Министерство науки и образования Украины
Донецкий Национальный Технический Университет
Кафедра социологии и политологии
РЕФЕРАТ
по политологии
на тему:
«Лоббизм как типичное явление
парламентских структур»
Выполнила
Ст. гр. ТМ-06 ф Окулик М. А.
Проверила Гомаль В. П.
г. Донецк – 2010г.
Содержание
Введение …………………………………………………………… 3
1 Понятие, цели и виды лоббизма ……………………………… 4
1.1 История термина «лоббизм» ……………………………… 4
1.2 Черты лоббистской деятельности ………………………... 5
1.3 Цели лоббизма ……………………………………………….. 6
1.4 Методы лоббистской деятельности ………………………... 6
1.5 Виды лоббирования …………………………………………. 7
2 Плюсы и минусы …………………………………………. 10
3 Необходимость регулирования лоббизма ………………….. 12
как средства борьбы с коррупцией
4 Особенности национального лоббизма ………………….. 16
4.1 Американский подход ……………………………………. 16
4.2 От Российской империи к Российской Федерации…………… 18
4.3 И как это делается у нас …………………………………….. 21
Вывод ……………………………………………………………... 23
Список литературы …………………………………………………. 24
Введение
Значимость лоббизма на политической сцене современности не только не ослабевает, но с каждым годом возрастает. Лоббизм стал приобретать массовый характер, формируется щедро финансируемая индустрия лоббизма, отдельные лоббистские кампании приобретают статус социальных движений. Сегодня с точностью никто не может утверждать, существуют ли такие решения, которые принимались бы представителями власти в отсутствие воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. В равной степени сложно представить, чтобы крупные экономические структуры не пытались бы решить часть своих проблем за счет взаимодействия с властью.
Повышение роли лоббизма в политике приводит к трансформации демократии от гражданского представительства к представительству интересов. Трансформация обусловлена тем фактом, что появляются новые и весьма влиятельные агенты политического поля – группы интересов, которые оказывают воздействие на власть, причем зачастую прямое воздействие, без участия в выборах. Лоббизм выступает не только одним из главных механизмов выработки и принятия государственных решений, но и значимой действующей силой становления плюралистической демократии за счет влияния, оказываемого на органы государственной власти.
В Советском Союзе лоббизм считался явлением по своему характеру исключительно буржуазным, несмотря на то, что теневые формы лоббизма повсеместно использовались советским директоратом, экономическими и административными элитами. Не случайно лоббизм попал в поле зрения исследователей только в 90-х годах XX в.
Начиная с 90-х годов, как уже было отмечено, проблеме лоббизма уделялось достаточно много внимания. Изучением зарубежного лоббистского опыта занимаются такие исследователи, как В. Белов, К. Вяткин, Н. Зяблюк, Н. Иванов, Л. Корявин, Н. Прохода, А. Сергунин, А. Хомич и др. Их работы дают возможность составить представление о лоббистской деятельности, новых лоббистских технологиях и тенденциях их трансформации в странах, где лоббизм получил наибольшее развитие.
Темы юридического регулирования лоббистской деятельности касалось большинство исследователей лоббизма, особо же стоит отметить работы С.Боголюбова, В.Вишнякова, К.Киселева, В.Лапаевой, А.Любимова, В.Смирнова и др.
Целью настоящей работы является рассмотрение лоббизма как политико-правового явления парламентских структур.
Полагаю, что достижение данной цели возможно при решении следующих задач: во-первых, следует рассмотреть понятие и виды лоббизма; во-вторых, показать его положительное и отрицательное общественное значение; в-третьих, указать на необходимость правового регулирования лоббистской деятельности; и в-четвертых, необходимо показать специфику украинского лоббизма.
1. Понятие, цели и виды лоббизма
1.1 История термина «лоббизм»
Вместе с реформами украинского общества все больше и больше входят в нашу политическую жизнь явления, объективно присущие демократическим процессам, выступающие их составной частью, атрибутом, признаком. Среди таких явлений можно выделить и лоббизм.
Само слово «лоббизм» имеет сложную судьбу. В 1553 г. оно употреблялось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетие спустя так же начали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Но политический оттенок данное слово приобрело еще через два столетия, причем в Америке. По некоторым легендам, защитники различных интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового Света вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет — не доказано. Но достоверно известно, что традиция лоббизма уходит своими корнями в годы президентства У.С. Гранта (1869—1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861—1865 гг. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, ее вестибюле, который назывался лобби. Там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово выполнить их зачастую небескорыстно, а за звонкую монету.
Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии такая политика долгое время считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах.
На наднациональном уровне лоббизм появился в ЕС в 1979 г., когда состоялись первые прямые выборы в Европейский парламент (до этого туда делегировали членов национальных парламентов). Тогда же Европарламент получил больше полномочий, и бизнес закономерно заинтересовался этим органом власти. В 1986 г. европейских парламентариев наделили еще большей властью, что дало новый толчок развитию лоббизма.
Лоббизм (от англ. — «кулуары») — термин, обозначающий разветвленную систему контор и агентств монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.
Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как «световой», так и «теневой» смысл. Если говорить о последнем, то, как правило, термин «лоббизм» здесь приобретает сугубо отрицательное звучание, в чем-то напоминающее эффект от слов «блат», «протекционизм», «подкуп», «покупка голосов» в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересам другим, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция — все, с помощью чего принимаются управленческие решения в интересах определенных групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно благодаря подобной практике «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона медали, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые места власти.
«Световой» же смысл характеризует лоббизм как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных групповых интересов столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоббизм в этом позитивном смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, территориальных образований, слоев граждан и т.п.).
1.2 Черты лоббистской деятельности
Лоббистская деятельность отличается следующими чертами.
Во-первых, лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно даже вывести такую закономерность: лоббизма больше, как правило, там, где сконцентрирована реальная власть. То есть лоббизм — своего рода признак власти, ее специфическая отметина. И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы. Органы власти и должностные лица выступают объектами воздействия лоббистов.
Во-вторых, лоббистская деятельность всегда ведется в чьих-либо интересах
(классов, слоев, регионов, партий, общественных организаций, наций, конфессий и т.п.).
В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества
между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными структурами (законодательными и исполнительными органами власти).
В-четвертых, лоббизм допускает возможность отстаивания интересов не только организаций и объединений, но и отдельных лиц.
Ведь у определенных граждан и их коллективов могут быть как общие, так и сугубо индивидуальные интересы. И те, и другие важно научиться законно отстаивать.
В-пятых, лоббизм представляет отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений
, и это весьма важно, поскольку большинство этих групп может не иметь представителей в парламенте, заинтересованных в отстаивании их интересов, аналогично и в органах исполнительной власти. Таким образом, через лоббистскую деятельность возможно реализовать различные интересы, которые в ином случае могли бы остаться невостребованными.
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условия:
1) большое многообразие интересов в обществе, возникающее вследствие его социальной дифференциации, расслоения, «специализации»;
2) расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно прежде всего для демократических режимов. В связи с тем что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, возникает проблема очередности, приоритета осуществления тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его, принимать выгодные для себя управленческие решения.
С двумя вышеназванными условиями лоббизма не повезло украинскому обществу во времена господства административно-командной системы советского управления. С одной стороны, официально признавалось существование лишь двух классов (рабочих и крестьян) плюс прослойки (интеллигенции). То есть ориентация была не на социальную дифференциацию, а на социальную унификацию, что, в частности, выражалось в формировании единой новой общности «советский народ», в провозглашении идеи бесклассового общества. Кроме того, неоднократно заявлялось, что только одна партия — КПСС — сможет выразить общенародные интересы, защитить в наиболее полном объеме разнообразные стремления и чаяния людей.
С другой стороны, при слабых демократических традициях и нормах этот важный социальный институт был деформирован, проявлялся в формах, присущих для авторитарного общества. Жесткость и однолинейность командно-административных структур, практически безграничное всевластие партийно-государственного аппарата и его чиновников подменили лоббизм ведомственностью, коррупцией, «телефонным правом». Следовательно, уравнительно-номенклатурные идеи (но далеко не социалистические, как это пытаются представить некоторые политологи) и их реализация на практике препятствовали расширению цивилизованного лоббизма, не позволяли ему «развернуться».
1.3 Цели лоббизма
Цели лоббизма разнообразны. Однако даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т.д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ.
Цели, которые преследует лоббизм, могут достигаться различными средствами и методами. Их выбор зависит от политико-правовой ситуации, складывающейся в данной стране, потенциальных возможностей субъекта и особенностей объекта лоббирования. В мировой практике распространены следующие формы лоббизма:
1) выступление на слушаниях в профильных комитетах законодательного органа;
2) составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента;
3) организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации по поводу готовящихся или принятых решений;
4) проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей;
5) психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти (звонки, письма, телеграммы в их адрес, личные визиты влиятельных деятелей и местных избирателей);
6) митинги, забастовки, демонстрации, пикеты и т.п.
Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в тех же США существуют развитые материальные структуры.
Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и прочих специалистов, имеющих крепкие связи, соответствующие способности и качества).
Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.
Лоббистская деятельность, по справедливому мнению А.С. Автономова, сродни деятельности адвоката. Только адвокат защищает уже нарушенное право клиента, а лоббист стремится обеспечить его право путем принятия соответствующих нормативных актов.
1.4 Методы лоббистской деятельности
Метод лоббистской деятельности можно определить как способ воздействия лоббистов на объекты лоббистской деятельности.
По мнению российского исследователя А. Л. Кучерова методы лоббистской деятельности можно разделить по критерию социальной приемлемости последствий и конкретных результатов осуществления различных методов.
По данной классификации методы делятся на три группы:
1. социально-приемлемые;
2. пограничные (в отношении которых нет однозначных критериев);
3. криминальные.
По мнению М. В. Малютина методы разбиты на две группы по степени жесткости.
Методы сильные: подкуп, угрозы, шантаж, обман, торги при принятии крупных решений (бюджета, договора о согласии, доверия правительству).
Методы мягкие: артикуляция, установление взаимоотношений, обращения (письмо депутатов в Правительство), организация опросов общественного мнения СМИ или «паблик рилейшнз». При этом методы первой группы он относит к открытому давлению, а методы второй группы называет «драпировкой», окультуриванием.
Кроме традиционного инструментария при лоббировании используются и различные изощренные методы, например, создание общественного мнения, рейтинги и т. д. Создание общественного мнения — эффективный инструмент лоббирования в пользу какого-либо лица, программы или действия. Этот способ лоббирования получает многократное звучание, когда он усиленно подается в средства массовой информации.
В настоящий период получило широкое распространение проведение различных социологических опросов и рейтингов, которые никто не проверяет, и в объективность выводов предлагается верить на слово. За пределами внимания остаются заказчик этих опросов, квалификация исполнителей, степень осведомленности опрашиваемого и многое другое. В качестве примера можно привести публикацию рейтингов кандидатов в ходе проведения избирательной кампании. Подобная публикация социологических опросов формирует общественное мнение о влиятельности политиков и предпринимателей, о кандидатах на выборные государственные должности.
В своей деятельности лоббисты используют информационные мероприятия, налаживание контактов с политическими деятелями и чиновниками для последующего воздействия на их решения, организацию кампаний по привлечению избирателей к участию в голосовании, финансирование предвыборных кампаний, деятельность политических партий и многое другое.
Возникает вопрос – все перечисленные формы и методы лоббистской деятельности нуждаются в правовом урегулировании?
Так, например, непосредственное взаимоотношение лоббистов и представителей властных структур действительно нуждается в правовой регламентации. Вместе с тем, значительная часть социальных связей, сопутствующих процессу воздействия на лиц, ответственных за принятие решений, вполне способна обойтись без таковой. К таким социальным связям могут быть отнесены общественные отношения, связанные с выработкой интереса, преобразования его в определенную формулу требований, поиск партнеров для политической коалиции и объединения с целью увеличения своего политического веса, выяснением предпочтений населения относительно поставленной проблемы, а также социологическим определением рейтинга популярности политики интересуемого органа власти или должностного лица, журналистские компании в поддержку или против каких-то решений должностных лиц или государственных органов и так далее.
Возникновение (развитие) этих и подобных им действий никоим образом не нуждается в юридической регламентации.
1.5 Виды лоббирования
Обращаясь к классификации форм лоббистской деятельности, начнем с классификации предлагаемой иностранными авторами.
1. Коммуникация посредством использования неформальных контактов (внутренний лоббизм). Посредником в таком виде коммуникации является человек, владеющий технологией "Know how" (знать как) + "Know who" (знать того, кто именно может быть полезен). Такой вид коммуникации активно используют институциональные группы давления, действующие внутри политической системы. Для большинства социальных групп, находящихся вне политической системы, такой вид коммуникации практически недоступен.
2. Коммуникация, осуществляемая через использование средств массовой информации (непрямой лоббизм). Давление на институты политической власти оказываются путем формирования благоприятного для заинтересованной группы общественного мнения через СМИ. Проблема заключается в том, что в большинстве случаев существующие СМИ либо находятся под государственным контролем, либо являются инструментом в борьбе различных финансово-промышленных и политических элитных группировок. Последние сами нередко апеллируют к общественному мнению, но лишь для того, чтобы показать государственной власти реальную или мнимую поддержку общественностью своих инициатив.
Российский исследователь проблем лоббизма А. Л. Кучеров выделяет также следующие формы осуществления лоббистской деятельности:
1. Информационные контакты, как форма лоббистской деятельности, осуществляются следующими методами: устных, письменных, электронных и прочих информационных контактов. Информация, как инструмент воздействия на государственные органы, может передаваться как прямо, непосредственно адресату, так и косвенно, через средства массовой информации.
2. Давление, как форма лоббистской деятельности, осуществляется следующими методами: гражданская активность, когда общественные организации, группы граждан, физические лица непосредственно обращаются в органы государственной власти, заявляя о необходимости принятия (отмены) определенных решений. Возможно проведение митингов, демонстраций и других акций, направленных на оказание давления на органы государственной власти; криминальное давление, шантаж и угрозы.
3. Обмен или сделка, как форма лоббистской деятельности, осуществляется как сделки (обмен) между лоббистами и лицами, работающими в государственных органах либо в организациях, принимающих непосредственное участие во властной деятельности, например, таких как влиятельные общественно-политические движения или партии. Лоббисты могут предлагать материальные блага, чаще всего, в денежной форме как непосредственно должностному лицу или политическому деятелю, так и косвенно, через спонсирование выборных кампаний, либо обеспечивают общественную и прочую поддержку карьере какого-либо политического или государственного деятеля.
Указанные формы осуществления лоббистской деятельности имеют принципиальное различие в последствиях их реализации для государства и общества в целом. Например, если информационная форма может иметь как положительные, так и отрицательные последствия, то сделки носят в большей или меньшей степени, но безусловно, разрушительный для государства характер.
Автор многочисленных статей и исследований в области лоббизма А. П. Любимов выделяет следующие виды лоббизма:
1. Парламентский лоббизм (осуществляется депутатами с привлечением заинтересованной общественности или правительственными чиновниками).
2. Политические торги, которые представляют собой форму реализации интересов через разрешение политических противоречий в форме компромисса.
3. Теневые неформальные соглашения. Теневые механизмы давления чрезвычайно эффективны в условиях политической нестабильности.
4. Кампании по обработке общественного мнения через СМИ с мобилизацией общественности (общественные кампании, инициативные массовые мероприятия). Если речь идет о давлении, то цель таких кампаний состоит в обеспечении массовой поддержки того или иного требования, а также в оказании психологического воздействия на адресатов или посредников.
Кроме того, на взгляд автора можно произвести две следующие классификации форм лоббистской деятельности.
1. Формы лоббистской деятельности можно классифицировать по органам государственной власти, на которые данные формы лоббистской деятельности направлены. Исходя из такой классификации, можно различать формы лоббистской деятельности в палатах парламента, в Администрации Президента, в Правительстве.
2. Можно также провести классификацию форм лоббистской деятельности по степени взаимодействия лоббистских структур и объектов лоббизма. Исходя из этой классификации, можно выделить прямые и косвенные формы лоббистской деятельности.
2.1. Косвенные:
а) подготовка исследований, публикаций и прогнозов, призванных воздействовать на принятие решений в правительстве или комитетах Федерального Собрания, особенно, если такие материалы готовятся по их поручению и заказу.
б) участие в семинарах, конференциях, встречах и т.д., созываемых для предварительной проработки отдельных решений правительства.
в) пропаганда своих интересов, и взглядов через органы массовой информации. Многие союзы имеют свои регулярные публикации/другие пытаются влиять на политику через наиболее читаемые в его органах газеты и журналы.
2.2. Прямые:
а) финансирование избирательных компаний депутатов. К такому финансированию прибегает почти каждый кандидат;
б) лоббирование при назначении должностных лиц в Правительстве, распределении полномочий между министерствами и комитетами;
в) прямые консультации с министерствами и ведомствами для отстаивания своих позиций;
г) участие в правительственных и международных комиссиях по отдельным вопросам регулирования экономики и техники. Предприятия и их союзы участвуют здесь, как правило, на уровне экспертов, предоставляют информацию или привлекаются в опросах как респонденты.
Большим своеобразием обладают формы лоббистской деятельности в парламенте. Наиболее распространенным среди них является голосование депутатов. При этом решение Верховной Рады принимается на ее заседаниях открытым или тайным голосованием с использованием электронной системы. Голосование может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным.
Вместе с тем известно, что заказчики пытаются подкупить, поощрить лоббистскую деятельность конкретных исполнителей. Иногда в этой пассивной роли выступают и депутаты, которые могут быть искусственно втянуты в такое поощрение.
К формам лоббистской деятельности в парламенте следует также отнести:
− внесение законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы и способствование их принятию;
− внесение поправок к законопроектам в форме замечаний и предложений, проектов постановлений, обращений и заявлений;
− проведение парламентских слушаний, совещаний, «круглых столов», семинаров, конференций и других мероприятий, связанных с законодательной деятельностью;
− работа в депутатских объединениях (фракции и депутатские группы);
− доклады и содоклады по конкретным вопросам.
Лоббизм может проявляться в разных сферах и иметь соответственно различные виды. Например, в зависимости от того, в какой ветви власти решается вопрос, можно выделить законодательное, исполнительное и судебное лоббирование.
В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (лоббизм в законодательных органах через нормативные акты), правоприменительное (лоббизм через акты применения права) и правоинтерпретационное (лоббизм через акты толкования права).
2. Плюсы и минусы лоббизма
Лоббизм вносит в жизнедеятельность общества как определенные позитивные, так и негативные последствия. К плюсам лоббизма отнесем следующее.
Влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. Так, в Конгрессе США законодатели официально сотрудничают с лоббистскими кадрами определенных заинтересованных групп, что, бесспорно, только усиливает позиции законодательной власти.
Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации — своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
Создается возможность для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявление политического плюрализма.
Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
Применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики.
В-шестых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определение «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание, информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне (и на других уровнях). Поэтому они больше походят на торговцев информацией. Через лоббирование придается интересам различных групп и слоев большая злободневность, актуальность, социальная значимость, убеждаются властные структуры в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении. То есть лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
В-седьмых, лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной власти. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому, взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов — на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.
В-восьмых, лоббизм можно оценивать и как более широкое, средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивавания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порою диаметрально противоположные интересы своих «хозяев» (государственных, классовых, частных и т.п.), как это ни странно, на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь в конце концов стержень лоббизма — взаимовыгодное сотрудничество.
К минусам лоббизма отнесем следующее.
Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.
Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы. Здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые подтачивают фундамент власти.
В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения специальных интересов. В качестве примера приведем энергичную атаку директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, увеличенный с 1994 г. до 90 процентов, был уменьшен до прежнего уровня в 85 процентов.
В-четвертых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определенных условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (в виду главным образом финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту социальной напряженности.
В-шестых, лоббизм может использоваться и в более прозаичных целях — как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой — это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблен как на благо всего общества (в конечном счете, разумеется), так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Все зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые способны наделить лоббизм как плюсами, так и минусами.
Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах.
В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, переходных периодов, непредсказуемости, когда каждый слой, класс, группа стремятся «урвать» именно сейчас, лоббизм выходит из цивилизованных рамок и приобретает больше минусов, чем плюсов.
Частный бизнес, меняя структуру экономики, меняет и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа. Если раньше в условиях административно-командной системы управления непререкаемое первое место в ограниченном лоббистском соревновании занимали отраслевые лобби, то теперь все больше и больше торгово-финансовый капитал в тесном союзе с мафией. «Самые сильные лоббисты, способные влиять на правительство, президентские структуры и парламент, — отмечается в прессе, — это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности, слом протекционистских барьеров для ввоза импортных товаров, приватизация валютоемкой промышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю».
Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности резко активизировали негативную, преступную лоббистскую деятельность, придали «второе», а зачастую «третье дыхание» всем тем, кто хочет, пользуясь властью и криминальными возможностями, отрезать от некогда общего «государственного пирога» кусочек потолще и послаще.
Ущерб от такого лоббизма, лишенного очерченных законом рамок, определить весьма непросто. И когда чиновник одновременно является и депутатом, и представителем лоббистской группировки, провести в его действиях грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией практически не представляется возможным.
3. Необходимость регулирования лоббизма как средства борьбы с коррупцией
В связи с тем, что лоббизм имеет целый спектр возможных последствий, он, безусловно, нуждается в упорядочении, юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные, а также в использовании эффективных инструментов минимизации вредных результатов от лоббизма и в наращивании позитивных, в утверждении цивилизованных его начал.
Вероятно, лучше создавать легальные формы для лоббирования, чтобы их можно было хоть как-то контролировать, вместе с тем надо отдавать себе отчет в том, что абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Оно многолико, многогранно, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах, в виду своеобразия демократического строительства, институтов и норм, существующих там, пытаются найти свои пути разрешения проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Зачем люди идут в депутаты? Чтобы лоббировать определенные законопроекты, по запросу остального народа, ради процветания личного бизнеса или по велению спонсоров. По мнению экспертов, сейчас и в Соединенных Штатах Америки с их традиционно жесткими правилами регуляции лоббистской деятельности, и в Украине с полным их отсутствием ситуация схожа. Беспрецедентные в обоих случаях объемы государственных финансовых вливаний в экономику дают недвусмысленные сигналы разного рода лицам или группам лиц: перераспределить и освоить эти средства.
Яркими примерами тому есть некоторые антикризисные законы, например, о поддержке строительной отрасли, помогающий «оставаться на плаву» застройщикам путем упразднения многих длительных согласовательных и разрешительных процедур, отказа от проведения земельных аукционов.
По мнению разработчика законопроекта Украины «О лоббировании», и не было бы в этом ничего крамольного, если бы общество знало, каким образом принимаются решения, чьи интересы за ними стоят, и что оно, общество, будет с этого иметь. Лоббистская деятельность воспринимается общественностью как легитимный механизм влияния на принятие решений лишь в странах с развитыми институтами гражданского общества. Там лоббисты являются профессионалами, которые, зная историю и специфику поставленной задачи с одной стороны и владея информацией о том, кто и какие имеет рычаги влияния для ее разрешения, с другой стороны, выполняют очень полезную функцию в сфере реализации государственной политики.
Сами народные депутаты идею узаконивания лоббизма поддерживают, но к перспективе действенности подобного законопроекта относятся с иронией. «Лоббизм - это правовая норма, которая должна быть предусмотрена законодательством, - считает «нунсовец» Владислав Каськив. - Но в Украине лоббирование не соответствует политической культуре и, думаю, не скоро появится.
Разработчики украинского законопроекта считают, что стимулировать выведение лоббизма из тени, можно, предложив более эффективную и выгодную альтернативу. А именно: формирование политиком вокруг себя круга компетентных экспертов, советников, людей, владеющих необходимой и оперативной информацией (одним словом - лоббистов). При этом открытость и доступность для общественности информации, связанной с принятием предлагаемых решений, снимет груз подозрений с этого должностного лица в теневой защите чьих-либо интересов. А пакет антикоррупционных законов урегулирует проблемы конфликтов интересов государственных чиновников, введет для них необходимость декларирования своих расходов, установит этические правила поведения и так далее.
Знаковым в борьбе с коррупцией является недавнее принятие Верховной Радой антикоррупционных поправок к действующему украинскому законодательству, разработанных народным депутатом Анатолием Гриценко. В них, в частности, предусматривается беспрецедентное увеличение наказания за получение взяток государственными служащими, а особенно судьями и представителями следственных органов. В нашем же случае, действующая практика принятия решений органами власти и влияния на них бизнес-интересов, действительно носит преимущественно коррупционный характер. Но происходит это из-за того, что альтернативы нет. В отличие от правил дорожного движения, правила взаимодействия общества и власти на сегодняшний день не выписаны, в том числе, и в Конституции Украины.
Но, по всей видимости, закон о лоббировании для депутатов нынешнего созыва так и не появится. Зато своих спонсоров нашим парламентариям придется назвать: Венецианская комиссия предоставила в целом положительный вывод относительно проекта
Для цивилизованного лоббизма важно, чтобы каждый существующий частный интерес имел на равной основе канал вливания в деятельность уполномоченных органов власти. Для реализации частных интересов на уровне органов исполнительной власти бизнесу часто приходится платить коррупционную мзду. Прежде всего, речь идет об участии в конкурсах и аукционах, победители которых получают доступ к публичным ресурсам. По оценкам экспертов, предприниматели вынуждены нести коррупционные издержки не за получение привилегий или минимизацию ответственности, а в связи с законным осуществлением конституционных прав. Из года в год коррупционный гнет в сфере реализации частных интересов усиливается.
В недрах власти предлагаются следующие антикоррупционные меры, которые, в том числе, могут ввести лоббизм в цивилизованное русло: ужесточение финансовой отчетности о благосостоянии чиновника и членов его семьи; корректировка запретов в области перехода кадров из власти в бизнес; усиление мер юридической ответственности за должностные проступки и преступления. Отдельные надежды возлагаются на проведение антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативных правовых актов. Однако предлагаемые мероприятия выглядят недостаточными. В этом перечне отсутствуют требования и запреты для выборных должностных лиц и чиновников самого высокого ранга – министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов власти. Первое. Необходимо пресечь «партийную коррупцию». Чтобы перекрыть возможность вливания в ряды законодателей предпринимателей, желающих с помощью властного ресурса развивать свой бизнес, следует установить требования к формированию партиями избирательных списков и внутрипартийной дисциплине.
Недопустимо включать в эти списки лиц, не имеющих определенного стажа партийной работы на федеральном или региональном уровнях. Стоило бы лимитировать размеры взносов, уплачиваемых в связи со вступлением в партию и включением в избирательные списки, либо запретить последние.
Реальная ротация партийного руководства должна осуществляться не реже одного раза в четыре года. Установленная в законодательстве норма о перевыборах руководящего актива является фикцией без следующих ограничений: политическая партия не может создавать разветвленную сеть высших органов – ими могут быть съезд (конференция), руководитель (лидер), партийный совет (бюро) и исполнительный комитет; члены партии не могут занимать посты в одном и том же высшем органе более двух сроков подряд.
Оппонентам, восклицающим о том, что такие ограничения чрезмерны и нарушают конституционную свободу объединения, можно возразить несколькими аргументами. Один из них заключается в том, что политическая партия, рекрутирующая кандидатов на выборные и невыборные должности, становится фактически государственным институтом и призвана служить обществу, а не лидеру или партийной верхушке.
Чтобы пресечь возможность депутатов заниматься деятельностью, несовместимой с работой парламентария, следовало бы запретить передачу электронных карточек для голосования коллегам в случае отсутствия депутата на заседании.
Установить обязанность личного присутствия депутатов на пленарных заседаниях. Отсутствие может быть обосновано только уважительными причинами и не должно превышать, например, четырех раз в год.
В случае неявки парламентария без уважительной причины и/или превышения установленного числа пропусков, вопрос об отсутствии депутата на заседаниях и возможное применение к нему мер ответственности должен решаться комиссией по вопросам депутатской этики.
Требуется уточнить процедуру привлечения к ответственности депутатов, которые помимо парламентской работы занимаются недопустимыми видами деятельности. Кстати, партийная дисциплина, которая заставляет депутатов одной фракции солидаризироваться при голосовании по конкретным вопросам, почему-то бездействует, когда необходимо прекратить осуществление депутатом деятельности, несовместимой с его статусом. В связи с этим меры ответственности к таким депутатам логичнее было бы применять все той же комиссии по вопросам депутатской этики, состоящей из представителей всех фракций в парламенте.
Принцип работы такой комиссии: один представитель – один голос. Политическая конкуренция фракций будет способствовать сбору членами указанной комиссии компрометирующего материала на своих коллег – депутатов из других фракций. Можно было бы установить, что для решения вопроса об ответственности депутата-нарушителя необходима совокупность фактов: пропуск пленарных заседаний более четырех раз в год; письменные доказательства занятия парламентарием несовместимыми с его статусом видами деятельности (документы о доходах из иных источников, участие в проектах, предполагающих поступление дополнительных к депутатской заработной плате денежных средств, штатное расписание иных организаций и т.д.), а также возможны свидетельские показания. На основании этих доказательств комиссия признает депутата нарушившим конституционные нормы о недопустимости совмещения парламентской и ряда иных видов деятельности. К полномочиям комиссии можно было бы отнести и рассмотрение случаев корыстного лоббирования депутатами частных интересов.
Основной целью предлагаемых нововведений является не столько реализация мер ответственности, сколько придание гласности поведения конкретного депутата, погрязшего в «партийной коррупции». Публичные процессы, проводимые комиссией по вопросам депутатской этики, позволят прекратить деятельность депутатов-нарушителей, предостеречь впредь от соблазнов недопустимого совмещения должностей. В борьбе за избирателя фракции, которые не захотят прирастать членами, замешанными в кадровых думских скандалах и не желающими активно работать во благо поддержания престижа партии, внесут коррективы в партийные списки на очередных выборах.
Необходимо также пресечь коррупцию и на уровне министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов власти. Из зарубежного опыта можно было бы перенять лимитирование сумм, которые допускается тратить на чиновничьи подарки и обеды, запреты на любые поездки за чужой счет. Иначе широкомасштабное одаривание должностных лиц по праздникам и в дни рождения превращается в неотъемлемый атрибут «рабочих» взаимоотношений. То же можно сказать и об организации «кулуарных» встреч представителей власти и бизнеса в неформальной обстановке.
Необходимо создать правовую и организационную инфраструктуру передачи на время осуществления полномочий в доверительное управление корпоративной собственности и отслеживания финансового благосостояния чиновника и членов его семьи. В этих случаях актуальна реальная институционализация комиссий по регулированию конфликтов интересов. Переход политиков и служащих на работу в курируемые ранее или находящиеся в орбите данного сегмента экономики коммерческие организации, их союзы и ассоциации должен отслеживаться и наказываться.
Прямое лоббирование интересов коммерческих организаций, в уставном капитале которых государство имеет определенный процент, возможно через направляемых в их органы управления членов Правительства и иных высокопоставленных должностных лиц. Упорядоченной системы в части представительства интересов государства не установлено. В ходе внутриправительственной борьбы происходит дележка мест в наиболее привлекательных советах директоров различных коммерческих организаций.
Этот канал нецивилизованного лоббирования мог бы быть перекрыт на основе опыта Германии. Позиции представителя государства в органах управления компании должны замещаться по конкурсу. Правомочие на участие в управлении конкретной коммерческой организацией с определенной долей государственной собственности необходимо доверять не специалистам широкого профиля, у которых, кстати, и так имеется немалый фронт работ, а профессионалам в соответствующем секторе экономики. Условия работы в советах директоров коммерческих организаций представителей государства не должны создавать у кандидатов иллюзий личной наживы. В частности, нужен запрет на работу в советах директоров более чем двух компаний.
Лозунг о борьбе с коррупцией на всех уровнях власти не приведет к положительным результатам без благотворного влияния на этот процесс политической воли. Где она? Она проистекает из высших эшелонов власти и исходит из реализации статусов депутатов, министров и т.д. Чиновникам самого высокого ранга нужно начать с себя. Если административная реформа и специальные антикоррупционные меры будут воплощены хотя бы на половину от задуманного, то в регулировании лоббизма отпадет необходимость. Он будет осуществляться цивилизованным путем в откорректированных формах взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.
По мнению участников опроса лидеров общественных организаций, лоббирование в Украине осуществляют преимущественно представители бизнеса и посредники, народные депутаты и должностные лица органов власти, а также представители иностранных государств.
В пользу законодательного регулирования лоббирования в Украине однозначно высказались менее половины участников опроса. Более трети респондентов поддерживают эту идею с опаской. Это связано с общин недоверием граждан к инициативе власти, в частности к эффективности таких инициатив ввиду реализации прав граждан и организаций.
Большинство участников опроса согласны с тем, что законодательное регулирование лоббирования будет способствовать уменьшению коррупции при принятии нормативно-правовых актов. Остальные респонденты более сдержанны в своих оценках, что указывает на понимание сложности явления коррупции. Респонденты отметили, что недостаточное правовое регулирование лоббизма, в частности несбалансированность прав и обязанностей сторон процесса лоббирования, может спровоцировать рост коррупции.
К объектам лоббирования респонденты отнесли, прежде всего, Верховную Раду Украины, что соответствует ее роли как института представительства и согласования интересов граждан.
4. Особенности национального лоббизма
4.1 Американский подход
Лоббисты в Америке существуют столько, сколько существует конгресс. Собственно говоря, лоббизм есть неотъемлемая часть американской политической машины. Об этом хорошо сказал Вудро Вильсон: "Правительство Соединенных Штатов - благодарное дитя специальных интересов. Ему непозволительно иметь свои собственные".
Глупо отрицать, что в прошлом веке, особенно в его "позолоченный" период (см. Марка Твена и Чарльза Дадли Уорнера) в этой сфере царил беспредел и процветала коррупция. Именно благодаря беззастенчивым манипуляциям корпораций самое слово "лоббизм" приобрело негативную окраску. Но параллельно с закулисными махинаторами постоянно действовали grassroots movements - альтернативные движения. Они боролись против масонов, рабства, дискриминации женщин и иммигрантов, за выпуск ассигнаций, за сухой закон. И добивались успеха. После второй мировой войны grassroots вышли на политическую сцену страны в небывалом доселе масштабе и разнообразии. Феминистки, гомосексуалисты, экологисты, "моральное большинство", сторонники и противники легализации марихуаны - все они с точки зрения американской политической культуры лоббисты, поскольку пытаются воздействовать на процесс принятия решений законодательной или исполнительной властью.
Большое распространение в США получила технология lobbyingthegrassroots. Суть технологии состоит в том, что лоббист обращается не к чиновнику или законодателю, а к представителям общественности, к рядовым гражданам на которых может повлиять то или иное решение власти. Лоббист объясняет ситуацию и просит людей связаться с чиновниками или законодателями с требованием принять какое-то определенное решение. Когда в адрес сенатора приходит десятки и сотни писем и телеграмм с просьбой голосовать «за» или «против» какого-либо закона, надо иметь очень крепкие нервы, что бы не прислушаться к «мнению общественности». К тому же, скорее всего, сенатор хочет быть переизбранным в следующий раз и поэтому склонен следовать мнению избирателей. Впервые данная технология была применена в 1912 году и с тех пор считается наряду с «убеждением» и коррупцией весьма эффективной.
Деятельность лоббистов в США регламентирована законодательством, но законов на эту тему до смешного мало. Их всего два и одна поправка. Закон 1946 года (Federal Regulation of Lobbying Act), в соответствии с которым лоббист обязан, во-первых, зарегистрироваться, во-вторых, четырежды в год представлять соответствующим органам свой финансовый отчет. Поправка Бёрда, запрещающая использование в лоббистских целях федеральных средств (если получателем средств федерального бюджета, хотя бы даже в виде гранта, является организация, никто из ее сотрудников заниматься лоббизмом не имеет права). Закон 1995 года (Lobbying Disclosure Act), строго лимитирующий подношения законодателям. Считается также, что конституционное право на лоббизм закреплено в Первой поправке, где сказано, что конгресс не должен ограничивать "право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о прекращении злоупотреблений".
В 1977 году Конгрессом США был принят CommunityReinvestmentAct, согласно которому правительство выделяло каждому банку «подшефную» территорию и «прикрепляло» его к правительственному агентству, контролирующему выполнение социальных обязательств со стороны банка в отношении этой территории (обустройство, строительство социальных объектов, реализация благотворительных программ для местного community и т.п.). При этом не существовало никакой программы, конкретных цифр, обязывающих осуществлять вложения в определенном объеме. Законом не предусматривалось никаких карательных санкций за невыполнение компаниями социальных обязательств в отношении подшефной территории. Казалось бы полный простор для ничего неделания. Однако, в конце года каждому банку было необходимо отчитаться о проделанной работе. По итогам отчета правительством составлялся список активности банков в сфере социальных инвестиций, который публиковался крупнейшими американскими СМИ. Американский обыватель при выборе банка стал руководствоваться, в том числе и рейтингом социальной ответственности банков, полагая что размер социальных пожертвований является признаком его финансовой состоятельности.
Набор приемов официального лоббиста весьма разнообразен. Они выступают на слушаниях перед законодателями. Хватают их за пуговицу в коридорах конгресса, отелях, приемах и везде, где придется. В огромных количествах пишутся письма и петиции в поддержку того или иного решения, для чего в особо важных случаях организуются специальные кампании. Само собой разумеется, в Интернете публикуются готовые тексты - только вбей свое имя и кликни кнопку "послать". По телевизору то и дело можно видеть клип, в котором объясняют, например, что Китай использует труд заключенных, а потом говорят: звоните вашему конгрессмену (сенатору, министру, президенту) по такому-то телефону, скажите ему, что вы думаете о предоставлении Китаю привилегированного торгового статуса и его вступлении в ВТО.
"Что хорошо для General Motors, хорошо для страны", - заявил в 1952 году сенатскому комитету кандидат на пост министра обороны Чарльз Уилсон - и был утвержден. В советские времена у нас привыкли цитировать эту фразу как пример беспредельного цинизма, но теперь под ней подпишется любой русский предприниматель, поставив, впрочем, на место GM название собственной фирмы. Отечественный бизнес, разумеется, надо поддерживать и защищать. Проблема в том, что его интересы противоречивы даже в пределах одной отрасли. Но есть еще профсоюзы, есть объединения потребителей, защитники флоры и фауны, лобби иностранных компаний и правительств.
В списке журнала Fortune первые места по признаку влиятельности занимают Национальная оружейная ассоциация Америки, Американо-израильский общественный комитет, профсоюзное объединение АФТ-КПП (AFL-CIO), Торговая палата и Национальный комитет за право на жизнь. Далее следуют национальные ассоциации учителей, рестораторов, банкиров, губернаторов, промышленников, риэлтеров, строителей, кинопроизводителей, оптовых торговцев пивом, фермеров, грузчиков, работников автомобильной промышленности и страховщиков. Высокую активность проявляет в последнее время лобби онлайновой торговли, блокирующее налогообложение своих операций. Недавно в связи с многомиллионным групповым иском пострадавших от асбеста активизировалось асбестовое лобби. И так далее. С 1979 года американские лоббисты объединены в свою лигу.
По закону 1995 года, законодатель в год имеет право получить из одного и того же источника подарки на сумму не более 100 долларов. Цена одного предмета не должна превышать 50 долларов. Гонорар за публичное выступление не может составлять более 2000 долларов. Клинтон, кстати, подписал закон в канун Рождества, но вступил он в силу с 1 января следующего года. Так что конгрессмены смогли в последний раз получить привычные предпраздничные подношения, которые в СССР назвали бы продуктовыми наборами. А бывает ведь еще и Пасха, и день рождения, по случаю которого имениннику полагался дармовой торт.
Все это, впрочем, приятные, но мелочи. Куда важнее избирательные кампании. Львиную долю средств законодатели получают от комитетов политического действия (PAC), которые и есть не что иное, как лобби. Причем в отличие от индивидуальных пожертвований сумма взносов РАС не ограничена.
Особый вопрос - деятельность бывшего государственного чиновника. В 1997 году под следствие ФБР угодил не кто-нибудь, а отец Дейтонского мира Ричард Холбрук, нынешний посол США в ООН. Выйдя после подписания мирных соглашений по Боснии в отставку, он вернулся на Уолл-Стрит, в банк Credit Suisse First Boston, и уже в новом качестве вступил в контакт с бывшими коллегами по госдепартаменту. Между тем такие контакты до истечения определенного срока возбраняются.
Само собой разумеется, что никто не может запретить Холбруку частные встречи за кружкой пива, но лоббирование интересов фирмы - другое дело. Нам ли не знакомы ситуации, когда бывший высокопоставленный чиновник немедленно поступает на службу к частному капиталу, что называется, "за записную книжку" и тотчас начинает конвертировать свои связи в высоких сферах. Холбруку, в частности, вменялись в вину встречи с американскими дипломатами в Венгрии и Южной Корее. Однако агенты ФБР криминала в его действиях не обнаружили, о чем и доложили начальству. Тем не менее министерство юстиции предложило Холбруку сделку: признание своей гражданской ответственности и штраф в обмен на прекращение дальнейшего расследования. Но дипломат категорически отказался и от штрафа.
Может сложиться впечатление, что в США последовательно происходила эволюция от теневых и нелегальных форм воздействия на принимаемые органами государственной власти решения к открытым легальным формам воздействия. Отчасти это так. Однако громкие скандалы последних лет, прежде всего с лоббистом Джэком Абрамовым (JackAbramoff), показывают, что коррупция до сих пор присутствует в американском обществе и в значительных размерах. В связи с этим в 2006 году в США принимается законодательные акты, призванные затруднить применение коррупционных схем с целью борьбы с использованием подкупа при воздействии на представителей органов государственной власти. В настоящий момент в США наблюдается ужесточение законодательного регулирования лоббистской деятельности. Общественное сознание Америки вновь задается вопросом, является ли лоббизм и другая деятельность по взаимодействию с органами государственной власти высокопрофессиональным делом или же это по-прежнему, занятие «не достойное джентльмена».
Настоящий фестиваль лоббизма начинается в Вашингтоне, когда конгресс получает президентский проект очередного бюджета. К дележу казенного пирога поспешают все. Отчаянный торг ведет каждый конгрессмен. Видимую часть айсберга являют собой команды переговорщиков Белого дома и конгресса. Почти всегда в последние годы битва затягивается, правительству в наступившем фискальном году нечем оплачивать свои счета, и конгресс еженедельно особым постановлением выделяет ему необходимые средства.
4.2 От Российской империи к Российской Федерации
Как и в США, профессионализация деятельности по взаимоотношению с органами государственной власти происходит в России на рубеже XIX-XX веков. Появляется ряд учреждений и организаций, при помощи которых представители бизнеса в Российской империи оказывали влияние на принимаемые в государстве решения. Такими организациями стали торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации и биржи. Эти организации, по меткому выражению одного из исследователей лоббизма, стали своеобразным «преддумьем». Любой законопроект, который хоть как-то затрагивал интересы буржуазии, проходил предварительное обсуждение с участием предпринимательских организаций. Но никакой действительно важный вопрос не мог быть решен без доступа «к телу». Только контакт с императором через свиту или его многочисленных родственников мог обеспечить гарантированное решение вопроса. Доступ напрямую к императору был практически невозможен. Приходилось пользоваться «услугами» окружения, которое, не всегда безвозмездно, обращало внимание императора на тот или иной вопрос.
Долгое время считалось, что в СССР лоббизма нет и быть не может, т.к. не существует рыночной экономики и соответственно не существует рыночных субъектов, заинтересованных во влиянии на проводимую государством политику. Однако, старшее поколение помнит, что хозяйствующие субъекты государственной экономики были сильно заинтересованы в том или ином перераспределение государственных средств. Возможно, даже сильнее своих зарубежных коллег. Однако, если в рыночной экономике лоббизм играл скорее позитивную роль, помогая согласовывать интересы бизнеса и государства и принимать взаимовыгодные решения, то в условиях плановой экономики результат деятельности доморощенных лоббистов приводил к усилению диспропорций в экономике.
От обеспеченности ресурсами зависела успешность выполнения плана предприятием, а значит и карьерного будущего руководящего состава. Был период в жизни страны, когда помимо опасений за судьбу организации, страны, также боялись за свою судьбу, судьбы близких. Поэтому представители организаций, а затем и различных отраслевых лобби (промышленное, аграрное, ВПК и т.п.), так называемые «толкачи», в союзных или региональных отраслевых министерствах выбивали фонды, то есть дополнительные ресурсы, или удобные, то есть объективно заниженные, планы. Средств влияния на процесс принятия решений у толкачей было предостаточно. Как правило, эти люди обладали обширными знакомствами и помогали доставать дефицитные товары и оказывали дефицитные услуги в ответ на то, что принимающие политические решения прислушаются к их мнению. Однако при ограниченном количестве ресурсов перераспределение ресурсов от одной отрасли к другой вызывало диспропорции. Как правило, толкачи особенно активизировались в те моменты, когда возникала угроза в ресурсном обеспечении той отрасли, которую они представляли. Допустим, в связи с неурожаем требовалось выделение дополнительных ресурсов сельскому хозяйству. Аграрное лобби организовано воздействовало на отраслевые министерства и, в итоге, отрасль сельского хозяйства получала дополнительные средства. При этом, скажем, в тяжелой промышленности в тот же самый момент образовывался недостаток средств. И уже активизировалось промышленное лобби. Промышленному лобби удавалось выбить средства за счет легкой промышленности и так далее. Получался замкнутый круг с постоянными перераспределительными потоками и недофинансированием отдельных отраслей. Но это уже другая история.
Перестройка, переход к рыночным началам в экономике и трансформация политической системы привела к изменению роли лоббистов. С огромной скоростью расширяются границы частной собственности. У владельцев предприятий, особенно крупных, имеются свои интересы, которые они готовы отстаивать на региональном и федеральном уровне. С начала 90-х годов происходит ослабление органов государственной власти. На фоне неустойчивости политической системы, многочисленных конфликтов как внутри правящей элиты, так и по оси «центр-регионы» бизнес структуры последовательно укрепляют свои позиции. В это время, в диалоге с властью - бизнес превращается из младшего партнера в равного, а иногда даже превосходящего власть по амбициям, силе, ресурсам. Власть остро нуждалась в финансовых ресурсах, бизнес был готов их предоставить, но в обмен на определенные преференции. В период 1992-1993 года, характеризующийся острым конфликтом между правительством и Верховным Советом, многие «не вписавшиеся в рынок» директора промышленных предприятий успешно выбивали для себя различные льготы, а также по возможности тормозили проводимые реформы. Только за 1992 года правительство издало около 500 нормативных актов, предоставлявших разнообразные льготы отраслям и отдельным предприятиям. Начиная с 1993 года, в стране возникают крупные финансово-промышленные группы (ФПГ), которые зачастую диктуют власти, какое политическое решение должно быть принято в определенной ситуации. Отношения между бизнесом и властью становятся все более теневыми и личностно окрашенными. Общественность узнает о каком-либо политическом решении только после того, как оно принято. При этом процесс принятия решения, интересы, которые стоят за тем или иным решениям, скрыты от публики. Свои аналоги ФПГ возникают и на региональном уровне, модель поведения ФПГ на федеральном уровне характерна и для регионов.
При взаимодействии с органами государственной власти ФПГ начинают применять относительно новые для страны инструментарии воздействия. В ход идут черные избирательные технологии и искаженные формы государственно-частного партнерства (ГЧП). Так, ярким примером ГЧП как способа влияния на власть стали знаменитые залоговые аукционы, начавшиеся в 1995 году. Напуганный растущими недовольствами в обществе и все возрастающей вероятностью коммунистического реванша, Борис Ельцин активно искал средства для латания бюджетных дыр и финансирования предстоящей избирательной кампании. Официально целью залоговых аукционов было получение правительством кредитов от внутренних заимодателей (ведь иностранные кредиторы обременяли кредиты не только процентами, но и неудобными для Кремля политическими условиями) – российских банков под залог контрольных пакетов промышленных предприятий. Хотя аукционы должны были проводиться в форме конкурсов, то есть побеждал тот банк, который предложит больший кредит на более выгодных условиях, конкурсы стали чистой формальностью. Доступ к конкурсам получали те бизнес-организации, которые имели связи во властных структурах, сами конкурсы сопровождались многочисленными скандалами. А главное, возвращать полученную в залог по бросовым ценам госсобственность никто не собирался.
В ходе президентских выборов 1996 года ФПГ активно спонсировали и помогали в регионах присутствия Борису Ельцину. Взамен получая определенные обязательства от президента. Так, Аркадий Вольский, снявший свою кандидатуру на пост президента и призвавший голосовать за Бориса Ельцина, взамен передал Ельцину при встрече 42 подготовленных РСПП законопроекта, отражавших интересы членов союза.
Кроме того, бизнес все активнее начинает использовать СМИ для давления на власть, представляя те или иные решения власти в выгодном для себя свете. Настоящие информационные войны разворачиваются на основных телеканалах, в печатных СМИ.
Однако 98-ой год становится начало перелома в отношениях между органами государственной власти и бизнесом. Соответственно меняются и технологии, который бизнес применяет при воздействии на органы государственной власти. Постоянные конфликты между ФПГ, финансовый кризис, появление новых ФПГ и следовательно обострение конкуренции, объективное усиление органов государственной власти приводят к изменению баланса сил. С приходом к власти Владимира Путина коренным образом меняются отношения бизнеса и власти, происходит постепенное «равноудаление» ФПГ от власти. Кроме того, власть явно дает понять, что ряд технологий воздействия на государство становится отныне неприемлемым. Так, трудноосуществимым становиться давление на власть через СМИ (расправа над НТВ, ТВ-6), активная скупка депутатов и чиновников, спонсирование избирательных кампаний (показательный процесс над ЮКОСом). Более того, на бизнес возложили ряд обязанностей и обременений, которые бизнес должен исполнять, чтобы власть прислушивалась к его пожеланиям.
В качестве такого обременения стала необходимость социальной ответственности бизнеса. И федеральные и региональные элиты намекнули, что для того, чтобы быть хотя бы выслушанным, бизнес должен поддерживать местные территории и сообщества. Кроме того, бизнес в добровольно-обязательном порядке должен быть партнером власти в реализации программ государственно-частного партнерства. Кроме того, власть стремится заменить прямое непосредственное общение с бизнесом на опосредованное, через различного рода союзы и организации. Под давлением власти изменилось и прохождение политических кампаний. Если раньше бизнесмен спонсировал политические кампании партий и отдельных политических деятелей взамен на определенные услуги, то теперь это не гарантирует благосклонного отношения к нему со стороны власти. Бизнес оказывает все меньшее влияние на власть.
4.3 И как это делается у нас
Украинские реалии не столь радужны. На 19-м году независимости у нас не принят ни один документ, регламентирующей этот вид деятельности. Более того, властные мужи всячески открещиваются от проталкивания чьих-либо интересов. Публично депутаты и члены правительства готовы признать только борьбу за интересы народа.
В парламенте было зарегистрировано три законопроекта, призванных легетимизировать контакты политиков и чиновников. Однако все эти инициативы угасли, даже не добравшись до зала заседаний Верховной Рады. Причиной послужило то, что отечественному крупному бизнесу просто не выгодны четкие правила игры. «Такой закон не приняли, потому что до сих пор продолжается приватизация государственной собственности. Пока она не закончится, лоббирование не примет цивилизованной формы. Когда же, наконец, все разделят, крупные олигархи потребуют закона для всех. Должно пройти еще 10—15 лет», — говорит политолог Виктор Небоженко.
Валентин Королько, заведующий кафедрой связей с общественностью, психологии и педагогики Киево-Могилянской академии, рассказывает: «Вообще существует несколько видов лоббизма. Есть непосредственный лоббизм — когда встречаются напрямую с депутатами и уговаривают их поддержать или не поддержать то или иное решение. Есть опосредованный лоббизм — это работа с депутатами и правительством через прессу, путем организации митингов и забастовок. И наконец, есть внутреннее лоббирование, которое получило довольно широкое распространение в украинских реалиях. При таком лоббировании различные бизнес-группы создают собственные политические силы, благодаря которым лоббисты попадают непосредственно в законодательную и нередко исполнительную власть».
Но постоянно финансировать какую-то политическую силу — очень дорогое удовольствие даже для самого успешного бизнеса. Поэтому, как считает политический эксперт Владимир Фесенко, бизнес-лоббисты иногда предпочитают делать своеобразные «кавалерийские наскоки» на власть. «Бизнесмены просто разово покупают необходимое им решение», — говорит политолог. Одной из самых успешных подобных лоббистских акций Фесенко называет создание в 2005 году Тендерной палаты, через которую производились государственные закупки. «Тогда купили практически всех, и представители всех политических сил, которые были в парламенте, в итоге получали прибыль от работы палаты», — рассказывает Фесенко.
Как работают украинские лоббисты
Схему лоббирования разъяснил депутат от Коммунистической партии Украины Александр Голуб: «У каждой более-менее крупной бизнес-группы есть депутат или несколько депутатов, с которым она работает. Они пишут выгодные для этого бизнеса законопроекты и обеспечивают их прохождение через профильные комитеты. Потом они договариваются с представителями разных фракций для того, чтобы законопроект в сессионном зале набрал минимум 226 голосов». Политик считает, что даже принятие закона о лоббистской деятельности не уничтожит подобные схемы — они просто станут более изощренными. Известны также примерные суммы, которые «помогают» договориться с депутатами. Лоббистам нужно выложить около $500 тысяч за нужный за закон. А за решение на уровне Кабинета Министров или министерства необходимо «поделиться» 25—30% будущего дохода.
«С Верховной Радой и правительством свои интересы решает в основном большой бизнес. А лоббисты от малого и среднего бизнеса в основном работают через местные советы или государственные администрации. Здесь чаще всего на кону стоит вопрос о выделении земельных участков», — утверждает Владимир Фесенко.
С законодательной и исполнительной властью проводят соответствующую «работу» разнообразные отраслевые ассоциации. Здесь самые сильные позиции — у объединений «водочников» и «табачников», Ассоциации украинских банков, а также Ассоциации предприятий черной металлургии.
После того, как Украина перешла на пропорциональную избирательную систему, возможности лоббирования у простых депутатов значительно сузились — теперь подобные вопросы решают только руководитель фракции и несколько персон, которые имеют влияние внутри нее.
Лоббисту нужна фантазия и голод
Депутат от фракции «Наша Украина — Народная самооборона» Александр Чорноволенко видит в лоббировании и позитивные стороны. «Кто не ленив, тот в той или иной мере занимается лоббированием. Когда к депутату обращаются родственники или земляки с просьбой отремонтировать дороги в селе, он же не может не прореагировать. И хотя депутат не всегда за это получает деньги, это все равно лоббирование — ведь в соседнем селе есть точно такие же дороги. На самом деле не так много депутатов причастны к этому. Такая деятельность требует богатой фантазии, большой активности и, кроме того — что немаловажно — депутат должен быть голодным. Если он сыт, как большинство депутатов, он не будет заниматься такой кропотливой работой», — рассуждает Чорноволенко.
Большинство политиков скрывают столь прибыльную деятельность от общественности. Лишь «тимошенковец» Сергей Терехин не стесняется, называя такую работу «демократизацией украинской экономики». В одном из своих интервью Сергей Терехин отмечал: «Я действительно считаю себя удачным лоббистом, поскольку за неполных 12 лет работы в парламенте по количеству принятых законопроектов ближайший мой конкурент отстал в два с половиной раза. Да, я умею уговаривать людей. И я считаю, что это хорошо».
Вывод
Итак, лоббизм – это совокупность целенаправленных усилий по оказанию влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов.
В результате выполнения работы установлено, что лоббизм может проявляться в разных сферах и иметь соответственно различные виды. Например, в зависимости от того, в какой ветви власти решается вопрос, можно выделить законодательное (парламентское), исполнительное и судебное лоббирование.
Ввиду того, что "теневой" лоббизм, как и коррупция, - основной механизм сращивания бизнеса и бюрократического государственного аппарата, общей методологией процесса демократизации лоббизма должно быть отделение бизнеса от публичной политики и государства, взаимная сепарация этих трех сфер. Фактически процесс сепарации должен пониматься как установление законодательного регулирования взаимодействия этих трех сфер; отделение, конкуренция и открытый обмен их ресурсов.
Но если административная реформа и специальные антикоррупционные меры будут воплощены хотя бы на половину от задуманного, то в регулировании лоббизма отпадет необходимость. Он будет осуществляться цивилизованным путем в откорректированных формах взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.
Лоббирование на уровне парламента - одна из форм лоббизма в Украине. Значение парламента как центра лоббистской деятельности обусловливается тем, что он имеет возможность блокировать решения Кабмина и Президента, издавать законы, касающиеся непосредственного регулирования процессов приватизации конкретных предприятий. Однако лоббистская деятельность в парламенте имеет существенное отличие от подобной в структурах исполнительной власти и основывается на направленности на законодательную деятельность, обусловливающую общие "правила игры". Как уже отмечалось выше, Кабмин или АПУ принимают преимущественно нормативные акты, непосредственно касающиеся деятельности предприятий, а ВР, наоборот, преимущественно создает для них общее нормативное поле.
Кроме того, в последнее время роль парламента как "центра патронажа" очень возросла, и поэтому предприниматели, особенно объединенные в клановые группы, рассматривают Верховную Раду как инструмент продвижения интересов своего бизнеса. Таким образом, парламентарии-предприниматели руководствуются не идеологическими принципами, а преимущественно интересами своего бизнеса или группы и конъюнктурой политического рынка. Однако в силу выше означенных условий и особенностей лоббистской деятельности в парламенте они вынуждены будут поставить, хотя бы отчасти, процесс лоббирования на более цивилизованные, демократичные "рельсы", создавать общие "правила игры", а не лоббировать "прямым" способом…
Следовательно, можно утверждать со всей уверенностью, что лоббизм - это не только объективно существующее, но и общественно необходимое и даже, с соблюдением определенных четких требований, полезное явление.
Список литературы
1. Бинецкий А.Э., Лоббизм в современном мире. Теис, Москва, 2004.
2. Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. – М., 2000.
3. Ларин С. Кто правит Америкой?...Лоббисты//Российская газета 1993г. 6марта.
4. Хобби-лобби //Профіль, №24 (93), 20.06.2009.
5. ИршинскаяЛ., СавицкийС. Government Relations. История профессии. С сайта www.lobbying.com.ua
6. Шрамович В. Особенности национального лоббизма. С сайта www.izvestia.com.ua
7. Васильева С. Цивилизованный лоббизм – средство или следствие борьбы с коррупцией?// Институт права и публичной политики, Сравнительное конституционное обозрение №4 (65) 2008. С.115
8. «Результати всеукраїнського опитування лідерів громадських організацій щодо законодавчого врегулювання лобіювання в Україні». Опитування було проведено Спілкою молодих політологів України у період з 25 травня по 12 червня 2009 року. В опитуванні взяли участь 53 учасника, серед яких представники всіх регіонів України.