Поскольку ООН стремилась стать нечто большим, чем просто группой представителей, отстаивающих интересы собственных наций, в рамках ООН был создан Секретариат во главе с генеральным секретарем – особый штат служащих, которые, как предполагалось, будут подходить к проблемам мирового сообщества с той же мерой ответственности, что и к национальным проблемам.
Генеральный секретарь
Во главе Секретариата стоит генеральный секретарь – высшее должностное лицо ООН. Генеральный секретарь назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации СБ на пятилетний срок с правом переизбрания. Его назначение требует одобрения всех пяти постоянных членов и большинства в две трети членов Генеральной ассамблеи. Генеральный секретарь действует как главное административное должностное лицо на заседаниях Генеральной ассамблеи, Экономического и социального совета и Совета по опеке.
Основатели ООН наделили генерального секретаря как политическими, так и административными полномочиями. Он (она), более чем кто-либо иной, считается представителем ООН как единого целого. Устав наделяет генерального секретаря правом привлекать внимание Совета Безопасности к любому явлению, создающему угрозу международному миру и безопасности. Для выполнения подобных задач генеральный секретарь наделен полномочиями принимать серьезные решения, выступая в ряде случаев в качестве двенадцатого члена. Поскольку его статус и влияние возрастают, процедура избрания генерального секретаря усложняется и все более точно отражает расстановку сил в Совете Безопасности.
Штат служащих
Генеральный секретарь назначает штат постоянных служащих, или Секретариат. Каждое из автономных специализированных агентств в рамках ООН имеет своего генерального директора и свой секретариат. Важные группы штата ООН размещены в Риме, Париже, Женеве и Вене, а также в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке. В 1992 насчитывалось ок. 25 тыс. членов Секретариата, отделения которого созданы по всему миру.
Секретариат осуществляет множество функций, включая организацию конференций, сбор информации и ее анализ, а также публикацию ежегодника. Во всех этих видах деятельности его сотрудники должны проявлять взвешенность и объективность, чтобы не вызывать недовольства со стороны любого правительства государства – члена ООН. Должностной статус члена Секретариата определяется 101-й статьей Устава, где оговорены и требования к сотрудникам – эффективность, компетентность и честность. Еще одно неукоснительное требование – подбор служащих штата на возможно более широкой географической основе. Как только представитель того или иного государства – члена ООН входит в состав Секретариата, он (она) должны дать клятву на верность ООН и не отстаивать интересы того или иного конкретного правительства.
Потенциальный, а иногда и реальный конфликт между национальной приверженностью и преданностью ООН часто являлся причиной возникновения напряженности в отношениях между членами Секретариата и Генеральным секретарем. Так, в начале 1950-х годов, когда несколько американцев – членов Секретариата были подвергнуты проверке на лояльность правительством США и осуждены за свои симпатии коммунизму, генеральный секретарь Трюгве Ли уволил их под давлением США. Проблема вновь встала в 1961, когда СССР потребовал реорганизации Секретариата на основе равного представительства каждой из трех основных групп государств: западных, коммунистических и неприсоединившихся. Советский премьер Н.С.Хрущев настойчиво доказывал, что ни один человек не может быть нейтральным. В ответ генеральный секретарь Даг Хаммаршельд произнес слова, которые стали, возможно, лучшим и самым кратким изложением философии международной гражданской службы: «Наверное, в глубине своей души человек не может оставаться нейтральным, ведь если он чего-то стоит, то должен иметь свои идеи и идеалы... Но я уверен: даже если человек в этом смысле не является нейтральным, он может очень взвешенно осуществлять нейтральные действия, поскольку эти действия являются выражением его честности».
История
Главный чиновник ООН в соответствии с Уставом обладает широкими политическими и административными полномочиями. Более того, каждый последующий генеральный секретарь постепенно расширял сферу своих полномочий.
Трюгве Ли
Первым генеральным секретарем стал норвежец Трюгве Ли. В начальные годы своей деятельности Ли стремился избегать наиболее взрывоопасных вопросов, связанных с борьбой между Востоком и Западом, хотя в 1947 он поддерживал Программу восстановления Европы, а в 1948 выступил за раздел Палестины. Однако вскоре после этого он был втянут в политическую конфронтацию. В начале 1950-х Ли высказался за присутствие на ассамблеях ООН делегации коммунистического Китая, чем вызвал раздражение США. Через несколько недель он решительно поддержал инициативу США в ходе т.н. полицейской акции по предотвращению северокорейского вторжения в Южную Корею, причем зашел так далеко, что назвал Северную Корею агрессором. Позиция по корейскому вопросу примирила его с США, вызвав при этом открытую враждебность к нему со стороны СССР. Когда в конце 1950 встал вопрос о его повторном избрании, США угрожали применить право вето против любого другого кандидата. СССР выступил со столь же резким заявлением, что он не допустит переизбрания Ли. США настояли, чтобы Генеральная Ассамблея выдвинула кандидатуру Ли на второй срок, но его репутации миротворца в отношениях между Востоком и Западом был нанесен непоправимый урон. В апреле 1953 Ли подал в отставку с поста генерального секретаря.
Даг Хаммаршельд
Уроки Ли не прошли даром для его преемника шведа Дага Хаммаршельда. Хаммаршельд, экономист и председатель Шведского национального банка, заместитель министра иностранных дел в правительстве Швеции, никогда не являлся членом какой-либо политической партии, считая себя гражданским служащим, а не политиком. Поэтому, в отличие от Трюгве Ли, он решил не выступать с открытыми политическими инициативами. Вместо этого он всегда пытался получить полномочия для осуществления своих действий от Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи, а большинство своих политических маневров осуществлял за кулисами. В результате Хаммаршельд добился доверия крупных держав, так как разрешал споры без серьезного урона для престижа втянутых в них стран.
В 1954 Хаммаршельд прилетел в Пекин на переговоры по освобождению 11 интернированных американских летчиков из персонала ООН. Этот визит был фактически полусекретным, тем не менее через год летчиков освободили. В 1956, во время Суэцкого кризиса, генеральный секретарь действовал скрытно, но решительно. Два постоянных члена – Франция и Великобритания – были осуждены за агрессию, а СССР даже угрожал им ракетным ударом. Кроме того, арабские государства и Израиль, казалось, сошлись в смертельной схватке. Действуя от имени Генеральной Ассамблеи, Хаммаршельд сформировал новое военное подразделение – Чрезвычайные вооруженные силы ООН, которое помогло восстановить порядок в регионе.
Во время второго срока Хаммаршельда Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности старались предоставлять генеральному секретарю все более широкие полномочия для осуществления его «тайной дипломатии». В 1958, во время Ливанского кризиса, Ассамблея обратилась к Хаммаршельду с просьбой ускорить вывод иностранного военного контингента, включая американских военнослужащих, из этой страны. Когда в 1960 насилие в отношении чернокожего населения в Южной Африке побудило Совет Безопасности созвать чрезвычайную сессию, ситуация казалось тупиковой; решительную резолюцию с осуждением южноафриканского правительства могли заблокировать посредством вето Великобритания или Франция, в то время как неопределенная резолюция могла повлечь вето со стороны СССР. Но членам Совета удалось выработать компромиссную резолюцию, требующую от генерального секретаря проявить добрую волю для смягчения расовой напряженности в Южной Африке.
Миротворческие таланты генерального секретаря были вновь востребованы, когда в середине 1960 бельгийцы ушли из Конго, оставив практически расчлененную политическим соперничеством страну под угрозой интервенции со стороны крупных держав. Действуя от имени ООН, Хаммаршельд для восстановления порядка направил в Конго вооруженные силы ООН, не включив в них воинские контингенты крупных держав. Когда отделение провинции Катанга поставило Конго перед угрозой гражданской войны, Хаммаршельд прибыл в Катангу во главе вооруженных сил ООН, чтобы предотвратить пожар большой войны. По мере расширения кризиса генеральный секретарь сталкивался со все большими трудностями. Несмотря на требования смещенного конголезского премьер-министра Патриса Лумумбы вывести вооруженные силы ООН, он отказался это сделать. Такая позиция вызвала яростные нападки на Хаммаршельда со стороны СССР, который поддерживал Лумумбу в борьбе за власть в Конго. На Генеральной Ассамблее советский лидер Н.С.Хрущев потребовал ликвидировать должность генерального секретаря. Хаммаршельд отказался уйти в отставку, и Ассамблея поддержала его большинством в 70 голосов против 1 при 9 воздержавшихся стран Восточного блока, Южной Африки и Франции.
Гибель Дага Хаммаршельда в авиакатастрофе в сентябре 1961 в Северной Родезии вызвала большую обеспокоенность в ООН, так как СССР наложил вето на избрание его преемника. Советское руководство прекрасно понимало, что ему не удастся провести через Ассамблею свой проект триумвирата (представительства в Секретариате трех групп стран), но надеялось, что сможет жестко ограничить полномочия генерального секретаря. США требовали от Генеральной Ассамблеи назвать имя кандидата для исполнения обязанностей генерального секретаря до срока избрания. Попытки СССР получить поддержку проекта триумвирата на уровне заместителей секретаря также оказались безуспешными. 3 ноября 1961 Генеральная Ассамблея по реком
У Тан
Это решение сняло вопрос о триумвирате до 10 апреля 1963, когда истекал срок пребывания Хаммаршельда на этом посту. Однако к этому времени недоверие СССР к У Тану прошло благодаря его посредническим усилиям во время Карибского кризиса 1962, и он был повторно избран уже на полный срок.
Хотя У Тан отличался по происхождению и подготовке от своих предшественников, значительных изменений политического курса во время его пребывания на этом посту не произошло. Основные усилия У Тан направил на преодоление продолжавшегося кризиса в Конго, а также на предотвращение угрозы банкротства, которая нависла над ООН после расходов на крупные миротворческие операции. Все еще действуя в качестве исполняющего обязанности, он сыграл важную роль в создании Временной исполнительной власти ООН, которая контролировала в 1963 переход Ириан-Джаи (Западная Новая Гвинея) от Голландии к Индонезии. В 1964 У Тан направил миротворческие силы ООН на Кипр, чтобы развести воинственно настроенные греческую и турецкую общины и наметить пути к долговременному решению сложившейся ситуации.
В 1966 У Тан был единогласно избран на второй пятилетний срок. Он неохотно и то лишь под давлением многих государств – членов ООН дал согласие на новый срок. Продолжавшаяся эскалация войны во Вьетнаме и неспособность усадить враждующие стороны за стол переговоров тяготили его. Кроме того, ему не удалось существенно улучшить финансовое положение ООН. В ответ на требованиям египетского президента Гамаля Абделя Насера, он вывел в 1967 чрезвычайные силы ООН из Египта, где они находились более 10 лет. У Тана продолжало поддерживать большинство государств-членов ООН до его ухода со своего поста в 1971. Его преемником стал Курт Вальдхайм из Австрии.
Курт Вальдхайм
Избрание четвертого генерального секретаря приобрело особую значимость, поскольку почти совпало с появлением в ООН представительства КНР. Вальдхайм получил поддержку пяти постоянных членов, которые избрали его единогласно. Во время своего первого срока на этом посту он приложил немало усилий для окончания войны во Вьетнаме, посетил многие страны с различного рода миссиями, неустанно работал, чтобы привести в порядок финансы ООН. В 1972, после убийства палестинскими террористами 11 израильских спортсменов на Олимпиаде в Мюнхене, Вальдхайм обратился к Генеральной Ассамблее с просьбой рассмотреть проблему терроризма на международном уровне. В 1974 он посетил 14 голодающих стран Африки, чтобы обратить внимание мировой общественности на их бедственное положение. В ходе войны 1973 на Ближнем Востоке Вальдхайм разместил в регионе две новые миротворческие группы, целью которых было развести израильские, египетские и сирийские войска. Когда в 1974 на Кипре вновь вспыхнул конфликт, он умелыми действиями обеспечил эффективность небольших миротворческих сил ООН на неспокойном острове. В целом Вальдхайм проявлял максимум активности, не вступая при этом в конфликты с крупными державами. В 1976 члены ООН отдали должное Вальдхайму, избрав его на второй пятилетний срок. В 1980 ему не удалось разрешить кризис с иранскими заложниками. В 1981 его кандидатуру на третий срок поддержали США и СССР, но против Вальдхайма выступили страны третьего мира, поддержанные обладающим правом вето Китаем, поэтому он снял свою кандидатуру. Его преемником стал Хавьер Перес де Куэльяр из Перу.
Хавьер Перес де Куэльяр
Контакты пятого генерального секретаря с ООН начались в 1946, когда он был членом делегации Перу на первой сессии Генеральной Ассамблеи. Перес де Куэльяр активно включился в деятельность ООН в 1970-х как глава делегации Перу и как специальный представитель генерального секретаря на Кипре и в Афганистане.
Перес де Куэльяр стал компромиссной фигурой в качестве генерального секретаря, его не выдвигала какая-либо фракция, и он был единственным кандидатом, приемлемым как для СССР, так и для США, равно как и для союзников тех и других в Совете Безопасности. Первый из двух пятилетних сроков пребывания Переса де Куэльяра на посту генерального секретаря характеризовался снижением политической и экономической поддержки ООН со стороны Вашингтона, а также нападками на организацию со стороны администрации Рейгана, которые она вела через посланника США в ООН. В этот период неприсоединившиеся страны, а также страны третьего мира пытались оказать давление на ООН, особенно на Ассамблею. Перес де Куэльяр стремился примирить все фракции и тщательно избегал крупных конфликтов. В середине 1980-х, во время его второго срока, началась эра улучшения отношений между США и СССР в результате реформ, инициированных М.С.Горбачевым. ООН утрачивала свое влияние, не поспевая за изменениями, стремительно происходившими в международных отношениях.
В конце 1980-х Перес де Куэльяр убедил сесть за стол переговоров Афганистан и Пакистан. Его миротворческая активность способствовала окончанию в 1988 войны между Ираном и Ираком. В ряде случаев Перес де Куэльяр действовал по требованию Совета Безопасности, направляя эмиссаров, изучавших условия проживания палестинцев на оккупированных Израилем территориях на Ближнем Востоке. Перес де Куэльяр одержал победу, когда Намибия, став независимой от ЮАР, в 1990 вступила в члены в ООН.
Во время начавшегося в 1990 кризиса в Персидском заливе реальной силой и властью в принятии решений обладали США. После ноябрьского голосования, утвердившего применение силы, США добились от Совета Безопасности решения отложить дальнейшие дискуссии до 15 января – крайнего срока вывода войск Ирака из Кувейта. 14 января, накануне истечения срока ультиматума, Перес де Куэльяр предпринял последнюю попытку избежать войны, отправившись в Багдад на встречу с Саддамом Хусейном, однако ему не удалось убедить иракского лидера вывести войска.
Перес де Куэльяр отказался дать разрешение на публикацию расшифровки стенограммы своей встречи с Хусейном. Позже она была получена из неофициальных источников и показала, что генеральный секретарь выражал обеспокоенность в связи с усилением позиций США в Совете Безопасности. Касаясь вопроса о наложенных на Ирак санкциях, Хусейн сделал следующее заявление: «Это американская резолюция. Это американский век. Американцы что хотят, то и принимают, не считаясь с мнением Совета Безопасности». Генеральный секретарь ответил: «Я согласен с Вами, поскольку и я имею отношение к этому вопросу». 16 января началась война, но Перес де Куэльяр не был проинформирован о плане США относительно бомбардировок Багдада. Он не был приглашен на мирные переговоры по Ближнему Востоку в Мадриде.
Пребывание на посту Переса де Куэльяра закончилось успехом широкомасштабных переговоров и соглашением по окончанию гражданской войны в Сальвадоре. Уходящему с поста генеральному секретарю пришлось на несколько часов продлить свои полномочия, чтобы завершить переговоры. Ранним утром 1 января 1992 было достигнуто соглашение между правительством Сальвадора и мятежниками. 16 января было подписано соглашение о прекращении огня, и гражданская война закончилась.
Бутрос Бутрос-Гали
Официально избрание генерального секретаря основывалось прежде всего на личных качествах кандидата. Однако во внимание принималась также и его региональная принадлежность. По неписаному правилу секретарем не мог стать представитель стран Постоянной пятерки. А в 1991, когда закончился срок пребывания на посту Переса де Куэльяра, единственным регионом, представитель которой еще не занимал этот высокий пост, оставалась Африка. Континент выдвинул 5 кандидатов, в большинстве своем представителей стран Центральной Африки, но самым предпочтительным из них оказался Бутрос Бутрос-Гали, бывший министр иностранных дел Египта, христианин-копт. Бутрос-Гали стал любимцем Вашингтона после того, как взял на себя миссию сопровождать Анвара Садата в его поездке в Иерусалим в рамках Кемп-Дэвидского процесса в 1970-х; его предшественник на посту министра иностранных дел отказался это сделать, считая такой визит предательством дела арабов.
Бутрос-Гали занял пост генерального секретаря в период, когда в мире постоянно возникали экстраординарные ситуации, требовавшие использования вооруженной силы. Распад СССР привел к гражданским войнам на Кавказе и в Средней Азии; одновременно вспыхнули конфликты в Африке. Многие страны обратились с просьбой к ООН оказать помощь в установлении или поддержании мира. Хотя по условиям договоренности с Пересом де Куэльяром с 1991 в Кампучии находилось ок. 20 тыс. военнослужащих, Бутрос-Гали столкнулся с необходимостью послать воинские контингенты в Боснию и Герцеговину, когда боснийские сербы пытались изгнать из страны мусульман, а также в Сомали, где американская, а до этого советская военная помощь диктатору Мохаммеду Саид Барре привела к опустошительной гражданской войне и голоду. За исключением фактически самоуправляющейся и независимой северной части бывшего Британского Сомалиленда, остальная территория Сомали оказалась разделенной между вождями военных группировок из разных кланов. Эти враждебные группировки развернули борьбу за контроль над продовольственной помощью ООН, препятствуя попыткам предотвратить массовый голод. В декабре 1992 президент США Джордж Буш использовал ООН в качестве прикрытия для отправки в Сомали крупного контингента американских военнослужащих, возглавлявших многонациональные силы вторжения. Однако эта акция захлебнулась в потоке анархизма и насилия.
Бутрос-Гали – первый генеральный секретарь, которому не удалось занять данный пост вторично, поскольку США наложили вето на его кандидатуру. 17 декабря 1996 государства – члены ООН избрали седьмым генеральным секретарем Кофи Аннана, впервые доверив этот пост выходцу из Ганы, бывшему в течение 30 лет членом Секретариата ООН.