Структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и тенденции (на примере Свердловской области)
Кулешов Игорь Вячеславович – к.ю.н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Уральской академии государственной службы
Структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и тенденции (на примере Свердловской области)
Общие положения
В условиях проведения административной реформы в современной России вопросы организационно-правового обеспечения деятельности элементов исполнительной власти становятся наиболее актуальными. При относительно сбалансированной и устоявшейся системе исполнительной власти на федеральном уровне следует отметить многообразие и неуравновешенность систем исполнительной власти на уровне субъектов РФ. Данное положение объясняется не только федеративным устройством государства, но и прежде всего, отсутствием продуманной, целенаправленной политики федерального центра в отношении субъектов Российской Федерации. За последние два года проявлений этому не счесть, начиная с изменения терминологического порядка и повсеместной замены конституционного понятия «субъект федерации» на географическое – «регион» и заканчивая попытками «укрупнения» управляемых субъектов через создание федеральных управленческих округов. При этом явно прослеживается тенденция централизации власти, что само по себе не является проблемой управления, но создает проблему политики.
Изначально, в соответствии с Конституцией РФ формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма
[1]
. Федерализм - понятие многоплановое, при этом, основополагающими являются ряд принципов, связанных с формированием единого геополитического пространства всех субъектов (членов) федерации. Конституционные положения ст.ст. 65-67, 71-73, 76,77 отражают характерные базовые черты российского федерализма.
Однако, нельзя обойти вниманием и особенности. Во-первых, для России характерен «усложненный» тип федерации (шесть видов субъектов исполнительной власти). Во-вторых, в России использована смешанная модель национально-территориального и административно-территориального деления субъектов РФ. В-третьих, «матрешечная» структура федерации, когда одни субъекты входят в другие. В-четвертых, что, пожалуй, является наибольшей проблемой – асимметричность РФ. И наконец, разделение властей не только по ветвям власти, но и по «вертикали» с установлением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ.
Основные черты, принципы организации и функционирования системы исполнительной власти Российской Федерации.
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны в пределах очерченных правом.
Административную (исполнительную)
[2]
власть можно трактовать в нескольких аспектах: 1) юридическом (право и возможность субъектов управлять чем-либо); 2) политологическом (комплекс политико-правовых явлений, компетенция органов, деятельность). Интересна точка зрения профессора Бельского К.С. на существование и субъективных аспектов административной власти
[3]
.
Признаки исполнительной власти следующие:
1) организующий характер, который необходим для налаживания сложной сети общественных отношений;
2) универсальный характер во времени и пространстве, т.е. непрерывно, везде, где функционируют коллективы;
3) наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов (правовых, информационных, технических, организационных и пр.), т.о. она носит предметный характер, а следовательно – принудительный.
Главные цели исполнительной власти:
1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;
2) создание условий, способствующих благополучию граждан, развитию страны;
3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод.
Исполнительную власть можно рассматривать:
1) как систему органов государственного управления;
2) как совокупность государственных служащих.
Функции исполнительной власти при инструментальном подходе определяются как:
2) Функции обеспечения системы: а) кадровое; б) материально-техническое; в) финансовое; г) организационно-структурное; д) информационное;
3) Функции оперативного управления системой: а) учет, б) контроль, в) оценка.
Однако нельзя забывать и о предметном подходе, в зависимости от объекта административного воздействия: обеспечение обороны страны, обеспечение общественного порядка, т.е. вопросы обеспечения безопасности; обеспечение реализации руководства различными промышленными отраслями; обеспечение социальной политики государства и т.п.
Исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.
Органы исполнительной власти
1) Под ОИВ подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют ОЗВ в системе разделения властей;
2) ОИВ представляет собой часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах экономической, социальной, политической жизни;
3) ОИВ являются носителями определенного объема государственных властных полномочий, в т.ч. по изданию правовых актов в пределах установленной компетенции и обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами.
4) ОИВ представляют собой определенные трудовые коллективы, формирующиеся государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры – внутреннее построение.
5) ОИВ представляют собой разновидность государственных организаций в системе государственного управления (и предприятия являются государственными организациями, но не являются носителями государственных властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти).
6) ОИВ обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией, которая определяет основа правового положения: задачи, обязанности, полномочия и ответственность.
7) Характеризуя ОИВ в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют должностные лица, государственные служащие.
8) Каждый ОИВ имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, в соответствии с федеральным устройством.
9) Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РФ и субъектов.
ОИВ - структурное подразделение государственного властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально – культурной и административно – политической сферами жизни общества.
Принципы организации:
1. Самостоятельность ОИВ (однако объем президентского влияния значительно развит, но недостаточно развит институт парламентского контроля).
2. Единство системы ОИВ. Ст.77 Конституции РФ – ОИВ РВ и ОИВ субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. ОИВ субъектов устанавливается самостоятельно в соответствии с Конституцией и основными принципами организации ОИВ. Единство системы исполнительной власти перерастает в единство системы ОИВ.
3. Федерализм, федеральное устройство основано на государственной целостности РФ, соответствует 71(система федеральных ОИВ), 72(система ОИВ субъектов РФ), 73 статьям Конституции РФ.
4. Законность.
5. Экономичность. Бюрократический аппарат непроизводительный отягчающий федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.
6. Сочетание централизации и децентрализации – принцип «двойного подчинения».
7. Народовластие, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, ответственность.
Общая теория компетенции исполнительного органа государственной власти.
Содержание компетенции ОИВ является наиболее сложным делом для понимания и практической реализации. Для всех органов такого рода характерны подвижные объекты воздействия и фиксирования полномочий, взаимоотношения и ответственность, ускоренная динамика в сравнении с компетенциями других субъектов права, строго подзаконная деятельность, оперативность решений иПредстоит всесторонне урегулировать статус всех исполнительных органов законом и иными нормативными актами-положениями. Это облегчит применение актов, функциональных решений.
Необходимо переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы ОИВ были заняты преимущественно реализацией законов (само название – исполнение,
формула законность ицелесообразность; приказы заменить нормами).
Большое внимание уделяется компетенции Правительства РФ. Основные принципы деятельности (3 ФКЗ) – Конституция, ФКЗ, ФЗ. Деятельность правительства по организации исполнения законов. Рассмотрим компетенцию Правительства РФ (руководствоваться в своей деятельности принципами верховенства К, ФКЗ, ФЗ, народовластия, федерализма, разделения власти, ответственности).
Правительство РФ осуществляет общие полномочия: организация и реализация внутренней и внешней политики; осуществление регулирования в социально-экономической сфере, обеспечение единства системы ИВ; направление и контролирование деятельности ОИВ; формирование федеральных целевых программ; реализация предоставленного ему права законодательной инициативы; по соглашению с ОИВ субъектов передача им части полномочий, осуществление полномочий, переданных ему ОИВ субъектов.
Предметные полномочия в сфере экономики: регулирование экономических процессов, обеспечение единства экономического пространства, прогнозирование социально-экономического развития РФ и др.
Акты Правительства служат основным средством реализации полномочий ( изд. постановления, обеспечить их выполнение, подписано Президентом, подлежит официальному опубликованию).
Министерства. Например Министерство Образования РФ. Первый характер функций: общеруководящая функция, регулирование, расчетно-аналитическая функция, организационно-координационная, контролирующая. Основами функций являются акты, стандарты, ученые звания и степени и др.
Степень юридической самостоятельности и ответственности: решает, участвует. Действует, разрабатывает, контролирует – формы и методы управления.
В статусных законах и положениях закреплены цели, функции, полномочия ОИВ.
В тематических законах компетенция ОИВ регулируется более дифференцированно, с набором конкретных полномочий и видов решений, с определением структуры специальных нормативно-технических документов, закреплением задач, полномочий других структур, с характеристикой функциональных взаимоотношений.
Министерства могут осуществлять полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В их ведении могут находиться предприятия, природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские организации. Структуры организации не всегда тщательно обоснованы (МПС, М Пр.Рес.).
Возможен “ступенчатый” подход к компетенции. ФЗ “О лицензировании”. Полномочия осуществляют Президент, Правительство, лицензирующие органы (ФОИВ вправе передавать свои полномочия ОГВ субъектов в соответствии с Конституцией и ФЗ).
Необходимо Положение о Федеральном Министерстве. 4 исходных положения:
- ФМ является ФОИВ, п
- ФМ осуществляет государственное управление, регулирование, координацию и обеспечивает единство функционирования ОИВ;
- ФМ в своей деятельности руководствуется Конституцией, ФКЗ, ФЗ, УП, постановлениями Правительства;
- ФМ осуществляет свою деятельность руководствуясь принципами федерализма, законности, ответственности, гласности.
Органы исполнительной власти субъектов РФ
Важным звеном системы государственной власти являются органы исполнительной власти субъектов РФ. Характеристика компетенции исходит из признания двух видов компетенции: по предметам совместного ведения и предметам исключительного ведения. При широком понимании компетенции органов исполнительной власти субъектов как совокупности их задач (целей), функций и полномочий (прав, обязанностей) исключаются другие источники компетенции: соглашения, акты и др. Необходимо чтобы ФЗ «Об общественных принципах организации законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ» упорядочил функционирование ОИВ субъектов.
На уровне субъектов различают модели компетенции Устав Архангельской области: глава администрации – ВДЛ и ОИГВ. Формирует и руководит администрацией, руководит единолично и несет персональную ответственность.
Устав Челябинской области. Высший ОИГВ - правительство. Губернатор руководит правительством и ОИВ субъекта.
Создание института полномочных представителей Президента в Федеральных округах привело к появлению структур с новой компетенцией. Их статус определен, но фактически их роль становиться шире координации территориальных структур ФОИВ.
(региональные программы, кадры, бюджетные средства, деятельность советов округов – фактическая компетенция округов , юридически не совсем формальна).
Итог: в регулировании компетенции наблюдаются неточности нормативных понятий
- акцент на задачи и функции смещает внимание от вопросов полномочий и ответственности;
- противоречие норм законов и подзаконных актов и соглашений;
- смещение фактической деятельности от нормальной модели компетенции.
Система органов исполнительной власти субъектов РФ: проблемы организации и функционирования.
Государственно – правовая природа субъектов различна: с одной стороны республики вошедшие в состав РФ со своими Конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации исполнительной власти; с другой стороны – края и области типично административно – территориальные единицы, живущие по собственным уставам; с третей стороны – автономные образования (области, округа) как форма государственного определения малых народов; с четвертой города федерального значения, в ряде случаев превосходящие по своему потенциалу все образования в отдельности.
I. ОИВ в республиках входящих в состав РФ. Варианты:
1. Президентская республика (ст.25 Степного Уложения Республики Калмыкия. Президент – высшее должностное лицо и глава исполнительной власти); Бурятия – Президент глава республики ее исполнительной власти и председатель республиканского Правительства (ст.69 Конституции); Президент Кабардино-Балкарии ст.79 – глава государства и исполнительной власти; КОМИ – исполнительную власть осуществляет Глава республики и возглавляемое им Правительство; тоже в Татарстане и Марий Эл.
2. Республика, в которой главой исполнительной власти признается Правительство. Например, Хакасия. В ее Конституции не предусмотрен пост Президента, исполнительную власть осуществляет председатель Правительства и Правительство. То же и в Мордовии, Ингушетии. В Карелии Председатель Правительства глава Исполнительной власти и высшее должностное лицо избираются всем населением.
3. Республика, в которой ИВ принадлежит особому органу государственной власти. В Дагестане возглавляет ИВ и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти республики Государственный Совет Республики Дагестан.
Председатель республиканского Правительства вправе утверждать структуру правительства, председательствовать на заседаниях (Северная Осетия), устанавливать структуру ОИВ (Марий ЭЛ), возглавлять Правительство (Тува).Характерной чертой республиканских Правительств является то, что они осуществляют исполнительную власть под руководством Президента, либо являются исполнительно-расп. органом, формируются Председателем, либо исполнительным органом, под. Президенту, либо всем ОИВ (Мордовия). Только Республика Калмыкия не имеет своего ИОГВ.
В республиканских Конституциях фиксируется право соответствующих правительств отменять акты министерств, гос. комитетов, других подведомственных Правительству органов, а также распоряжения ОМСУ (Ингушетия). В республиках чаще всего функционируют стабильные, т.е. традиционно созданные как на уровне РФ, так и на уровне исполнительных органов субъектов.
II. ОИВ в территориальных субъектах. Здесь ОИВ признается администрация края, области, ГФЗ, автономной области, автономного округа.
действий.
Необходимо подчеркнуть такую особенность компетенции, как своеобразное соотношение между предметами ведения, органами управления и полномочиями.
Подвижность и перемещение первых и вторых могут либо вести к расширению, либо к сужению полномочий, к видоизменениям их характера и методов осуществления. Пример: Постановление Правительства РФ от 16.10.2000 «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов РФ»
.
Ставропольский край: губернатор и возглавляемое им правительство; Иркутская обл.: губернатор и возглавляемая им Администрация, Пермская область: губернатор, который возглавляет Администрацию области и руководит на принципах един.; Курганская область: администрация (Правительство) и исполнительно-распорядительные органы районов; Ленинградская область: губернатор является главой ИВ и ОИВ областного правительства. В автономных округах ИВ осуществляют либо глава администрации, либо губернатор и правительство. В Свердловской области структура ИОГВ утверждена Указом Губернатора (от 1.10.99 № 475-УГ):
1. Отраслевые ИОГВ: 1) министерство общего и профессионального образования, 2) министерство здравоохранения, 3) министерство культуры, 4) министерство финансов, 5) министерство сельского хозяйства и продовольствия, 6) министерство социальной защиты населения, 7) министерство международных и внешних связей, 8) министерство экономики и труда, 9) министерство промышленности, 10) министерство металлургии, 11) министерство природных ресурсов, 12) министерство торговли, питания и услуг, 13) министерство по управлению госимуществом, 14) министерство строительства и архитектуры, 15) министерство энергетики, транспорта, связи и ЖКХ, 16) министерство по физической культуре, спорту и туризму, 18) департамент по обеспечению деятельности мировых судей, 18) департамент по делам молодежи, 19) комитет ценовой политики, 20) главное управление по делам ГО и ЧС, 21) управление печати и массовой информацией, 22) управление архивами, 23) свердловская государственная нефтеинспекция, 24) центр содействия предпринимательству, 25) областная энергетическая комиссия.
2. территориальные отраслевые ИОГВ: 1) управление с/х и продовольствия мин.с/х и продовольствия Свердловской области, 2) управление социальной защиты населения министерство соц.защиты Свердловской области, 3)комитет по земельным ресурсам и землеустройству с функциями специально - уполномоченных ГО по управлению земельными ресурсами, 4) финансовые и финансово – бюджетные управления минфина Свердловской области, 5) государственное управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения Свердловской области.
3. территориальные межотраслевые ИОГВ Свердловской области: 1-6) администрации Восточного округа, Центрального, Южного, Горнозаводского, Западного, Северного округов, 7) управление по птицеводству комбикормовой промышленности.
Административная подведомственность: понятие, значение, признаки, виды.
Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделениях и Д. П.. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом чётко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими органами, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают.
Подведомственность это определение объектов, на которые распространяется властные полномочия.
Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в различные правовые акты, начиная от Конституции РФ и заканчивая должностными инструкциями. Определять подведомственность и понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел.
Но особенно важна административная подведомственность – распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти.
6 уровней подведомственности:
1. Государственная подведомственность – законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела. На этом уровне можно различить три разновидности подведомственности:
1) Между федеральным центром и субъектами РФ;
2) Между суверенными государствами;
3) Между государственными и межгосударственными органами.
2. Родовая подведомственность – распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также иных государственных органов: ЦБ, ЦИК, прокуратура.
3. Видовая подведомственность. Правила видовой подведомственности определяет какой вид органов ведает делами (например, гл.23 КоАП РФ).
4. Территориальная подведомственность, какой из органов данного вида ведает делами (ст. 295 КоАП РФ).
5. В некоторых случаях, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила иерархической подведомственности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (вышестоящий ОВД, таможенный орган).
6. Должностная административная подведомственность, т. е. в рамках органа ведать (контролировать, решать) могут разные должностные лица (233 – ОВД, 238 – таможня, 2310 – пограничные службы). При решении вопросов о подведомственности следует строго последовательно использовать правила определения от 1-го к 6-му уровню.
Подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной. Она может быть общей, установленной общей нормой и специально установленной в специальной норме, содержащей исключения из общего правила.
Особенностью межотраслевого контроля ФОИВ является то, что он осуществляется за определенными сферами деятельности не подчиненных им органов и ДЛ. Пример: Закон «Об охране окружающей природной среды» - государственный экологический контроль осуществляется специальными уполномоченными гос. органами.
Своеобразной формой межотраслевого контроля- межведомственная комиссия по анализу предложений о приостановке действий (отмене) законов и иных ИПА, не имеющих финансовой базы для реализации. В субъектах полномочиями наделана их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты и др. ОИВ.
[1]
Подр.см.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т.2/под ред. В.А. Козбаненко. Изд.2-е, с изм. и доп. – М.: «Статут», 2002. Стр.163.
[2]
О соотношении данных понятий см. подр.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Издательство НОРМА, 2001. Стр. 5-14.
[3]
Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты). Учебное пособие. – М.: Типография ВНИИТЭМР, г. Щербинка, 1990.