К сожалению, до настоящего времени правовая наука не выработала единого подхода к такому ключевому и широко употребляемому в научной литературе и на практике понятию, как "правоохранительная деятельность".Любопытное объяснение этому факту дает проф. К.Ф.Гуценко. "Данное понятие, - пишет он, имея в виду правоохранительную деятельность, - является сравнительно молодым. Оно введено в юридический обиход всего лишь в конце 50-х - начале 60-х гг. По сравнению с возрастом других терминов и понятий, которыми пользуются юристы, это «младенческий» возраст.Отчасти этим и можно было бы объяснить тот факт, что понятие "правоохранительная деятельность" еще не «устоялось» [1]. Если юридическая наука и дальше будет такими темпами вырабатывать общий теоретический подход к самому понятию правоохранительной деятельности, то приемлемых научных результатов и разработок можно ожидать лишь к середине XXI в., когда минует период "младенчества" и "отрочества" и наступит период "зрелости".Вряд ли правоохранительная практика располагает таким временем. Пока идут споры и дискуссии о том, что понимать под правоохранительной деятельностью и какие органы надо считать правоохранительными, криминальная ситуация превращается в реальный фактор, угрожающий национальной безопасности России.
В свете сказанного теоретический анализ понятия и содержания правоохранительной деятельности, механизмов ее осуществления, перспектив и направлении ее совершенствования является не только актуальной научной, но и важнейшей социально-политической практической задачей. Имеющиеся научные разработки, выполненные в рамках теории права и государства, административного права, государственного управления, в той или иной мере касающиеся понятия и содержания правоохранительной деятельности, классификации правоохранительных органов, скорее порождают больше вопросов, чем дают на них корректные в научном отношении ответы. В настоящее время специальные исследования, посвященные этим вопросам немногочисленны. Характеристика правоохранительной деятельности дается, как правило, либо в учебной литературе, как уже говорилось, по теории государства и права при рассмотрении функций государства, либо в монографической литературе, посвященной проблеме функций государства [2].
По мнению авторов одного из учебников, под правоохранительной деятельностью следует понимать "государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка" [3]. Таким образом, к существенным признакам правоохранительной деятельности авторы относят: во-первых, осуществление этой деятельности не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия; во-вторых, соответствие применяемых в ходе ее осуществления юридических мер воздействия предписаниям закона или иного правового акта; в-третьих, реализация правоохранительной деятельности в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур; в-четвертых, возложение реализации правоохранительной деятельности на специально уполномоченные государственные органы [4].
Названные признаки действительно присущи определенным видам, формам правоохранительной деятельности, но не могут рассматриваться в качестве существенных применительно к этой деятельности в целом в ее широком понимании.
Вряд ли можно считать существенными признаками именно правоохранительной деятельности законность и определенные процедуры ее осуществления, ибо и иные виды государственной деятельности должны осуществляться в соответствии с законом и соблюдением определенных процедур (правовых, технологических, организационных и т.д.). Так подготовка и принятие многих решений органов исполнительной власти осуществляется в строгом соответствии с установленными законодательством процедурными требованиями.
Если существенным признаком правоохранительной деятельности является ее осуществление не любым способом, а лишь с помощью применения мер юридического воздействия, то почему к правоохранительной деятельности относится, например, выявление преступлений или организационное обеспечение деятельности судов, защита по уголовным делам и не относится, скажем, организационное обеспечение деятельности прокуратуры или адвокатуры, либо защита интересов истца или ответчика по гражданским делам? Очевидно, что ни большинство способов выявления преступлений, ни защита по уголовным или гражданским делам, ни организационное обеспечение деятельности судебных органов или органов прокуратуры не сопровождаются и не могут сопровождаться применением мер юридического воздействия.
Почему, если правоохранительная деятельность является деятельностью государственной, а правом ее осуществления наделены лишь специальные органы, в число субъектов реализации правоохранительной деятельности включены адвокатура, не являющаяся «органом», тем более государственным, или командиры воинских частей, капитаны кораблей, начальники зимовок и иные категории должностных лиц, которые вправе вести дознание по уголовным делам и при этом не состоять на государственной службе?
Отмеченные обстоятельства, а они в той или иной мере характерны и для других учебников по курсу «Правоохранительный органы», изучаемому в юридических вузах [5], приведены отнюдь не для того, чтобы дискредитировать уважаемых ученых, а лишь с единственной целью - показать, что ответы на вопросы о понятии, сущности и основных признаках правоохранительной деятельности, очевидно, следует искать не в сложившихся традиционных представлениях, а в самой правоохранительной деятельности как специфической социальной деятельности, осуществление которой обусловлено объективными потребностями жизнедеятельности общества.
Отсюда многообразие суждений исследователей и по поводу места правоохранительной деятельности в структуре правовых форм деятельности, и по поводу ее соотношения с иными видами правовой деятельности.
Так, И.С. Самощенко правоохранительную деятельность ставит в один ряд с правотворчеством и оперативно-исполнительной деятельностью [6]. С.С. Алексеев к основным правовым формам относит правотворческую, правоисполнительную и правообеспечительную деятельность, подразделяя последнюю на организационную, контрольно-надзорную и правоохранительную [7]. Под правотворчеством он понимает объективно обусловленную, завершающую процесс формирования права деятельность, в результате которой рождаются законодательные и подзаконные акты, содержащие юридические нормы, а так же как специфическую разновидность социального управления [8]. В.М.Горшенев и И.Б.Шахов выделяют правотворческую и правоприменительную деятельность, дифференцируя последнюю на правонаделительную и правоохранительную, подразделяя ее на правообеспечительную, юрисдикционную и правоисполнительную и, выделяя в качестве особой охранительной, контрольно-надзорную деятельность [9]. Ю.М.Козлов рассматривает правоохранительную и юрисдикционную деятельность как синонимы [10].
А.Б.Сахаров пишет, что «правоохранительная деятельность – это деятельность специальных государственных органов (прокуратуры, органов внутренних дел, судов, исправительно-трудовых учреждений), призванных осуществлять непосредственную борьбу с преступностью». Фактически же он расширяет сформулированную им дефиницию, включая сюда общий надзор прокуратуры, охрану общественного порядка и общественной безопасности имущества граждан и иных защищаемых правом социальных ценностей, поддержание паспортной системы, индивидуальную профилактику, правовую пропаганду, т.е. во-первых деятельность правообеспечивающую – не связанную непосредственно с конкретными преступлениями, и, во-вторых, деятельность правоприменительную – связанную с конкретными преступлениями, их выявлением, регистрацией, расследованием, судебным рассмотрением уголовных дел, исполнением наказаний [11].
М.И. Байтин считает, что «правоохранительная деятельность – это форма осуществления функций социалистического государства посредством властной оперативной деятельности органов социалистического государства по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей» [12]. Содержание этой деятельности М.И. Байтин усматривает в том, что «она включает в себя меры по предупреждению правонарушений, расследование всех обстоятельств дела и выяснение истины в каждом случае правонарушения, разрешение в установленном порядке конкретных дел о нарушении правовых норм, а также возможных правовых коллизий и споров, применение правовых санкций в отношении правонарушителей и обеспечение реализации их юридической ответственности» [13].
Нетрудно заметить, что в приведенных суждениях те или иные виды правовой деятельности не увязаны с конкретными функциями государства, для реализации которых они и существуют; а также одинаково относимы как к функциям государства (например,
Такое многообразие подходов и используемых понятий (правотоворческая, правоприменительная, правонаделительная, правообеспечительная, юрисдикционная, правоисполнительная), применительно к деятельности, связанной с правом, правовой материи свидетельствует об отсутствии единой методологически выверенной позиции для правильного выделения тех или иных видов деятельности, которая в основном порождается определенными традициями (стереотипами), сложившимися в рамках тех или иных наук, в первую очередь теории права, административного права и теории управления.
Исследование сущности правоохранительной деятельности должно охватывать всю структуру этого вида социальной деятельности, т.е. ее целевое предназначение как проекцию на конкретные потребности общества именно в этом виде деятельности, процесс и личностный стиль осуществления, используемые при этом формы, методы, средства, конечные результаты [14].
Деятельностный подход, взятый нами за основу рассмотрения сущности правоохранительной деятельности, позволяет рассмотреть ее:
- как специфический вид человеческой деятельности, реализуемой в интересах жизнеобеспечения социума посредством специальных механизмов: правовых, моральных, психологических, организационных;
- как институализированный специфический вид человеческой деятельности, являющийся результатом естественноисторического профессионального разделения труда, связанного с формированием различных сфер жизнедеятельности общества и соответствующих институтов по управлению ими;
- как специфический вид предметной человеческой деятельности, границы, формы и методы, осуществления которой определены государством, выступающим в качестве субъекта правовой регламентации компетенции и предметов ведения (например, федеральные органы правоохранительной деятельности и соответствующие органы субъектов федерации).
Многоаспектность качественного проявления сущности правоохранительной деятельности делает ее объектом научного изучения различными отраслями права (конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, административного и д.р.), социологией, психологией, теорией управления и т.д.
Это предопределяет необходимость комплексного, междисциплинарного подхода к изучению правоохранительной деятельности, системное осмысление ее сущностных проявлений. Такой подход должен охватывать, во-первых, общенаучные методологические (в том числе и на философском уровне) принципы исследования правоохранительной деятельности, во-вторых, методологию и конкретные методы ее исследования с позиции тех наук и научных дисциплин, предметом которых является правоохранительная деятельность во всем многообразии своих проявлений, в-третьих, специальные методы исследования, обеспечивающие предметное рассмотрение правоохранительной деятельности, в том числе ее оценку и измерение ее эффективности с помощью количественных методов [15].
Использование системного подхода позволяет рассмотреть правоохранительную деятельность как образование, имеющее внутреннее строение и иерархию образующих элементов.
Правоохранительная деятельность имеет нетолько сложные и многогранные цели, задачи и функции, нои довольно сложную структуру. Она может быть классифицирована на ряд относительно укрупненных групп, образований, направлений. Это, например, борьба спреступностью в целом, с организованной преступностью, с экономической преступностью, оперативно-розыскная деятельность, следственная деятельность, борьба с нарушениями правил дорожного движения, борьба садминистративными правонарушениями, деятельность попрофилактике правонарушений, борьба с противопожарнойбезопасностью, укрепление общественного порядка и ряддругих направлений. Каждый из них имеет важное значение и в известной мере относительно самостоятельный характер.
Характер правоохранительной деятельности в силу широты и особенностей целей, задач и функцийобусловливает активные действия не только специализированных органов и служб, но и многих других государственных органов (не только правоохранительного характера), осуществляющих различные государственные функции - экономические, социально-культурные, экологические, финансовые, в области здравоохранения, а также таможенные, налоговые и ряд других. Не может быть государственного органа, который бы не был заинтересован в качественной правоохранительной деятельности и не способствовал ей,даже если его компетенция на первый взгляд далека отэтого.Изложенное позволяет сделать несколько общих выводов, касающихся общетеоретической постановки проблемы правоохранительной деятельности.
Во-первых, в связи с коренными политическими и социальными преобразованиями, рыночной трансформации экономики, ранее сложившиеся в науке определения (понятия) правоохранительной деятельности сегодня не отражают как происходящие в правовой сфере изменения, так и сложноорганизованную природу самой структуры этой деятельности. Поэтому сегодня правоохранительная деятельность не вписывается в традиционные представления и приобретает новое адекватное его богатству и сложности социальное содержание и направленность.
Во-вторых, в ходе рассуждения о данной теме мы получили более развернутое определение правоохранительной деятельности, где данная деятельность представляет собой опирающиеся на устои законности и правопорядка функции по охране прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка, конституционного строя РФ от преступных посягательств и правонарушений, а также предупреждение (профилактика) преступлений, где данные функции присущи государственным органам и общественным объединениям (организациям).
Таким образом, в целом можно сделать вывод, что правоохранительная деятельность затрагивает интересы всех граждан и общностей, имеет высокую общественную значимость, оказывает существенное влияние на формирование социально-политического и социально-психологического климата.
Студеникин Валерий Евгеньевич, адъюнкт Академии управления МВД России, г. Москва
Список литературы
[1] Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф. К.Ф.Гуценко. М.., 1995. С. 2. [2] См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. – Л., 1969; Черноголовкин Н.В. Теория функции социалистического государства. – М., 1970; его же. Функциональная характеристика общенародного государства. – М., 1975, и др. Среди монографических исследований ученых из европейских стран выделим работы польских ученых В.Ланга, Е.Врублевского, С.Завадского (Lang W., Wroblewski J., Zawadski S. Teoria panstwa i prawa. – Warszawa, 1979. S. 190), чешских ученых: Е.Кучера (Kucera E. Obecna teorie statu a prava. – Praha, 1977, dil.2. S.87-88), И.Коваржика (Kovarik J. Zaklady marxisticko-leninske obecne teorie statu a prava. – Praha, 1982. S.268), Ф.Червенански (Červeňansky F. Funkcie socialistickeho štatu. – Bratislava, 1982) идр. Обзор работ по данной проблематике см.: Герасимов А.П. Организационно-правовые основы правоохранительной деятельности милиции (полиции) социалистического государства. – М., 1989.
[3] Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф. К.Ф. Гуценко. С. 4. [4] См.: Там же, С. 3-4. [5] См., напр.: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П.Божьева. М., 2000. С. 15-26.
[6] См.: Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций советского государства // Сов. государство и право. 1956. №3 С. 85-87; Общая теория государства и права. М., 1966. С.50-52.
[7] См.: Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: Курс лекций. Свердловск, 1972. Т.1. С. 58-59.; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. – Вып. 1. – Свердловск, 1963. С. 73.
[8] См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981., Т.1, С.308-310.
[9] См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 20-21. См. также: Правовые формы деятельности в общенародном государстве / Под общ. ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. Гл. II, V.
[10] См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.., 1999. С. 383.
[11] Сахаров А.Б. Правоохранительная деятельность и преступность. / Советское государство и право, 1986, №1, С. 83-85.
[12] См.: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. - Саратов, 1978. С. 230.
[13] См.: Байтин М.И. Указ. Соч.
[14] См.: Аврутин Ю.Е. Эффективность правоохранительной деятельности (опыт системного исследования). СПб., 1998. С.20.
[15] См.: Аврутин Ю.Е. Указ. соч. С.20.