Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности

Северо-Западная
академия
государственной
службы при
Президенте
РФ

Кафедра
административного
права

Диплом

Тема:
Взаимодействие
органов законодательной
и исполнительной
власти с органами
прокуратуры
в области обеспечения
законности

Студент:
группы
ГИМУ

Научный
руководитель:
профессор,

зав.
кафедрой
административного
права

Старовойтов
Александр
Александрович

Санкт-Петербург

2001 г.

ПЛАН

Введение 3

1.
Законность
как важнейший
принцип функционирования
органов исполнительной
власти в Российской
Федерации. 5

1.1.
Понятие и содержание
законности. 5

Режим 5

Принцип 5

Метод 5

1.2.
Принципы
законности. 11

1.3.Гарантии
законности 18

2.
Формы и методы
обеспечения
законности
в органах
исполнительной
власти. 23

2.1.Роль
органов прокуратуры
в обеспечении
законности 23

2.2.
Методические
рекомендации
по проведению
проверок в
области законности
нормативных
актов органов
законодательной
и исполнительной
власти. 32

2.3.
Развитие и
итоги практического
взаимодействия
органов законодательной
и исполнительной
власти и органов
прокуратуры
в Читинской
области в период
1996-2000 гг. 35

2.4.
Развитие и
итоги практического
взаимодействия
органов законодательной
и исполнительной
власти и органов
прокуратуры
в Ленинградской
области в период
1995-2000 гг. 46

46

Совершенствование
взаимодействия
органов законодательной
и исполнительной
власти с органами
прокуратуры
в области
обеспечения
законности. 62

Заключение 68

Список
нормативных
актов и литературы 73

Введение

В начале
своей работы
хотелось бы
вспомнить слова
президента
Российской
Федерации В.
В. Путина на
ежегодном
обращении к
обеим палатам
Федерального
собрания: «Сегодня,
когда мы идем
вперед, важнее
не вспоминать
прошлое, а смотреть
в будущее. Надо
добиваться,
чтобы все мы
- предприниматели,
властные структуры,
все граждане
- глубоко прочувствовали
свою ответственность
перед страной.
Чтобы строгое
исполнение
закона стало
осознанной
потребностью
всех граждан
России….. …..На
государственной
службе нужны
профессионалы,
для которых
единственным
критерием
деятельности
является закон….»

Тема законности
играет довольно
большую роль
во всем обществе.
На усиление
именно законности
направлены
все силы в последнее
время. Например,
введение института
полномочных
представителей
Президента
РФ в федеральных
округах, усиление
роли Прокуратуры
и других институтов.

Законность
– один из основополагающих
принципов
государственного
руководства
общества в
целом, важное
средство укрепления
и развития
государственности,
упрочения
охраны и развития
экономической
базы государства,
необходимое
условие демократической
системы государства.

Проблема
законности
должна рассматриваться,
начиная с самых
верхних эшелонов
власти государства,
именно поэтому
в своей работе
я затронул тему
рассмотрения
законности
органов законодательной
и исполнительной
власти. Но,
рассмотрение
вопроса законности
невозможно
без рассмотрения
института
гарантий этой
законности.
В качестве
такого института
я вижу Прокуратуру.

Структуру
работы я построил
следующим
образом: в первой
главе рассматривается
теоретические
вопросы законности.
Определение
понятия, содержания,
принципов,
функций, гарантий.
Вторая глава
целиком посвящена
практике
взаимодействия
органов Прокуратуры
и законодательных
и исполнительных
органов власти.
Здесь содержится
большое количество
статистической
информации,
примеров успехов
и неуспехов
работы органов
Прокуратуры,
приведены копии
документов
по приведению
в состояние
законности
нормативных
актов органов
власти.

Третья глава
посвящена
видению проблемы
совершенствования
взаимодействия
вышеупомянутых
органов. Предлагаются
соответствующие
шаги по укреплению
законности
органов власти.

1. Законность
как важнейший
принцип функционирования
органов исполнительной
власти в Российской
Федерации.
1.1. Понятие и
содержание
законности.

В юридической
литературе
законность
рассматривается
по-разному.
Часто ее определяют
как режим, принцип,
метод государственного
руководства
обществом,
состоящий в
издании и проведении
в жизнь законов
и иных нормативно-правовых
актов в интересах
определенного
класса, социальных
групп или народа
в целом (см. рис
1)1.

Рис 1.

Законность

Принцип
Метод
Режим

В соответствии
с этим определением
законность
состоит из двух
элементов:
законотворчества
(издание законов
и основанных
на них правовых
актов) и осуществления
нормативно-пра­вовых
актов. Однако
представляется
весьма спорным
включе­ние
в понятие законности
правотворческого
процесса, т. е.
осо­бой формы
или особого
вида деятельности
соответствующих
органов, призванных
устанавливать
новые нормы,
изменять или
отменять старые.
Ведь если нормы
права изменяются,
то, сле­дуя
логике, нельзя
сказать, что
законность
— величина
посто­янная;
она меняется
всякий раз, как
только происходит
кор­ректировка
законодательства.

Правотворческий
процесс—
это деятельность,
которая определяется
соответствующими
нормативными
актами, она
подпадает под
необходимость
соблюдать,
исполнить
законность
и в этом отношении
не отличается
от других видов
государст­венной
деятельности,
например, от
правоприменения,
следова­тельно,
нет необходимости
включать ее
в понятие законности.
Законность
связана с законами,
но они выступают
не как ее составная
часть, а прежде
всего, как
предпосылка
и условие ее
осуществления2.

Разногласия
в юридической
литературе
по поводу
опреде­ления
законности
порождены не
столько сложностью,
много­гранностью
и динамикой
предмета, сколько
терминологической
неясностью.
Термин "законность"
обозначает
положительное
отношение к
законам в
практической
деятельности
и повсе­дневной
жизни3.

     В
советской
юриспруденции
долгое время
господствовал
классовый
подход в понимании
законности.
Считалось, что
подлинная
законность
может быть
только социалистической,
т.к. любая
антагонистическая
формация
(рабовладельческая,
феодальная,
буржуазная)
есть не что
иное, как режим
"узаконенного
беззакония".
Неоднозначно
было отношение
к проблеме В.
И. Ленина, который
сначала писал
о том, что диктатура
пролетариата
- власть, не
связанная
никакими законами,
а затем настаивал
на соблюдении
единой законности.
В 1934 г. народный
комиссар юстиции
РСФСР Н.В. Крыленко
видел в социалистической
законности
три основных
элемента: 1) борьба
с классовым
врагом; 2) принуждение
к исполнению
советских
законов; З)
гарантирование
каждому трудящемуся
возможности
приложить свой
труд в пределах,
которые ему
дает советский
закон. После
исторического
совещания
правоведов
в 1938 г. под влиянием
идей А. Я. Вышинского
социалистическую
законность
стали понимать
как строгое
и неуклонное
исполнение
законов и подзаконных
актов всеми
субъектами
советского
права в интересах
пролетарского
государства.
Долгое время
социалистическую
законность
рассматривали
сначала как
метод осуществления
диктатуры
пролетариата,
а затем - как
метод осуществления
общенародным
государством
его задач и
функций.      После
1985 г. предпринимаются
попытки переосмыслить
законность
как политико-правовое
явление, наполнить
этот термин
новым содержанием.
В результате
дефиниция
освобождается
от классово-идеологического
аспекта правопонимания4.
     В современной
российской
правовой науке
особое внимание
обращается
на тесную связь
законности
с демократией,
выражающуюся
в принципе: нет
законности
без демократии
и нет демократии
без законности.
     Важное
изменение в
понимании
законности
связано с восприятием
в России (и
закреплением
в Конституции
РФ 1993г.) идеи правового
государства.
В свете последней
законности
- это не просто
исполнение
законов, но и
подзаконность
деятельности
государства,
обязательность
законов для
всех государственных
органов. Кроме
того, в понятие
законность
включаются
и требования
общества к
государству
по обеспечению
прав, свобод
человека и
гражданина,
правопорядка.
Отсутствие
этих неотъемлемых
элементов
свидетельствует
и об отсутствии
законности.
С этой точки
зрения нельзя
говорить о
законности
в тоталитарных
и авторитарных
государствах.
     Таким
образом, законность
в демократическом
обществе представляет
собой совокупность
взаимосвязанных
требований
общества к
государству,
праву и права
к государству
и иным участникам
общественных
отношений;
отражение этих
требований
в общественном
сознании; реализацию
данных требований
в социальной
практике.      В
настоящее время
в отечественном
правоведении
преобладают
тенденции
максимально
широкого понимания
законности,
при котором
оно выступает
как политико-правовое
явление, характеризующее
процесс совершенствования
государственно-правовой
формы организации
общества и
реализации
идеи социальной
справедливости
путем строгого
и неуклонного
соблюдения
и исполнения
действующего
законодательства5.
     По другой
широкой трактовке
законность
означает идею,
требование
и систему (режим)
реального
выражения права
в законах
государства,
в самом законотворчестве,
в подзаконном
нормотворчестве.
Содержание
законности
составляет
такое законодательство,
которое адекватно
воплощает
правовые принципы,
общечеловеческие
идеалы и ценности,
насущные потребности
и интересы
человека, объективные
тенденции
социального
прогресса.
Законность
рассматривается
как система
реально действующего
права, что
предполагает:
во-первых, наличие
в обществе и
государстве
правового
законодательства
(законность
точнее было
бы определить
в данном случае
как правозаконность);
во-вторых, полное
осуществление
реализации
Конституции
и других законов;
в-третьих,
эффективную
защиту действия
Конституции
и других законов6.

     Термин
"законность"
используется
и зарубежными
правоведами
и законодателями.
Но концептуальная
проработанность
данного сложного
политико-правового
явления практически
отсутствует.
Во многом это
объясняется
тем, что, например,
западная юридическая
доктрина
преимущественно
оперирует двумя
другими терминами
- "верховенство
закона" и "правовое
государство",
которые включают
в себя и понятие
законность7.

Не претендуя
на истину в
последней
инстанции,
понимая, что
никакое краткое
определение
не может отразить
все сто­роны
предмета, хотелось
предложить
следующее
понимание
законно­сти:
это требование
общества и
государства,
состоящее в
точ­ной и неуклонной
реализации
правовых норм
всеми и повсе­местно.

Суть этого
требования
заключается
в добросовестном,
ответственном
соблюдении,
исполнении,
использовании
и применении
правовых норм,
оно предусматривает,
прежде всего,
ак­тивное участие
в управлении
государственными
и общественными
делами на основе
и в рамках закона.

Законность
тесно связана
с государством
и обусловлена
такими его
специфическими
характеристиками,
как разделение
граждан по
территориальному
признаку и
наличие пуб­личной
власти8.

Разделение
граждан по
государственно-территориальным
единицам неизбежно
ведет к тому,
что их поведение
подпадает под
правовое
регулирование,
осуществляемое
не только
феде­ральными,
но и органами
власти субъектов
федерации,
местно­го
самоуправления.
Законность,
рассматриваемая
в этом аспек­те,
обозначает
иерархию правовых
норм (законов
и подзакон­ных
актов), известное
соответствие
и подчинение
нормам пра­ва,
установленным
высшими и
центральными
органами
госу­дарства.

Публичная
власть - сложное
понятие. Прежде
всего, это
государственная
власть, основными
формами реализации
кото­рой являются
правотворчество,
управление
и правосудие;
за­конность
заключается
в осуществлении
всех функций
в опре­деленных
границах и по
определенным
правилам.

В условиях
законности
государственные
органы и должно­стные
лица призваны
в соответствии
с действующими
нормами права
рассматривать
и решать конкретные
вопросы, касающиеся
прав и свобод
граждан, реагировать
на жалобы по
поводу неза­конных
актов применения
права. В свою
очередь граждане
долж­ны исполнять
обязанности,
возложенные
на них правовыми
нор­мами.

Законность
связана и с
государственным
суверенитетом.
Его законы
обладают всеобщей
обязательностью.
Это значит, что
их сила распространяется
не только на
государственные
органы, должностных
лиц и граждан,
но и на все иные
органи­зации
и их органы. В
этой связи
встает очень
интересная
проблема соотношения
законности
и политической
системы в це­лях
раскрытия
особенностей
складывающегося
политического
режима, т. е.
рассмотрение
законности
как явления
политико-правовой
жизни, как принципа
функционирования
политиче­ской
системы. В настоящее
время ведется
активный анализ
нор­мативной
основы функционирования
последней9.

Право как
регулятор
общественных
отношений
выполняет свои
функции прежде
всего в процессе
соблюдения,
исполне­ния,
использования
и применения
юридических
норм общест­венной
практике, поэтому
законность
существует,
пока суще­ствует
право, является
правовым режимом
общественных
от­ношений.

В западной
литературе
такое состояние
стали называть
правозаконностью,
что свойственно
обществу с
развитыми
гражданскими
и демократическими
институтами,
считая, что
соблю­дение
великих принципов
правозаконности
ярко свидетельст­вует
об особенностях
жизни в свободных
странах, отличающихся
от стран с
авторитарным
режимом. Концепция
правозаконно­сти
сознательно
разрабатывалась
лишь в либеральную
эпоху и стала
одним из ее
величайших
достижений,
послуживших
не только щитом
свободы, но и
отлаженным
юридическим
меха­низмом
ее реализации10.

Понятие
законности
как режима
вытекает из
того факта, что
право объективно.
Оно порождает
и столь же
необходимое
явление
— законность,
которое связано
с осуществлением
права. Поэтому
понятие законности
как режима
нередко употребля­ется
в качестве
синонима понятия
"право", что
нельзя при­знать
удачным, так
как взаимодействие
законности
и права есть
встречное
влияние однопорядковых
общественно-политических
явлений.

Законность
оказывает на
право обратное
влияние, в нем,
как в процессе
его формирования,
так и реализации,
объекти­вируются
требования
законности.

1.2. Принципы
законности.

Для понимания
природы законности
нужно выяснить
ее основные
принципы. Рассмотрим
наиболее важные
из них:

1. Важнейшей
чертой законности
является её
всеобщность.

Требование
соблюдать
юридические
нормы относится
ко всем, кто
находится в
пределах действия
права. Никто
не может уклоняться
от выполнения
установлений,
исходящих от
государства,
точно так же,
как и государство
не может уклониться
от обеспечения
и защиты законных
прав личности.
Приоритетным
субъектом
правового
регулирования
являются граждане
государства.
Государство
обязано создавать
наиболее
благоприятный
режим для
удовлетворения
разнообразных
интересов своих
граждан.

Всеобщность,
как необходимая
черта законности,
в одинаковой
мере относится
и к государству,
и к его гражданам.
Государство
ответственно
перед гражданином,
а гражданин
перед государством.
Если в законах
государства
выражаются
действительные
интересы его
граждан, то
правовые предписания
реализуются
без принудительных
мер государственного
воздействия.
Понятно, что
государство
не может учесть
всю гамму
индивидуальных
интересов, да
и не должно.

Однако
посредством
законодательной
деятельности
оно может и
должно предоставлять
своим гражданам
возможность
самостоятельно
распоряжаться
собственными
благами и свободой
деятельности.
Обеспечение
всеобщности
соблюдение
правовых предписаний
- задачи государства
и его органов.
Обладая необходимыми
организационными,
материальными
и принудительными
средствами,
оно призвано
надёжно охранять
законные права
и интересы
граждан. Сами
граждане
внегосударственно-правовых
структур не
могут установить
режим законности
в общественной
жизни11.

2. Равная
возможность
всех граждан
пользоваться
защитой закона
и их равная
обязанность
следовать их
предписаниям
(равенство всех
перед законом
и судом). Прочий
эффективный
режим законности
в обществе
возможен только
в условиях
равенства всех
людей перед
законом и судом.
С одной стороны,
субъекты права
должны в полном
объёме выполнять
возложенные
на них обязанности,
подчиняться
требованиям
закона. С другой
стороны, государство
должно создавать
все необходимые
условия для
осуществления
их законных
прав и интересов.
Права и свободы
других лиц. В
условиях правовой
государственности
это требование
имеет принципиальное
значение, поскольку
свобода одного
человека не
может быть
реализована
в ущерб свободе
другого. Закон
не допускает
ущемление прав
одних за счёт
прав других
граждан государства12.

3. Единство
законности.
Законы представляют
абсолютно
одинаковые
требования
ко всем субъектам,
находящимся
в сфере временного
и пространственного
действия. Законы
федеративного
государства
имеют одинаковую
силу на территории
всех государственных
образований,
входящих в
состав федерации.
Единое понимание
сущности и
конкретного
содержания
законов обеспечивает
законность
правоприменительной
деятельности
компетентных
органов и должностных
лиц. Она соответствует
действительному
смыслу законов
и проводит в
жизнь заложенные
в нём регулятивные
функции13.

Верховенство
закона.
Является свойством
законности,
связанным с
исключительностью
закона, означающим
иерархию
нормативно-правовых
актов, что
закрепляется
в Конституции
РФ. Конституция
имеет высшую
юридическую
силу, прямое
действие и
применяется
на всей территории
Россий­ской
Федерации.

Функционирование
государства
должно осуществляться
исключительно
на основе законов,
при строгой
реализации
долж­ностными
лицами своих
обязанностей
и прав социальных
субъ­ектов.
Это свойство
распространяется
на все правовые
формы деятельности
государства:
правотворческую,
исполнительно-распорядительную
и правоохранительную.
Оно не позволяет
должностным
лицам
— исполнителям
норм права
(прежде все­го
закона) занимать
позицию "свободного
усмотрения",
произ­вольно
принимать
решение, исполнять
или не исполнять
закон по тем
или иным мотивам14.

5.
Неотвратимость
реализации
законности.
Обозначает
пре­сечение
любых нарушений
закона, от кого
бы они ни исходили,
неотвратимость
ответственности
за эти нарушения.
Всякое пра­вонарушение
есть одновременно
и нарушение
законности.
Пра­ву должны
быть чужды
"мертвые" нормы,
которые только
про­возглашаются,
но не реализуются.
Еще Петр Великий
отмечал: "Всуе
законы писать,
коли их не
исполнять".
Законность
явля­ется
проводником,
реальностью
его, это право
в действии,
реализации
его как социальной
ценности, как
важнейшего
ин­струмент
регуляции
общественных
отношений15.

6. Недопустимость
противопоставления
законности
и целе­сообразности.
Законность
есть высшая
целесообразность.
Диалектика
взаимоотношений
здесь такова:
любое отступление
от законности,
объясняемое
"высшими интересами",
"требования­ми
народа", "моральными
соображениями"
и т. п., приводит
к дестабилизации
в обществе,
способствует
росту правового
ни­гилизма.

Если закон
устарел, стал
нецелесообразен,
то его нужно
изменить, дополнить,
но только в
соответствии
с установленной
процедурой,
которая также
определяется
законом. До тех
пор, пока изменения
не внесены,
закон действует,
существует.
"Не зря древние
говорили: "Закон
суров, но это
закон".

В то же время
законность
предполагает
учет целесообраз­ности,
пользы в процессе
применения
права, когда
назначается
конкретная
мера наказания
за совершенное
правонарушение.

Но в любых
случаях соображения
целесообразности
учитыва­ется
на основании
и в рамках закона16.

7. Предотвращение
и эффективная
борьба с
правонарушениями.
Правовое государство
создаёт необходимые
материальные,
политические,
социальные
и другие предпосылки
для предотвращения
и пресечения
правонарушений.
Благоприятные
материальные
условия жизни,
социальная
защищённость
населения,
политическая
стабильность
в стране, наличие
справедливых
правоохранительных
законов составляют
реальную основу
режима законности.

Непосредственная
защита интересов
субъектов
права, любого
гражданина,
проживающего
на территории
государства,
осуществляется
специальными
правоохранительными
органами: судом,
прокуратурой,
арбитражем,
милицией. Обеспечивая
законное
функционирование
общественных
отношений, эти
органы в необходимых
случаях применяют
к правонарушителям
различные меры
государственного
принуждения.

Решения
конституционного
суда являются
окончательными,
опротестованию
и обжалованию
не подлежат.
Таким образом,
требования
законности
в единстве и
взаимодействии
обеспечивают
стабильность
и гармоничность
общественной
жизни, способствуют
развитию
гражданского
общества в
соответствии
с объективными
законами
исторического
процесса.

Законность
представляет
собой процесс
осуществления
законов. Режим
законности
означает такое
состояние
общественной
жизни, при котором
участники
правоотношений
свободно реализуют
принадлежащие
им юридические
права и обязанности.
Законность
есть предпосылка
такого порядка
в общественной
жизни, который
соответствует
предписаниям
правовых норм.
Другими словами,
в результате
действия законности
в обществе
складывается
правовой порядок,
являющийся
целью правового
регулирования
общественных
отношений17.

8.
Неразрывная
связь законности
и культурности.
Без куль­турности
не может быть,
и речи о законности;
чем выше уро­вень
культуры общества
в целом, отдельных
граждан, тем
выше и
уровень законности.

Единство
права к законности
вытекает из
свойства права
как регулятора
общественных
отношений.
Государство
не привносит
законность
в право, а учитывает
природу последнего
и обеспечивает
реализацию
его функций
посредством
законно­сти.
Так как законность
связана с реализацией
права, то из
этого вытекает
целый ряд свойств,
конкретизирующий
сказан­ное
выше.

Законность,
рассматриваемая
как режим
государственной
и общественной
жизни, включает
не только требование
законо­сообразного
поведения, но
и само такое
поведение.
Только в единстве
этих сторон
может быть
осуществлен
режим законности,
который неразрывно
связан с демократией,
является ее
выражением.
Если право
демократично
по своему содержанию,
то его нормы
обеспечивают
действие институтов
демократии,
прежде всего,
прав и свобод
граждан. Реализация
законов есть
не только правовое,
но и политическое
требование,
поскольку
нарушение
законности
причиняет ущерб
общественным
инте­ресам18.

Законность
включает равенство
всех перед
законом, ра­венство
прав и обязанностей.
Выполнение
последних есть
реа­лизация
требований
законности
и в то же время
обеспечение
условий использования
демократических
прав, что способствует
активному
участию граждан
в делах общества
и государства,
прежде всего
в демократической
процедуре
принятия законов
и других нормативных
актов. Это является
залогом того,
что принимаемые
законы будут
восприняты
их абсолютным
большинством.
Демократия,
в свою очередь,
обеспечивает
заинтересованность
людей в исполнении
законодательства
и подконтрольности
деятельности
государственного
аппарата. Это
надежная гарантия
законности.

Законность
как режим
государственной
и общественной
жизни есть
единство объективно
необходимых
требований
строгого и
неукоснительного
практического
осуществления
закона и иных
нормативно-правовых
актов, т.е. строжайшей
фактической
реализации,
воплощения
в жизнь.

Важным аспектом
исследования
законности
является ее
рассмотрение
как принципа,
как идеологического
явления. Со­гласно
принципу законности
поведение всех
субъектов
должно отвечать
законам и подзаконным
актам. Это одна
из идей пра­восознания,
идеологическая
предпосылка
режима законности.

В то же время
ясно, что нельзя
сводить это
понятие к прин­ципу
законности.
Если определять
законность
как "совокупность
определенных
требований",
"режим требований",
то тогда она
сводится к
одному из своих
идеологических
проявлений
— к принципу
или методу
деятельности,
воплощенному
в требова­ниях.
Требования
—
это сфера только
сознания, а
законность
этим не ограничивается,
поэтому она
представляет
собой ре­жим
общественных
отношений, а
не режим требований.

В современных
условиях в
процессе формирования
право­вого
государства,
перестройки
правового
сознания нашего
об­щества важным
становится
определение
основных тенденций
в разработке
теории законности19:

проведение
четких разграни­чений
законности
как режима и
форм ее реализации
(как мето­да
государственного
руководства
обществом, как
принципа
дея­тельности
социальных
субъектов);

изучение
законности
в связи с другими
социально-политическими
явлениями
(правотворчеством,
демократией,
правосознанием);

анализ закон­ности
в механизме
правового
регулирования,
дающий возмож­ность
более четко
отграничить
ее от близких
государственно-правовых
явлений, исследовать
ее структуру,
т. е. состав
эле­ментов
и связь между
ними.

Мало исследован
вопрос о функциях
законности.
С учетом ее
сущности и роли
в жизни общества
можно назвать
в общей форме
три основанные
функции:

проведение
в жизнь государственной
воли народа,
связь законности
с реализацией
права;

создание
условий для
выработки
целесообразных,
эффек­тивных
норм права,
связь законности
с правотворчеством;

обеспечение
реальности
правового
регулирования,
связь законности
со всеми элементами
его механизма.

Научный
интерес представляет
анализ структуры
закон­ности.
К элементам,
лежащим в ее
основе, относится:

а) право­верность
субъектного
состава участников
общественных
отно­шений
(определяемая
их правоспособностью);

б) правомерность
положения
(социальной
позиции) участников
общественной
жизни (определяемая
содержанием
и объемом их
субъектив­ных
прав и обязанностей);

в) правомерность
деятельности
субъ­ектов
по применению
и реализации
прав и обязанностей
(опре­деляемая
"материальными"
и формальными
ее показателями,
укрепленными
в соответствующих
юридических
нормах). Суть
познания внутренне
необходимых
связей законности
состоит в том,
что скрывается
механизм
конституирования,
функционирования
и развития
общественных
отношений20.

1.3.Гарантии
законности

Под основными
средствами
обеспечения
законности
в юридической
науке принято
понимать систему
га­рантий и
методов обеспечения
законности.
Схематично
в теории государства
и права гарантии
законности
рассматриваются
так21
(см. рис 3):

Рис.3

Гарантии

Общие
Юридические

Прокурорский
надзор

Экономические
(материальные)

Законность
Социальные

Судебный
контроль

Политические

Совершенствование
законодательства

Идеологические

Конституционный
контроль

Президент

Гарантии
— это совокупность
условий и способов,
позво­ляющих
беспрепятственно
реализовать
правовые нормы,
поль­зоваться
субъективными
правами и исполнять
юридические
обязанности.

Под гарантиями
понимаются
как объективные
условия существования
общества, так
и специально
выработанные
госу­дарством
и общественностью
средства,
обеспечивающие
точ­ную реализацию
норм права
всеми субъектами.

Экономическими
(материальными)
гарантиями
являются, прежде
всего, материальные
условия жизни
общества, сердцевину
которых составляют
социально-экономическое
устройство
общества,
существующие
формы собственности,
их многообразие,
хозяйственная
самостоятельность
частных (физических)
и юридических
лиц.

Социальные
гарантии включают
весь комплекс
общественных
мер по борьбе
с правонарушениями,
отступлениями
от идеи законности.
Это профилактическая,
деятельность
по предупре­ждению
правонарушений,
контрольная
функция общественности,
использование
возможностей
учета общественного
мнения и.
т. п.

Политические
гарантии
— это демократизм
государственного
и общественного
строя, отраженный
в функционировании
политической
системы в целом,
с присущими
демократическо­му
обществу политическим
плюрализмом,
реальным разделением
властей, наличие
правового
государства
(или хотя бы
тен­денции
к его построению).

Идеологические
гарантии состоят
в господстве
идеологии, на
базе которой
развиваются
духовная жизнь
общества, идейное
воспитание
граждан, включая
все формы
общественного
сознания, в
первую очередь
правовое, глубокое
уважение к
праву как социальной
ценности.

Юридические
гарантии выступают
как система
специаль­ных
средств укрепления
законности
и правопорядка,
деятельность
специальных
правовых органов
по предупреждению
и пресечению
правонарушений.

К специальным
юридическим
средствам
следует отнести,
прежде всего,
все нормы права,
в которых выражено
требова­ние
законности.
Правовая
регламентация
общественных
отно­шений
ставит правоохранительные
органы в четкие
правовые рамки,
лишает их возможности
действовать
исходя из интересов
целесообразности.

Юридическое
требование
законности
состоит в следующем:

справедливое
наказание за
неисполнение
норм права;

за­конодательное
(конституционное)
закрепление
верховенства
закона и определение
способов его
охраны;

3)
возложение
на определенные
органы обязанности
охранять законность,
пресе­кать
ее нарушения,
контролировать
и осуществлять
надзор за исполнением
законов и определение
полномочий
этих органов
по реализации
функции охраны
законности
и правопорядка;

4)
законодательное
закрепление
за гражданами
возможности
отстаивать
свои права,
запрещение
использовать
их в ущерб другим
лицам, конституционное
закрепление
идеи презумпции
невиновности.
Эти способы
закреплены
в Конституции
РФ, а в отраслевом
законодательстве
получили
конкретизацию.

Правоохранительные
органы пресекают
нарушения
закон­ности,
восстанавливают
права, устраняют
неблагоприятные
по­следствия
правонарушений.
По действующему
законодатель­ству
органы дознания,
прокурор,
следователь,
суд обязаны
вы­явить причины
и условия,
способствовавшие
совершению
пре­ступления,
и принять меры
к их устранению.

Прокуратура
— это специальный
орган, на который
возло­жены
обязанности
общего надзора
за законностью
следствия и
дознания, содержания
в местах изоляции,
за актами судебных
органов с точки
зрения их
обоснованности
и законности.
Ее деятельность
осуществляется
в специфических
формах:

привле­чение
к уголовной
ответственности;

поддержание
государствен­ного
обвинения в
суде;

разрешение
жалоб граждан;
выдача ор­деров
на арест и обыск;

принесение
протеста на
незаконные
нормативные
акты и индивидуальные
решения государствен­ных
органов, должностных
лиц, учреждений
и организаций;

проверка
состояния
законности
в учреждениях
и организаци­ях;
надзор за: -
деятельностью
муниципальной
и криминальной
милиции;

-обращением
с исками в суд
в целях защиты
прав и законных
интересов
граждан и
организаций.

Важной гарантией
является судебный
контроль, так
как "третьей
властью" является
вся система
правосудия.
Надо по­лагать,
настала пора
вообще изменить
наше видение
правосу­дия,
интерпретацию
его назначения
лишь как "применителя
права". Опыт
развитых
демократических
стран, причем
не только
англо-американской
группы, свидетельствует,
что высокий
уро­вень правового
развития достигается
в обществе, где
суд, опи­раясь
на Конституцию,
на закон, на
общепризнанные
права че­ловека,
тоже творит
право. Поэтому
придание решениям
выс­ших судебных
инстанций
функций судебного
прецедента
пред­ставляется
делом назревшим,
вполне оправданным.

Деятельность
судебных органов
на основе гласности
долж­на создавать
условия для
укрепления
законности
и правопо­рядка
в нашей стране,
включая и впервые
осуществляемый
конституционный
контроль.

В современных
условиях особую
важность имеет
норма­тивное
закрепление
обязанностей
Президента
России быть
га­рантом
конституционной
законности,
используя для
этого все дозволенные
средства, включая
в первую очередь
деятельность
правоохранительных
органов по
пресечению
правонарушений
и устранению
их вредных
последствий,
профилактическую
ра­боту. Кроме
того, важно
личное восприятие
каждым идей
законности
и понимания
необходимости
укрепления
правопо­рядка.

Большое
значение в
современных
условиях приобретает
комплексная
разработка
системы мер
и государственно-право­вых
механизмов,
призванных
защищать
конституционные
пра­ва и законные
интересы граждан,
субъектов
федерации,
пре­дотвращать
злоупотребления
своими правами
со стороны
госу­дарственных
органов, обеспечивать
единство правовой
системы.

Отсутствие
конституционного
механизма
ответственности
должностных
лиц всех ветвей
власти за принимаемые
решения слишком
очевидно для
юристов, его
создание
напрашивается
само собой. В
этой связи
являются
прогрессивными
принимае­мые
законодателем
меры по персонификации
ответственности
должностных
лиц за исполнение
незаконных
актов, приказов
и распоряжений.
"Законность"
тоталитарной
системы, которая
строилась на
известной
формуле: "приказ
начальника
—
закон для
подчиненных"
и поныне, к
сожалению,
служит должност­ным
лицам оправданием
в принятии
решений, унижающих
че­ловеческое
достоинство,
влекущих
невосполнимые
потери эко­номического,
политического,
нравственного
и социального
ха­рактера22.

2. Формы и методы
обеспечения
законности
в органах
исполнительной
власти.
2.1.Роль органов
прокуратуры
в обеспечении
законности

По
федеральному
закону «О
прокуратуре»23,
#G0Прокуратура
Российской
Федерации -
единая федеральная
централизованная
система органов,
осуществляющих
от имени Российской
Федерации
надзор за соблюдением
#M12291
9004937Конституции
Российской
Федерации24#S
и исполнением
законов.

В соответствии
со ст.
21 закона «О
прокуратуре»
на прокуроров
возложен надзор
за законностью
правовых актов,
изда­ваемых
(принимаемых)
федеральными
министерствами,
госу­дарственными
комитетами,
службами и
иными федеральными
органами
исполнительной
власти, представительными
(зако­нодательными)
и исполнительными
органами
государствен­ной
власти субъектов
Российской
Федерации,
органами местного
самоуправления,
органами военного
управления,
органами контроля,
их должностными
лицами, а также
орга­нами и
руководителями
коммерческих
и некоммерческих
организаций.

Перечисленные
органы, реализуя
возложенные
на них пол­номочия,
издают (принимают)
законы и подзаконные
акты (указы,
постановления,
решения, распоряжения,
приказы, ука­зания)
по самым различным
вопросам общественной
жизни, применяя
многочисленные
законодательные
и иные акты.
При этом, как
свидетельствует
практика
прокурорского
надзора, они
нередко допускают
нарушения
применяемых
законов, вы­ражающиеся
чаще в превышении
своих полномочий.
Проку­рорами
ежегодно в ходе
проверок выявляются
десятки тысяч
правовых актов,
противоречащих
действующему
законода­тельству.
Особую опасность
представляет
принятие (издание)
незаконных
правовых актов
органами
представительной
и ис­полнительной
власти всех
уровней, так
как это нередко
влечет за собой
нарушение прав
и свобод многих
или всех граждан,
проживающих
в соответствующих
регионах, законных
инте­ресов
юридических
лиц. Издание
незаконных
актов помимо
отрицательного
влияния на
состояние
законности
приводит к
снижению авторитета
органов и их
руководителей,
издавших эти
акты, что ведет
к ослаблению
управляемости
в регионах и
дестабилизации
обстановки25.

В связи
с этим российские
прокуроры
традиционно
уделя­ют особое
внимание
прокурорскому
надзору за
законностью
актов, издаваемых
органами,
перечисленными
в ст.
21 Закона «О
прокуратуре».
Проверки законности
актов занимали
в про­шлом и
занимают в
настоящее время
значительный
объем в общем
объеме проводимых
прокурорских
проверок. При
этом приоритет
всегда отдавался
проверкам
законности
актов, из­даваемых
органами
представительной
и исполнительной
вла­сти и органами
местного
самоуправления.

Осуществляя
надзор за законностью
правовых актов,
про­куроры
одновременно
осуществляют
надзор и за
исполнением
тех законов,
которые применяются
при их издании.
Вместе с тем
в содержание
проверок исполнения
законов входят
и про­верки
законности
правовых актов,
изданных
соответствую­щими
руководителями
органов в процессе
исполнения
этих законов.
Так, проводя
проверку исполнения
Закона «О заня­тости
населения в
Российской
Федерации»
в районном
центре занятости,
прокурор обязательно
проверяет и
законность
из­данных
руководителем
центра приказов
в ходе исполнения
этого закона.
Руководители
любых органов
в основном
испол­няют
законы в так
называемой
активной форме,
т.е. в форме
применения
законов, выражающейся
в издании правовых
ак­тов как
письменных,
так и устных,
и совершении
других юри­дически
значимых действий
(например, заключение
разного рода
договоров)26.

Основная
задача органов
прокуратуры
в рассматриваемой
сфере деятельности
— предупреждение
издания незаконных
актов, противоречащих
законам, как
одна из гарантий
охраны прав
и свобод граждан,
законных интересов
юридических
лиц и государства
в целом. Задачей
является также
повышение
правовых знаний
должностных
лиц, депутатов,
издающих
(принимающих)
правовые акты,
а также лиц,
разрабатывающих
проекты этих
актов27.

Как уже отмечалось,
проверки законности
актов могут
проводиться
в связи с сигналами
о нарушении
законов, при
отсутствии
таких сигналов,
на основании
сведений об
издании незаконных
устных актов,
устанавливающих
разного рода
запрещения,
ограничения,
обязанности,
не предусмотренные
законом.

Ввиду особой
необходимости
обеспечения
законности
актов и предупреждения
наступления
негативных
последствий,
вызванных
изданием незаконных
актов, проверки
их законности
в федеральных
министерствах
и ведомствах,
представитель­ных
и исполнительных
органах субъектов
РФ, органах
мест­ного
самоуправления,
военного управления
и органах контро­ля
проводятся
и при отсутствии
сведений о
нарушении
законов периодически
в плановом
порядке. Очередность
про­ведения
проверок в этих
органах каждая
прокуратура
чаще всего
устанав­ливает
самостоятельно.
Однако на практике
проверки в
связи с сигналами
об издании
незаконных
актов проводятся
в первую очередь.28

Без сигналов
о нарушении
законов могут
также проводить­ся
проверки законности
привлечения
граждан и должностных
лиц к административной
ответственности
в органах,
наделен­ных
правом применения
административных
санкций, по­скольку
выносимые ими
постановления
о привлечении
к ад­министративной
ответственности
являются
разновидностью
правовых актов.
Тем не менее,
при получении
сведений о
неза­конном
привлечении
к административной
ответственности
эти проверки
проводятся
в первую очередь.

В связи с
сигналами об
издании незаконных
актов, ущем­ляющих
права и свободы
работников
(сотрудников)
и других лиц,
проверки законности
актов могут
проводиться
прокуро­ром
и на предприятиях,
в учреждениях
и в организациях,
не­зависимо
от их подчиненности
(подведомственности)
и фор­мы собственности.
По таким же
основаниям
могут проводиться
проверки законности
актов, принимаемых
обще­ственными
организациями
и объединениями.

В зависимости
от стоящих
перед прокурором
задач, време­ни
и возможностей,
которыми он
обладает, и от
других факто­ров
может предусматриваться
проведение29:

• сплошных
проверок законности
актов, изданных
(при­нятых)
органом за
определенный
период времени
(квар­тал, полугодие,
год);

• целевых
проверок, т.е.
проверок актов,
изданных (при­нятых)
по конкретному
вопросу за
определенный
отре­зок времени
(например, по
вопросу приватизации
муни­ципальных
предприятий);

• проверок
законности
конкретного
акта или не­скольких
актов в
связи с получением
сведений об
их незаконности;

• комплексных
проверок, когда
наряду с проверкой
за­конности
актов проводятся
и проверки
исполнения
кон­кретного
закона или
нескольких
законов.

Проверки
законности
актов могут
проводиться
в прокура­туре
путем истребования
туда изданных
актов и по месту
их издания. По
взаимной
договоренности
многие представитель­ные
и исполнительные
органы власти
всех уровней
направля­ют
в органы прокуратуры
принятые ими
законы, указы,
по­становления,
решения, распоряжения.
Законность
этих актов
проверяется
в органах
прокуратуры.

В соответствии
с установившимся
порядком копии
актов, принятых
нижестоящими
органами
представительной
и ис­полнительной
власти, направляются
в вышестоящие
органы власти.
В связи с этим
прокуроры имеют
возможность
прово­дить
проверки законности
актов по их
копиям. Так, по
копиям могут
проверяться
решения, принятые
поселковыми,
сельски­ми
органами местного
самоуправления,
поступившим
в рай­онные
органы местного
самоуправления,
а постановления,
из­данные главами
поселковых
и сельских
администраций
— по копиям,
поступившим
в районную
администрацию30.

Однако предпочтение
должно отдаваться
проверкам
закон­ности
актов по месту
их принятия
или издания
как наиболее
эффективному
способу, обеспечивающему
полноту выявления
нарушений
законов. Дело
в том, что без
ознакомления
проку­рора
с материалами,
послужившими
основанием
к принятию
акта, далеко
не всегда можно
сделать правильный
вывод о его
законности.
Поэтому нередко
возникает
необходимость
озна­комления
с соответствующими
документами:

• материалами
проверок,
расследований,
ревизий;

• разного
рода справками,
ходатайствами,
протоколами,
расчетами,
заключениями,
планами и многими
другими материалами.

Необходимо
также побеседовать
с лицами, которыми
акт разрабатывался,
согласовывался,
поскольку
осуществить
это в офисе
прокуратуры
или при проведении
проверок по
копиям актов
не всегда возможно.

К проведению
проверок законности
актов также
необходи­мо
готовиться.
Подготовка
к их проведению
существенно
не отличается
от подготовки
к проведению
проверок исполнения
законов. Обычно
о предстоящей
проверке
заблаговременно
опове­щается
руководитель
органа, где она
будет проводиться.
Про­курор в
начале проверки
встречается
с руководителем
органа и ставит
его в известность
о характере
и объеме предстоящей
работы. Желательно
поговорить
с ним о выделении
в распо­ряжение
прокурора на
время проверки
работника
органа для
оказания
соответствующей
помощи.

В зависимости
от характера
проверки прокурору
предос­тавляются
все или отдельные
правовые акты,
подлежащие
проверке, а
также материалы,
послужившие
основанием
к их изданию.
Желательно
истребовать
утвержденный
перечень дел,
ведущихся в
органе; дела,
журналы, книги,
где могут
со­держаться
или регистрироваться
правовые акты,
в том числе в
форме распоряжений
и телефонограмм31.

Перед началом
проверки прокурор
должен поинтересо­ваться,
какие меры
приняты соответствующими
должностны­ми
лицами в связи
с ранее внесенными
протестами
или пред­ставлениями
(если они вносились)
и в связи с решениями
судов о признании
актов недействительными
и отменены ли
фактически
акты, противоречащие
законам.

Критерием
оценки прокурором
правовых актов
является соответствие
их закону. Акты
должны соответствовать
также нормативным
указам Президента
РФ и нормативным
поста­новлениям
Правительства
РФ. Что касается
правовых актов,
издаваемых
(принимаемых)
представительными
и исполнительными
органами местного
самоуправления
и другими органами
муниципального
уровня, то они,
кроме того,
должны соответствовать
законам субъектов
федерации и
уставам муниципальных
образований.
Это обстоятельство
учитывают
прокуроры в
процессе
осуществления
надзора за
законностью
актов.

Суть самого
процесса проверки
сводится к
тщательному
прочтению
прокурором
всего текста
акта, мысленному
сличе­нию
предписаний,
содержащихся
в нем, с нормами
применяе­мого
закона, а также
к ознакомлению
с материалами,
послу­жившими
основанием
к изданию акта.
Эта работа
требует особого
внимания, так
как поспешность
может привести
к то­му, что
отдельные
незаконные
акты могут
остаться
невыявленными
либо будет дана
неправильная
правовая оценка
акту. В ходе
проверки прокурору
нередко приходится
обращаться
к текстам законов,
опубликованных
в официальных
изданиях.

В связи с этим
возникает
проблема
автоматизации
рабочего места
работника
прокуратуры,
с целью увеличения
скорости обращения
к большому
количеству
нормативных
актов. Для этого
используются
электронные
правовые базы
типа «Кодекс»,
«Гарант»,
«Консультант+».
Но, к сожалению,
финансирование
органов Прокуратуры
идет явно в
недостаточном
количестве
и зачастую
компьютеризация
затрагивает
только высшее
руководство
органов Прокуратуры,
которое само,
в основном, не
участвует в
правовой проверке
нормативных
актов.

В процессе
проверок законности
актов, изданных
любым органом,
прокурор, как
правило, выясняет:

• правомочен
ли орган издавать
акт по данному
вопросу, и не
входит ли решение
этого вопроса
в компетенцию
другого органа.
Иными словами,
не нарушена
ли орга­ном
его законная
компетенция,
не вышел ли он
за ее пределы;

• не допущено
ли в акте нарушение
материального
закона

по существу,
т.е. тех законов,
которые применены
при издании
акта;

• не ограничивает
ли акт права
и свободы граждан,
за­конные
интересы юридических
лиц;

• не устанавливаются
ли актом обязанности
граждан, не
предусмотренные
Конституцией
и законами РФ,
а также конституциями,
уставами и
законами республик
и дру­гих субъектов
федерации;

• не содержит
ли акт разрешения
запрещенных
законом действий;

• не содержится
ли в акте сведений
о совершении
престу­плений
и других правонарушений;

• соответствует
ли содержание
акта фактическим
обстоя­тельствам
(жизненной
ситуации). Дело
в том, что внеш­не
акт может выглядеть
вполне законным,
хотя в дейст­вительности
он не соответствует
фактическим
обстоятельствам;

• содержат
ли акты, в особенности
изданные
представи­тельными
и исполнительными
органами и
органами местного
самоуправления,
указания на
финансовые,
мате­риально-технические
и организационные
средства,
не­обходимые
для обеспечения
их выполнения;

• не противоречит
ли правовой
акт ранее принятым
тем же органом
актам;

• соблюден
ли порядок
принятия или
издания акта,
за­крепленный
в регламенте
органа;

• содержит
ли акт необходимые
реквизиты:
номер, дату
принятия издания,
подписи и другие,
и указан ли
срок вступления
его в силу;

• каковы
причины издания
незаконных
актов и условия,
способствующие
этому32.

Применительно
к актам, принимаемым
представительными
органами власти,
необходимо
выяснить, соблюден
ли кворум,
необходимый
для их принятия.
Прокурор интересуется
также, как органы
представительной
и исполнительной
власти и дру­гие
органы осуществляют
контроль за
исполнением
своих ре­шений
физическими
и юридическими
лицами, применяют
ли они санкции
к соответствующим
должностным
лицам, руко­водителям
коммерческих
организаций,
неисполняющим
эти решения,
и соответствуют
ли примененные
санкции закону.
Прокурор может
выяснять и
другие вопросы.

При выявлении
незаконных
актов могут
отбираться
объяс­нения
от должностных
лиц, их издавших,
и при необходимо­сти
от других лиц.
При выявлении
устных актов,
противоре­чащих
закону, обязательно
потребуются
объяснения
от должностных
лиц, их издавших
(отдавших), а
также от лиц,
права и свободы
которых были
нарушены этими
актами.

Ответственность
должностных
лиц за указанные
правонарушения
рассмотрим
в следующей
главе данной
научной работы.

2.2. Методические
рекомендации
по проведению
проверок в
области законности
нормативных
актов органов
законодательной
и исполнительной
власти.

В
своей работе
сотрудники
прокуратуры
обращаются
к различным
методическим
сборникам, где
собран довольно
большой практический
опыт по организации
надзорной
деятельности
органов прокуратуры.
Наиболее
распространенным
изданием является
выпуск издательства
НИИ Проблем
укрепления
законности
и правопорядка
при Генеральной
Прокуратуре
РФ. Это Сборник
методических
рекомендаций
по организации
надзора за
исполнением
законов33.
Он имеет несколько
частей - по отраслям
надзорной
деятельности.
Нам будет наиболее
интересна
вторая часть
этого издания,
так как здесь
упоминается
надзор за органами
законодательной
и исполнительной
власти.

Любая
проверка независимо
от степени ее
сложности
должна проводиться
на основе четкого
плана, в котором
выделяются
вопросы, подлежащие
выяснению,
исполнители,
сроки исполнения.

Правильному
выбору подлежащих
проверке вопросов
способствует
знание возможных
нарушений
законов теми
или иными органами
власти. Одну
их часть можно
определить
путем анализа
законодательства,
другую – большую
и наиболее
необходимую
– на основе
изучения практики
прокурорского
надзора34.

Основной
объем информации
общего характера
сотрудники
прокуратуры
получают на
основе анализа
данных о структуре
проверяемого
органа, функциональном
назначении
интересующих
прокурора
структурных
подразделений,
деловой документации,
в которой отражается
их работа. Эти
сведения можно
почерпнуть
из справочников,
отчетных документов,
устава и положений
об отделах
(управлениях),
должностных
инструкций,
устанавливающих
должностные
обязанности
различных
категорий
служащих.

Данные
о соблюдении
законов, определяющих
порядок несения
службы, и статус
служащих содержатся
в материалах
коллегий министерств
и ведомств,
заседаний и
совещаний,
отчетах о работе
органа власти.
Полезными в
этом плане
могут быть
материалы
уголовных,
гражданских,
арбитражных
и административных
дел. Разноплановую
информацию
о нарушениях
законодательства
получают также
из средств
массовой информации,
жалоб и обращений
граждан и должностных
лиц.

Для
обеспечения
результативности
проверок и
ревизий прокурору
надлежит: четко
сформулировать
задачи; в требовании,
направляемом
руководителю,
указать период,
который должна
охватить проверка
или ревизия,
а в тех случаях,
где это возможно,
круг проверяемых
лиц; обозначить
также реальный
срок, по истечении
которого ожидается
получение акта
ревизии или
проверки. При
этом необходимо
контролировать
исполнение
требования
прокурора.

Наиболее
распространенной
формой реагирования
на выявленные
нарушения
законодательства
является протест35.
Это связано
с тем, что деятельность
служащих в
большей части
оформляется
правовыми
актами. Протест
приносится
на противоречащий
закону правовой
акт по следующим
критериям:

издание
правового акта
во исполнение
недействующего
закона, неправильный
выбор закона;

несоответствие
правовых актов
предписаниям
зафиксированных
в законе норм;

искажение
смысла правовых
актов;

выход
за пределы
полномочий,
предоставленных
органу, издавшему
правовой акт,
несоблюдение
формы и процедуры
издания правового
акта.

Протест
приносится
в орган или
должностному
лицу, издавшему
противоречащий
закону правовой
акт. Это делается
в тех случаях,
когда прокурор
вправе рассчитывать
на деловое и
объективное
рассмотрение
своего документа.
При отсутствии
такой уверенности
следует обратиться
с заявлением
в суд.

Заявление
в суд может
быть направлено
и после отклонения
протеста прокурора,
однако такой
вариант не
совсем желателен.
Адресат прокурорского
реагирования
должен определяться
точно, на основе
всесторонней
оценки ситуации
во избежание
промедления
с решением
вопроса об
отмене незаконного
акта36.

Правовой
акт может быть
опротестован
в целом либо
в части, противоречащей
закону.

Представление
прокурора
направлено
на устранение
нару­шений
закона, их причин
и способствующих
им условий. Оно
вносится в
орган или
должностному
лицу, полномочным
устранить
выявленные
нарушения.
Следует иметь
в виду, что
принимаемые
по представлениям
меры нередко
носят формальный
характер. Поэтому
от прокурора
требуется
обеспе­чение
жесткого контроля
за результативностью
действий ор­ганов
и должностных
лиц по устранению
нарушений
законов и
способствующих
им обстоятельств.

По результатам
проверки может
быть возбуждено
уголов­ное
дело в случае,
если будут
установлены
данные, указы­вающие
на наличие
признаков
состава должностного
преступ­ления
в действиях
конкретных
лиц. Возбуждение
уголовного
дела оформляется
постановлением
прокурора.
Возбужденное
уголовное дело
направляется
органу расследования
преступ­лений
для производства
предварительного
следствия.

Основанием
для возбуждения
производства
об администра­тивном
правонарушении
является установление
в ходе про­верки
признаков
административного
проступка.
Постановле­ние
о возбуждении
производства
об административном
пра­вонарушении
выносится при
наличии достаточных
доказа­тельств,
подтверждающих
факт административного
правона­рушения,
виновность
конкретного
лица в его
совершении,
наступление
вредных последствий,
иные обстоятельства,
имеющие значение
для правильного
разрешения
дела.

Постановление
о возбуждении
производства
об админи­стративном
правонарушении
направляется
органу (должност­ному
лицу), уполномоченному
рассматривать
дело об адми­нистративном
проступке.

Привлечение
по инициативе
прокурора
государственных
и муниципальных
служащих к
административной
ответственно­сти
является эффективной
формой укрепления
законности
в сфере государственного
управления
и местного
самоуправ­ления,
однако возможности
данного средства
прокурорского
реагирования
пока используются
не в полной
мере.

Меры прокурорского
реагирования
должны быть
нацелены па
усиление борьбы
с коррупцией,
своевременное
пресечение
корыстных и
иных злоупотреблений
служебным
положением
государственными
и муниципальными
служащими37.

2.3. Развитие и
итоги практического
взаимодействия
органов законодательной
и исполнительной
власти и органов
прокуратуры
в Читинской
области в период
1996-2000 гг.

Рассмотрение
вопросов
взаимодействия
органов прокуратуры
с органами
законодательной
и исполнительной
власти невозможно
без рассмотрения
практического
опыта. В качестве
примера можно
взять Читинскую
область и рассмотреть
историю взаимодействия
вышеупомянутых
органов в 1996-2000
гг.

Конституция
Российской
Федерации 1993
г. определила
предметы ведения,
при­надлежащие
непосредственно
Российской
Федерации (ст.
71), предметы
совместного
ведения Российской
Федерации и
ее субъек­тов
(ст. 72), подчеркнув
при этом, что
вне пре­делов
ведения Российской
Федерации и
предметов
совместного
ведения субъекты
Федерации
обладают всей
полнотой
госу­дарственной
власти (ст. 73).
Принятие Кон­ституции
потребовалось
для реализации
полномочий,
обусловленных
разделом пред­метов
ведения широкой
законодательной
базы как на
уровне Российской
Федерации, так
и на уровне ее
субъектов38.

Региональные
правовые базы,
соответству­ющие
изменениям
в государственной
систе­ме управления
и появлению
не существовав­ших
ранее органов
местного
самоуправле­ния,
практически
отсутствовали.
В Читинской
области нормативная
правовая база
нача­ла создаваться
в основном с
1995 г., после переходного
периода, вызванного
реоргани­зацией
органов региональной
и местной вла­сти.
За 1995-1999 гг. было
принято 197 об­ластных
законов и
значительное
количество
иных нормативных
правовых актов39.

Одним из
первых и значимых
региональ­ных
нормативных
актов стал
Устав - Основ­ной
закон Читинской
области, принятый
об­ластной
Думой 1 июня
1995 г., по двадцати
пунктам которого
сразу же возник
спор об их
соответствии
Конституции
Российской
Фе­дерации.
Спорные положения
Основного
закона области
отражали различные
точки зрения
по вопросам
формирования
регио­нальных
органов государственной
власти, разграничения
их полномочий.
После обсуж­дения
в областных
инстанциях
Устав был передан
в Конституционный
Суд Российской
Федерации,
который принял
постановление
о соответствии
Конституции
России двенад­цати
пунктов Устава
области; восемь
пунк­тов признаны
противоречащими
Основному
закону Российской
Федерации40.

Этот факт
показал, что
процесс местного
законотворчества
будет нелегким,
особенно в
сфере самостоятельного
ведения субъек­тов
Федерации и
органов местного
самоуп­равления.

За прошедшие
пять лет областная
зако­нодательная
база значительно
расширилась.
Так, Читинской
областной Думой
в 1996 г. принято
46 законов и 240
постановлений,
в 1997 г. - 34 закона
и 260 постановлений,
в 1998 г. - 43 закона
и 284 постановления,
в 1999 г. - 49 законов,
в первом полугодии
2000 г. - 32 закона.

Следует
отметить, что
многие положения
принятых актов
не соответствовали
нормам Конституции
Российской
Федерации и
феде­рального
законодательство.
В ряде случаев
правовые акты
принимались
Думой с превы­шением
полномочий
субъекта Российской
Федерации и
в противоречие
нормам феде­рального
законодательство
по конкретным
вопросом.

Именно
по этой причине
признан област­ным
судом не соответствующим
федераль­ному
законодательству
принятый
постанов­лением
№ 49 от 20 февраля
1997 г. Читин­ской
областной Думы
Закон Читинской
области «О
порядке сбора,
приобретения,
транспортировки,
хранения, утилизации,
пере­работки
и реализации
лома, отходов
черных и цветных
металлов и
сплавов на
территории
Читинской
области и
административной
ответственности
за правонарушения
в этой сфере
деятельности».
В Законе закреплено
право физических
и юридических
лиц зани­маться
перечисленными
в нем видами
дея­тельности
лишь при наличии
лицензии на
это. Понятно,
что при издании
Закона Чи­тинская
областная Дума
преследовало
бла­гие цели:
лицензирование
было призвано
послужить
ограничению
вывоза с террито­рии
области лома
цветных и черных
метол-лов. Однако
ст. 23 и ч. 2 ст. 49 ГК
РФ и постановлением
Правительство
Российской
Федерации «О
лицензировании
отдельных видов
деятельности»
от 24 декабря
1994 г. № 1418 определены
порядок ведения
лицен­зионной
деятельности
и перечень
лицензи­руемых
видов деятельности,
а также органы,
уполномоченные
на ведение
лицензионной
деятельности41.
То есть субъектам
Российской
Федерации не
предоставлено
право само­стоятельно
определять
виды деятельности,
подлежащие
лицензированию.
Поэтому при­нятый
Читинской
областной Думой
Закон оказался
противоречащим
федеральному
законодательству
и областным
судом был признан
недействительным.

Принятие
противоречащих
Конституции
и федеральным
законом нормативных
право­вых актов
областного
уровня вызывает
соответствующую
реакцию государственных
ор­ганов,
осуществляющих
контрольные
и над­зорные
функции. Так,
прокуратура
Читинской
области на
основании ст.
1 и 9 Федераль­ного
закона «О прокуратуре
Российской
Федерации»
неоднократно
вносила протес­ты
и представления
на незаконные
право­вые акты
областной Думы,
при этом незакон­ные
правовые акты
Думой отменялись
либо приводились
в соответствие
с федеральным
законодательством.

В 1996 году удовлетворен
1 протест (что
составляет
100 % от вынесенных
протестов), в
1997 г. из 8 протестов
удовлетворены
3 (37 %), в 1998 г. удовлетворены
5 (45 %), в 1999 г. -2(100%).

В случаях
нереагирования
областной Думы
на протесты
областная
прокуратура
обращалось
с заявлениями
в Читинский
об­ластной
суд. По заявлениям
прокурора
Чи­тинской
области, Краснокаменской
городской Думы
и жалобам граждан
о признании
противоречащими
законодательству
Рос­сийской
Федерации
решений Читинской
об­ластной
Думы областной
суд рассмотрел
и удовлетворил
в 1996 г. - 1 дело, в 1997
г. -5, в 1998 г. - 6 (из них
5 удовлетворены
пол­ностью,
1 - частично). С
1996 по 1998 г. обла­стным
судом было
рассмотрено
26 таких дел, при
этом 80 % исковых
требований
было удов­летворено.
Приведем некоторые
примеры.

11 ноября 1997 г.
Читинским
областным судом
рассмотрено
гражданское
дело по за­явлению
прокурора
Читинской
области о при­знании
противоречащим
законодательству
Российской
Федерации
решения Читинской
областной Думы
«О введении
сборов за ре­ализацию
ввозимой алкогольной
продукции»
№ 177 от 5 октября
1995 г., а также по
жало­бе А. В.
Черепянко на
ст. 1 Закона
Читинской
области от 2
октября 1997 г. «О
дополни­тельных
ограничениях
и льготах на
реализа­цию
алкогольной
продукции».
В судебном
заседании было
установлено,
что указанным
решением
представительным
органом мест­ного
самоуправления
области было
предло­жено
за реализацию
ввозимой алкогольной
продукции
установить
сбор с юридических
лиц, филиалов
и других аналогичных
подразделе­ний,
предприятий
и организаций,
осуществля­ющих
свою деятельность
на территории
об­ласти и
имеющих самостоятельный
баланс и расчетный
счет, о также
с предпринимателей
без образования
юридического
лица. Ставки
сборов разрешалось
определять
на своих территориях
в размере не
свыше 25 % от торговых
надбавок и не
менее 30 % сборов
перечислять
в областной
внебюджетный
фонд социальной
поддержки
населения.
Пункт 2 ст. 1 Закона
Читинской
области «О
дополни­тельных
ограничениях
и льготах на
реализа­цию
алкогольной
продукции»
предусматривал
право представительных
органов местного
са­моуправления
самостоятельно
устанавливать
сбор за реализацию
алкогольной
продукции
(водки, питьевого
спирта) на своей
территории
с юридических
лиц, независимо
от их органи­зационно-правовой
формы и формы
собствен­ности,
их филиалов,
а также индивидуальных
предпринимателей,
осуществляющих
рознич­ную
реализацию
алкогольной
продукции,
доход от сбора
должен использоваться
на фи­нансирование
социальных
программ. От
уп­латы сбора
и других ограничений
освобож­дались
предприятия,
производящие
алкоголь­ную
продукцию и
находящиеся
на территории
Читинской
области.

По смыслу
и содержанию
Закона Читин­ской
области от 2
октября 1997 г. и
реше­ния Читинской
областной Думы
от 5 октяб­ря
1995 г. ограничения
принимались
с це­лью защиты
производителей
алкогольной
продукции
Читинской
области от
конкурен­ции,
предоставления
им привилегий,
а также с целью
увеличения
налоговых
поступлений
в бюджеты различных
уровней.

В то же время
установление
ограничений
по ввозу но
территорию
области алкогольной
продукции и
ее реализацию
путем введения
обязательного
экспертного
подтверждения
сер­тификатов
соответствия,
полученного
в других регионах
Российской
Федерации,
противоре­чило
действующему
федеральному
законода­тельству.
Установив
дополнительные
ограниче­ния
для реализации
ввозимой в
область алко­гольной
продукции.
Читинская
областная Дума
превысила свои
полномочия.
Статья 1 Зако­на
Читинской
области от 2
октября 1997 г.
признано судом
незаконной.

Другой
пример. Решением
Читинского
об­ластного
суда от 21 ноября
1997 г. удовлетво­рены
требования
прокурора
Читинской
обла­сти о
признании
недействительным
подп. 1 п. 3 постановления
Читинской
областной Думы
от 26 июня 1997 г. №
152 «О Законе
Читинской
области «О
бюджете территори­ального
фонда обязательного
медицинского
страхования»».
Читинская
областная Дума
проигнорировало
протест прокурора
обла­сти, считающего,
что данные
правовые акты
приняты Думой
с превышением
ее полно­мочий,
не соответствуют
п. «д» ст. 71 Кон­ституции
Российской
Федерации,
Закону Рос­сийской
Федерации «О
медицинском
стра­ховании
граждан в Российской
Федерации»
от 28 июня 1991 г42.
и Положению
«О терри­ториальном
фонде обязательного
медицинс­кого
страхования»43,
в которых
предусмотрено,
что указанные
фонды находятся
в государ­ственной
собственности
Российской
Феде­рации,
не входят в
состав бюджетов
и изъя­тию не
подлежат.

В суде представители
читинской
областной Думы
продолжали
не соглашаться
с требованиями
прокурора
области, полагая,
что названные
правовые акты
соответству­ют
законодательству
Российской
Федера­ции
и вопросы по
использованию
средств фонда
медицинского
страхования
относятся к
ведению органов
представительной
и ис­полнительной
власти субъектов
Российской
Федерации,
ссылаясь на
Законы Российской
Федерации «Об
основах бюджетных
прав и прав по
формированию
и исполнению
вне­бюджетных
фондов» от 15
апреля 1993 г. и «О
медицинском
страховании
граждан в Рос­сийской
Федерации».

Ни один из
названных в
суде правовых
актов не содержал
положений о
делегиро­вании
представительным
органам государ­ственной
власти субъектов
Федерации
пол­номочий
по управлению
средствами
фонда. Таких
доказательств
Читинской
областной Думой
суду представлено
не было.

4 марта 1998 г.
Читинская
областная Дума
приняло Закон
«О внесении
измене­ний
и дополнений
в Закон Читинской
обла­сти «О
статусе депутата
Читинской
област­ной
Думы». В новой
редакции этого
Зако­на областная
Дума предусмотрела
в ст. 22 и 43 положения
о неприкосновенности
депутатов
областной Думы
на территории
об­ласти и об
ответственности
за ее наруше­ние.
Так, согласно
ст. 22 депутат
областной Думы
обладает депутатской
неприкосновен­ностью
в течение всего
срока его полномо­чий
и не может быть
привлечен к
уголовной или
административной
ответственности,
за­держан,
арестован,
подвергнут
обыску или
допросу. Была
предусмотрена
также непри­косновенность
жилища депутата,
его служеб­ного
помещения,
багажа, личных
и служебных
транспортных
средств, средств
связи и т. д. Статья
43 Закона устанавливала,
что нару­шение
положений,
регулирующих
вопросы де­путатской
неприкосновенности,
влечет от­ветственность,
предусмотренную
действующим
законодательством.

Поскольку
по мнению прокурора
Читин­ской
области, эти
статьи противоречили
дей­ствующему
законодательству
и были приня­ты
Думой с превышением
полномочий,
проку­рор
обратился в
областной суд
с заявлением
о признании
ст. 22 и 43 данного
Закона недействительными.

Представители
Читинской
областной Думы
с заявленными
требованиями
не со­гласились,
ссылаясь на
то, что неприкосновен­ность
депутатов
областных
представительных
органов предусмотрена
ст. 38 Закона СССР
«О статусе
народных депутатов
в СССР» и что
Закон в этой
части действует
и подлежит
применению.

В соответствии
с п. «о» ст. 71 и ч.
1 ст. 76 Конституции
России вопросы
неприкосновен­ности
депутатов,
затрагивающие
аспекты уго­ловного
и уголовно-процессуального
законо­дательства,
находятся в
ведении Российской
Федерации и
по ним принимаются
федераль­ные
законы. Таким
образом, субъекты
Феде­рации
не вправе
осуществлять
по этим вопро­сом
собственное
правовое
регулирование.

По этим основаниям
заявление
прокуро­ра
Читинской
области областным
судом было
удовлетворено.

Можно
привести и
другие примеры.
Так, Читинской
областной Думой
было принято
решение № 149 от
5 октября 1995 г. об
утверждении
Порядка рассмотрения
обла­стной
Думой кандидатур
на должности
су­дей судов
Читинской
области. Часть
4 п. 2 решения
областной Думы
предусматривала
при рассмотрении
кандидатур
на должнос­ти
судей районных,
городских судов
обяза­тельное
доведение до
депутатов
мнения со­ответствующего
органа местного
самоуправ­ления
по рассматриваемой
кандидатуре,
а при его отсутствии
- мнения главы
местно­го
самоуправления.
Это положение,
не соот­ветствующее
п. 3 ст. 6 Федерального
зако­на «О
внесении изменений
и дополнений
в Закон Российской
Федерации "О
статусе судей
в Российской
Федерации"
от 21 июня 1995 г.44,
п. 6 ст. 13 Федерального
конститу­ционного
закона «О судебной
системе в Рос­сийской
Федерации»
от 23 октября
1996 г.45
и ч. 5 ст. 76 Конституции
Российской
Феде­рации,
послужило
причиной обращения
с заявлением
в областной
суд прокурора
Читинской
области. Представители
Читинс­кой
областной Думы
заявили, что
порядок рассмотрения
кандидатур
на должности
су­дей судов
Читинской
области является
внут­ренним
документом
областной Думы,
уста­навливающим
процедуру
согласования
и порядок
рассмотрения
кандидатур,
принятым в
соответствии
с регламентом
областной Думы,
что не противоречит
федеральному
за­конодательству,
в том числе ст.
45 Феде­рального
закона «Об
общих принципах
организации
местного
самоуправления
в Российской
Федерации»46.

Решение
областной Думы,
регулирующее
вопросы формирования
судейского
корпуса, ставило
кандидатуры
на должность
судей су­дов
Читинской
области в неравное
положе­ние
с кандидатурами
судей в других
субъек­тах
Российской
Федерации,
нарушая их
пра­во и свободы,
закрепленные
ст. 23 и 24 Конституции
России. Кроме
того, в силу
чч. 2, 3 ст. 55 Конституции
России ограничение
некоторых прав
и свобод граждан
возможно только
федеральным
законом и только
в той мере, в
какой это необходимо
в целях защиты
основ конституционного
строя.

Предъявление
к кандидатам
на должнос­ти
судей дополнительных
требований,
не пре­дусмотренных
ст. 119 Конституции
России и федеральным
законодательством,
неправо­мерно.
На этом основании
областным
су­дом ч. 4 п. 2
решения о Порядке
рассмотре­ния
кандидатур
на должности
судей судов
Читинской
области было
признана
недействи­тельной,
т. е. не порождающей
правовых по­следствий
с момента ее
принятия.

В ряде случаев
областная Дума
наруша­ла срок,
с момента которого
нормативные
акты, признанные
судом недействительными,
утрачивали
силу, что привело
к повторному
рассмотрению
областным судом
трех дел по
областным
законом, ранее
отмененных
су­дом.

Можно
отметить, что
количество
рассмот­ренных
областным судом
исков о признании
нормативных
правовых актов
областного
уровня незаконными
уменьшилось,
что в ос­новном
связано с принятием
Конституцион­ным
Судом Российской
Федерации
постанов­ления
от 16 июня 1998 г. «По
делу о толкова­нии
отдельных
положений
статей 125, 126 и 127
Конституции
Российской
Федерации»47.
Данным постановлением
Конституционный
Суд практически
лишил суды
Российской
Федерации права
рассматривать
споры о признании
не соответствующими
Конституции
Российской
Федерации и
федеральным
законам уставов
субъектов
Федерации, а
также изданных
субъектами
Федерации иных
нормативных
актов, взяв на
себя все полно­мочия
по разрешению
вопросов данной
ка­тегории,
относящихся
к совместному
ведению органов
государственной
власти субъектов
Российской
Федерации. Что
же касается
рассмотрения
судами дел о
соответствии
федеральным
законам нормативных
актов, относящихся
к ведению органов
государ­ственной
власти субъектов
Федерации, то
для этого необходимо
принятие федерального
закона, регламентирующего
рассмотрение
дел данной
категории.

Читинская
областная Дума
не проводит
предварительной
юридической
экспертизы
проектов
нормативно-правовых
актов на соответствие
законодательству
Российской
Федерации, в
связи с чем
областные
норма­тивные
акты принимаются
зачастую не
про­работанными,
а их положения
не соответству­ют
федеральному
законодательству.48.

2.4. Развитие и
итоги практического
взаимодействия
органов законодательной
и исполнительной
власти и органов
прокуратуры
в Ленинградской
области в период
1995-2000 гг.

Более
интересным
будет рассмотрение
внутреннего
документа
прокуратуры,
представляющий
из себя отчет
о проделанной
работе, по
обеспечению
законности.
Для этого рассмотрим
справку
о результатах
деятельности
прокуратуры
по приведению
нормативных
актов субъектов
Федерации в
соответствие
с Конституцией
Российской
Федерации и
федеральным
законодательством
за период 1995-2000
г. начальника
отдела по надзору
за исполнением
законов и законностью
правовых актов
Прокуратуры
Ленинградской
области Финашина
П.А

В период
с 1995-2000г.г. работа
прокуратуры
области строилась
с учетом приоритетных
направлений,
которые определялись
на основе анализа
состояния
законности
в области, приказов
и указаний
Генерального
прокурора
РФ,
решений коллегии
прокуратуры
области.

В центре
внимания на
протяжении
ряда лет оставалось
обеспечение
законности
в сфере социально-экономических
отношений,
бюджетного,
налогового,
земельного,
трудового
законодательства,
другие актуальные
проблемы,
непосредственно
влияющие на
социальную
напряженность
и затрагивающие
конституционные
права и интересы
граждан. В связи
с этим одним
из приоритетных
направлений
оставался
надзор за исполнением
законов и законностью
правовых актов.

В целях
предотвращения