В соответствии с Законом Республики Молдова "О поддержке и защите малого бизнеса" от 20.05.94 №. 112 были определены основные принципы, направления, виды и формы поддержки малых предприятий, гарантии и способы их защиты независимо от видов собственности, организационно-правовых форм хозяйствования, отраслевой принадлежности и иной специфики их деятельности. То есть, в нем впервые в республике определены некоторые принципы, статус приоритетов поддержки малого бизнеса, критерии отнесения субъектов хозяйственных субъектов к мелкому или малому предприятию, независимо от отраслевой принадлежности.
В частности, к мелкому предприятию относятся хозяйственные субъекты со среднегодовой численностью занятых - от 1 до 19 человек, а к малому - от 20 до 75 человек. Причем законодатель не установил количественные критерии для средних предприятий. Интересно, что в Российской Федерации значительно позже (в 1995 г.) также были изменены количественные критерии малого предприятия в сторону уменьшения: в промышленности, строительстве и на транспорте малым считается предприятие, использующее до 100 человек, в научно-технической сфере – до 60 человек, в оптовой торговле – до 50 человек и в сторону увеличения – в розничной торговле и бытовом обслуживании населения – до 30 человек, в других отраслях и при осуществлении других видов деятельности – 50 человек.
Многие количественные и качественные критерии, которые применяются на Западе законодатели и в Молдове (в большей степени), и в Российской Федерации не используют, то есть эти критерии не получают правовой оболочки; идет процесс сокращения, приватизации крупных предприятий в мелкие и средние предприятия. Причем малые предприятия в основном существуют как бы сами по себе, то есть, не связаны с крупным бизнесом за редким исключением из этого факта; мелкие и средние фирмы чиновники "экспроприировали", "прихватизировали" через подставных лиц бывшие бюрократизированные крупные социалистические государственные предприятия и, в конечном счете, вытеснили пролетариат как класс; не определен статус рискового (венчурного) бизнеса и его сторон (новатор, руководитель рискофирмы и инвестор), то есть бизнеса, в основе которого лежит способность предпринимателей аккумулировать финансовые средства различных источников для завершения научно-технических проектов, потенциально оцениваемых как высокоприбыльные.
В Государственной программе поддержки малого бизнеса на 1999-2000 годы* предусмотрен Раздел 1. "Разработка и совершенствование законодательной базы".
* См.: Приложение N 1 к Постановлению Правительства Республики Молдова "О Государственной программе поддержки малого бизнеса на 1999-2000 годы от 5 августа 1999г № 750.
В этом разделе, зафиксировано, что продолжится процесс совершенствования правовой базы, позволяющей упростить и облегчить процедуру регистрации малых и мелких предприятий, выдачу лицензий для осуществления предпринимательской деятельности, участие малых предприятий в поставках собственной продукции для государственных нужд.
В этих целях предусмотрено разработать законы об обществах с ограниченной ответственностью, о поддержке и развитии малого бизнеса (в новой редакции), о внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Республики Молдова в части налогообложения и учета результатов хозяйственной деятельности. Будет начато изменение законодательства, в частности налогового, в целях предотвращения ухудшения положения предпринимателей. На наш взгляд этого недостаточно, чтобы охватить все проблемы правового регулирования малого предпринимательства.
Возникает вопрос: каким образом и способом в настоящее время можно сформировать базу правового регулирование малого бизнеса и на каких принципах должны базироваться его основные институты?
Следует отметить, что в отдельных высокоразвитых государствах имеется целая серия не только общих законов, регулирующих предпринимательство в целом, а также специальных законов, на основе которых в этих странах получил развитие малый бизнес. Проследим эволюцию развития этого законодательства в некоторых из этих стран по имеющимся у нас отдельным источникам.
Так, например, еще в 1953 году, президент Эйзенхауэр подписал Закон о малом бизнесе (Зяблюк И.Г. Государство и малый бизнес США.М.,1987, с. 73), согласно которому создавалось новое независимое правительственное ведомство - Администрация малого бизнеса (АМБ). Этот закон поставил перед АМБ три главные цели:
1) обеспечить финансовую поддержку мелким и средним предприятиям, если таковая для них недоступна из других источников;
2) содействовать в получении госзаказов;
3) предоставлять технические и консультативные услуги по вопросам управления. Во исполнение этого закона при АМБ создавался Совет по ссудной политике в составе руководителя АМБ (председатель), министров торговли и финансов или предложенных ими чиновников из своих министерств, которые затем назначались президентом "по совету и с согласия сената". На этот орган возлагались полномочия определять общую политику АМБ в деле оказания финансовой помощи предприятиям малого бизнеса.
В 1977 году был разработан более обширный по содержанию билль под названием "Закон о национальной политике для малого бизнеса", который затем стал одним из титулов (разделов) другого комплексного законопроекта "О национальной инвестиционной политике для малого бизнеса" (Там же). Он должен был включать следующее:
1) санкционированную законом всеобъемлющую систему государственных контрактов на товары и услуги;
2) более простую и устойчивую систему налогообложения, по которой большинство вновь появившихся фирм получали бы льготный налоговый режим на первые пять лет существования;
3) приоритетное участие малого бизнеса в деле передачи технологии, патентов и научно-технической информации;
4) новые стимулы для участия банков и других финансовых институтов в финансировании малого бизнеса;
5) поощрение предприятия малого бизнеса на совместное участие в более масштабных, сложных и рисковых проектах посредством создания консорциумов, кооперативов и др.;
6) предпочтительную ориентацию на малый бизнес при сдаче в аренду или продаже государственной недвижимой собственности, сырья и других материалов;
7) решительное применение антитрестовских и других законов, призванных сдерживать антиконкурентную практику;
8) специальные компенсации по расходам на заработную плату для новых фирм в первые пять лет их существования с целью поощрять занятость, создание рабочих мест и устойчивой рабочей силы в секторе малого бизнеса.
Однако этот законопроект не был принят, а на его базе был введен 2 июля 1980 года Закон о развитии малого бизнеса и как его самостоятельная часть - Закон об экономической политике для малого бизнеса (Там же), который состоит всего из двух статей. Первая статья провозглашает политику в отношении малого бизнеса: "Конгресс провозглашает, что федеральное правительство твердо придерживается политики использования всех разумных средств, сообразных с общими целями национальной экономической политики этой страны и сохранения ее системы свободного конкурентного предпринимательства, для чего создать частному сектору стимулы, которые помогут гарантировать, что достаточный капитал по конкурентным ценам доступен малому бизнесу". Вторая статья этого закона обязывает президента ежегодно направлять конгрессу доклад о положении малого бизнеса.
Закон о развитии малого бизнеса (титул четвертый) обязал Администрацию малого бизнеса разработать и поддерживать систему базовой экономической информации о малом бизнесе для того, чтобы снабжать конгресс и правительство сведениями об экономических условиях существования мелких и средних предприятий. С этой целью Администрация малого бизнеса должна регулярно публиковать национальные и, в меру выполнимости, региональные экономические показатели малого бизнеса по таким параметрам, как: занятость; количество и типы предприятий; появление новых фирм и банкротства; продажи и новые заказы; капиталовложения; экспорт; слияния и поглощения.
На основании всех этих показателей АМБ обязан также ежегодно публиковать доклад со сравнительным анализом и интерпретацией исторических тенденций развития малого бизнеса.
К концу 1980 года были одобрены и подписаны следующие законы США, регулирующие малый бизнес: о гибком регулировании; о сокращении отчетности; о равном доступе к органам правосудия; о реформе патентного права; о расширенном участии малого бизнеса в экспортной торговле; о стимулирующем инвестировании малого бизнеса (Зяблюк И.Г. Указ. соч. с.106).
В 1982 году был принят Закон о развитии научно-технической деятельности малого бизнеса (Там же), а в 1986 году - Закон о передаче технологии. Последний, является также специальным законом, направленным на регулирование правовых отношений в области передачи технологий соответствующих структур и университетов малому бизнесу.
Таким образом, в США уже действует 12 законов (кроме того, еще 2 проекта таких законов было разработано, но по тем или иным причинам они не были приняты). Перечислим их еще раз в хронологической последовательности:
1. Закон о малом бизнесе (1953 год);
2. Закон о предоставлении гарантий по ссудам в затруднительных обстоятельствах (1971 г.);
3. Проект Закона о национальной политике для малого бизнеса (1977 г.);
4. Проект Закона о национальной инвестиционной политике для малого бизнеса (1977 г.);
5. Закон 95-507 (1978 г.) (регулирует предоставление различных закупочных контрактов для малого бизнеса);
6. Закон о развитии малого бизнеса (1980 г.);
7. Закон об экономической политике для малого бизнеса (1980);
8. Закон о гибком регулировании (1980 г.);
9. Закон о сокращении отчетности (1980 г.);
10. Закон о равном доступе к органам правосудия (1980 г.); 11. Закон о реформе патентного права (1980 г.); 12. Закон о расширенном участии малого бизнеса в экспортной торговле (1980 г.);
13.Закон о стимулирующем инвестировании малого бизнеса (1980 г.);
14.Закон о развитии научно-технической деятельности малого бизнеса (1982 г.); 15.Закон о передаче технологий (1986 г.).
Правовое положение малых предприятий (мелких и средних) в другой из самых развитых стран мира - Японии, регулируется системой базового и специальных законов о статусе мелкого предприятия и льготах для него (всего таких законов 12). Действуют также положения о льготах для мелких фирм в налоговом, внешнеторговом и отраслевом законодательстве (Развитие и поддержка мелких и средних предприятий в Японии. - М., 199О.- с. 25). Имеется также специальный Закон содействия субконтрактным мелким и средним предприятиям (1970 г.), регулирующий субподрядные отношения и входящий в систему антимонопольного законодательства. С 1986 года действует Временный закон о структурной конверсии бизнеса и о содействии малым и средним предприятиям (Роль малого бизнеса в экономике промышленно развитых стран. – М ,1992.- с. 18.).
Правовой статус дочерних фирм регулируется коммерческим кодексом - японским вариантом закона о предприятии.
Антимонопольное законодательство и коммерческий кодекс обеспечивают защиту юридически самостоятельных мелких и средних предприятий.
Например, головная компания может распоряжаться частью прибыли дочерней только в пределах своих дивидендов на вложенный капитал. Головная компания не несет риска дочерней, то есть не отвечает за ее убытки. При банкротстве дочерней фирмы ее обязательствами распоряжается суд.
Антимонопольный закон Японии защищает право филиала иметь иные источники финансирования и формирования производственных программ. Головная компания не может заставить филиал иметь дело только с ней или вынудить его заниматься деятельностью, не зафиксированной в уставе.
Головная компания, если она не полный собственник, а - совладелец филиала, может потребовать ревизию деятельности филиала только по суду.
Японское законодательство не только ограничивает контроль собственников, но и устанавливает ответственность за договорные отношения. Исключение составляют заказы на уникальную продукцию, не имеющую аналогов. Давление заказчика на исполнителя (необоснованные скидки с договорной цены, навязывание особых условий и т.д.) пресекаются государственной защитой субподрядчика. Эта защита обеспечивается Управлением мелких и средних предприятий и Комиссией по справедливым сделкам, проводящей расследование и имеющей право возбуждения дела в суде.
Отсутствие подобного законодательства в Республике Молдова поощряющего малый бизнес препятствует развитию последнего.
К ключевым вопросам, заслуживающим приоритетного внимания для предпринимательства в целом, в том числе и малого, относятся нормы гражданского, торгового и договорного права развитых стран, законодательства об обеспеченных сделках (Европейский банк реконструкции и развития подготовил типовой закон об обеспеченных сделках), законодательство о труде, не дающее односторонних выгод крупным предприятиям, защита интеллектуальной собственности и более полное законодательство о
Но решающим фактором в области развития законодательства о малом бизнесе для Республики Молдова должно быть наличие определенного количества соответствующих специальных законов. Кроме них необходимо иметь также четкие процедуры, обеспечивающие их "встраивание в общее законодательство о предпринимательстве, которое находится (по сравнению с развитыми странами) на первоначальной стадии развития. Республика по сути дела еще и не приступила к разработке главных рыночных кодексов: нового гражданского и торгового.
Как при этом использовать опыт других государств? Какие законы необходимо принять (общие для предпринимательства в целом и специальные для малого бизнеса)? В какой хронологической последовательности необходимо их вводить? Какие действующие законы и подзаконные акты необходимо отменить или скорректировать, чтобы малый бизнес и предпринимательство получили свое развитие более быстрыми темпами, чем, например, в США?
Для того чтобы ответить на эти и вопросы необходимо прежде всего сформулировать принципы правового регулирования малого бизнеса, а затем обосновывать необходимость разработки некоторых общих, но в особенности, специальных законов для становления и развития малого бизнеса в Республике Молдова.
На наш взгляд можно выделить следующие принципы правового регулирования малого бизнеса:
I. Принципы определяющие цели-средства:
1. Обеспечение финансовой поддержки мелким и средним предприятиям, если таковая для них недоступна из других источников.
2. Содействие малым предприятиям в получении госзаказов.
3. Предоставление малому бизнесу технических и консультативных услуг по вопросам управления.
4. Проведение национальной политики для малого бизнеса и национальной инвестиционной политике для малого бизнеса. Этот принцип должен был включать следующее:
1) санкционированную законом всеобъемлющую систему государственных контрактов на товары и услуги;
2) более простую и устойчивую систему налогообложения, по которой большинство вновь появившихся фирм получали бы льготный налоговый режим на первые пять лет существования;
3) приоритетное участие малого бизнеса в деле передачи технологии, патентов и научно-технической информации;
4) новые стимулы для участия банков и других финансовых институтов в финансировании малого бизнеса;
5) поощрение предприятия малого бизнеса на совместное участие в более масштабных, сложных и рисковых проектах посредством создания консорциумов, кооперативов и др.;
6) предпочтительную ориентацию на малый бизнес при сдаче в аренду или продаже государственной недвижимой собственности, сырья и других материалов;
7) решительное применение антимонопольных и других законов, призванных сдерживать антиконкурентную практику;
8) специальные компенсации по расходам на заработную плату для новых фирм в первые пять лет их существования с целью поощрять занятость, создание рабочих мест и устойчивой рабочей силы в секторе малого бизнеса
II. Принципы организационные-правовые: гибкого правового регулирования малого бизнеса; обеспечения сокращения отчетности; обеспечения равного доступа к органам правосудия; реформы патентного права для малого бизнеса; расширенного участии малого бизнеса в экспортной торговле; стимулирующего инвестировании в малый бизнес; предоставления гарантий по ссудам в затруднительных обстоятельствах; расширенного участия малого бизнеса в экспортной торговле; стимулирования инвестирования в малый бизнес; развития научно-технической деятельности малого бизнеса; передачи технологий малому бизнесу крупными предприятиями.
III. Принципы, защищающие малый бизнес: ограничения контроля собственников; установления ответственности за договорные отношения. Давление заказчика на исполнителя (необоснованные скидки с договорной цены, навязывание особых условий и т.д.) должны пресекаться государственной защитой субподрядчика. Эта защита могла бы обеспечиваться вновь созданными для этого органами - Управлением мелких и средних предприятий Республики Молдова при Правительстве РМ и Комиссией Правительства РМ по справедливым сделкам, проводящей расследование и имеющей право возбуждения дела в суде.
IV. К ключевым принципам заслуживающим приоритетного внимания для предпринимательства в целом, в том числе и малого, относятся: развитие норм гражданского, торгового и договорного права, законодательство об обеспеченных сделках (Европейский банк реконструкции и развития подготовил типовой закон об обеспеченных сделках), законодательство о труде, не дающее односторонних выгод крупным предприятиям, защита интеллектуальной собственности и более полное законодательство о конкуренции и компаниях, торговых товариществах и др.
V. Принцип наличия определенного количества соответствующих, специальных законов для малого бизнеса. Кроме них необходимо иметь также четкие процедуры, обеспечивающие их "встраивание в общее законодательство о предпринимательстве, которое находится (по сравнению с развитыми странами) на первоначальной стадии развития.
Если какой-то принцип из вышеупомянутых не будет реализован, то правовое регулирование, на наш взгляд будет не полным, то есть в законодательстве будет пробел. Поэтому и для того, чтобы осуществить реализацию этих принципов в республике Молдова, необходимо определить в комплексе всю систему правового регулирования малого бизнеса.
Малый бизнес – это объект регулирования многих отраслей права и законодательства. Ведь развитие научно-технического прогресса через малый бизнес как основу предпринимательства непосредственно затрагивает развитие многих отраслей права и, прежде всего тех, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся под влиянием положительных и отрицательных факторов научно-технической революции. Все эти отрасли уже сейчас претерпевают существенные изменения, связанные с необходимостью учета указанных факторов или целесообразности регулирования качественно новых общественных отношений.*
* См.: Лебедев В.Ю. Селекция в системе права и законодательства. – Закон и жизнь, 1993, № 6, с. 23.
Наиболее характерно и рельефно это проявляется при регулировании малого предпринимательства, поскольку оно подпадает под воздействие многих отраслей права и законодательства. Например, в книге, написанной известными российскими учеными С.А. Зинченко, Д.Ю. Шапсуговым и С.Э. Корхом "Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве" (См.: Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. – Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1999, 200с.), исследуются с общетеоретических и практически-прикладных позиций отношения предпринимательства в системе российского права. Центральное место отведено правовому статусу предпринимателя и его реализации на конституционном, гражданско-правовом, административно-правовом и других отраслевых уровнях. Раскрывается межотраслевая природа предпринимательских отношений как предмета правового регулирования, и в этой связи показываются сложности законодательного закрепления их по частям в отдельных отраслях права (гражданском, финансовом, налоговом и др.).
Вносится предложение об усилении в Основном Законе РФ публичных начал при закреплении отношений предпринимательства. Выявляются особенности правового статуса субъектов предпринимательства в отношениях с органами публичной власти, позволяющей признать за предпринимателями в этих субоординационных отношениях не только обязанности, но и определенные права.
Через всю работу проходит идея о необходимости закрепления отношений предпринимательства в основополагающем федеральном законе типа Кодекса о предпринимательстве. На его базе могла бы формироваться согласованная система правовых актов о данной сфере деятельности (подчеркнуто нами – В.И.) (См.: Информация о новых книгах. Хозяйство и право,2000, № 3, с.119. Как мы уже знаем, малый бизнес – составная часть предпринимательства, бизнеса и неотъемлемая часть экономики. Поэтому задача государства – создать с помощью различных отраслей права и правовых средств условия для функционирования всех видов бизнеса. Так, целью антитрестовского (антимонопольного) законодательства явилась защита мелкого и среднего бизнеса от посягательств монополий, гарантирование экономической свободы всех и каждому отдельному предпринимателю. Налоговое законодательство и льготы для мелких предприятий являются также формой общего воздействия государства, которая может способствовать развитию бизнеса, а может препятствовать этому, в зависимости от общих целей и задач, заложенных в налоговой системе и налоговом законодательстве, которые почти целиком состоят из норм административного права.
Нормы гражданского, коммерческого и договорного права, законодательство об обеспеченных сделках (Европейский банк реконструкции и развития подготовил типовой закон об обеспеченных сделках), трудовое законодательство, не дающее односторонних выгод крупным предприятиям, нормы (гражданского и административного права), регулирующие защиту интеллектуальной собственности и законодательство о конкуренции и компаниях, торговых товариществах и др. также в какой-то своей части регулируют отдельные правоотношения, прямо или косвенно связанные с малым предпринимательством.
Некоторые авторы справедливо отмечают, что в гражданском праве существует несколько вариантов соотношения и моделей взаимодействия публично- и частноправовых начал. Они учитывают не только характер выражаемого интереса (частный либо публичный), но и иные факторы, прежде всего метод регулирования общественных отношений: "сотрудничество" частноправовых форм; внедрение частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием отдельных элементов частноправового метода; замена частноправового регулирования публично-правовым в некоторых массивах внешнеэкономических отношений; конкретное воздействие публичных начал на гражданско-правовые формы (принудительные договоры); выполнение равнозначных функций (частноправовых и публичных начал) в процессе гражданско-правового регулирования; когда публичный акт порождает либо прекращает гражданские правоотношения; когда частноправовые формы выполняют публичные функции; когда в частноправовое регулирование могут "встраниваться" отдельные элементы публично-правового воздействия на субъектов гражданского права и их отношения (подчеркнуто нами – В.И.) (См.: Бублик В. Правовое регулирование предпринимательства: частные и публичные начала//Хозяйство и право, 2000, № 9, с.12-22).
Например, М.И. Кулагин (Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада: Избранные труды. – М., 1997, с. 18-19) отметил, что с помощью техники юридического лица реализуется необходимость в юридическом механизме концентрации и централизации капитала, то есть оформление коллективных интересов. Однако в современном гражданском праве феномен юридического лица используется и для решения публичных задач, являясь (вместе с институтом государственной регистрации) способом государственного санкционирования допуска того или иного субъекта к участию в обороте.
С применением института юридического лица осуществляется публичный контроль за деятельностью участников хозяйственного оборота. Этот институт – материальная основа обеспечения бюджетного интереса в процессе налогообложения результатов выгодонаправленной деятельности; он реализует статистический интерес государства в отношении хозяйствующих субъектов (Бублик В. Указ. соч.,с.14)
В некоторых массивах внешнеэкономических отношений, в целом относящихся к предмету гражданско-правового регулирования, с учетом их повышенной значимости для национальных интересов частноправовое регулирование в максимальном объеме заменяется публично-правовым. Например, специфика поставок на внешний рынок российской военной продукции и особенности правового статуса российских участников данных экспортных операций (производителей военной техники и государственных торговых посредников) определяются императивными предписаниями, имеющими нецивилистический характер. Такое регулирование сформировало публичный административно-правовой режим внешнеторговой деятельности специфических товаров, удовлетворяющих материальные потребности иностранных государств, обусловленные интересами их национальной безопасности и суверенитета. Субъективное право в этих отношениях есть элемент, производный от обязанности, а не выполняющий самостоятельную функцию удовлетворения интереса управомоченного лица. Подобные правоотношения нехарактерны для общей "ткани" гражданско-правового регулирования, являются вкраплениями, отражающими взаимодействие гражданского права с административным (подчеркнуто нами – В.И) (Подробно об этом см.: Бублик В. Указ. соч. с.13 (с.12-22).
.Все это относится и к правовому регулированию малого бизнеса.
Таким образом, к законодательству, регулирующему малое предпринимательство следует отнести нормы тех отраслей права, которые направлены на реализацию вышеупомянутых принципов.
Ведущий научный сотрудник Института философии, социологии и права АН Молдовы, доктор права Василий Игнатьев