(МЕТОДОЛОГИЯ, ТЕОРИЯ, ОРИЕНТИРЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ)
конституция политический плюрализм демократия
В науке конституционного права явственно складывается тенденция к тому, чтобы понятие демократии в России интерпретировать в отрыве от Конституции, а ее саму – сквозь призму априорных теоретических представлений о демократии, сложившихся вне Основного Закона. Причем в случае несоответствия между ними корректируется не доктрина, а под сомнение ставится «конституционность» самой Конституции. Именно это наблюдалось в процессе разрушительной критики прежней Конституции Российской Федерации, павшей жертвой оторванных от реальной практики представлений об идеальной организации власти в Российской Федерации, которой она не соответствовала и потому была объявлена «нелегитимной», а сегодня такая критика рефлексирует на действующий Основной Закон.
Между тем методология юридического познания демократии исключает ее объяснение на основе абстрактных представлений, сложившихся вне Конституции Российской Федерации, правда, с одной оговоркой: демократия в России в ее западноевропейском «измерении» явилась результатом не естественно-исторической эволюции, а социального выбора, не подготовленного историческим развитием общества. Именно поэтому она не способна немедленно оправдать возлагавшиеся на нее надежды. И результатом такого разочарования может быть либо рецидив прошлого, и в этом случае науке конституционного права угрожает опасность превратиться в схоластическую систему понятий, оторванную от реалий жизни и перемен, происходящих в государственно-правовой действительности, а также в народном правосознании, либо упорное и последовательное утверждение институтов демократии во всех сферах жизни общества.
В последнем случае – тяжелая и не всегда благодарная работа, сложность которой усугубляется тем, что у демократии, как она закреплена в Конституции, с точки зрения магистрального пути развития России в обозримом будущем нет альтернативы. И никакие особенности исторического развития страны, оказывающие несомненное влияние на ее государственно-правовые характеристики, не могут служить основанием для игнорирования объективных закономерностей социально-политического развития, подтвержденных опытом не только других государств, но и нашей собственной историей. Социологическим фактом является то, что именно идеологический и политический монизм, конституционно институционализированный и поддерживавшийся всем арсеналом властного воздействия на общество, лишили его способности к саморегуляции, а внешний по отношению к обществу регулятор в лице правящей партии оказался неспособен найти выход из кризиса, в котором оно оказалось. В результате в 1991 году прекратило свое существование великое государство, а общество оказалось разрушенным.
Плюралистическая демократия как условие социальной саморегуляции и эволюционного развития общества
Конституция провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Именно демократия как политическая форма существования многонационального народа России является основополагающим принципом Конституции. Отсюда, в том числе, следует, что проблема демократии связана со всей совокупностью общественных отношений и всей системой конституционного права, а сама она выступает одной из гарантий поступательного развития цивилизационного процесса в его упорядоченной и эволюционной форме.
При этом Основной Закон «скуп» в использовании термина «демократия». Причем в нем, пожалуй, нет другого понятия, содержание которого было бы столь мало определено и которое подвергалось бы столь различным интерпретациям.
Термин «демократия» в действующей Конституции Российской Федерации употребляется дважды – в преамбуле и статье 1: если в преамбуле говорится о “возрождении суверенной государственности России и утверждении незыблемости ее демократической основы”, то статья 1 Конституции Российской Федерации определяет Россию как демократическое государство. А это означает, что именно этот принцип занимает доминирующее положение во всей системе принципов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, а во многом носит и универсальный характер, поскольку в большей или меньшей степени охватывает своим содержанием все иные принципы и присутствует в каждом положении Конституции.
Не вдаваясь в анализ многочисленных концепций демократии, нередко противоречащих друг другу или даже взаимоисключающих, подчеркнем, что выявление его подлинно конституционного содержания как доктриной, так и практикой правореализации, с одной стороны, не может быть оторвано от конкретного развития демократии в Конституции. Доминирующее значение, особенно для практики правоприменения, имеют не представления, сложившиеся до или вне Конституции, а нормативное выражение демократии в Конституции, имея в виду также общие принципы права, как они отражены в Основном Законе. С другой стороны, в Конституции демократия представлена не как завершенная модель, а в своих основных чертах как необходимая база для регулирования организации и функционирования конституционного строя. Содержание этого принципа обогащается в процессе выявления потенциала Конституции в процессе развития отечественной конституционно-правовой доктрины и практики конституционного контроля.
Опираясь на эти посылки и более 370 решений Конституционного Суда РФ, в которых содержатся ссылки на ст. 1 Конституции и анализируется ее нормативное содержание, возможно выявить следующие характеристики конституционного нормирования демократии в Основном Законе Российской Федерации. Прежде всего, это понятие используется Основным Законом для характеристики созданного в России государства (государственности) и носит всеобщий в смысле охвата всех аспектов его деятельности характер. Тем самым определяется форма государства, включая три его основные стороны, – форму правления, форму государственного устройства и политический режим. И поскольку Конституция не дает дефинитивного определения содержания, вкладываемого в этот термин и обозначаемое им понятие, оно выводится из всего текста Конституции, прежде всего, основ конституционного строя и главы о правах и свободах человека и гражданина, а также последующих положений Конституции, конкретизирующих принципы конституционного строя, включая организацию публичной власти, порядок ее формирования и пр.
В частности, в статье 1 Конституции специально оговариваются два аспекта формы Российского государства – форма правления (республика) и форма государственного устройства (федерация) и, следовательно, указание на то, что Российская Федерация есть демократическое государство есть, прежде всего, указание на политический режим. При этом, если в преамбуле Конституции, как представляется, речь идет о демократии как характеристике политической жизни страны и политической системе общества, то в статье 1 речь главным образом идет о демократическом политическом режиме именно как явлении государственной жизни, как совокупности приемов и способов формирования и функционирования государственной власти и ее институтов.
Иначе говоря, Конституция закрепляет демократию не в смысле господства народа, основой которого могла бы быть его единодушная воля; речь идет о рациональной организации политического процесса и обеспечении политического единства народа в условиях многопартийности и плюрализма. Именно такое понимание, базирующееся на отказе от интерпретации демократии как господства народа в смысле идентичной демократии, т.е. совпадения управляющих и управляемых, нашло выражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июля 2003 г. № 10-II о проверке конституционности ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации».
Стало быть, демократия составляет форму государства. От имени народа выступает федеральный парламент, народом избирается глава государства. Наряду с этим Конституция предусматривает формы прямого народовластия, прежде всего референдум и свободные выборы. Закрепление в Конституции демократического государства означает также выражение обязанности государства по обеспечению провозглашенных в Конституции прав и свобод. Этим определяется содержание государственной деятельности. Для демократического государства в рассматриваемом аспекте, как оно закреплено в Конституции, характерны, по меньшей мере, следующие черты и принципы: принцип политического единства общеобязательной воли, формирующейся в результате противоборства множества частных воль, из которого органично следует также принцип большинства; непосредственное политическое волеизъявление народа на свободных демократических выборах и референдуме; свобода и гласность политического процесса, которые предполагают, поскольку демократия имеет плюралистический характер, защиту меньшинства и др.
При этом один из основных признаков демократического государства заключается в том, что государственная власть в нем ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении Конституцией и действующим законодательством пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом. Речь идет об обязанности всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать Конституцию и действовать совместимым с законом образом. При этом ограничение государственного вторжения в сферу индивидуальной автономии или политической активности личности осуществляется посредством признаваемых за человеком и гражданином неотъемлемых прав и свобод, которые не могут быть нарушены или произвольно ограничены государством. Именно благодаря этим правам – экономическим, социальным и культурным, а также гражданским и политическим – государственная власть не только ограничивается по сферам своего проявления и способам воздействия, но и становится подзаконной, а демократия обретает личностное измерение.
Основные принципы демократического правового государства – легитимность публичной власти, взаимная ответственность государства и личности, разделение властей, новый, более высокий уровень законности, единство естественного и позитивного права и связанная с ним тенденция сближения права и морали – оказывают решающее влияние на его организацию и функционирование. Демократическому государству присуща определенная организация власти. Не подавление властью индивида как отдельной личности, так и совокупного человека – народа, а участие их в организации власти в правовом государстве. Отдельная личность, а также ассоциации индивидов, народ в целом выступают при этом не только объектами власти, но и субъектами ее и участвуют в ее осуществлении в различных формах, включая выборы и народное представительство, референдум, народную инициативу, петиции и институт конституционной жалобы, собрания и сходы граждан, институты народных и присяжных заседателей и пр. Именно народоправство лежит в основе правового и является одной из главных характеристик демократического государства.
При этом в зависимости от форм участия народа в осуществлении государственной власти обычно различают непосредственную демократию и демократию представительную. Непосредственная демократия отличается тем, что сам народ, а не его представители, осуществляет важнейшие государственные функции законодательства и управления, в частности, посредством референдума.
Для представительной демократии, напротив, характерно участие народа в осуществлении важнейших функций законодательства и управления не непосредственно, а через своих представителей. Причем народное представительство является доминирующей организационной формой демократического правового государства, что, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом посредством свободных выборов права на законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля за деятельностью парламента и иных форм реализации государственной власти. Поэтому покушение на институт народного представительства есть покушение на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенства. Обновление представительной системы как с точки зрения ее организационных форм, так и персонального состава народных представителей – право самого народа, осуществляемое им посредством свободных выборов.
Иначе говоря, главным способом выражения воли народа и обеспечения его прав являются свободные выборы, индивидуализированным рефлексом которых выступает всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Это право в равной мере актуально не только для свободных выборов как формы высшего непосредственного выражения власти народа, но и референдума, так же получившего непосредственное закрепление в Конституции.
Несомненно при этом, что высказанная выше мысль о методологии «юридического познания» не означает отказа от учета реалий социальной действительности. Такой отказ в данном случае особенно опасен, поскольку чреват превращением науки в схоластическую систему понятий: в действительности всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании создает лишь формальную возможность для волеобразования народа и ее адекватного выражения. Оно способно выявить частные интересы и атомизированную волю каждого отдельного гражданина как сочлена государства, но неспособно их возвести к принципу общего блага, составляющему основу и цель деятельности демократически организованного и демократически действующего государства, в котором существует подлинное народное представительство, а не собрание доверенных приказчиков различных олигархическим групп с их своекорыстием, которое не вправе выступать от имени народа и не вправе именоваться его представительством.
Опыт государственно-правового развития убеждает в том, что сильное народное представительство есть результат не избирательного права, а политики, субъектами которой выступают политические партии. Именно политические партии, выявляя всю глубину социальных, политических и иных интересов, идеалов, противоречий, предрассудков, вырабатывают путь мирных социальных преобразований и служат условием не революционного, а эволюционного развития общества. В этом – путь не только к формированию политической культуры народа, но и его превращению в единую государственную гражданскую нацию, осознанно создающую народное представительство и бдительно контролирующую ее.
Именно поэтому свобода создания и деятельности политических партий получила конституционное признание всех претендующих на демократизм государств; в противном случае неизбежно либо создание тайных обществ, противостоящих государству и угрожающих самим основам государственности, либо превращение парламента в собрание представителей отдельных групп населения, объединенных экономическими, национальными и т.д. интересами и руководствующихся эгоистическим расчетом, а не общим благом. Что же касается государства, утрата им своей демократической природы и либо авторитаризация, когда орган народного представительства превращается в простой придаток исполнительной власти, формируемый и всецело ею контролируемый, либо «приватизация» той или иной мощной в экономическом отношении группировкой неминуема, что особенно убедительно доказывается нашим собственным опытом 90-х годов прошлого столетия.
Не этим ли объясняются встречающиеся порой выступления против многопартийности и политического плюрализма, хотя на деле острие критики чаще всего направлено не против плюралистической демократии, а против суррогата многопартийности?! В самом деле, так называемые политические партии, в великом множестве возникшие на рубеже 80-90-х годов прошлого столетия, в действительности выступали лоббистскими группировками, объединенными эгоистическими экономическими интересами, активно способствовали разграблению общественных богатств, созданных трудом многих поколений, и беззастенчиво торговали общественным благом под флагом демократии. Под угрозу были поставлены даже единство и целостность Российского государства, а мелкая корысть (не по масштабам и степени влияния на власть, а в ее соотношении с благом общества) стала определяющим вектором государственной деятельности [1].
Отсюда – надуманная дилемма: либо «закрытие» политических партий и отказ от конституционных принципов плюралистической демократии и тогда неизбежно развитие антисоциальных тенденций, в перспективе угрожающих самим основам государственности, либо открытие простора для развития политических партий и участия в них самых широких масс народа, объединенных общими интересами, реализуемыми в народном представительстве, как это предусмотрено Основным Законом.
Конституция России в 1993 году с учетом опыта собственной истории на советском этапе ее развития и воспринимая общедемократические цивилизационные стандарты, закрепила принципы плюралистической демократии, основанной на многопартийности и идеологическом многообразии. Другое дело, что установленная ею юридическая форма нуждается в реальном политическом наполнении, формируемом временем и активностью народа, которая единственно способна насытить ее социальным содержанием. Временем и активностью народа, облагороженной гражданским чувством и ответственностью за настоящее и будущее страны!
При этом не следует впадать в распространенную методологическую ошибку, отождествляя многопартийность и политический плюрализм. Наличие нескольких или даже многих партий способно обеспечить действительно плюралистическую демократию лишь при условии, что они раскрывают и выражают все многообразие общественных противоречий и всю палитру интересов различных социальных групп, образующих в целом общество, и их представительство в парламенте, назначение которого – утверждение в законодательстве, следовательно, во всей государственной деятельности принципа общего блага, сочетания и взаимодействия всего многообразия существующих в обществе интересов.
Это означает, что суррогат многопартийности, этап которого мы еще далеко не прошли, способен превратиться и превращается в политический плюрализм только в результате упорного труда и с течением времени. Что же касается Конституции – она может лишь способствовать этому путем закрепления свободы слова и различных форм политической деятельности, гарантирующих осознанное участие граждан и их объединений в осуществлении государственной власти. При этом подчеркнем: конституционный принцип политического плюрализма легализует не борьбу за власть, а борьбу за участие во власти. И только в этом случае может в полной мере проявиться значение демократии как способа саморегуляции и саморазвития общества, исключающего социальные катаклизмы, которые угрожают самим основам отечественной государственности (вспомним печальную участь СССР!), и гарантирующего эволюционное развитие общества.
Согласно статье 13 Конституции, закрепляющей одну из основ конституционного строя России как демократии в рамках правового государства, в Российской Федерации признается идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, признаются политическое многообразие и многопартийность, закрепляется равенство общественных объединений перед законом, устанавливается запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание расовой, национальной и религиозной розни. Тем самым Конституция закрепляет идеологический и политический плюрализм как основу развития общества и одну из содержательных характеристик демократии [2].
Рыночная экономика, основы которой также закреплены Конституцией, объективно обусловливает неоднородность общества. В силу различных обстоятельств экономического, социального, политического характера, а также в зависимости от пола, возраста, направленности личных интересов и других факторов оно делится на различные классы, слои и группы населения, объединенные совпадением интересов их членов и осознанно или неосознанно исповедующие общие идеалы и преследующие общие цели. Именно эта множественность составных элементов общества образует основу идеологического и политического плюрализма и объективно предопределяет его.
Иными словами, многообразной действительности больше соответствует плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества, что в свою очередь является условием эволюционного развития общества и определяет пределы государственного руководства обществом. Что же касается монистического видения общества и реализации этого видения в форме установления той или иной идеологии в качестве государственной или обязательной или в его политической системе, они изначально несут в себе семена отрицания и будущего разрушения, поскольку требуют наличия внешнего по отношению к самому обществу регулятора, способного работать без ошибок и сбоев.
Признание идеологического многообразия (наряду с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации есть не только рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти, но и отражение в политической системе закономерностей экономического развития, основанного на свободном рынке и конкуренции. При этом такое признание означает существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля государства выводится сфера идеологии под которой обычно понимается система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности.
Одновременно такая конституционализация, поскольку она реализована в социальной практике, выступает гарантией демократии, основанной на свободной циркуляции политических взглядов и обсуждении разнообразных политических программ, которые, однако, не могут ставить под сомнение саму демократию. На этом основывает общеевропейское видение демократии. В частности, Европейский суд по правам человека, интерпретируя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, в решении от 25 мая 1998 года по делу «Социалистическая партия и другие против Турции» отметил: «Сущность демократии в том, чтобы позволить выдвигать и осуждать разнообразные политические программы, даже те, которые подвергают сомнению тот порядок, согласно которому организовано в настоящее время государство, при условии, что они не наносят ущерба самому государству».
Отсюда проистекает запрет для государства, его органов и должностных лиц в своей официальной деятельности по осуществлению государственно-властных функций и полномочий руководствоваться не Конституцией, законом, иными нормативными актами, а той или иной идеологией, включая идеологию либерализма, социал-демократизма, марксизма-ленинизма и пр. В этом отношении государство «выше идеологии».
Кроме того, из такого признания вытекают некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологического характера, их распространение в непротиворечащих закону формах и в установленном им порядке, практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю Российской Федерации, и т.п.
Из признания в Российской Федерации идеологического многообразия органично вытекает положение, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. По существу, это означает запрет, адресованный органам государственной власти, включая главу государства, законодателей и исполнительную власть, иные органы государства и их должностных лиц, на установление той или иной идеологии в качестве государственной. Тем самым устанавливаются определенные пределы деятельности государства и его органов. Одновременно этот запрет адресован иным субъектам права, включи например, общественные объединения, церковь, и означает признание антиконституционности провозглашения той или иной идеологии в качестве обязательной в сфере образования, художественном творчестве и иных сферах коллективной жизнедеятельности людей.
Признание идеологического многообразия сопровождается признанием политического многообразия и многопартийности, которая является структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации. Именно партии играют самую существенную роль в обеспечении политического плюрализма и успешного функционирования его институтов.
Таким образом, политические партии являются институтом, необходимым для функционирования демократии в рамках правового государства и в формах, установленных Конституцией Российской Федерации. Поскольку коллективное участие граждан, в своей совокупности составляющих многонациональный народ Российской Федерации – носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации – в осуществлении власти в Российской Федерации, провозглашенное в преамбуле Конституции и структурированное в ее статье 3 и ряде иных положений, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то по смыслу статьи 13 Конституции Российской Федерации именно политические партии содействуют процессу волеобразования народа в условиях открытости такого процесса и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих критериям демократии в рамках федеративного правового государства с республиканской формой правления.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» (с посл. изм. и доп.) предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансирование политических партий (в зависимости от полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах, гарантии их деятельности и механизмы контроля за соблюдением ими Конституции Российской Фе
Отсюда следует, что политическая партия является автономным от государственных институтов образованием, то есть самоуправляемым общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан и в своей деятельности, поскольку она осуществляется в непротиворечии с законом, независимым от государства. При этом политическая партия представляет собой особый вид общественного объединения, для которого характерна определенная целевая ориентация, соответствующая идеологическая база, постоянная организационная структура, фиксированное индивидуальное членство.
Одновременно политическая партия – элемент политической системы общества. Ее назначение – участие в политической жизни общества, а в условиях сложившейся многопартийности и соответствующей ей избирательной системы – институционализация государственной власти в установленных Конституцией Российской Федерации пределах и формах.
Конституция Российской Федерации, однако, провозглашая политическое многообразие и многопартийность и гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач и возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий, непосредственно не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, как не устанавливает условия и порядок реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии. Для Конституции также безразлично количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и пр. Она ограничивается установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. Речь идет, с одной стороны, о том, что принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции, и, с другой стороны, цели и деятельность общественных объединений должны быть тождественны конституционному строю.
В связи с этим Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 декабря 2004 г. № 18-П подчеркнул, что законодатель вправе урегулировать правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование в силу статьи 17 (часть 1) Конституции РФ, устанавливающей, что в РФ гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения – создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений.
Следовательно, любые вводимые законодателем ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям. Из этого постулата, выводимого из Конституции, вытекают, по меньшей мере, четыре существенных вывода:
во-первых, федеральный законодатель вправе и обязан урегулировать условия и порядок создания и деятельности политических партий;
во-вторых, допустимо установление федеральным законом требований предъявляемых к созданию и деятельности политических партий;
в-третьих, пределы дискреции федерального законодателя предопределяются прежде всего признанием в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и многопартийности и установлением их конституционных характеристик, из чего проистекает необходимость поэтапного формирования устойчивой многопартийной системы, способной гарантировать политическое волеобразование многонационального народа Российской Федерации в рамках той или иной избирательной системы, особенностями которой во многом диктуются предъявляемые на соответствующем этапе развития Российской Федерации как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления требования к созданию и деятельности политических партий требования;
в-четвертых, эти пределы предопределяются также конституционными правами и свободами, в том числе правом каждого на объединение, гарантии которого, как многократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и подтверждалось прецедентной практикой Европейского суда по правам человека, распространяются и на политические партии, а также свободой мысли и слова, правом каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, поскольку объединения лиц, имеющих те же убеждения или интересы или разделяющих общие идеи, является одной из форм коллективной реализации свободы мысли и слова. Указанным положениям коррелируют международно-правовые обязательства Российской Федерации, принятые ею на себя, в частности, в соответствии со статьей 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции. Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество политических партий за участие в осуществлении государственной власти и ее институционализацию в установленных Конституцией парламентских и иных формах (выдвижение кандидатов в депутаты, на должность Президента и т.д.). Речь идет о воздействии на управление государством, то есть определении направления его деятельности в целом либо в отдельных сферах государственно-правового регулирования социального общежития.
Из признания идеологического и политического многообразия естественно вытекает закрепление равенства общественных объединений перед законом. Оно выражается, во-первых, в равенстве их прав и обязанностей в общественной и хозяйственной деятельности, закрепленных в Конституции, федеральных законах и других нормативных правовых актах; во-вторых, в равенстве общественных объединений в их отношениях с государством и его органами. Это означает, что конституционное закрепление равенства общественных объединений перед законом, с одной стороны, выступает в качестве гарантии политического плюрализма и недопущения утверждения в обществе однопартийной системы, подчиняющей себе государство, иные политические и социальные институты. С другой стороны, это положение одновременно означает запрет, адресованный государству, его органам и должностным лицам, создавать более благоприятные условия существования и деятельности одних объединений и, напротив, препятствовать существованию и деятельности других объединений, если и поскольку их цели и действия не противоречат Конституции и федеральным законам.
Конституция России о пределах политического плюрализма
Политический плюрализм не безграничен, он опирается на определенные юридические основы, которые определяют внешние рамки деятельности общественных объединений. Главное – в сопряжении их целей с конституционным строем. Именно для охраны Конституции, то есть сохранения идентичности закрепляемой ею демократии в рамках правового федеративного государства с республиканской формой правления, Основной Закон предусматривает возможность запрета (недопущения создания и деятельности) общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни.
Содержащаяся в ст. 13 Конституции формула о цели объединения, наличие которой делает его неконституционным, свидетельствует о предупредительном характере института недопущения создания и деятельное общественного объединения в Российской Федерации. Запрет возможен, если имеется реальная угроза конституционному строю государства. Основанием для запрета являются не отдельные нарушения конституционных норм. Таковые, если для этого есть основания, влекут установленную уголовным, гражданским, административным законодательством ответственность физических лиц. Речь, стало быть, идет о наличии таких целей объединения, осуществление которых лишало бы его «идентичности» с конституционным строем государства. Причем упомянутую «идентичность» нельзя истолковывать как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в том числе по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах, которое, однако, никогда не может простираться до отказа от его фундаментальных принципов, то есть самой демократии.
При этом проблема конституционности может и должна рассматриваться не только с точки зрения взаимоотношений объединения с другими участниками политического процесса, но и с точки зрения его внутренней организации, основных принципов организационного построения и функционирования. Однако в этом последнем случае для запрета объединения нарушение демократических принципов организации и деятельности должно носить характер принципиально антидемократической позиции, выражающейся в отказе или грубом нарушении в широких масштабах прав человека, воспрепятствовании функционированию в установленном Конституцией порядке государственных институтов, суверенности государственной власти и пр. Соответствующие оценки, влекущие за собой обязательные юридические последствия, может давать только суд. Причем антидемократическая позиция объединения должна быть подтверждена совокупностью фактов свидетельствующих о реальной угрозе существования и деятельности такого объединения конституционному строю, безопасности личности, общества и государства.
Основной Закон непосредственно определяет объекты конституционной охраны, а при необходимости и зашиты уполномоченными на то органами: конституционный строй России, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное религиозное согласие, угроза которым может служить основанием для запрета создания и деятельности партии или иного объединения граждан.
Соответствующие цели в документах объединения могут не провозглашаться вообще, но именно к этим результатам, в конечном счете, может привести деятельность партии, общественной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке, установленном Конституцией и Федеральным законом «Об общественных объединениях». Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в Конституции критериев, чтобы соответствующее объединение могло быть признано неконституционном.
Из Конституции следует, что неконституционны любые партии, организации, общественные объединения, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя. Речь идет именно о насильственном изменении. Следовательно, любые призывы или требования изменения Конституционного строя России в соответствии с установленными Конституцией и законами процедурами, если они не простираются до отказа от демократии как формы государства и содержательной характеристики его деятельности, не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только такие действия (или пропаганда таких действий) которые носят антиконституционный характер и несовместимы с Конституцией.
Нельзя излишне широко толковать и понятие насилия. Как представляется, речь должна идти не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении (забастовки, стачки и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законодательной, исполнительной и судебной власти возможности осуществлять свои функции и полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различными, но для признания их антиконституционными необходимо реальное использование насилия для изменения конституционного строя Российской Федерации.
В части 5 ст. 13 Конституции говорится, что «запрещается создание и деятельность…», т.е. речь идет не только об организационном (создание), но и функциональном (деятельность) аспектах общественного объединения. Следовательно, объектом оценки должны быть не только устав и программа (такая оценка осуществляется и на этапе регистрации объединения Министерством юстиции Российской Федерации и его органами), но и его деятельность, то, в какой мере выраженные в учредительных актах цели проявляются в практической деятельности объединения. При этом достаточно провозглашения в учредительных актах указанных целей, особенно если такое объединение достаточно многочисленно, сплоченно и нацелено на антиконституционное действие, а обстоятельства и факты свидетельствуют, что соответствующие действия могут произойти. При этом, однако, в качестве доказательств не могут приниматься доктринальные посылки о революции, сломе или отмирании государства и пр.
В качестве критерия неконституционности общественного объединения Конституция называет также наличие у соответствующего объединения цели насильственного нарушения «целостности Российской Федерации». Под целостностью государства следует понимать не только его территориальную целостность, но и целостность как корпоративного союза. Стало быть, для признания объединения неконституционным необходимо, прежде всего, провозглашение в ее учредительных актах цели насильственного отторжения территории государства либо установление направленности ее практической, политической или иной деятельности именно на насильственное отторжение территории государства или инициирование действий по насильственному отторжению государственной территории. С объективной стороны эта деятельность может также выражаться в сепаратистских устремлениях с использованием насилия или в деятельности, направленной на поощрение или оказание помощи иностранному государству или международной организации в насильственном отторжении части территории России.
Подрыв безопасности государства – один из главных критериев неконституционности любого общественного объединения. Конституция не раскрывает содержание и юридическую природу такого понятия; это сделано в текущем законодательстве, прежде всего, в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (с изм. и доп.). Безопасность государства – это состояние защищенности его жизненно важных интересов от внутренних и внешних угроз. В свою очередь под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития государства. Таким образом, понятие «подрыв безопасности государства» носит обобщающий характер и включает насильственное изменение конституционного строя и территориальной целостности государства. В понятие безопасности государства указанный закон включает его суверенитет. Общественное объединение, коль скоро оно развивается в конституционном пространстве, не должно ставить под угрозу безопасность государства – его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Само существование объединения и его деятельность не должны подрывать состояние защищенности жизненно важных интересов государства, ставить их под угрозу внутри государства или извне.
Самостоятельное место в ряду критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения занимает «разжигание социальной, национальной и религиозной розни». В связи с этим следует, прежде всего, предостеречь от смешения конституционного и уголовно-правового аспектов этой проблемы. Уголовное право касается ее лишь в контексте уголовной ответственности физических лиц за конкретные действия, которые признаются преступными и влекут установленное УК РФ наказание.
Конституционное право рассматривает эту проблему в значительно более широком социальном плане – в смысле государственно-правовой организации взаимоотношений между различными классами и социальными слоями, нациями и этническими группами, конфессиями и религиозными объединениями. И в этом смысле Конституция закрепляет в качестве основы социальных отношений – социальную солидарность; межнациональных отношений – национальное равноправие, сотрудничество между нациями и народами, национальный суверенитет, который никогда не простирается до сецессии; отношения к религии – веротерпимость, отделение церкви от государства (светское государство), свободу культов и равное участие граждан в осуществлении государственной власти и управления независимо от своего отношения к религии и церкви.
Термин «разжигание», если исходить из этимологии этого слова, предполагает активную деятельность объединения или его членов, действующих в соответствии с учредительными актами объединения или по его поручению, направленную на достижение соответствующих целей. Эта деятельность может выражаться в форме агитации или пропаганды, массовых мероприятий, включая митинги, собрания, демонстрации и пр. Цель такой деятельности заключается в возбуждении социальной ненависти или нетерпимости, подрыве доверия и уважения к той или иной национальности, доказательстве превосходства одной нации над другой, воспитании неприязни к национальным обычаям, быту и образу жизни, а также в возбуждении недоверия и неприязни к той или иной религии и ее сторонникам, ущемлении законных интересов и прав определенных конфессий и групп верующих.
Речь при этом идет не об отдельных фактах, сколько бы значимыми они ни были (эти деяния могут повлечь уголовную, административную, гражданскую ответственность), а о политике объединения, его деятельности, направленной на достижение противостояния между классами и социальными слоями общества, нациями и этническими группами, различными конфессиями. Следовательно, в качестве разжигания социальной розни не могут квалифицироваться констатация наличия в обществе классовой борьбы или утверждение о необходимости так называемого классового подхода к оценке и объяснению явлений социальной действительности. Речь идет не об абстрактных принципах социальной и национальной организации общества и взаимоотношений государства и церкви, церквей между собой, а о пропаганде насилия как принципа и способа действия, направленного на разжигание социальной, национальной и религиозной розни, на насильственное разрешение существующих социальных, национальных или религиозных противоречий. Данные основания ликвидации политических партий (и иных общественных объединений) конкретизированы Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».
Особо оговаривается Конституцией недопустимость создания общественными объединениями вооруженных формирований. Речь идет о запрете таких объединений, которые хотя бы косвенно преследуют политические и иные цели посредством организаций военизированного характера, причем данный запрет имеет общее значение и распространяется на все общественные объединения.
При решении вопроса о критериях конституционности общественных объединений нельзя абстрагироваться и от международных обязательств Российской Федерации, в частности, предусмотренных Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г. Ее ст. 4 устанавливает, что государства-участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытающиеся оправдать либо поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязываются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью «объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом». Выражение «расовая дискриминация», используемое в указанной конвенции, означает «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни».
Из приведенных положений Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации вытекают, по меньшей мере, три основных вывода, имеющих существенное значение для адекватной интерпретации юридической природы обсуждаемой проблемы наукой и правоприменительной практики: во-первых, подлежат объявлению противозаконными и запрещению как ведущие соответствующую пропаганду организации, так и организации, хотя и не ведущие такую пропаганду или деятельность, но основанные на идеях или теориях превосходства одной расы либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения; во-вторых, само участие граждан в таких организациях признается преступлением, караемым законом; в-третьих, критерием законности организации является ее отношение к правам человека без различия расы, цвета кожи, национальности или этнического происхождения.
Время и происходящие в стране стремительные перемены накладывают отпечаток на процессы становления в России политического плюрализма. Но не канули в Лету и угрозы узурпации суверенитета народа псевдопартиями, «прорастающими» не из потребностей социального прогресса, а из сложившейся политической коньюктуры. Не осталась в прошлом и опасность идеологической ограниченности и политической ангажированности власти, результатом которых может быть огосударствление доминирующей в поддержке электоратом политической партии и «партизация» самого государства.
Появились и новые угрозы, синтезирующие опасности генерируемого главным образом бюрократией «демократического» цезаризма и партийного «авангардизма», чреватые даже в условиях всеобщего и равного избирательного права и свободных выборов вытеснением из активной политической жизни народа и его превращением в объект манипулирования партийной верхушкой. Возрастает опасность партийного эгоизма в содержании законодательства о выборах и попыток, вопреки объективным закономерностям эволюционного развития политической системы, декретировать такую избирательную систему, которая адекватна только развитой плюралистической демократии, а в условиях ее становления может поставить под сомнение субъективно-правовую природу пассивного избирательного права граждан, а также их равенство перед законом в зависимости от принадлежности и той или иной политической партии [3].
Науке конституционного права необходимо ясное осознание этих опасностей, без чего невозможна выработка государственно-правовых способов их блокирования, как и понимание того, что в них «повинен» не политический плюрализм, составляющий содержательную характеристику демократии в современной России и вектор ее политического развития. Именно поэтому речь может и должна идти не об отказе от политического плюрализма, ибо в этом случае мы вновь окажемся в заколдованном круге унаследованных от прошлого монистических представлений и соответствующих им учреждений, но, напротив, его последовательном утверждении и должных гарантиях функционирования всей системы плюралистической демократии в соответствии с установленной Конституцией и адекватной потребностям и объективным закономерностям устойчивого функционирования социума моделью.
Литература и примечания
2. См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996; Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Конституционный Суд. М., 1996; Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998; Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999; Заславский С.Е. Политические партии России: проблемы правовой институционализации. М., 2003; Волобуева А.Н. Политические партии в системе публичной власти в современной России. Курск, 2005 и др.
3. Верно, что эта опасность усугубляется тем, что сегодня по воле федерального законодателя политическая партия является единственным субъектом права выдвижения федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и играет доминирующую роль во всем избирательном процессе. См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Отв. ред. А.А.Вешняков. М., 2007. С. 57-62. Но из такого признания не следует упрощенного ответа на имплицитно присутствующий в самой постановке проблемы вопрос. Напротив, в связи с решением законодателя перед наукой конституционного права остро встает отнюдь не надуманный вопрос о характере избирательного права вообще: есть ли это право избирателя либо речь должна идти о функции, поручаемой избирателю как сочлену государства последним, либо, наконец, возможно совместить эти два различных представления? Ответ на этот вопрос, тщательно продуманный и конституционно обоснованный, может повлечь серьезные последствия для законодателя, особенно в контексте установления пределов его дискреции, а также для правоприменителя, оценивающего конституционность законодательных актов и проверяющего соблюдение законодателем конституционных параметров своей деятельности.
Литература
1. См., например: Эбзеев Б., Карапетян Л. Будущее за беспартийностью // Независимая газета. 14 февраля 1994 г.; Борисов Э., Карапетян Л. Издержки партстроительства // Независимая газета. 13 апреля 2000 г.; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации // Свободная мысль. 2000. № 12.