Конституционно правовой статус Правительства РФ, его место в системе органов исполнительной вл

Содержание

Введение 3

Конституционно правовой статус Правительства РФ, его место в системе органов исполнительной власти 4

Заключение 16

Список использованной литературы 17

Введение

Правительство в любом государстве является высшим коллегиальным органом исполнительной власти. Правительство также возглавляет систему органов исполнительной власти. В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Роль исполнительной власти во всех государствах велика и характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждает общее усложнение международной жизни и внутренняя обстановка страны, потребности экономики и растущие социальные нужды. Роль исполнительной власти особенно важна там, где проводятся реформы, совершается переход от тоталитаризма к демократии. Постсоциалистические государства, совершают этот переход, сразу провозгласив все цели правового государства.

Федеральным органом общей компетенции, осуществляемый исполнительную власть в России, является Правительство РФ.

Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство – это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны.

Конституционно правовой статус Правительства РФ, его место в системе органов исполнительной власти

Конституция РФ закрепляет положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.1
Правительство РФ в силу ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" возглавляет названную систему.

Конституция РФ непоследовательно закрепляет идею единой системы исполнительной власти в стране. Согласно Конституции РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти входят в названную систему не безусловно, а только частично, в пределах компетенции РФ. Если федеральный орган исполнительной власти действует правомерно в пределах компетенции субъекта РФ (в случае передачи ему полномочий органом испол­нительной власти субъекта РФ), а орган исполнительной власти субъекта РФ действует вне пределов ведения РФ, т.е. в рамках собственной компетенции, то в обоих случаях они не входят в единую систему органов исполнительной власти страны. Такой подход порождает в теории и на практике много проблем. Частичное вхождение органов исполнительной власти в единую систему позволяет органам исполнительной власти действовать в зависимости от решаемого вопроса как в рамках единой системы, так и за ее пределами. При этом федеральные органы исполни­тельной власти входят в названную систему почти всегда, а региональные в значительной мере не входят.

Положение Федерального конституционного закона о том, что Правительство РФ возглавляет рассматриваемую единую систему, не реализовано в соответствующих полномочиях. Во внутрисистемных взаимоотношениях исключены отношения власти и под­чинения. Органы исполнительной власти субъектов РФ не подчинены Правительству РФ. В отношении органов исполнительной власти субъектов РФ Правительство РФ вправе координировать их деятельность (в той мере, в какой они входят в единую систему); рассматривать их предложения, в том числе и предложения по проектам своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; осуществлять контроль за их деятельностью в части вопросов, отнесенных к компетенции РФ; разре­шать споры и разногласия. Федеральное правительство не вправе применять меры конституционной ответственности к органам исполнительной власти субъектов РФ. Оно может только вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам страны или нарушения прав и свобод человека, а также инициировать отмену подобных актов в судеб­ном порядке. Между тем акты самого Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ как по мотивам их незаконности, так и в случае противоречия указам Президента РФ.

Таким образом, Правительство РФ, хотя и возглавляет единую систему исполнительной власти в стране, юридически и фактически во внутрисистемных отношениях имеет меньший объем дискреционных полномочий, чем Президент РФ, стоящий вне названной системы.

На практике негативное воздействие на место Правительства РФ в единой системе исполнительной власти оказывает вмешательство в осуществление исполнительной власти со стороны Администрации Президента РФ.

Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем Правительства. Председатель распределяет обязанности между своими заместителями, организует работу Правительства и руководит его заседаниями. В отсутствие Председателя Правительства его обязанности исполняет Первый заместитель Председателя.

Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Утвержденная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 структура федеральных органов исполнительной власти включает, в частности, 9 министерств находящихся в ведении Правительства РФ и 5 министерств находящихся в ведении Президента РФ.

Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства (соответствующим образом решен вопрос в отношении Председателя Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом).

В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум. В состав Президиума Правительства входят Председатель Правительства, его заместители, федеральные министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, по делам национальностей и региональной политики, федеральный министр - Руководитель Аппарата Правительства.

Правительство вправе образовывать свои постоянные и временные комиссии, а также другие рабочие органы. Статусом постоянной комиссии наделена Комиссия Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, которая обеспечивает оперативное рассмотрение и решение вопросов, отнесенных к ее ведению.

Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных ста­тусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или не вхождение их руководителей в состав правительства. В ряде стран в целях недопущения произвольного роста числа министерств и других исполнительных органов это число закреплено законом. В Россий­ской Федерации такого законодательного перечня нет. Но для того, чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство РФ. Понятие "федеральный министр" распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральных служб и др). Практически количество членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. Указа­ми Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и раз­деляются министерства и ведомства, осуществляется их пре­образование и переименование. В соответствии с этими указами Правительство РФ устанавливает функции и полномо­чия, преобразованных и вновь созданных федеральных орга­нов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения.

Правительство РФ обеспечивает проведение ликвидаци­онных процедур в соответствии с действующим законода­тельством, подготавливает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в дей­ствующее законодательство, связанных с изменением струк­туры федеральных органов исполнительной власти. На Пра­вительство РФ ложится важная задача обеспечения согласо­ванной работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместной сфере деятельно­сти. Для этого оно поручает федеральным министерствам координацию иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с утверждаемой Правительством РФ структурной схемой. Правительство РФ также осуществля­ет упорядочение состава территориальных органов федеральной исполнительной власти, добиваясь исключения дублиро­вания и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкого разграничения их функций и полномочий.

Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при форми­ровании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Правительства РФ, который согласно Конституции РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности и освобождение от должности замес­тителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же за Президентом PФ.2

Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации министерств и ведомств — это входит в компе­тенцию Президента РФ. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, определяя функции этих органов и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета.

В ныне действующее Правительство РФ входят Председатель и два первых заместителя и несколько заместителей (обычно именуемых вице-премьерами), министры РФ.

Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседания­ми, распределяет обязанности между первыми заместителя­ми, заместителями Председателя Правительства и представ­ляет Правительство в международных отношениях.

Подчинение некоторых федеральных министров Прези­денту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голо­суют при принятии решений, выполняют поручения Прави­тельства и несут коллективную ответственность за деятель­ность Правительства РФ.

Вторую группу составляют руководители министерств работающие под непосредственным руководством Правительства РФ. Это министры: по здравоохранению и социальному развитию, культуре и массовым коммуникациям, образованию и науке, природным ресурсам, промышленности и энергетике, сельскому хозяйству, транспорту и связи, финансам, экономическому развитию и торговле, а также руководители федеральных служб и агентств.

В целях лучшей координации деятельности федераль­ные министерства условно разбиваются на отраслевые "бло­ки" (т. е. небольшие группы родственных министерств), каждый из которых курируется заместителем Пред­седателя Правительства РФ. Эта система довольно подвиж­на. В настоящее время вице-премьеры курируют такие "бло­ки": 1) финансы и информация, 2) естественные монополии, топливо и энергетика, 3) транспорт, связь, наука, 4) госиму­щество, 5) внутренние дела, налоги, 6) СНГ и национальные отношения, 7) социальный, 8) экономический, 9) аграрный. Происшедшие перемены в структуре Правительства РФ были связаны с происходящей структурной перестройкой эконо­мики, наделением субъектов РФ более широкими правами, изменением форм собственности и появлением многочислен­ного слоя новых предпринимателей. Одновременно постоян­но осуществляется упрощение структуры управления, уточ­нение функций органов, ликвидация параллелизма в их ра­боте и уменьшение расходов на содержание управленческо­го аппарата. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председа­тель — ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и орга­низует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отли­чие от других членов Правительства) и его право предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого чле­на Правительства делает его не "первым среди равных" (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государст­вах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ).

Конституция РФ определяет, что Председатель Прав

ительства РФ действует в соответствии с Конституци­ей РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и пр.) со сторо­ны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, ко­торыми обязан руководствоваться Председатель Правитель­ства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности. .

Председатель Правительства РФ назначается Президен­том РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председате­ля Правительства или вносить в Думу альтернативную кан­дидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо от­казать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кан­дидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым дос­тигаются две важные цели: представительный орган участ­вует в назначении главы Правительства, но не является ре­шающим источником предоставления ему власти, что неиз­бежно породило бы зависимость и контроль.

Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совер­шенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Пра­вительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами. Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Пред­седателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, что­бы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только испол­няющего обязанности Председателя Правительства; Предусмотрены три основных случая с установлением соответст­вующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:

— не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;

— не позднее двухнедельного срока после отставки Пра­вительства;

— в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой; Однако, Государственная Дума тоже связана определен­ными сроками. Согласно Конституции РФ она рассматривает представленную Президентом РФ кандида­туру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства РФ может только назначенный Президентом РФ (после, естественно, получе­ния согласия Думы) глава Правительства РФ.

Членам Правительства не запрещено входить в полити­ческие партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, не имеют права на предпринима­тельскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творче­ской. Они обязаны ежегодно представлять сведения о дохо­дах и имуществе.

Срок полномочийи отставка Конституция РФ не уста­навливает срока полномочий Правительства РФ. Но оно обя­зательно формируется в связи с избранием или переизбра­нием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Основная формула, следова­тельно, такова: новый Президент — новое Правительство, что косвенно устанавливает срок полномочий Правительства в четыре года

Конституция РФ, как уже отмечалось, пре­дусматривает возможность досрочного прекращения Прези­дентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду от­ставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осу­ществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности.3
Во всех этих случаях Председа­тель Правительства РФ принимает на себя обязанности Пре­зидента, а Правительство, естественно, продолжает дейст­вовать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ.

Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Прави­тельство РФ слагает свои полномочия перед вновь избран­ным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов, или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остает­ся делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Прави­тельства.

В мировой конституционно-правовой практике извест­ны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правитель­ства. В первом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивиду­ально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в слу­чае "прокола" должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьер-министра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.4

В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Пра­вительства принимаются коллегиально, из чего вытекает вы­вод о существовании коллективной ответственности Прави­тельства за свой политический курс. Но эту ответственность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительст­ва, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмот­рению, оставив на своих постах всех остальных. Поэтому по­ложение Федерального конституционного закона "О Прави­тельстве Российской Федерации", согласно которому отстав­ка Председателя Правительства автоматически влечет за со­бой отставку Правительства в полном составе, идет вразрез с конституционными взаимоотношениями Президента и Пра­вительства. Оно было логичным для нашей прежней, парламентской формы правления, но не соответствует логике пре­зидентской формы. Каждый член Правительства несет ин­дивидуальную ответственность за свою деятельность и по­ложение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них име­ются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делает. Отставка отдельного министра не может в решаю­щей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические непри­ятности.

Закрепляя право Государственной Думы давать согла­сие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства РФ, Конституция РФ в то же время не пре­дусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Правительства. Из этого умолчания выте­кает безусловное право Президента РФ освобождать Пред­седателя Правительства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность пе­ред народом за деятельность исполнительной власти и пото­му должен иметь возможность оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Прави­тельства, действия которого не соответствуют политическо­му курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в на­значении премьера этим не ущемляется, поскольку новая кан­дидатура Председателя вскорости неминуемо будет пред­ставлена для получения ее согласия. Если же представить себе, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то в таком случае он полу­чил бы серьезную страховку для действий в разрез с Прези­дентом. Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собствен­ному решению, принимаемому коллегиально, подать в от­ставку. Согласия Государственной Думы для отставки, есте­ственно, не требуется. Пре­зидент РФ единолично решает, принять или отклонить прось­бу Правительства. Это положение Конституции РФ корреспондирует с его функци­ей определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и Правительством пред­почтение в интересах стабильности государственной власти должно быть отдано Президенту РФ.

Согласно Кон­ституции РФ Дума может выразить недоверие Правитель­ству, что, однако, не влечет автоматически его отставки.

Президент РФ вправе сам решать вопрос, отправить ли Пра­вительство в отставку или не согласиться с решением Госу­дарственной Думы, т. е. позволить Правительству продол­жать свою деятельность без каких-либо помех.5

Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех месяцев выразить недоверие Правительству РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть признано "повторным"). И тогда Президент РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу. Следует при­знать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депутатов Думы, во всяком случае, пока она воздерживалась от повторного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому при­зывали. Председатель Правительства РФ по собственной ини­циативе может поставить перед Государственной Думой во­прос о доверии Правительству. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит не­доверие Правительству, то реакция Президента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять реше­ние об отставке Правительства или о роспуске Государст­венной Думы и назначении новых выборов.

Следует заметить, что согласно Конституции право постановки вопроса о доверии принадлежит не Прави­тельству РФ, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту ак­цию без коллегиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большинством голосов примет обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, осно­ванное на коллегиально принятом решении Правительства РФ.

Но все же недобровольная отставка Правительства РФ — по инициативе ли Председателя Правительства или Прези­дента, а также в связи с недоверием со стороны Государст­венной Думы — возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением срока, Прави­тельство РФ по поручению Президента РФ продолжает дей­ствовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.

Заключение

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и в определенных ею пределах возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов Российской Федерации в системе исполнительной власти. Положение Федерального конституционного закона о том, что Правительство РФ возглавляет рассматриваемую единую систему, не реализовано в соответствующих полномочиях. В отношении органов исполнитель­ной власти субъектов РФ Правительство РФ вправе координиро­вать их деятельность (в той мере, в какой они входят в единую систему), рассматривать их предложения, в том числе и предло­жения по проектам своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; осуществлять контроль за их деятель­ностью в части вопросов, отнесенных к компетенции РФ; разре­шать споры и разногласия. Федеральное правительство не вправе применять меры конституционной ответственности к органам исполнительной власти субъектов РФ.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает Положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органов и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Список использованной литературы

1.Баглай М.В. Конституционное право РФ. М. 1998г.

2. Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1997г.

3. Бачило И.Л. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. М. 1998г.

4. Колюшин Е.И. Курс лекций. М 1999г.

5. Коренев А.П. Административное право России. М. 2001г.

6. Кутафин Е. Ф. Государственное право РФ. М. 1996г.

7. Минашкин А.В. Коллегиальность и единоначалие в деятельности высшего органа исполнительной власти России./Законодательство и экономика. 2002г. №4.

8. Окуньков Л.А. Президент и Правительство в механизме государственной власти./ Журнал российского права. №2. 2001г.

9. Суров В.Н. Конституционный статус Президента РФ. М. 2000г.

1
Конституция РФ ч.2 ст. 77

2
Баглай М.В. Конституционное право РФ. М. 1998г. Стр. 562-563

3
Конституция РФ. ч.2 ст.92

4
Кутафин Е. Ф. Государственное право РФ. М. 1996г. Стр.453.

5
Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1997г. Стр.89.