Избирательный процесс
Избирательный процесс
— это урегулированная нормами избирательного права деятельность различных субъектов по подготовке и проведению выборов
. Избирательный процесс включает, в качестве элементов, множество стадий
.
Назначение выборов
, т.е. установление даты голосования
. Парламентские выборы, как правило, назначаются президентом
и, наоборот, выборы президента — одной из палат парламента
. После назначения или объявления выборов определяются даты проведения всех остальных мероприятий избирательной кампании
, последовательность и сроки которых установлены избирательным законодательством.
Образование избирательных округов
, т.е. территориальных единиц, от которых избирается один или несколько депутатов
или должностных лиц. Избирательные округа должны формироваться в соответствии с принципом равного избирательного права, исходя из установленной для данных выборов нормы представительства.
· Образование избирательных органов
— территориальных единиц, избиратели которых голосуют в одном помещении для голосования.
· Создание избирательных органов
(комиссий, бюро, президиумов и т.п.), на которые возлагаются задачи по организации избирательного процесса. Среди них различают территориальные, включая центральные, окружные и участковые органы. Как правило, функции избирательных органов осуществляют те или иные должностные лица (чиновники, судьи, парламентарии). В ряде стран создаются специальные избирательные комиссии, которые могут включать представителей парламента, иногда других органов государственной власти, а также политических партий.
· Регистрация избирателей
, т.е. включение лиц, обладающих активным избирательным правом
и, как правило, проживающих на территории данного избирательного участка
, в список избирателей. Регистрация избирателей в разных странах осуществляется неодинаково. В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации, она бывает обязательной (публичной)
, т.е. осуществляется органами публичной власти (Германия
, Великобритания
), или добровольной (личной)
, т.е. осуществляется по добровольному заявлению избирателей в органы публичной власти (США
, Франция
). Публичная регистрация, в свою очередь, по-разному ведется в странах, где осуществляется учет населения и его миграции (Германия
), и в странах, где такой учет отсутствует (Великобритания
). В первом случае списки избирателей составляются на основе данных публичных властей, а во втором — по системе «от двери к двери», т.е. путем обхода уполномоченными лицами домов, находящихся на территории избирательного участка.
· Выдвижение кандидатов.
Существует множество способов такого выдвижения:
o самовыдвижение (Франция
);
o петиционное выдвижение, осуществляемое путем сбора подписей избирателей (Бельгия
, Дания
);
o выдвижение политическими партиями или иными общественными объединениями (ФРГ, Австрия);
o праймериз
или первичные выборы, осуществляемые в таком же порядке, что и основное голосование (США
).
Эти способы выдвижения часто сочетаются и сопровождаются внесением избирательного залога
— денежной суммы, перечисление которой на специальный счет необходимо для регистрации кандидата или списка кандидатов. Избирательный залог возвращается, если кандидат получит на выборах определенную часть голосов избирателей данного округа (например, 5% во Франции).
Лицо приобретает официальный статус кандидата только с момента его регистрации в качестве такового избирательным органом или с момента оглашения его кандидатуры.
· Предвыборная агитация
— это деятельность, имеющая целью склонить избирателей
к участию в выборах или отказу от такого участия, к голосованию за
или против
того или иного кандидата, или против всех
кандидатов. Предвыборная агитация регулируется законодательством с целью обеспечить честные и равные выборы. Наиболее обстоятельно регламентируются вопросы использования СМИ
в целях агитации и финансирования избирательной кампании
. Так, в Австрии
и Германии
время выступления по телевидению распределяется между партиями пропорционально их представительству в парламенте. В США
время выступлений кандидатов в эфире определяет специальная комиссия, состоящая из представителей партий, представленных в парламенте.
· Голосование
— это решающая стадия избирательного процесса, представляющая собой волеизъявление избирателей по избранию выдвинутых кандидатур. Чаще всего голосование осуществляется с помощью избирательного бюллетеня
, хотя в некоторых странах практикуется использование для этого специальных машин (США
).
· Подсчет голосов и установление результатов выборов
осуществляются избирательными органами
. Если выборы оказались нерезультативными, то проводятся либо голосование между кандидатами, получившими наибольшее число голосов, либо повторные выборы (например, в случае признания выборов недействительными).
Избирательные системы
Термин «избирательная система»
используется в двух значениях. В широком смысле
под избирательной системой понимается комплекс общественных отношений, связанных с проведением выборов. В узком смысле
— это установленный законом порядок распределения мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Наиболее распространенными видами избирательных систем являются мажоритарная и пропорциональная.
Мажоритарная избирательная система
— это такая система распределения выборных мандатов, в основе которой лежит принцип большинства: избранным считается кандидат, получивший на выборах установленное законом большинство голосов избирателей. Требуемое для избрания большинство может быть различным: относительным
(побеждает кандидат, получивший число голосов большее, чем любой другой кандидат), абсолютным
(избранным является кандидат, за которого проголосовало более половины избирателей) или квалифицированным
(2/3, 3/4 и т.п.). Мажоритарная система относительного большинства используется, например, при проведении парламентских выборов в Великобритании
, система абсолютного большинства — для избрания Национального собрания
(Нижней палаты парламента) Франции
. Система квалифицированного большинства применяется весьма редко: избрание президента Италии
производится 2/3 голосов парламента и делегатов областей (правда, после третьего тура голосования достаточно абсолютного большинства). Мажоритарная избирательная система имеет как преимущества, так и недостатки. К числу преимуществ
можно отнести ее простоту и доступность механизма действия для понимания всеми избирателями, возможность поименного знания избирателями выдвинутых кандидатов (а значит, и избранных лиц), непосредственного участия избирателей в выдвижении кандидатов. Недостатки мажоритарной системы
проявляются в том, что существует опасность искажения соотношения политических сил в парламенте по сравнению с соотношением, реально существующим в обществе; невозможно учесть избирательские предпочтения не отдавших голоса за избранного в данном избирательном округе кандидата.
Пропорциональная избирательная система
заключается в том, что каждая партия получает в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Главное достоинство
данной системы состоит в том, что она (по крайней мере, в ее классическом виде) наиболее справедлива по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению представленных в парламенте политических сил. Ее недостатки
в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (они могут лишь поставить подписи в поддержку кандидатов, выдвигаемых партийными органами) и зачастую не знают, за кого персонально голосуют, и кто именно будет избран в состав избираемого коллегиального органа (следует иметь в виду, что использование данной избирательной системы для избрания должностного лица невозможно, так как она может быть применена только в рамках многомандатных избирательных округов). При использовании данной системы происходит выдвижение не отдельных кандидатов, а целых списков кандидатов, составляемых и выдвигаемых политическими партиями (а в некоторых странах — некоторыми иными общественными объединениями).
Предвыборная борьба ведется между партийными списками кандидатов, а не между отдельными кандидатами. Избиратели голосуют за (или против) списков кандидатов. Такие списки составляются партийными органами (обычно съездами, конференциями или собраниями партий).
Списки бывают гибкими
и жесткими
. Жесткие списки
означают, что для определения кандидатов, которые окажутся избранными от данной партии, имеет значение та последовательность кандидатов в ее списке, которую установит соответствующий партийный орган. Каждый избиратель может проголосовать только за тот или иной список в целом, при этом избранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фамилии в нем обозначены первыми, в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Гибкие списки
предполагают, что для определения того, какие именно кандидаты конкретного списка окажутся избранными депутатами, имеет значение не очередность их в списке, установленная партийным органом, который данный список составляет, а популярность отдельных кандидатов среди избирателей. Каждый избиратель не только голосует за список в целом, но и выражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций
— цифровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными от данной партии будут кандидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций.
В рамках пропорциональной избирательной системы используются различные методы распределения мандатов
. Наиболее распространенными из них являются метод квоты
и метод делителей
.
Метод квоты
был разработан в XIX в. англичанином Томасом Хэром
. Он основан на том, что каждая партия должна получить в избираемом органе число мест, равное частному между количеством полученных ею голосов избирателей и избирательной квотой (а точнее — целому числу этого частного). При этом квота
— это количество голосов избирателей, необходимое для получения партией хотя бы одного мандата, т.е. число избирателей, приходящееся на один выборный мандат. Для определения квоты самым простым способом количество голосов избирателей (точнее, действительных избирательных бюллетеней) надо разделить на число замещаемых по округу мандатов (позже был предложен ряд других способов определения квоты, которые, по мнению их авторов, позволяют распределить выборные мандаты в округе более точно, но в основе всех их лежит метод Т. Хэра).
Метод делителей
был предложен в XIX в. бельгийским профессором Виктором д'Ондтом
. Суть методики заключается в последовательном делении количества голосов, полученных каждой партией, на 1, 2, 3, 4 и т.д. (позже были предложены другие делители, например, только нечетные числа). Затем полученные частные располагаются в порядке убывания. Отбираются самые большие из них — столько, сколько мандатов замещается по округу. Те партии, которым эти частные принадлежат, получают депутатские мандаты.
Причем каждая партия получит столько мандатов, сколько наибольших частных ей принадлежит.
Пропорциональная избирательная система
в ее классическом виде в большей или меньшей сте
и невозможности оперативной законотворческой работы. Чтобы смягчить эти недостатки, во многих странах используется институт заградительного пункта
— установленного законом количества голосов избирателей, которое должен получить список, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов
. Обычно такое количество составляет от 1% (Израиль
) до 5% (ФРГ
). Но, предотвращая партийную раздробленность избираемого парламента
, заградительный пункт во многом сводит на нет ряд достоинств пропорциональной избирательной системы — ее политически справедливый характер и учет голосов всех избирателей. Действительно, голоса избирателей, проголосовавших за партии, не преодолевшие заградительный пункт, т.е. за мелкие партии, не учитываются, пропадают, а сами эти партии представительства в парламенте не получают.
Для того, чтобы соединить преимущества и сгладить недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, некоторые страны используют смешанные мажоритарно-пропорциональные избирательные системы. Суть их заключается в том, что часть депутатов одного избираемого органа избирается по мажоритарной, а часть — по пропорциональной избирательной системе. Так избирается, например, Бундестаг ФРГ, обе палаты итальянского парламента.
Помимо рассмотренных мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, мировой практике известны и другие избирательные системы, которые используются гораздо реже. Это системы кумулятивного вотума
, единственного непередаваемого
и единственного передаваемого голоса
.
Система кумулятивного вотума
используется в многомандатных избирательных округах
, в которых выдвигаются отдельные кандидаты. Каждый избиратель
имеет столько голосов, сколько депутатов
избирается от данного округа, или меньше. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами. Данная система применяется при проведении выборов в органы местного самоуправления некоторых земель ФРГ.
Система единственного непередаваемого голоса
также применяется в многомандатных избирательных округах, в которых в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты. При этом каждый избиратель имеет только один голос.
При использовании систем и кумулятивного вотума
, и единственного передаваемого голоса избранными считаются кандидаты, получившие относительное большинство голосов
избирателей. Поэтому эти избирательные системы можно считать специфическими разновидностями мажоритарной избирательной системы.
Система единственного передаваемого голоса
сочетает черты мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. При ее использовании выборы проводятся по многомандатным избирательным округам, в которых выдвигаются и состязаются отдельные кандидаты. Данная избирательная система предполагает использование преференций
, которыми каждый избиратель
помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень
. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных сначала по первым, затем по вторым и т.д. преференциям. На каждом этапе подсчета голосов избранными считаются кандидаты, набравшие число голосов, равное квоте, которая определяется по методу Т. Хэра
.
Референдум
Вторым видом народных голосований является референдум
— голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросу государственной важности или местного самоуправления.
Социальная функция референдума неоднозначна. Он имеет огромный демократический потенциал в сочетании с другими институтами демократии, т.е. в общем механизме народовластия. Но вместе с тем референдум может быть использован и для манипулирования общественным мнением, особенно в условиях недемократического режима.
Мировой практике известны разнообразные виды референдума.
По правовым последствиям
референдумы делятся на постановляющие
и консультативные
. Посредством постановляющего референдума
принимаются общеобязательные решения, не нуждающиеся в утверждении, посредством консультативного
— лишь выясняется общественное мнение, т.е. юридической силы он не имеет.
По основаниям проведения
различают факультативные
и обязательные
референдумы. Факультативные референдумы
проводятся лишь в том случае, если о проведении референдума в установленном законом порядке проявлена инициатива, а обязательные
— если иным образом решение по соответствующему вопросу не может быть принято, т.е. проведение референдума предусмотрено конституцией или законом. Например, обязательный референдум по пересмотру французской Конституции предусматривает ее ст. 89. Факультативные референдумы, проводимые по инициативе избирателей, называются петиционными
(так как инициатива осуществляется путем сбора подписей). Такой референдум может проводиться, согласно Конституции Италии
, если в поддержку его проведения будут собраны подписи 500 тысяч избирателей (ст. 75).
По юридической силе
референдумы подразделяются на конституционные
(решающие вопрос о принятии, изменении или отмене конституций), законодательные
(принимающие, изменяющие или отменяющие закон) и подзаконные.
По содержанию
различаются референдумы, посредством которых принимаются
те либо иные решения или правовые акты (именно они предусмотрены в большинстве стран) и посредством которых они отменяются
, т.е. отменительные референдумы
. Отменительные референдумы достаточно редко специально предусматриваются конституциями
и законодательством
зарубежных стран. Среди немногих исключений упоминавшаяся уже ст. 75 Конституции Италии устанавливает, что «когда того требует 500 тысяч избирателей или 5 областных советов, назначается референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона».
По территории проведения
референдумы классифицируются в унитарных государствах
на общенациональные
и местные
, а в федеративных
— на федеральные (общенациональные)
, референдумы субъектов федерации
и местные
.
Голосование
на референдуме, как и проведение выборов, является свободным, всеобщим, равным, прямым, тайным.
Предмет референдума
— это вопрос, подлежащий решению на референдуме. Его формулировка в бюллетене называется формулой референдума
.
В ряде стран конституция или закон предусматривают ограничения в отношении предмета референдума: на референдум не могут выноситься вопросы о налогах, бюджете, амнистии и помиловании и т.п. Нередко запрещается в течение установленного срока повторно проводить референдум по одному вопросу. Так, отменительный референдум в Италии
«не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров» (ст. 75 Конституции).
Процедура проведения референдума
охватывает несколько стадий.
· Инициатива о проведении референдума и его назначение.
Право назначать общенациональный референдум
принадлежит обычно главе государства
и (или) парламенту
.
· Формирование «инфраструктуры» референдума.
Составление списков участников референдума, образование участков для голосования
и органов по организации и подготовке проведения референдума. Все эти институты аналогичны соответствующим институтам выборов
.
· Агитационная и разъяснительная кампания
осуществляется по тем же правилам, что и предвыборная агитация
. Агитация может проводиться за и против участия в референдуме, за или против положительного решения вынесенного на него вопроса. Законодательство о референдуме наиболее обстоятельно регламентирует агитацию в средствах массовой информации. Во многих странах оно обязывает государственные СМИ
предоставлять бесплатно эфир, газетную и журнальную площадь политическим партиям — поровну или пропорционально численности их представительства в парламенте (региональном или местном представительном органе).
· Голосование
, которое осуществляется с помощью избирательных бюллетеней
. В некоторых странах при проведении референдума, как и на выборах, используются машины для голосования.
· Подсчет голосов и установление результатов референдума
осуществляются избирательными органами. Референдум может быть признан недействительным, если при его проведении обнаружены нарушения закона, искажающие его результат. В некоторых странах законодательство устанавливает нижний порог участия в нем избирателей
, который необходимо преодолеть, чтобы референдум был признан состоявшимся. Обычно такой порог составляет участие в голосовании более половины зарегистрированных избирателей. Если референдум признается недействительным, то проводится новое голосование (на всей территории проведения референдума или в тех ее частях, где были допущены нарушения), а если несостоявшимся — предложенный на референдум вопрос считается отклоненным. Впрочем, в некоторых странах (Испания
) никакого порога явки избирателей для признания референдума состоявшимся законодательством не устанавливается.
Одобренным на референдуме
обычно считается решение, за которое подано абсолютное большинство
действительных голосов избирателей. К числу народных голосований относятся отзывы депутатов
или иных должностных лиц, собрания или сходы граждан по месту жительства. Однако они используются гораздо реже, чем выборы
и референдумы.
При всей важности народных голосований в механизме народного суверенитета следует признать, что любое государство в большинстве случаев осуществляет свои функции через совокупность органов и учреждений. Деятельность государственных органов настолько важна, что часто именно их совокупность называют государственным механизмом. Собственный механизм имеют и иные уровни публичной власти, существующие в рамках того или иного государства: субъекты федерации
, автономные
и муниципальные единицы
, иные территориальные образования. Вся совокупность государственных и самоуправленческих органов и учреждений, существующих в том или ином государстве, — это механизм осуществления публичной власти в нем.
Культурная
или Национально-культурная автономия
— автономия какой-либо обособленной этнической группы в решении вопросах организации образования и других форм культурной жизни. Распространяется на всех представителей данной этнической группы, а не на конкретную территорию[1]
.
В России культурно-национальная автономия национальных меньшинств осуществляется на основе Федерального закона «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 года N 74-ФЗ[2]
. В соответствии с данным законом, национально-культурная автономия в Российской Федерации — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация.