.
Международно-правовые проблемы гражданства: установление, определение и изменение гражданства.
Каждый человек имеет право на гражданство не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство[1]
. Каждое государство само устанавливает основания и порядок установления, определения и изменения своего гражданства, в соответствии с международно-правовыми стандартами.
Государство обычно автоматически (в порядке приобретения) предоставляет свое гражданство лицам, родившимся на своей территории, если хотя бы один родитель является гражданином данного государства, а также лицам, родившимся за пределами территории данного государства, если оба его родителя являются гражданами данного государства. Кроме того, гражданство предоставляется в порядке натурализации лицам, законно и обычно проживающим на территории данного государства в течение определенного количества времени; упрощенные процедуры предусматриваются для супругов граждан данного государства и ряда других категорий лиц (например, беженцев)[2]
. В любом случае, национальное законодательство о гражданстве большинства стран мира направлено на сокращение числа лиц без гражданства[3]
. После Второй мировой войны была изменена многовековая практика и установлено, что ни заключение, ни расторжение брака между гражданами разных государств, ни перемена гражданства мужем во время существования брака не будут отражаться автоматически на гражданстве жены[4]
.
Изменение гражданства, помимо обычных конституционно-правовых процедур (например, при изменении постоянного места жительства лица), может быть осуществлено и по международно-правовым основаниям. Например, в случаях территориальных изменений, когда часть территории одного государства переходит к другому государству, посредством заключения соответствующего международного договора, определяется правовая принадлежность населения передающейся территории. Обычно лицам, проживающим на территории, изменяющей государственную принадлежность, предоставляется право выбора (оптации) гражданства (так, например, было в 1945г. в связи с изменением государственной принадлежности Закарпатской Украины).
Исходя из принципа сокращения безгражданства, международно-правовые стандарты устанавливают, что по общему правилу выход из гражданства (отказ от гражданства, то есть утрата гражданства по инициативе физического лица) допускается, если соответствующие лица не станут при этом лицами без гражданства (апатридами)[5]
.
Статус бипатридов и апатридов.
Международно-правовые нормы имеют существенное значение и при регламентации двойного гражданства. В частности, Европейская конвенция о гражданстве допускает возможность приобретения двойного гражданства, если два гражданства автоматически предоставляет ребенку при рождении[6]
(например, гражданство по месту рождения и гражданство родителей). Статус лица с двойным гражданством (бипатрида) существенно усложнен, поскольку, в частности, его правовая связь одновременно с двумя государствами порождает и двойные обязанности. В связи с этим, Европейская конвенция о гражданстве, например, предусматривает, что лицо, обладающее двойным гражданством, исполняет свою воинскую обязанность только в отношении одного государства своей гражданской принадлежности[7]
.
С точки зрения международного права лица без гражданства (апатриды) подчиняются юрисдикции того государства, на территории которого проживают. Как отмечает проф. Г.В. Игнатенко, правовой статус апатридов "в принципе близок к правовому статусу иностранных граждан с тем, однако, существенным отличием, что они не пользуются защитой и покровительством со стороны какого бы то ни было иностранного государства"[8]
.
Правовое положение иностранцев.
Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государствами пребывания, так и нормами международного права. Прежде всего, следует отметить, что международные договоры в области прав человек устанавливают универсальные стандарты, которые государства должны применять ко всем лицам, находящимся под их юрисдикцией, независимо от гражданства или отсутствия такового[9]
. Иными словами, по общему правилу иностранцы (кроме лиц, обладающих дипломатическим (консульским) иммунитетом) обладают национальным правовым режимом на территории государства пребывания.
Вместе с тем, некоторые права (например, избирательные) могут принадлежать только гражданам соответствующего государства[10]
, равно как и определенные обязанности.
Иностранный гражданин может быть выслан за пределы государства пребывания, в установленном национальным законодательством порядке[11]
.
Основания и направления международно-правовой защиты прав человека.
Все люди, без какого бы то ни было различия, рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах[12]
. Необходимость реализации этого фундаментального положения требует принятия ряда международно-правовых мер по защите прав человека, в самых разных сферах общественной жизни.
Направления международно-правовой защиты прав человека:
Формирование общечеловеческих стандартов прав и свобод личности, то есть нормативного минимума[13]
, определяющего уровень государственной регламентации прав человека, с допустимыми отступлениями в том или ином государстве в форме превышения указанного минимума или его конкретизации. Стандарты прав человека определяют перечень прав и свобод, относящихся к категории основных и обязательных для всех цивилизованных прав человека; формируют главные черты содержания каждого из этих прав и свобод, которые должны получить воплощение и конкретизацию (исходя из местной специфики) в соответствующих конституционных и иных положениях внутреннего права; устанавливают обязательства государств по признанию и обеспечению провозглашаемых прав и вводят на международном уровне самые необходимые гарантии, обусловливающие их реальность; фиксируют условия пользования провозглашенными правами и свободами, сопряженные с законными ограничениями и даже запретами. Помимо универсальных документов (Всеобщей декларации прав человека и Международных пактов о правах человека), существует ряд региональных многосторонних международных документов в области прав человека, среди которых следует отметить Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, заключенную в рамках Совета Европы, Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека.
Создание международного организационного механизма, направленного на защиту прав человека. В структуре ООН созданы такие структуры как Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств и Комитет по экономическим, социальным и культурным правам в структуре Экономического и Социального Совета, Центр по правам человека в составе Секретариата. В декабре 1993г. Генеральная Ассамблея учредила Управление Верховного комиссара по правам человека, возглавляемое Верховным комиссаром ООН по правам человека. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах создан Комитет по правам человека. В рамках СНГ предусмотрено создание Комиссии по правам человека СНГ[14]
. В отличие от всех этих органов, носящих скорее экспертно-консультативный, чем практический характер, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод предусмотрен действенный межгосударственный механизм правовой защиты – Европейский Суд по правам человека, решения которого по индивидуальным жалобам граждан обязательны для государств-участников конвенции. Об особенностях защиты прав человека в Европейском Суде по правам человека см. ниже.
Международно-правовая защита гражданских и политических прав человека.
Международным пактом о гражданских и политических правах защищаются, в частности, право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности, право на свободное передвижение и выбор места жительства, право на равенство перед законом и судом, право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, право на признание правосубъектности, право на неприкосновенность личной и семейной жизни, право на свободу мысли, совести и религии, право на свободное выражение своего мнения, право свободно искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору, право на мирные собрания, право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов, право на вступление в брак, право основывать семью, право ребенка на имя и регистрацию немедленно после рождения, право голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; запрещаются пытки и рабство, лишение свободы как мера гражданско-правовой ответственности, пропаганда войны; закрепляется презумпция невиновности.
Помимо этого, Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривает правомерные основания ограничения перечисленных прав национальным законодательством. Например, право на свободное выражение мнения, сбор и распространение информации может ограничиваться для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения[15]
.
Международным пактом о гражданских и политических правах создан Комитет по правам человека, рассматривающий сообщения о нарушениях прав человека, запрашивающий информацию у заинтересованных государств, представляющий свои мнения, предложения, рекомендации соответствующему государству и заинтересованному лицу.
Первый Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах наделяет Комитет по правам человека дополнительными правами. Физические лица, утверждающие, что они являются жертвами нарушения государством-участником Международного пакта о гражданских и политических правах права, закрепленного в указанном пакте, исчерпавшие все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, могут представить на рассмотрение Комитета по правам человека свое письменное сообщение. В течение 6 месяцев заинтересованное государство представляет Комитету по правам человека письменные объяснения или заявления, разъясняющие этот вопрос и любые меры, если таковые имели место, которые могли быть приняты этим государством. Комитет, рассмотрев представленные документы, выносит решение, не имеющее, правда, обязательной силы для государства, даже если оно будет признано нарушителем. Решение Комитета по правам человека является скорее не правовым, а морально-политическим средством давления международного сообщества на государство, нарушающее права человека.
Международно-правовая защита социальных, экономических и культурных
Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах защищаются, в частности, такие права как право на труд, включающее право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, право на социальное обеспечение, включая социальное страхование, право трудящихся на забастовку, право на достаточный жизненный уровень, включающий достаточное питание, одежду и жилище, непрерывное улучшение условий жизни, право на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, право на образование, направленное на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства, укрепляющее уважение к правам человека и основным свободам, право на участие в культурной жизни, право на пользование результатами научного прогресса, право на пользование защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любым научным, литературным или художественным творчеством.
Следует отметить, что если в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах каждое государство "обязуется уважать и обеспечивать" признаваемые в пакет права, то, согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, каждое государство обязуется "принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление"[16]
признаваемых пактом прав.
Особенности защиты прав человека в Европейском Суде по правам человека: основания и порядок обращения.
Европейский Суд по правам человека создан для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя государствами-участниками Конвенции о защите прав человека и основных свобод[17]
. В состав Суда входит по 1 судье от каждого государства-участника конвенции. Судьи избираются Парламентской ассамблеей Совета Европы на 6 лет.
Европейский Суд по правам человека принимает жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одним из государств-участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод их прав, признанных в указанной Конвенции и Протоколах к ней[18]
. При этом Суд принимает дело к рассмотрению только если заявителем были исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты, и если не прошло более 6 месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу[19]
. Кроме того, Суд не принимает жалобы, аналогичные уже рассмотренным Судом или являвшиеся предметом другой процедуры международного разбирательства (урегулирования), если она не содержит новых относящихся к делу фактов[20]
; кроме того, неприемлемыми признаются необоснованные жалобы и жалобы, представляющие злоупотребление правом подачи жалобы[21]
.
Если Суд решит, что в отношении заявителя государством было допущено нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Суд вправе присудить выплату справедливой компенсации потерпевшей от нарушения права стороне[22]
.
Государства-участники Конвенции о защите прав человека и основных свобод обязаны исполнять окончательные постановления Европейского Суда по правам человека[23]
.
Помимо рассмотрения индивидуальных жалоб, Европейский Суд по правам человека, по просьбе Комитета министров Совета Европы, выносит консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней[24]
. Надо отметить, что, несмотря на отсутствие формального закрепления прецедентной силы решений Европейского Суда по правам человека, Суд осуществляет толкование конвенции не только в консультативных заключениях, но и в решениях по индивидуальным жалобам. Фактически сейчас уже невозможно применять Конвенцию о защите прав человека и основных свобод без учета предшествующих решений Европейского Суда по правам человека. Этот факт признан даже Верховным Судом РФ, который указал судам на необходимость учета постановлений Европейского Суда по правам человека, в которых дано толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод[25]
.
Международно-правовая защита беженцев и лиц, которым предоставлено убежище. Институт политического убежища.
Беженцем признается лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности (постоянного места жительства), не может (не желает) пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности, и в силу этого находится на территории третьего государства.
Личный статус беженца определяется соответствующим национальным законодательством[26]
, с учетом международно-правовых стандартов, установленных, в частности, Конвенцией о статусе беженцев, в частности, государство пребывания выдает беженцу удостоверение личности[27]
. Государства должны по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев на своей территории[28]
.
Беженцы вправе свободно обращаться в судебные органы, причем они освобождаются от уплаты судебных расходов[29]
. Беженцам предоставляется как минимум возможность работать по найму на территории государства пребывания[30]
(без дискриминации относительно вознаграждения за труд, продолжительности рабочего дня и пр.[31]
), получать начальное образование[32]
, обычную правительственную помощь и поддержку[33]
, обладают свободой передвижения по территории государства пребывания[34]
и пр.
В системе ООН действует Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, обладающее обеспечительными и контрольными функциями.
Человек вправе искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем; данное право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам ООН[35]
.
Правила предоставления политического убежища определяются национальным законодательством, при этом не должны нарушаться международные обязательства соответствующего государства (например, в области борьбы с преступлениями международного характера).
В 1967г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН[36]
была принята Декларация о территориальном убежище, выразившая некоторые принципы этого международно-правового института. Понятие территориального убежища ориентировано на использование лицом территории другого государства с учетом его законодательства. Поскольку основанием для обращения лица и предоставления ему убежища считается преследование за деятельность политического или подобного характера (государство, предоставляющее убежище, само формулирует его основания[37]
, но практика идет именно по указанному пути), во многих государствах (в том числе России) принят термин "политическое убежище".
Лицо, получившее убежище, по общему правилу не может быть насильно выдворено в государство, от преследования в котором оно скрывается[38]
.
Лица, получившие убежище (территориальное, политическое) в каком-либо государстве, имеют на его территории статус иностранных граждан, если, конечно, им не предоставлено гражданство этого государства.
Лицо, получившее убежище, пользуется правовой защитой предоставившего убежище государства.
Список литературы
Международное право: Учебник для вузов. – 2-е изд., изм. и доп. / Отв. ред. проф. Г.В.
Броунли Я. Международное право. Книга Первая (пер. С.Н. Андрианова, ред. ивступительнаястатьяГ.И. Тункина) М., 1977 (first published: Brownlie J. Principles of Public International Law. Second Edition. Oxford, 1973).
[1]
См.: ст.15 Всеобщей декларации прав человека.
[2]
См.: ст.6 Европейской конвенции о гражданстве.
[3]
См.: Конвенция о сокращении безгражданства.
[4]
См.: ст.1 Конвенции о гражданстве замужней женщины.
[5]
См.: п.1 ст.8 Европейской конвенции о гражданстве.
[6]
См.: п."a" ч.1 ст.14 Европейской конвенции о гражданстве.
[7]
См.: п.1 ст.21 Европейской конвенции о гражданстве.
[8]
1
, сс.386-387.
[9]
См.: Всеобщая декларация прав человека; ст.2 Международного пакта о гражданских и политических правах.
[10]
См.: ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах.
[11]
См.: ст.13 Международного пакта о гражданских и политических правах.
[12]
См.: ст.ст.1,2 Всеобщей декларации прав человека.
[13]
См.: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.
[14]
См. также ст.33 Устава СНГ.
[15]
См.: п.3 ст.19 Международного пакта о гражданских и политических правах.
[16]
См.: п.1 ст.2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
[17]
См.: ст.19 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
[18]
См.: ст.34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
[19]
См.: п.1 ст.35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
[20]
См.: подп. "b" п.2 ст.35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
[21]
См.: п.3 ст.35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
[22]
См.: ст.41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
[23]
См.: ст.46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
[24]
См.: п.1 ст.47 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
[25]
См.: подп. "в" п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года №23 "О судебном решении".
[26]
См.: ст.12 Конвенции о статусе беженцев.
[27]
См.: ст.27 Конвенции о статусе беженцев.
[28]
См.: ст.34 Конвенции о статусе беженцев.
[29]
См.: ст.16 Конвенции о статусе беженцев.
[30]
См.: ст.17 Конвенции о статусе беженцев.
[31]
Подп. "a" п.1 ст.24 Конвенции о статусе беженцев.
[32]
См.: п.1 ст.22 Конвенции о статусе беженцев.
[33]
См.: ст.23 Конвенции о статусе беженцев.
[34]
См.: ст.26 Конвенции о статусе беженцев.
[35]
См.: ст.14 Всеобщей декларации прав человека.
[36]
См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2312 (XXII) от 14 декабря 1967 года.
[37]
Вместе с тем, как подчеркивается в ст.4 Декларации о территориальном убежище, не допускается предоставление убежища лицу, ведущему деятельность, противоречащую задачам и принципам ООН.
[38]
См.: ст.3 Декларации о территориальном убежище.