1. Понятие, классификация и порядок создания международных организаций
В современных международных отношениях международные организации играют существенную роль как форма сотрудничества государств и многосторонней дипломатии.
Возникновение международных организаций в XIX веке явилось отражением и следствием объективной тенденции к интернационализации многих сторон жизни общества. Начиная с создания в 1815 году Центральной комиссии навигации по Рейну, международные организации наделяются собственной компетенцией и полномочиями. Новым этапом в их развитии явилось учреждение первых международных универсальных организаций — Всемирного телеграфного союза (1865 г.) и Всемирного почтового союза (1874 г.), которые имели постоянную структуру.
Для современных международных организаций характерны дальнейшее расширение их компетенции и усложнение структуры.
Взаимные связи и сотрудничество между существующими в настоящее время международными организациями (а их насчитывается более 4 тыс., из них более 300 — межправительственные) позволяют говорить о системе международных организаций, в центре которой находится ООН. Это ведет к появлению новых структур (совместных органов, координационных органов и т.п.).
Термин «международные организации» употребляется, как правило, применительно и к межгосударственным (межправительственным), и к неправительственным организациям. Однако их юридическая природа различна. Для межгосударственной организации характерны следующие признаки: членство государств; наличие учредительного международного договора; постоянные органы; уважение суверенитета государств-членов. С учетом этих признаков можно констатировать, что международная межправительственная организация — это объединение государств, учрежденное на основе международного договора для достижения общих целей, имеющее постоянные органы и действующее в общих интересах государств-членов при уважении их суверенитета. Такие организации являются субъектами международного права.
Главным признаком неправительственных международных организаций является то, что они созданы не на основе межгосударственного договора и объединяют физических и/или юридических лиц (например. Ассоциация международного права, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Всемирная федерация научных работников и др.).
Для классификации международных организаций могут быть применены различные критерии. По характеру членства они делятся на межгосударственные и неправительственные.
По кругу участников межгосударственные организации подразделяются на универсальные, открытые для участия всех государств мира (ООН, ее специализированные учреждения), и региональные, членами которых могут быть государства одного региона (Организация африканского единства. Организация американских государств).
Межгосударственные организации подразделяются также на организации общей и специальной компетенции. Деятельность организаций общей компетенции затрагивает все сферы отношений между государствами-членами: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (например, ООН, ОАЕ, ОАГ).
Организации специальной компетенции ограничиваются сотрудничеством в одной специальной области (например. Всемирный почтовый союз. Международная организация труда и др.) и могут подразделяться на политические, экономические, социальные, культурные, научные, религиозные и т.д.
Классификация по характеру полномочий позволяет выделить межгосударственные и наднациональные или, точнее, надгосударственные организации. К первой группе относится подавляющее большинство международных организаций, целью которых является организация межгосударственного сотрудничества и решения которых адресуются государствам-членам. Целью надгосударственных организаций является интеграция. Их решения распространяются непосредственно на граждан и юридические лица государств-членов. Некоторые элементы надгосударственности в таком понимании присущи Европейскому Союзу (ЕС).
С точки зрения порядка вступления в них организации подразделяются на открытые (любое государство может стать членом по своему усмотрению) и закрытые (прием в члены производится по приглашению первоначальных учредителей). Примером закрытой организации является НАТО.
Порядок создания международных организаций и прекращения их существования
Международные организации как вторичные, производные субъекты международного права создаются (учреждаются) государствами. Процесс создания новой международной организации проходит три этапа: принятие учредительного документа; создание материальной структуры организации; созыв главных органов, свидетельствующий о начале функционирования организации.
Согласованное волеизъявление государств относительно создания международной организации может быть зафиксировано двумя способами: в международном договоре; в решении уже существующей международной организации.
Наиболее распространенным способом является заключение международного договора. Это предполагает созыв международной конференции для выработки и принятия текста договора, который и будет учредительным актом организации. Наименования такого акта могут быть различными: статут (Лига Наций), устав (ООН, ОАГ, ОАЕ), конвенция (ВПС, ВОИС) и др. Дата его вступления в силу считается датой создания организации.
Международные организации могут быть созданы и в упрощенном порядке, в форме принятия решения другой международной организацией. К такой практике неоднократно прибегала ООН, создавая автономные организации со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. Например, так были созданы ЮНКТАД — Конференция ООН по торговле и развитию (1964 г.), ПРООН — Программа развития ООН (1965 г.). В данном случае согласованное волеизъявление государств относительно создания международной организации проявляется путем голосования за учредительную резолюцию, вступающую в силу с момента ее принятия.
Второй этап предполагает создание материальной структуры организации. В этих целях наиболее часто используются специальные подготовительные органы. Такова практика создания ООН, ЮНЕСКО, ФАО, ВОЗ, МАГАТЭ и др. Из последних примеров можно сослаться на подготовительную комиссию для Международного органа по морскому дну и Международного трибунала по морскому праву.
Подготовительные органы учреждаются на основе отдельного международного договора или приложения к уставу создаваемой организации либо на основе резолюции другой международной организации. В этих документах определяются состав органа, его компетенция и функции. Деятельность такого органа направлена на подготовку проектов правил процедуры будущих органов организации, проработку всего круга вопросов, касающихся создания штаб-квартиры, составление предварительной повестки дня главных органов, подготовку документов и рекомендаций, относящихся ко всем вопросам этой повестки дня, и др.
Государства, не являющиеся членами международных организаций, могут посылать своих наблюдателей для участия в работе органов международных организаций, если это установлено правилами организации. В некоторых организациях государствам-нечленам разрешается аккредитовать миссии постоянных наблюдателей. Так, например, при ООН такие миссии имеют Ватикан, Швейцария; при ОАГ — 30 государств, в том числе Россия.
Созыв главных органов и начало их функционирования завершают мероприятия по созданию международной организации.
Прекращение существования организации также происходит путем согласованного волеизъявления государств-членов. Чаще всего ликвидация организации осуществляется путем подписания протокола о роспуске. Так, 1 июля 1991 г. на совещании Политического консультативного комитета в Праге государства — участники Варшавского договора: Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, СССР и Чехословакия (еще два первоначальных участника Варшавского договора вышли из него раньше: Албания в 1968 г., ГДР в 1990 г. в связи с объединением Германии) — подписали Протокол о прекращении действия Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 14 мая 1955 г. и Протокола о продлении срока его действия, подписанного 26 апреля 1985 г. Протокол о роспуске. ОВД подлежал ратификации парламентами всех стран-участниц. Он был ратифицирован Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. Протокол вступил в силу 18 февраля 1993 г.
Таким же образом был ликвидирован Совет экономической взаимопомощи. 28 июня 1991 г. в Будапеште страны — члены СЭВ: Болгария, Венгрия, Вьетнам, Куба, Монголия, Польша, Румыния, СССР и Чехословакия — подписали Протокол о расформировании организации, просуществовавшей более 40 лет. Для урегулирования имущественных споров и претензий был создан ликвидационный комитет. Если вместо ликвидируемой организации создается новая, то возникает проблема правопреемства. Объектом правопреемства являются имущество, фонды, некоторые функции. Правопреемство имело место при создании ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, ВМО, ФАО, ИКАО и др.
2. Органы международной организации: классификация, порядок формирования
В понятие органов международной организации входит следующее: это составная часть международной организации, ее структурное звено; орган создается на основании учредительного или иных актов международной организации; он наделен определенной компетенцией, полномочиями и функциями; он обладает внутренней структурой и имеет определенный состав; разработан порядок принятия им решений; в учредительном или иных актах закреплен его правовой статус.
Положения о компетенции международной организации в целом тесно связаны с компетенцией ее органов. Компетенция органа международной организации определяется в учредительном акте или в иных международных соглашениях и носит договорный характер. Она не может быть произвольно изменена без согласия государств
Органы международной организации можно классифицировать по различным критериям. Исходя из характера членства, можно выделить органы межправительственные, межпарламентские, административные, состоящие из лиц в личном качестве, с участием представителей различных социальных групп (например, представители от профсоюзов и предпринимателей в органах Международной организации труда).
Наиболее важными органами являются межправительственные, в которые государства-члены направляют своих представителей, имеющих соответствующие полномочия и действующих от имени правительств.
Совершенно не обязательно, чтобы представители были дипломатами. В ряде организаций требуется, чтобы представителем был соответствующий специалист (например, лицо, имеющее медицинское образование, для Всемирной организации здравоохранения или специалист в области культуры для ЮНЕСКО).
Межпарламентские органы характерны главным образом для региональных организаций. Их участники либо непосредственно избираются населением государств-членов путем всеобщих прямых выборов (Европейский парламент), либо назначаются национальными парламентами (Парламентская ассамблея Совета Европы). В большинстве случаев парламентские органы ограничиваются принятием рекомендаций.
Административные органы являются важным структурным звеном во всех без исключения международных организациях. Они состоят из международных должностных лиц, находящихся на службе в международной организации и ответственных только перед ней. Набираются такие лица в соответствии с установленными для государств-членов квотами на контрактной основе.
Довольно существенную роль в деятельности международных организаций играют органы, состоящие из лиц в личном качестве (например, арбитражные и судебные органы, комитеты экспертов).
Исходя из числа членов, можно выделить два типа органов: пленарные, состоящие из всех государств-членов, и органы ограниченного состава. В организациях с наиболее демократической структурой пленарный орган, как правило, определяет политику организации. За ним резервируются решения по наиболее фундаментальным вопросам: определение общей политики организации и ее принципов; принятие проектов конвенций и рекомендаций; бюджетные и финансовые вопросы; пересмотр устава и принятие поправок к нему; вопросы, связанные с членством в организации, — прием, исключение, приостановление прав и привилегий и др.
Вместе с тем в деятельности ряда международных организаций, особенно специализированных учреждений ООН, наблюдается тенденция к повышению роли в руководстве их деятельностью органов ограниченного членства (например, в МОТ, ИМО, ИКАО).
Для органов с ограниченным членством важное значение имеют вопросы их состава. Эти органы должны быть укомплектованы таким образом, чтобы принимаемые ими решения в наибольшей степени отражали интересы всех государств, а не одной-двух групп. В практике деятельности международных организаций для формирования органов ограниченного состава наиболее часто применяются следующие принципы: справедливого географического представительства; специфических интересов; равного представительства групп государств с несовпадающими интересами; наибольшего финансового вклада; политического представительства (учет представительства постоянных членов Совета Безопасности в органах, где за ними не закреплено постоянное место).
При формировании органов чаще всего применяется какой-либо один из принципов. Например, п. 3 ст. 15 Конвенции ВПС гласит: «Страны — члены Исполнительной комиссии по связи назначаются Конгрессом на основе справедливого географического распределения». В Международной морской организации Ассамблея избирает членов Совета на основе принципа специфических интересов с учетом групп стран, в наибольшей степени заинтересованных в международных морских перевозках и в международной морской торговле. На основе принципа паритетного представительства государств с несовпадающими интересами формировался, например. Совет по Опеке ООН.
В ряде случаев органы формируются с учетом двух и более критериев. Например, выборы непостоянных членов Совета Безопасности проводятся с учетом в первую очередь степени участия членов ООН в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также справедливого географического представительства.
Для характеристики органов международных организация возможно применение и других критериев, например иерархия органов (главные и вспомогательные), периодичность заседаний (постоянные и сессионные) и др.
3. Порядок принятия решений международными организациями. Их юридическая сила
Решения международных организаций принимаются их органами. Решение международной организации можно определить как волеизъявление государств-членов в компетентном органе в соответствии с правилами процедуры и положениями устава данной организации. Процесс формирования решений зависит от многих факторов: положений учредительного акта, правил процедуры, состава органа, расстановки политических сил внутри него. Он начинается с проявления инициативы, исходящей от государства, от группы государств, от органов или должностных лиц международной организации. Как правило, инициатор предлагает изучение определенной проблемы. Но в ряде случаев он может внести на об- ' суждение и проект будущего решения. Свои проекты решений могут вносить и другие государства, а также группы государств.
В международных организациях широко применяется практика привлечения к проектам соавторов. При этом следует иметь в виду, что, если соавторами выступает слишком много стран, возникают трудности с согласованием каждого положения внесенного проекта. Здесь в каждом конкретном случае требуется взвешенный подход.
Следующий этап формирования решения — внесение проблемы в повестку дня органа, принимающего решение. В Генеральной Ассамблее ООН предварительная повестка дня составляется за 60 дней до открытия очередной сессии, дополнительные пункты вносятся за 30 дней, новые срочные пункты — менее чем за 30 дней или во время очередной сессии. Генеральный комитет, руководящий работой сессии, рассматривает предварительную повестку дня вместе с дополнительными пунктами и по каждому пункту дает рекомендацию о включении в повестку дня, либо отклонении, либо переносе на последующие сессии. Затем Генеральная Ассамблея принимает повестку дня. В специализированных учреждениях ООН обычно исполнительные органы подготавливают повестку дня пленарных органов.
После внесения вопроса в повестку дня он либо обсуждается непосредственно в самом органе, либо передается на рассмотрение специально создаваемых комиссий или комитетов. После этого вопрос снова представляется на рассмотрение полномочного органа. Например, по правилу 65 Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН она, если только не решит иначе, не принимает окончательного решения ни по одному вопросу, стоящему на повестке дня, до тех пор, пока не получит по нему доклад соответствующего комитета.
В большинстве международных организаций решения, прежде чем они выносятся на обсуждение пленарного органа, передаются на рассмотрение вспомогательных органов, где по существу, и вырабатывается проект решения, выявляются его сторонники и противники. Поэтому работе вспомогательных органов уделяется большое внимание.
Важное место в процессе формирования решений международных организаций занимает этап обсуждения. Будь то в главных или во вспомогательных органах, это обсуждение имеет непосредственное политическое значение и конкретный юридический результат: будет ли поставлен на голосование проект решения или резолюции.
Решающим этапом принятия решения является голосование. В подавляющем большинстве органов международных организаций каждая делегация имеет один голос. Лишь в органах со взвешенной системой принятия решений число голосов, предоставляемых государствам, разнится в зависимости от принятых в организации критериев. Например, в финансовых организациях системы ООН каждое государство имеет количество голосов, пропорциональное его взносу.
В правилах процедуры каждого органа устанавливается кворум, необходимый для принятия решений и составляющий чаще всего простое большинство членов органа.
Решения могут приниматься единогласно, простым или квалифицированным большинством. В XIX веке решения в международных организациях в большинстве случаев принимались на Основе принципа абсолютного единогласия. Однако практика показала неудобство такого метода принятия решений, так как даже одно государство могло сорвать всю работу органа. Поэтому постепенно международные организации перешли к относительному единогласию, простому и квалифицированному большинству.
Принцип относительного единогласия требует положительного голосования членов органа без учета отсутствующих или воздерживающихся от голосования членов. Такова была, например, практика голосования в Совете и Ассамблее Лиги Наций.
Простое и квалифицированное большинство может быть абсолютным и относительным. Абсолютное большинство требует учета всего количества членов органа, относительное большинство — только присутствующих и голосующих «за» или «против».
В некоторых случаях решения в органах международной организации могут приниматься без голосования, путем аккламации или без возражений. Такие методы принятия решений применяются чаще всего в отношении процедурных вопросов.
В практике деятельности международных организаций все большее распространение находит процедура принятия решений на основе консенсуса. Для консенсуса характерен путь согласования позиций государств — членов органа на основе учета мнений и интересов всех и при общем согласии. Согласованный текст решения объявляется председателем органа без проведения голосования и при отсутствии возражений против принятия решения в целом.