Содержание
Введение……………………………………………………………………...……3
1. Правовой статус Президента РФ……………………………………………...4
2. Сравнительный анализ выборов президента с 1991 по 2008 год………….10
Заключение…………………………………………………………………….…29
Список используемой литературы……………………………………………...31
Введение
Говоря об эволюции института президентства в Российской Федерации, следует отдельно и особо акцентировать внимание на том, что с 1991 г. по настоящий момент параллельно с развитием нормативного регулирования полномочий Президента Российской Федерации и постепенной практической трансформацией конституционно закрепленной модели данного института эволюционирует и избирательное законодательство.
Выборы Президента Российской Федерации гражданами являются одним из основных факторов, определяющих положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей в президентской или смешанной республике, поскольку полномочия Президента Российской Федерации как реального главы государства и исполнительной власти нуждаются в самой широкой и мощной легитимации. Не случайно в вопросе на референдуме 17 марта 1991 г. прозвучала формулировка "всенародно избранный", а после президентских выборов в 1991 г. Б.Н. Ельцин неоднократно подчеркивал, что он "первый всенародно избранный Президент России"[1]
.
Хотя российский опыт проведения выборов высшего должностного лица государства еще сравнительно невелик, состоявшиеся пять президентских кампаний позволяют выявить определенные тенденции и обозначить проблемы в развитии законодательства о выборах Президента, которое в течение прошедших 17 лет изменялось весьма интенсивно.
Принятие новой Конституции РФ и тот факт, что специализированных Законов о выборах Президента Российской Федерации в новейшей конституционной истории России, включая первый Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1096-1 "О выборах Президента РСФСР", было уже четыре и объем их увеличивался практически в геометрической прогрессии, - яркое тому подтверждение.
1. Правовой статус Президента РФ
Крайне важную роль для интерпретации правового статуса Президента Российской Федерации играет статья 80 Конституции РФ, открывающая главу 4. Она связывает воедино весь механизм государственной власти, придает ему необходимую скоординированность. Легальная формула части 1 статьи 80 устанавливает, что Президент является главой государства. Следует отметить, что "в конституционном праве понятие "глава государства" точно и однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно все же главой государства принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях"[2]
.
Содержание части 2 статьи 80 представляет собой комплексную норму, которая охватывает сразу несколько ключевых параметров института президентства. Прежде всего закрепляется, что Президент является гарантом Конституции. Интересно, что данное понятие ("гарант Конституции") не используют ни Конституция США, ни европейские конституции. Не было его и в отечественном конституционном законодательстве. Нынешняя российская Конституция, "определяя своим гарантом Президента, характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю государственную систему. Однако неверно считать, что конституционная норма о гаранте Конституции - это всего лишь политический символ без юридического содержания"[3]
. Конституционная норма не может не иметь юридического содержания. Другое дело, что она может быть многоаспектной, как в данном случае. Это выражается в том, что, во-первых, глава государства должен сам строго соблюдать Конституцию и, во-вторых, требовать ее соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями. И для этого у Президента есть целый "набор инструментов". Так, "он накладывает вето на законы, не соответствующие Конституции, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства. Наконец, выполнять функцию гаранта Конституции он может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы, прежде всего суды. Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции"[4]
. И, будучи гарантом Конституции страны, Президент должен нести персональную ответственность за эффективность ее защиты.
Стоит отметить, что многие ученые-юристы весьма негативно относятся к тому факту, что именно глава государства, а не Конституционный Суд является гарантом Конституции[5]
. Такую позицию вполне можно понять. Поскольку конституционные нормы свидетельствуют о том, что Президент РФ de facto является главой исполнительной власти, он уже не может быть до конца беспристрастным и объективным.
Далее действующая Конституция отводит главе государства особую роль и в деле защиты прав и свобод человека и гражданина. С учетом того, что, согласно статье 2, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в Конституции расставляются приоритеты и указывается на основной смысл существования государства. Со своей стороны Президент, выступая гарантом этих прав и свобод, "издает указы и вносит в Государственную Думу законопроекты, направленные на защиту правового положения личности в целом или регулирование статуса отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и некоторых других, особо нуждающихся в защите со стороны государства"[6]
.
Кроме того, все из той же части 2 статьи 80 следует, что Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Особое положение главы государства здесь видится прежде всего в том, что на него возлагается задача обеспечения единства государственной власти, которая, в свою очередь, осуществляется исполнительными, законодательными и судебными органами.
И наконец, именно Президенту, согласно части 2 статьи 80, отводится роль своего рода арбитра, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Одним из способов осуществления этой функции является закрепленное за Президентом частью 1 статьи 85 Конституции право использования согласительных процедур при решении спорных вопросов. Суть этих процедур состоит в выдвижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Поскольку в Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, Президент свободен в их выборе. "Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. Если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. В этом случае согласительная процедура заменяется судебной. Выбор же суда зависит от характера спора и компетенции суда"[7]
. Однако надо сказать, что Президент крайне редко прибегает к предоставленному ему частью 2 статьи 125 Конституции праву обращаться в Конституционный Суд с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров.
Кроме того, в рамках осуществления функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти можно рассматривать и зафиксированное в части 2 статьи 85 право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации либо нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Хотя формально действие актов приостанавливается лишь до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или о нарушении ими прав и свобод человека и гражданина, практика показывает, что вмешательства суда, как правило, не требуется, ибо оспариваемые главой государства акты отменяются принявшими их органами еще до судебного рассмотрения дела.
В контексте обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти следует упомянуть и о том, что с недавнего времени, согласно статье 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 11 декабря 2004 года)[8]
, гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации именно по представлению Президента РФ. Данное нововведение, породившее столь много споров, стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде, однако своим Постановлением от 21 декабря 2005 года N 13-П[9]
Суд признал указанное положение не противоречащим Конституции.
Но вернемся к статье 80 Конституции РФ. Часть 3 данной статьи предоставляет Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это означает, что именно глава государства обладает правом формулировать их (в реализации же внутренней и внешней политики государства участвует не только Президент, но и другие федеральные органы власти). Это особо подчеркнул Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию в 2000 году: "Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение". Однако в Конституции очерчиваются и границы данной президентской прерогативы, так как указывается, что определение основных направлений внутренней и внешней политики осуществляется в соответствии с Конституцией и федеральными законами.
Наконец, часть 4 статьи 80 Конституции говорит о том, что Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны Президент представляет федеральные органы власти во взаимоотношениях с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, всевозможными институтами гражданского общества. В международных же отношениях Президент представляет Россию "не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а в качестве субъекта международных отношений, как страну - суверенное и независимое государство. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному должностному лицу РФ"[10]
.
2. Сравнительный анализ выборов президента с 1991 по 2008 год
Не вдаваясь в подробности относительно первого этапа, на котором происходило становление законодательства о выборах на основе измененной Конституции 1978 г., и того, как на практике были организованы и проведены первые президентские выборы, сконцентрируемся на четырех этапах развития законодательства, имевших место после принятия ныне действующей Конституции РФ 1993 г.
Таблица 1.
Президентские выборы
в России и развитие законодательства
| Дата выборов | Этапы развития | Основная нормативная база | Победитель |
| 12 июня 1991 г. (первые) | 1-й этап | - Конституция РСФСР 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.); - Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1096-1 "О выборах Президента РСФСР"; - Закон РСФСР "О Президенте РСФСР"; - иные законы и подзаконные акты | Ельцин Б.Н. |
| 16 июня 1996 г. (очередные) | 2-й этап | - Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"; - Федеральный закон от 17 мая 1995 г. N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"; - иные федеральные законы и подзаконные акты | Ельцин Б.Н. |
| 26 марта 2000 г. (внеочередные - в связи с отставкой) | 3-й этап | - Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 30 марта 1999 г.); - Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"; - иные федеральные законы и подзаконные акты | Путин В.В. |
| 14 марта 2004 г. (очередные) | 4-й этап | - Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 4 июля 2003 г.); - Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"; - иные федеральные законы и подзаконные акты | Путин В.В. |
| 2 марта 2008 г. (очередные) | 5-й этап | - Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 24 июля 2007 г.); - Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (в ред. от 24 июля 2007 г.); - иные федеральные законы и подзаконные акты | Медведев Д.А. |
| Март 2012 г. | Вопрос о дальнейших перспективах развития законодательства о выборах Президента РФ пока остается открытым | ||
Основой и отправной точкой нормативного оформления выборов главы Российского государства являются соответствующие положения Конституции, и второй этап развития избирательного законодательства начался именно с обновления фундамента - с принятия новой Конституции РФ в 1993 г. Что касается общих конституционных положений о выборах, применимых в том числе и к выборам президентским, то, как справедливо отмечает М.В. Баглай, "особенностью России является то, что в отличие от многих (если не от большинства) других государств с относительно новыми конституциями в Конституции РФ нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы детально закреплены общие принципы избирательного права по выборам во все органы власти"[11]
. Этому посвящены лишь ч. 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32.
Однако в главе 4, посвященной Президенту Российской Федерации, устанавливаются минимальные конкретные требования применительно к порядку замещения поста Президента Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 81). К ним относятся: способ избрания: равные прямые выборы при тайном голосовании; корпус избирателей: все граждане Российской Федерации; срок полномочий: четыре года и не более двух сроков подряд; требования к кандидату: а) российское гражданство; б) постоянное проживание в России не менее 10 лет; в) минимальный возраст - 35 лет. Что касается назначения выборов, то Конституция относит это к полномочиям Совета Федерации - верхней палаты парламента (п. "д" ч. 1 ст. 102). Таким образом, на данном этапе было произведено шесть базовых изменений. Остановимся на них более подробно.
Во-первых, срок президентских полномочий сократился с пяти до четырех лет. Некоторые специалисты полагают, что нововведение было скопировано с американской модели, но этот срок является весьма распространенным в мировой практике. По большому счету такое незначительное изменение, видимо, объясняется просто желанием уравнять сроки полномочий Президента и нижней палаты парламента. Если же оценивать эту норму с точки зрения простой логики, то срок в четыре года представляется вполне справедливым, потому что "не позволяет мешкать, а значит, вполне понуждает к действию. Кроме того, он предполагает решительное подтверждение определенной способности к управлению страной и истинных намерений избранного лица"[12]
. Хотя принципиальной разницы между сроками полномочий в пять лет и четыре года, конечно же, не наблюдается.
Во-вторых, было отменено требование к кандидату обладать избирательным правом, подразумевавшее согласно ст. 2 Закона о выборах 1991 г., что данное лицо не только достигло установленного возраста, но и является дееспособным, а также не находится в местах лишения свободы по приговору суда. Причина проста - новая Конституция закрепила это требование отдельно в ч. 3 ст. 32, сделав его общим.
В-третьих, исчезло требование, касающееся предельного возраста в 65 лет, что выглядит вполне логично, так как этот возрастной ценз являлся не чем иным, как "памятью" о генеральных секретарях преклонного возраста, а также своеобразной страховкой от занятия президентского поста на выборах 1991 г. конкретными людьми из "старой гвардии". С течением времени такая необходимость просто отпала, тем более что в зарубежной практике достаточно много примеров, свидетельствующих о неоспоримой способности тех, чей возраст за 60, эффективно управлять государством.
В-четвертых, была ликвидирована и норма об одновременных выборах вице-президента. Это связано с упразднением самого поста после печально известных событий октября 1993 г. Как отмечает С.А. Авакьян, "если и раньше, в более спокойной обстановке, вопрос о том, нужен ли России вице-президент, относился к числу дискуссионных, то после таких событий, разумеется, ни о каком сохранении поста вице-президента не шло даже речи"[13]
.
В-пятых, появился так называемый ценз оседлости - требование о проживании кандидата на территории России не менее 10 лет, что весьма целесообразно, поскольку "Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели"[14]
. Относительно же именно такой продолжительности можно вполне согласиться с В.В. Лазаревым, что 10-летний срок постоянного проживания - это оптимальный срок для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей, традиций, при том что он не препятствует и тем людям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России. Заметим также, что президентский ценз оседлости - явление для России уникальное. Ведь, как справедливо замечает Е.И. Колюшин, "каких-либо других законных цензов оседлости российское конституционное право в настоящее время не знает"[15]
, хотя, думается, для региональных и муниципальных выборов это было бы вполне оправданно.
И наконец, в-шестых, назначение выборов Президента Российской Федерации закреплено в качестве одного из полномочий Совета Федерации. Как представляется, это обусловлено желанием не только внести конкретику в вопрос назначения выборов, но и сбалансировать отношения "Президент - парламент", уравновесив полномочие Президента Российской Федерации назначать выборы в Государственную Думу (п. "а" ст. 84 Конституции Российской Федерации).
Говоря об отличиях прежде действовавших и новых конституционных положений о Президенте Российской Федерации, интересно отметить также и весьма серьезное изменение, которое на первый взгляд не относится непосредственно к выборам главы государства, поскольку адресовано уже избранному Президенту Российской Федерации. "По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов"[16]
. Однако при более внимательном прочтении становится очевидным, что существовавшие до 1993 г. ограничения фактически означали если не отказ в регистрации кандидатам, не удовлетворяющим данным требованиям, то совершенно точно - невозможность вступления избранного по всем правилам кандидата в должность Президента при наличии хотя бы одного из указанных оснований . К сожалению, в погоне за большей демократизацией конституционные ограничения такого рода, выполняющие функцию дополнительного "фильтра", исчезли из текста российского Основного Закона.
В остальном же новая Конституция, как и прежняя, дала установку на непосредственное избрание Президента всем российским народом с учетом того, что это не должен быть слишком молодой (моложе 35 лет) человек без жизненного опыта, не являющийся российским гражданином, а также воспроизводила запрет замещения президентского поста одним лицом более двух сроков подряд, часто используемый и в практике других государств как некая гарантия от узурпации власти. При этом трудно не согласиться с утверждением М.В. Баглая, что "скупые конституционные требования к Президенту демократизируют подход к выборам главы государства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент"[17]
.
Здесь не лишним будет напомнить, что в 1993 г. конституционная база могла принять и иной вид. Так, например, проект группы С.М. Шахрая предусматривал для Президента ценз оседлости 5 лет и сохранял максимальный возрастной ценз 65 лет Проект Г.Х. Попова и А.А. Собчака тоже содержал возрастной максимум 65 лет и одновременно увеличивал ценз оседлости до 10 лет. Аналогичными были положения президентского проекта и проекта, одобренного Конституционным совещанием. А проект, разработанный коммунистами, и вовсе не содержал упоминания об институте президента.
Разумеется, конституционными нормами, ставшими своеобразной константой на все последующие годы, вплоть до настоящего момента регулирование данного вопроса не исчерпывается. Общие положения Конституции (и новой, и старой) детализировались в соответствующих законах.
Второй этап, помимо изменившейся конституционной основы, ознаменовался принятием Федерального закона от 17 мая 1995 г. N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", заменившего соответствующий Закон 1991 г., а также первого в российской истории Федерального закона от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", т.е. произошла полная замена законодательной базы президентских выборов. И в данном случае это объясняется объективной причиной: новая Конституция требует новых законов для новой страны.
В сущности, ко вторым по счету президентским выборам в 1996 г. правила их проведения претерпели изменения по нескольким основным параметрам.
Прежде всего, были отдельно детально сформулированы принципы выборов Президента. Кроме того, была установлена система с двумя турами голосования: 50% + 1 голос для первого тура и относительное большинство во втором. При этом в первом туре требовалась 50-процентная явка избирателей, а во втором туре это уже не было необходимостью. Данные положения составили основной блок, который в последующих нормативных актах корректировался и дополнялся.
Помимо этого, оба новых Закона обстоятельно урегулировали статус, формирование и деятельность избирательных комиссий.
Трансформировались также положения, регулирующие право выдвижения кандидата. Теперь это право принадлежало: а) непосредственно избирателям; б) избирательным объединениям и в) избирательным блокам. По сути, это означало пять основных изменений. Первое - объективное исключение упоминания о не существующих более всесоюзных организациях. Второе - исключение профессиональных союзов из числа субъектов этого права, представляющееся вполне логичным с точки зрения целей, для которых они должны создаваться. Третье - фактически требование перерегистрации в Министерстве юстиции РФ существовавших ранее политических партий и движений или регистрацию вновь созданных в качестве избирательных объединений, что в принципе совершенно правильно в контексте оформления новой политической системы на основе новой Конституции и законодательства. Четвертое - новелла, касающаяся возможности создания избирательными объединениями блоков, позволивших сплотить силы и объединить голоса избирателей не самых сильных политических игроков. И наконец, пятое - поглощение таких субъектов, как трудовые коллективы и т.п., более широким понятием "избиратели", т.е. само право непосредственного выдвижения кандидатов гражданами сохранялось, но облекалось в другую форму - инициативные группы избирателей в количестве не менее 100 человек. Такой формы, как самовыдвижение кандидата, на тот момент законодательством не предусматривалось.
Изменилась и процедура выдвижения кандидатов. По новым правилам избирательные объе
Следует отметить, что Закон о выборах 1995 г. был уже значительно объемнее и детальнее своего предшественника. Как указывалось в одном из комментариев, его принятие явилось результатом продолжительной и кропотливой работы в Государственной Думе, в ходе которой использовались трехсторонние согласительные процедуры. Интересно, что наиболее спорными были положения: о неназначении выборов Президента РФ в срок; о гласности в деятельности избирательных комиссий; об обжаловании решений и действий избирательный комиссий и их должностных лиц; о понятии избирательного объединения (блока); о количестве подписей избирателей, которые необходимо собрать в поддержку кандидата; о статусе кандидата; о недопустимости злоупотребления правом на проведение предварительной агитации, в том числе на радио, телевидении и в периодических печатных изданиях; о финансировании выборов; о голосовании и определении результатов выборов Президента РФ; о порядке подсчета голосов избирателей на избирательном участке; о наблюдателях; об установлении итогов голосования; о повторном голосовании; об использовании автоматизированной информационной системы; об ответственности за нарушения избирательных прав граждан и др.
Какой же эффект произвели новые законодательные положения на практике? Постараемся обзорно представить данные по президентской кампании 1996 г. Выборы, которые были назначены на 16 июня 1996 г. в соответствии с переходными положениями Конституции РФ и в связи с истечением срока полномочий Президента России Б.Н. Ельцина, избранного в 1991 г., стали единственными на сегодняшний день прошедшими в два тура. "Несмотря на то что эти выборы вошли в историю как самые грязные, они все же состоялись, хотя, по словам ряда свидетелей тех событий, вынашивались планы отмены выборов"[18]
.
Всего были зарегистрированы 10 кандидатов. А.М. Тулеев незадолго до выборов снял свою кандидатуру. По итогам двух туров результаты были таковы.
Таблица 2.
Президентские выборы 1996 г.
| 16.06.96 (I тур) | 03.07.96 (II тур) | |||
| Число зарегистрированных избирателей | 108 495 023 | 108 600 730 | ||
| Число принявших участие в выборах | 75 744 549 | 74 819 898 | ||
| Число голосов, поданных за кандидата | 1 | Ельцин Б.Н. | 26 665 495 | 40 208 384 |
| 2 | Зюганов Г.А. | 24 211 686 | 30 113 306 | |
| 3 | Лебедь А.И. | 10 974 736 | - | |
| 4 | Явлинский Г.А. | 5 570 752 | - | |
| 5 | Жириновский В.В. | 4 311 479 | - | |
| 6 | Федоров С.Н. | 669 158 | - | |
| 7 | Горбачев М.С. | 386 069 | - | |
| 8 | Шаккум М.Л. | 277 068 | - | |
| 9 | Власов Ю.П. | 151 282 | - | |
| 10 | Брынцалов В.А. | 123 065 | - | |
| 11 | Тулеев А.М. | 308 | - | |
| Против всех | 1 163 921 | 3 604 550 | ||
Конечно, два тура существенно подорвали доверие к результатам этих выборов. Многие до сих пор убеждены в том, что победу одержал Г.А. Зюганов.
Третий этап развития законодательства о президентских выборах соответствовал кампании 2000 г. и вновь выразился в полной замене нормативной базы посредством принятия Федерального закона от 17 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (к моменту выборов он действовал в редакции от 30 марта 1999 г.) и Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации". Причиной такого обновления, видимо, стало накопившееся большое количество корректирующих дополнений в связи с развитием всей системы законодательства.
Третий по счету Закон о выборах воспроизвел положения предыдущего и внес ряд дополнений. Так, например, были более подробно и четко изложены полномочия избирательных комиссий и уточнен порядок их формирования, вплоть до указания на соотношение количества избирателей, зарегистрированных на избирательном участке, и членов комиссии с правом решающего голоса. Появилось указание на то, что кандидаты, замещающие государственные и муниципальные должности, лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения, при этом было разъяснено, что под этим понимается законодателем. Регламентировалось обжалование нарушений избирательных прав. Иными словами, законодательная база на выборах 2000 г. была уже более полной и развернутой, развиваясь в изначально определенном русле. Вместе с тем основание для выделения данного этапа скорее формальное - принятие новых законов, нежели содержательное, поскольку глубинных изменений, позволяющих ясно определить направленность, тенденции развития, не произошло.
Но при обращении к практике становится понятно, что в коренном изменении законодательства не было необходимости, ведь "конституционный переход власти от Б.Н. Ельцина к В.В. Путину, к сожалению, не сопровождался реальной конкуренцией между кандидатами, поскольку Б.Н. Ельциным был создан и успешно осуществлен новый механизм передачи власти, получивший в СМИ название "Операция "Преемник".
Досрочные выборы были назначены на 26 марта 2000 г. На сей раз в качестве кандидатов были зарегистрированы 12 человек. Е.В. Савостьянов снял свою кандидатуру. "Антитеррористическая акция в Чечне плюс поддержка административного ресурса всей системы власти, созданной Б.Н. Ельциным, позволили В.В. Путину одержать победу в первом туре выборов".
Таблица 3.
Президентские выборы 2000 г.
| Число зарегистрированных избирателей | 109 372 043 | ||
| Число принявших участие в выборах | 74 994 408 | ||
| Число голосов, поданных за кандидата | 1 | Путин В.В. | 39 740 467 |
| 2 | Зюганов Г.А. | 21 928 468 | |
| 3 | Явлинский Г.А. | 4 351 450 | |
| 4 | Тулеев А.М. | 2 217 364 | |
| 5 | Жириновский В.В. | 2 026 509 | |
| 6 | Титов К.А. | 1 107 269 | |
| 7 | Памфилова Э.А. | 758 967 | |
| 8 | Говорухин С.С. | 328 723 | |
| 9 | Скуратов Ю.И. | 319 189 | |
| 10 | Подберезкин А.И. | 98 177 | |
| 11 | Джабраилов У.А. | 78 498 | |
| Против всех | 1 414 673 | ||
Принятие на четвертом этапе нового, четвертого, Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", как пишет Г.В. Дегтев, обусловлено тем, что необходимо было, во-первых, реализовать положения нового Федерального закона от 12 июля 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; во-вторых, создать законодательную базу, обеспечивающую участие политических партий в выборах Президента РФ, поскольку Федеральный закон от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" объявил эти объединения единственным самостоятельным коллективным участником избирательного процесса, и в-третьих, завершить формирование законодательной базы для федеральных выборов в 2003 - 2004 гг.[19]
. Данный этап с точки зрения характера изменений представляется гораздо более интересным.
Расширился перечень ограничений в отношении кандидата. Согласно Закону о выборах 2003 г. права быть кандидатами лишились также лица, в отношении которых имелся вступивший в силу приговор суда о лишении права занимать государственные должности, и бывший Президент в случае его отставки с этого поста по состоянию здоровья, что вполне оправданно и разумно, хотя последнее выглядит некоторой хитрой страховкой.
Существенно сузился круг субъектов права выдвижения кандидатов. На выборах 2004 г. кандидаты могли быть выдвинуты: а) политическими партиями (созданными и зарегистрированными в соответствии с новым регулированием, в связи с чем их численность существенно уменьшилась); б) избирательными блоками (в которые все-таки наряду с партиями могли войти некоторые общественные объединения) и в) в порядке самовыдвижения. Этот способ представлял собой имевшее место ранее выдвижение избирателями наоборот: инициативная группа и кандидат поменялись местами, теперь самовыдвиженцу была необходима поддержка группы избирателей в количестве не менее 500 граждан. Немаловажно и то, что перечень документов, которые должны были представлять кандидаты от партии и выдвинувшиеся самостоятельно, существенно отличался явно не в пользу последних[20]
.
В результате увеличения количества подписей, необходимого для регистрации кандидата, с одного до двух миллионов (при этом на один субъект должно было приходиться не более 50 тысяч подписей) усложнилась процедура выдвижения в целом, и для независимых кандидатов особенно. Более того, сами политические партии (блоки) оказались в неравном положении: партиям, прошедшим в Государственную Думу, и вовсе не требовалось собирать подписи. Практически менее сильные партии и самовыдвиженцы последовательно вытеснялись с политической арены, что можно оценивать по-разному.
Наряду с этим на данном этапе имели место и другие многочисленные уточнения, которые позволяют говорить, что исходный вектор развития законодательства изменил направление. Отчасти благодаря этим переменам, отчасти в силу политической ситуации в стране президентские выборы 14 марта 2004 г. оказались абсолютно лишены какой-либо интриги.
На пост Президента Российской Федерации претендовали шесть кандидатов. И.П. Рыбкин снял свою кандидатуру. Ни один из соперников не стал серьезной помехой для переизбрания на второй срок действовавшего Президента Российской Федерации. "Почти 50 миллионов голосов за Путина - это новый исторический рекорд доверия граждан России к политическому лидеру страны".
Таблица 4.
Президентские выборы 2004 г.
| Число зарегистрированных избирателей | 108 064 281 | ||
| Число принявших участие в выборах | 69 581 761 | ||
| Число голосов, поданных за кандидата | 1 | Путин В.В. | 49 565 238 |
| 2 | Харитонов Н.М. | 9 513 313 | |
| 3 | Глазьев С.Ю. | 2 850 063 | |
| 4 | Хакамада И.М. | 2 671 313 | |
| 5 | Малышкин О.А. | 1 405 315 | |
| 6 | Миронов С.М. | 524 324 | |
| Против всех | 2 396 219 | ||
Что же касается пятого этапа, то ситуация здесь прямо противоположная 2000 г. С формальной точки зрения следовало бы сказать, что его не было, поскольку не произошло ни столь усиленно муссировавшегося изменения Конституции Российской Федерации (в части отмены ограничения на занятие президентского поста одним лицом более двух сроков подряд), ни принятия, как это делалось прежде, новых законов. Однако вопреки вышеупомянутому оптимистическому предположению о том, что процесс формирования законодательной базы для президентских выборов должен был завершиться в 2003 - 2004 гг.[21]
, кампания 2008 г. показала, что правила игры все еще не являются устоявшимися. На сей раз законодатель ограничился внесением поправок в имевшиеся Законы, но и этих изменений более чем достаточно для того, чтобы вести речь об очередном этапе в развитии нормативной базы выборов Президента Российской Федерации.
Остановимся на наиболее существенных моментах. Прежде всего, еще больше расширился перечень ограничений для кандидата. Теперь права баллотироваться на пост Президента Российской Федерации лишались также: граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, либо вид на жительство, или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства; лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющие неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; лица, осужденные за совершение преступления экстремистской направленности и имеющие неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; лица, подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и ст. 20.29 КоАП РФ; лица, которые решением суда признаны виновными в совершении деяний и распространении информации экстремистского характера, если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий четырех лет до дня голосования.
Вновь сузился круг субъектов права выдвижения кандидатов. Теперь кандидаты могли быть выдвинуты только: а) политическими партиями и б) в порядке самовыдвижения. Возможность создания избирательных блоков была ликвидирована, чем окончательно была поставлена преграда консолидации недостаточно сильных политических игроков.
Особо следует отметить отмену 50-процентного порога явки избирателей, существовавшего с первых выборов. Это дало дополнительную гарантию проведения выборов даже при самой низкой активности населения (объективной или спровоцированной).
Еще одним знаковым изменением явилась так называемая отмена графы "Против всех". При этом невозможным стало не только проголосовать против всех, но и вести такого рода агитацию.
Также внесенными изменениями были существенно детализированы правила относительно назначения/неназначения выборов Советом Федерации и досрочных выборов, полномочий и юридической силы актов избирательных комиссий, агитации и финансирования выборов, ответственности за нарушения законодательства о выборах и т.д. То есть два базовых Закона в их исходном виде и в редакциях представляли собой весьма существенно отличавшуюся нормативную базу выборов 2004 и 2008 гг.
Ситуация с последними выборами Президента Российской Федерации является если не итоговым результатом 17-летнего развития законодательства, то как минимум яркой иллюстрацией того, в каком направлении оно эволюционировало все эти годы.
В 2008 г. кандидатами на пост Президента были всего четыре человека: трое от политических партий и один в порядке самовыдвижения, так как он не был выдвинут партией, имеющей представительство в Государственной Думе. Еще 14 претендентам было отказано по различным причинам в регистрации в качестве кандидатов либо они сами отказались от участия. Например, в подписных листах кандидата от Народно-демократического союза М.М. Касьянова было найдено много брака, в результате чего количество правильно оформленных подписей стало меньше 2 миллионов.
Голоса избирателей на этих выборах распределились между четырьмя кандидатами следующим образом: Д.А. Медведев - 70,28% (победитель), Г.А. Зюганов - 17,72%, В.В. Жириновский - 9,35% и А.В. Богданов - 1,30%.
Таблица 5.
Президентские выборы 2008 г.
| Число зарегистрированных избирателей | 107 222 016 | ||
| Число принявших участие в выборах | 73 731 116 | ||
| Число голосов, поданных за кандидата | 1 | Медведев Д.А. | 52 530 712 |
| 2 | Зюганов Г.А. | 13 243 550 | |
| 3 | Жириновский В.В. | 6 988 510 | |
| 4 | Богданов А.В. | 968 344 | |
Апробированный в 2000 г. способ передачи власти сработал и на этот раз, и, как прежде, все произошло согласно действующему избирательному законодательству. Однако нельзя не согласиться с тем, что "российская система преемничества, несмотря на выборные начала, все же является антидемократической формой передачи власти"[22]
. Что же касается обозначившейся зависимости победы на президентских выборах кандидата от партии большинства в Государственной Думе, то это тоже повод для беспокойства. "В этой ситуации сохранение сильного Президента в России может грозить тем, чего, возможно, и не случится в других странах, - установлением господства идей данной партии (мы не говорим о диктатуре, но понимаем, что и политическому плюрализму в этих условиях будет трудновато)".
Заключение
Необходимо констатировать, что российское законодательство о выборах Президента, равно как и сам институт, еще достаточно "молодо". По аналогии с растущим живым организмом на первых этапах ему свойственно бурное развитие.
Когда же организм уже сформировался и черты его становятся четкими и узнаваемыми, он еще какое-то время находится в стадии медленного роста, плавно подходя к периоду зрелости, когда уже ничего не меняется, а лишь шлифуется.
Если следовать этому сравнению, то наиболее правильно будет утверждать, что российское законодательство о выборах Президента еще не прошло стадию формирования.
Надо признать, что в целом произведенные за 17 лет изменения и дополнения "укладываются в логику общего движения к созданию системы нормальной политической конкуренции, призванной, в свою очередь, сформировать механизм политической ответственности. Однако этот процесс находится еще далеко от завершения".
Простор для изменений существует, и они могут носить различный характер: от изменения собственно положений действующей Конституции Российской Федерации, касающихся выборов и самого статуса Президента Российской Федерации, а следовательно, и коренного изменения базовых Законов о выборах, до точечных поправок в законодательство, которые в совокупности могут серьезно трансформировать систему выборов.
Менять можно еще многое, причем как в сторону ужесточения, так и в сторону демократизации либо просто рационализации и большей проработанности.
Легитимность выборов Президента требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и кончая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока ни значительного опыта проведения президентских избирательных кампаний, ни необходимого доверия населения к органам, ответственным за проведение выборов. Значит, потребность и дальше развивать законодательство о выборах Президента Российской Федерации существует.
Список используемой литературы
1. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 354.
2. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 2007. С. 37.
3. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2008. С. 129.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 2007. С. 364.
5. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2008. С. 451.
6. Виноградов В., Плешанова О. Две трети парламентаризма или парламентаризм двух третей // Юрист. 2008. N 5/6. С. 33 - 34.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 42. Ст. 5005.
8. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2007. С. 565.
9. Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М., 2008. С. 35.
10. Миронов А. Конституция Российской Федерации 1993 года: смысло-логический анализ. СПб., 2007. С. 106.
11. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 297.
12. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 372.
13. Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2008. С. 191.
14. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 300.
15. Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М., 2008. С. 41.
16. Зазнаев О.Н. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2007. С. 326.
17. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2007. С. 93.
18. Лазарев В.В. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации // http://constitution.garant.ru/.
19. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2007. С. 93.
20. Зазнаев О.Н. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2007. С. 326.
21. Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М., 2008. С. 36.
[1]
Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 354.
[2]
Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 2007. С. 37.
[3]
Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2008. С. 129.
[4]
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 2007. С. 364.
[5]
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2008. С. 451.
[6]
Виноградов В., Плешанова О. Две трети парламентаризма или парламентаризм двух третей // Юрист. 2008. N 5/6. С. 33 - 34.
[7]
Дегтев Г.В. Указ. соч. М., 2005. С. 121.
[8]
Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 42. Ст. 5005.
[9]
Российская газета. 2005. 29 декабря.
[10]
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2007. С. 565.
[11]
Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М., 2008. С. 35.
[12]
Миронов А. Конституция Российской Федерации 1993 года: смысло-логический анализ. СПб., 2007. С. 106.
[13]
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 297.
[14]
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 372.
[15]
Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2008. С. 191.
[16]
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 300.
[17]
Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М., 2008. С. 41.
[18]
Зазнаев О.Н. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2007. С. 326.
[19]
Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2007. С. 93.
[20]
Лазарев В.В. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации // http://constitution.garant.ru/.
[21]
Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2007. С. 93.
[22]
Зазнаев О.Н. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2007. С. 326.