Антонов Игорь Петрович, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, г. Москва
В условиях интеграции европейских государств, сближения национальных культур и правовых систем, расширение международного сотрудничества, обострение глобальных проблем человечества все большую актуальность принимают вопросы обеспечения безопасности человека.
В связи с этим существует необходимость в изучении и использовании опыта организации и деятельности полиции стран Западной Европы. Социологические исследования, проведенные доктором педагогических наук Колонтаевской И.Ф. свидетельствуют о потребности его изучения и актуальности данного направления [1]. Так, среди анкетируемых в Академии управления МВД России были названы следующие государства, полицейские системы которых вызывают наибольший интерес: США – 92%; ФРГ – 87%; Япония – 64%; Великобритания – 53%; Франция – 51%; Швеция, Канада, Израиль, Италия, Китай – каждая страна около 25%.
К изучению зарубежного опыта исследователю необходимо относится осторожно, поскольку далеко не всегда существующая модель или ее элементы одного государства могут быть интегрированы в другую национальную систему. Но практическая ценность научно-обоснованного анализа функционирования иностранных государственных институтов состоит в том, что он позволяет лучше изучить, понять и увидеть сильные и слабые стороны отечественных аналогов. Исходя из этого рассмотрим организационно-правовые основы, направления и пределы деятельности полиции ФРГ.
Одной из наиболее важных задач государства является обеспечение безопасности своих граждан как от внешней, так и от внутренней угрозы. Именно полиции вменяется в обязанность предотвращение преступных деяний, представляющих опасность для общества. В истории существует немало доказательств тому, что недостаточная результативность деятельности полиции по борьбе с правонарушениями порождает в обществе атмосферу страха и неуверенности, подрывает доверие граждан к представителям органов государственной власти, а также приводит к значительным материальным потерям. Поэтому не случайно государственные деятели и теоретики-полицеисты ведут постоянный поиск наиболее оптимальной модели полиции, ее организации и управления, совершенствования стратегии и тактики, правовых основ и методов ее деятельности. Решение этих проблем во многом зависит от политического режима, установленного в государстве.
На основании абз. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством». Порядок осуществления государственной власти в ней устанавливается таким образом, чтобы исключить возможность использования полиции вне прямого назначения. Государственный механизм ФРГ далек от совершенства, а его деятельность несет на себе отпечаток противоречий, характерных данному типу общества, особенно после объединения Германии, но тем не менее там сделано гораздо больше, чем, например, в России, для претворения в жизнь идеи правового государства, в том числе и в сфере охраны закона. Принципы работы полиции совершенствуются в обстановке экономического и политического плюрализма, особого внимания к обеспечению прав личности и поиска компромисса при решении социальных конфликтов.
Поскольку полиция ФРГ является структурным элементом федеративного государства, имеющего двухуровневую систему государственной власти, Федеральное министерство внутренних дел осуществляет взаимодействие между этими двумя уровнями на основе соглашений с министерствами внутренних дел земель. Приоритет при этом остается за федеральным МВД. Его распоряжения обязательны для всех земель, но в то же время оно не вправе вторгаться в пределы компетенции субъектов федерации (ст. 74 Основного закона ФРГ).
Организационные формы полиции и принципы управления ее деятельностью обусловлены историческими, экономическими, политическими, географическими и иными особенностями каждой конкретной федеральной земли.
В целом полиция Германии включает в себя федеральные полицейские ведомства (службы) и полицию земель.
Структура федеральных полицейских служб охватывает следующие органы, юрисдикция которых распространяется на всю территорию государства:
- федеральное ведомство по уголовным делам;
- федеральную пограничную охрану;
- федеральное ведомство по охране Конституции;
- железнодорожную и воздушную полиции федерального Министерства транспорта;
- службу почтовой полиции федерального Министерства почты, радио и телеграфа;
- службу таможенного розыска федерального Министерства финансов.
Федеральное ведомство по уголовным делам (Bundeskriminalamt (BKA - БКА) [2].
БКА было создано на основании Закона «Об образовании федерального ведомства по уголовным делам» 1951 г. В соответствии с положениями указанного нормативного акта, дополненными и измененными в 1973 и 1974 гг., федерация создает БКА для взаимодействия федерации и земель по вопросам работы криминальной полиции (§ 1).
Руководство ведомством осуществляет президент федерального управления по уголовным делам, главная резиденция с девятью отделами расположены в Висбадене, а филиалы главной резиденции с двумя отделами - в Мекенхайме (под Бонном) и одним - в Берлине. БКА подчиняется федеральному МВД.
Оно выполняет разнообразные задачи как на федеральном, земельном, так и на международном уровнях, в частности:
- осуществляет сбор информационных материалов и других документов, касающихся контроля полиции над преступностью, и в том числе с ее организованными проявлениями. Является автоматизированным центром обмена информации между федеральной полицией и полицией земель. На него возложены также функции НЦБ Интерпола в Германии;
- информирует полицию федерации и земель по вопросам, представляющим для них интерес;
- изучает состояние и динамику преступности, в том числе ее организованные проявления, и готовит статистические отчеты о преступности;
- оказывает помощь полиции земель по контролю над преступностью, в частности ее организованными проявлениями;
- проводит мероприятия по совершенствованию деятельности криминальной полиции, в том числе и подразделений по линии контроля над организованной преступностью.
Для оказания помощи в проведении расследования преступлений БКА может направлять своих сотрудников в органы полиции земель. Основаниями для принятия такого решения являются:
1) просьба заинтересованного земельного ведомства по уголовным делам;
2) приказ федерального министра внутренних дел при наличии серьезных обоснований необходимости расследования преступления на территории земли или нескольких земель;
3) поручение федерального прокурора.
Если совершенное преступление затрагивает интересы нескольких земель или совершается на территории нескольких земель, и в этой связи возникает необходимость участия сотрудников БКА, то БКА информирует об этом высшие органы власти и прокуроров земель. В случае согласия прокурора и высшего органа власти земли БКА договаривается с ведомством по уголовным делам соответствующей земли о совместном проведении необходимых оперативных мероприятий. Если есть необходимость привлечь к расследованию преступления (преступлений) не только БКА, но и другие подразделения, то решение об этом принимают федеральный министр внутренних дел и высшие органы власти земель по взаимному согласию [3].
К числу приоритетных задач БКА относится осуществление расследований особо опасных преступлений, как правило, транснационального характера: международной контрабанды наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых и радиоактивных веществ, фальшивомонетничества; преступлений, совершенных против жизни и свободы Федерального президента, членов Федерального правительства, Бундестага, Федерального конституционного суда или гостей конституционных органов (§ 1 Закона о БКА) [4]. При этом следует иметь в виду, что если международные организованные сообщества действуют в приграничных районах Германии, федеральный министр внутренних дел по согласованию с высшими органами власти соответствующих земель может поручить борьбу с ними другим полицейским силам.
Контролем над организованной преступностью занимается первый (главный) отдел БКА, на который возложены также задачи по борьбе с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и др. Необходимо учитывать, что в ряде ведомств по уголовным делам земель ФРГ также созданы подразделения, занимающиеся вопросами контроля над преступностью. Обмен информацией между ними осуществляется при помощи объединенной коммуникационно-справочной системы полиции ФРГ INPOL, введенной в действие в 1972 г., центральная служба которой находится в Федеральном ведомстве криминальной полиции. В этой системе находятся следующие специализированные массивы данных:
- сведения о делах, связанных с незаконным оборотом наркотических средств;
- сведения об осужденных лицах;
- криминалистический учет;
- информационный массив «организованная преступность».
Для проведения информационного поиска в INPOL необходимо ввести имя, фамилию и дату рождения интересующего лица [5].
В землях Германии созданы также специальные инспекции криминальной полиции по борьбе с организованной преступностью. В качестве примера можно привести работу инспекции, входящей в состав шестого управления криминальной полиции Гамбурга. Следует заметить, что Гамбург был первым городом в землях ФРГ, в котором была создана в мае 1982 г. специальная служба для контроля над организованной преступностью. Можно назвать следующие операции, проведенные этой службой: уничтожение банд «Hells Angels», «Pinzner – Morde», «Ping Klemm», захват сутенеров в районе «Ханс-Альберс-Плац» и представителей курдских кланов, занимающихся незаконным оборотом наркотиков [6].
В ряде крупных земель Германии, в частности в Нижней Саксонии, ставится вопрос о создании разветвленной сети мобильных специальных инспекций, ориентированных на контроль над организованной преступностью на «значительном пространстве». Следует подчеркнуть, что территория земли Нижняя Саксония составляет 47349 кв. км (с населением 7,3 млн. человек). По мнению ряда полицейских экспертов, наличие в Нижней Саксонии специальной службы по контролю над организованной преступностью только в столице земли Ганновере не дает положительных результатов и даже порождает определенные трудности при расследовании преступлений, совершенных членами организованных преступных группировок в этом крупном регионе, в котором некоторые города находятся друг от друга за сотни километров. Создание «сетевых» специальных команд, занимающихся проблемами контроля над организованной преступностью, позволит полиции проводить расследование преступлений на высоком профессиональном уровне и накапливать положительный опыт борьбы с этим явлением.
Федеральная пограничная охрана (Bundesgrenzschutz – (BGS – БГС). БГС является особым видом полицейских формирований и находится непосредственно в ведении федерального министра внутренних дел.
Правовую основу ее деятельности составляют ст. 73 Основного закона ФРГ, которая предоставляет федерации исключительное право законодательства в вопросах охраны границ, и ст. 87, предусматривающая создание особых пограничных органов.
Федеральное ведомство пограничной охраны было учреждено западногерманским Законом о федеральной пограничной охране (Bundesgrenz-schutzgesetz) от 16 марта 1951 г. В соответствии с ним федеральная пограничная охрана (30 тыс. человек) является полицейским формированием общефедерального значения. Ее сотрудники в правовом отношении являются не военнослужащими, а чиновниками, т.е. государственными служащими.
В компетенцию федеральной пограничной охраны в соответствии с §§2-13 Закона о федеральной пограничной охране входят:
1. Проверка документов у лиц, пересекающих границу ФРГ, а также у подозрительных людей, находящихся в приграничных районах, аэропортах и на крупных железнодорожных вокзалах.
2. Подготовка и рассмотрение материалов, необходимых для опознания лиц и внесения данных на конкретного гражданина в картотеку учета.
3. Внесение данных на преступников (немцев и иностранцев) в полицейскую информационную систему Германии (INPOL) с целью их розыска и ареста, а также проведения иных полицейских мероприятий.
4. Контроль за ограничением права проживания.
5. Арест иностранного гражданина в случае совершения им преступления.
6. Высылка иностранцев, подлежащих выдворению из страны.
Структурно пограничная охрана состоит из подразделений федеральной пограничной полиции и службы «отдельной» пограничной полиции [7].
Управление пограничной охраной в целом возложено на инспектора федеральной пограничной полиции, который является руководителем этого подотдела в МВД ФРГ. Это высшее звено. Средний уровень составляют 5 президиумов пограничной полиции в городах Бад-Бранштадт, Берлин, Бонн, Кассель и Мюнхен. Низший уровень – 35 отрядов (дивизионов), разбросанных по стране и разбитых на сотни, взводы и группы. Численность отряда - 570 человек. Их деятельность обеспечивают технический отдел и отдел связи. В своей деятельности БГС обязана тесно сотрудничать с полицейскими органами земель [8].
Особую часть полномочий (в случае угрозы существованию или основам свободного демократического строя федерации или какой-либо федеральной земли) Федеральной пограничной охраны составляют нормы, предусмотренные ст. 91 Основного закона. При этом подразделения погранохраны могут быть использованы на всей территории ФРГ.
Подразделения БГС обязаны поддерживать действия «отдельной» пограничной полиции. Они, по существу, являются оперативным войсковым резервом МВД ФРГ для проведения крупных операций на территории страны.
Важно отметить, что в ФРГ, как в правовом и демократическом государстве, нет практики использования бундесвера в целях обеспечения правопорядка. Это объясняется тем, что, во-первых, применение вооруженных сил в качестве инструмента насилия в жизни общества противоречит основам демократии и, во-вторых, в стране достаточно эффективно действует механизм мирного разрешения социальных конфликтов с участием полицейских подразделений, что позволяет не допускать крупномасштабных акций для «установления» правопорядка.
Для решения специальных задач в структуру пограничной полиции входят: федеральная морская полиция, четыре авиаотряда воздушной полиции и группа ГСГ-9.
Подразделение по борьбе с терроризмом (Grenzschutzgruppe GSG-9) было создано в 1972 г. после инцидента во время Олимпийских игр в Мюнхене [9]. В этой группе служат сотрудники полиции и пограничники. Они проходят усиленную подготовку по многим дисциплинам, начиная с плавания и заканчивая каратэ и метанием ножей, уверенно владеют стрелковым оружием от револьвера до снайперской винтовки. Группой руководят командир и два его заместителя. В состав подразделения входят три боевых взвода и четыре взвода обслуживания. Боевой взвод состоит из пяти отделений по шесть человек в каждом [10].
Средний конкурс при наборе кандидатов в возрасте от 20 до 25 лет – не менее двух человек. Лица, успешно сдавшие экзамены, проходят восьмимесячное обучение.
Решение об использовании GSG-9 принимает федеральный министр внутренних дел.
В создании GSG-9 большую помощь оказало «Подразделение общей разведки 269» Израиля, возникшее на базе антитеррористического подразделения, организованного генералом А. Шароном, которое известно операцией в Энтеббе, а также освобождением 90 пассажиров самолета компании Sabena, захваченного террористами в аэропорту Лод в 1972 г.
Эксперты некоторых стран Запада считают GSG-9 одним из наиболее эффективных подразделений в мире среди специальных подразделений по борьбе с терроризмом, и прежде всего по освобождению заложников. Представляется, что для этого имеются серьезные основания. Например, первая операция, которая была успешно выполнена GSG-9 в аэропорту Могадишо, длилась около 7 мин. Поэтому, видимо, опыт операции в Могадишо убедил президента США создать специальное подразделение по борьбе с терроризмом. В марте 1978 г. президент США издал указ о создании специального антитеррористического отряда «Блю лайт» численностью 200 человек. Он организован по образцу GSG-9.
В целях эффективной борьбы с террористическими организациями в Европе GSG-9 сотрудничает с аналогичными подразделениями других европейских государств, и в частности с французским подразделением быстрого реагирования («RAID»). Их взаимодействие стало активным в 80-е гг., когда правоохранительные органы ФРГ и Франции в результате проведения совместных оперативных мероприятий установили активные связи германских террористических организаций (в частности, RAF) с французскими (например, «Action Directe»). Германские и французские антитеррористические подразделения провели ряд совместных операций, в результате которых были арестованы особо опасные террористы и было разгромлено несколько баз террористических групп.
В состав федеральной пограничной охраны, кроме вышеназванных подразделений, входит Дирекция погранохраны (штаб-квартира в г. Кобленце) и подчиненные ей 10 управлений, которые непосредственно руководят так называемой «одиночной полицейской службой» в пограничной полосе, состоящей из 65 пограничных постов [11].
В соответствии со специальными соглашениями, заключенными правительством ФРГ с тремя землями, в портах Бремерхаффен и Гамбург границу охраняют не подразделения БГС, а сотрудники местной полиции охраны порядка на воде, а границы Баварии – баварская пограничная полиция.
Баварская пограничная полиция является особенностью свободного государства Бавария [12]. В ее обязанности входит прежде всего полицейский контроль за движением через границу, осуществляемый на допущенных в Баварии пограничных постах, а также патрулирование границы. Президиум баварской пограничной полиции подчинен Баварскому государственному министерству внутренних дел. В состав этой полиции входят 18 инспекций и 95 постов (станций).
Федеральное ведомство по охране Конституции (Bundesverfassungsschutz – BVS – БФС) подчиняется федеральному министру внутренних дел [13]. Штаб-квартира во главе с президентом Федерального ведомства по охране конституции находится в г. Кельне.
В состав ведомства входят пять подразделений:
1. Администрация.
2. Отдел по борьбе с правым радикализмом.
3. Отдел по борьбе с левым радикализмом.
4. Отдел по обороне от шпионажа.
5. Отдел по защите государственной тайны.
Федеральное ведомство по охране Конституции, подчиняющееся федеральному министру внутренних дел и являющееся одной из составных частей полиции Германии, было создано в 1950 г. и среди специальных служб занимает главенствующую роль. В соответствии с Законом ФРГ от 27 сентября 1950 г. «О сотрудничестве федерации и земель в вопросах охраны Конституции» (отсюда и название «Ведомство по охране Конституции») на БФС были возложены задачи по «сбору, оценке информации, сообщений и других данных о посягательствах на свободный демократический правопорядок, на целостность и безопасность федерации и земель».
Первоначально названый Закон не давал БФС права при ведении разработок использовать негласные методы. Это право оно получило 7 августа 1972 г. в результате принятия поправок к закону 1950 г. В 1950 г. во всех землях ФРГ, а также в Западном Берлине были созданы земельные ведомства по охране конституции (Landesverfassungschutz – LVS – ЛФС), подчиненные МВД земель. Федеральное ведомство по охране Конституции является координирующим органом по отношению к земельным ведомствам, каждое из которых самостоятельно в своих действиях на территории земли. Однако правительство ФРГ и федеральный министр внутренних дел наделены правами отдавать необходимые указания и приказы земельным ведомствам.
В начале 80-х гг. правительство и парламент ФРГ приступили к созданию комплекса законов, являющихся правовой основой для деятельности названных спецслужб.
Разработка этих законов была предпринята федеральным правительством в соответствии с постановлением Федерального конституционного суда ФРГ от 15 декабря 1985 г.
В 1986 г. федеральное правительство представило парламенту страны проекты законов о спецслужбах, в том числе законы «О сотрудничестве федерации и земель в области охраны Конституции», «О ведомстве по охране Конституции» и «О сотрудничестве». 31 мая 1990 г. эти законы были приняты бундестагом, 10 декабря 1990 г. после одобрения бундесратом - вступили в силу. Они определили главные задачи спецслужб, а также основы взаимодействия и координации их деятельности.
В § 6 Закона «О ведомстве по охране Конституции» и его толкованиях говорится, что БФС может использовать «методы, предметы и инструменты для тайного сбора информации, а также доверенных лиц, агентов, наружное наблюдение, видео- и звукозапись, документы прикрытия. Их перечень утверждается федеральным министром внутренних дел, который информирует об этом парламентскую контрольную комиссию». Таким образом, БФС практически разрешено применение всех тайных средств сбора информации.
Задачами ведомств по охране Конституции федерации и земель, как указано в Законе «О ведомстве по охране Конституции», являются сбор и оценка информации:
- о посягательствах на свободный демократический правопорядок, на целостность и безопасность как федерации, так и земли, или имеющих своей целью нанесение вреда деятельности, проводимой сотрудниками конституционных органов федерации или земли;
- тайной или опасной для безопасности деятельности в пользу иностранного государства в рамках, определенных данным законом;
- посягательствах, определенных данным законом, которые угрожают интересам ФРГ применением силы или подготовительными к этому действиями.
В Законе содержится положение, указывающее на то, что БФС не может располагать полицейскими полномочиями, оно не вправе обращаться к полиции за содействием в проведении мероприятий, на которые у него нет полномочий.
Вышеперечисленными законами определены особые права БФС в получении информации из других правоохранительных органов. Ему разрешено направлять запросы о получении материалов на интересующих лиц в Федеральное ведомство по уголовным делам (БКА), Федеральную пограничную охрану (БГС) и полицейские органы без обоснования причины запроса. Со своей стороны БКА и БГС могут направлять запросы в БФС в отношении конкретных лиц, однако лишь при условии, что это необходимо им для раскрытия и предупреждения преступлений.
Органы прокуратуры, БГС, БКА и полиции согласно Закону «О сотрудничестве» обязаны сами или по запросу сообщать БФС все значимые для него сведения любого характера о совершенных преступлени
БФС предоставлены дополнительные права в получении информации. Во-первых, органы власти и иные федеральные ведомства обязаны, без запросов БФС направлять ему все сведения, имеющие отношение к делу охраны государства и конституции. Во-вторых, БФС, ЛФС могут затребовать информацию на конкретных лиц в любых ведомствах и учреждениях и знакомиться с ведомственными банками данных без обоснования своего интереса. В-третьих, БФС предоставлены права использования имеющейся персонифицированной информации в своих целях [14] и передачи ее органам власти, другим государственным учреждениям, межгосударственным органам, органам НАТО.
Поскольку в вышеназванных законах в качестве основных критериев при обмене информацией устанавливаются цели и интересы государственной безопасности, то, следовательно, для БФС и ЛФС практически не существует каких-либо ограничений на ее получение и передачу.
Объединение Германии практически не изменило систему БФС, ЛФС, органов полиции и их взаимодействие друг с другом. Изменения произошли главным образом в структуре этих служб и выборе приоритетов и направлений их деятельности. В БФС - это реорганизация и ликвидация подразделений, работавших против ГДР и ее органов безопасности, создание переферийных подразделений на территории бывшей ГДР в пяти новых землях ФРГ; в БКА и полиции - поиск оптимальных путей использования бывших органов полиции и контрразведки ГДР в своих интересах и включение их в систему полиции и спецслужб ФРГ в составе БФС, БКА, транспортной полиции, пограничной охраны и полиции охраны общественного порядка.
Происходившие в мире в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. изменения во взаимоотношениях между государствами, объединение Германии, конечно же, не могли не вызвать изменений в определении целей, задач, масштабов и направлений деятельности как органов полиции, так и Федерального ведомства по охране Конституции.
Несмотря на обширные полномочия Федерального ведомства по охране Конституции, деятельность ее подвергается контролю.
На основании ст. 87 Основного закона ФРГ и положений Закона «О парламентском контроле разведывательной деятельности Федерации» от 11 апреля 1978 г. федеральное правительство несет политическую ответственность за деятельность спецслужб (включая соответствующие службы полиции), а персональная ответственность за организацию и координацию этой деятельности возложена на федерального канцлера.
При федеральном канцлере действует совет безопасности, в состав которого входят: вице-канцлер, министры обороны, иностранных и внутренних дел, финансов, экономики, генеральный инспектор вооруженных сил и уполномоченный по координации деятельности спецслужб. Совет безопасности уполномочен рассматривать предложения по стратегическим направлениям внешней и внутренней безопасности ФРГ, участвовать в разработке концепции безопасности государства. В 1973 г. в целях обеспечения правительственного контроля за деятельностью разведки и контрразведки, а также улучшения координации этой деятельности была учреждена должность уполномоченного по координации деятельности спецслужб [15], в компетенцию которого входят следующие задачи:
- координация взаимодействия спецслужб между собой и другими государственными органами по принципиально важным вопросам оперативной деятельности;
- председательство в межведомственных органах по вопросам разведки и контрразведки в «Комитете статс-секретарей по делам секретных служб и безопасности» [16] и в «Постоянном комитете по вопросам безопасности в спецслужбах» [17];
- поддержание контакта с парламентской комиссией, осуществляющей контроль за конституционно-правовой деятельностью спецслужб и представление их в парламенте.
Уполномоченный вправе требовать от руководителей спецслужб предоставления информации об организации и методике работы, о планировании бюджета и расходах, о кадровой политике; участвовать в разработке законопроектов, инструкций и наставлений, касающихся спецслужб, их взаимодействия друг с другом и иными ведомствами.
Основным государственным органом, находящимся в распоряжении уполномоченного по координации деятельности спецслужб, является 6-й отдел Ведомства федерального канцлера, который непосредственно осуществляет координацию повседневной деятельности спецслужб и их взаимодействие с министерствами и ведомствами.
В феврале 1992 г. в целях предотвращения возможности использования Федерального ведомства по охране Конституции и его сотрудников в качестве средств провокаций и антигосударственной деятельности депутатами бундестага был принят Закон «О парламентской комиссии», которая избирается бундестагом и работает под председательством ежегодно сменяющих друг друга представителей правящих и оппозиционных партий [18]. Комиссия уполномочена осуществлять проверку бюджета и экономических проектов спецслужб, включая Федеральное ведомство по охране Конституции. Руководители спецслужб обязаны регулярно выступать перед членами комиссии с отчетами. Сотрудники спецслужб имеют право конфиденциально, не уведомляя об этом свое руководство, обращаться в парламентскую комиссию по вопросам, относящимся к ее компетенции [19].
В целях усиления контроля со стороны бундестага и федерального правительства за деятельностью спецслужб по вопросам защиты прав граждан ФРГ в 1977 г. учреждена должность федерального уполномоченного по защите данных на лиц. Он обязан по требованию бундестага или федерального правительства осуществлять контроль за соблюдением основных положений Закона от 27 января 1977 г. «Об охране информации о лицах от злоупотреблений при ее обработке», подготавливать для депутатов бундестага или членов федерального правительства ежегодные отчеты и текущие документы по выполнению этого Закона в БНД, БФС и МАД, проводить в необходимых случаях экспертизу на установление соответствия действий спецслужб законам ФРГ и предоставлять в бундестаг и правительство предложения по совершенствованию правового механизма защиты информации данных на лиц.
Уполномоченный и его представители имеют право запрашивать в спецслужбах все материалы и дела, связанные с обработкой информации о лицах, введенной в их банки данных, в любое время иметь доступ во все помещения, где хранятся эти данные. В случаях, когда согласно закону высшие органы государственной власти ФРГ сочтут, что доступ к документам и делам представляет угрозу государственной безопасности, спецслужбы вправе не предъявлять их федеральному уполномоченному или его представителям.
Кроме парламентского и правительственного контроля за деятельностью спецслужб в ФРГ осуществляется контроль и на ведомственном уровне. Например, комитет по внутренним делам МВД ФРГ осуществляет контроль и координацию деятельности контрразведывательных органов (БФС и ЛФС), Федеральной пограничной охраны и полиции через отдел общественной безопасности федерального МВД (6-й отдел).
Анализ законодательства ФРГ позволяет сделать вывод о том, что в ФРГ создана и действует пятиступенчатая система контроля за подразделениями «силовых структур», выполняющими специальные задачи:
- парламентский (комиссии бундестага);
- правительственный (федеральный канцлер, федеральный совет безопасности, Ведомство федерального канцлера, уполномоченный по координации деятельности спецслужб, комитет статс-секретарей по делам секретных служб и безопасности);
- парламентско-правительственный (федеральный уполномоченный по защите данных на лиц);
- межведомственный (Постоянный комитет по вопросам безопасности в спецслужбах);
- ведомственный (соответствующие комитеты в министерствах).
Эта система определена федеральными законами, постановлениями правительства, ведомственными приказами и инструкциями, что позволяет говорить о стабильности в деятельности «силовых структур», поиске оптимальных путей совершенствования их структуры, механизма правового регулирования деятельности по защите конституционного строя, обеспечению внутренней безопасности немецкого государства, целостности и безопасности федерации и земель.
Основные направления деятельности железнодорожной полиции федерального Министерства транспорта определяются следующим образом:
- охрана железнодорожных сооружений;
- поддержание порядка на вокзалах;
- обеспечение безопасности движения.
Штатные сотрудники железнодорожной полиции носят форму синего цвета. Руководящий состав имеет право на ношение оружия и имеет статус «вспомогательных чиновников госпрокуратуры» [20].
Воздушная полиция обеспечивает безопасность воздушного сообщения, а также устраняет опасность, которую самолеты гражданской авиации могут принести населению на земле.
Федеральное министерство почты, радио и телеграфа имеет в своем составе службу почтовой полиции. Сотрудники почтовой полиции осуществляют охрану почт, радио, телеграфа, ведут борьбу с хищениями почтовых отправлений, подделкой почтовых и телеграфных документов, нарушением тайны переписки, воровством из автоматов, установленных в учреждениях связи.
В составе Министерства финансов уже более 70 лет существует служба таможенного розыска. В настоящее время эта служба действует на основе Закона «О финансовых органах» от 6 сентября 1950 г.
В службу таможенного розыска ФРГ входят более 15 таможен и около 30 филиалов. К ней относится также и Таможенный криминалистический институт в г. Кельне. Одной из задач отделений службы является содействие расследованию налоговых нарушений и незаконных действий. Их сотрудники обладают в некоторой степени правами контроля за налогами и участвуют в уголовном процессе по налоговым нарушениям. Они являются вспомогательными чиновниками государственной прокуратуры.
Полиции земель состоят из:
- полиции охраны порядка (охранная полиция);
- уголовной (криминальной) полиции;
- полиции охраны порядка на воде;
- полиции готовности;
- земельных ведомств по охране Конституции (ЛФС);
- органов полицейского управления (администрация).
Следует учитывать, что в целом полицию Германии принято делить на: полицию, сотрудники которой при исполнении служебных обязанностей носят форменную одежду (униформированная полиция), и криминальную полицию, а также земельные ведомства по охране Конституции, сотрудники которых не имеют и не носят формы.
Полиция охраны порядка осуществляет общую охрану общественной безопасности и порядка. Хотя в каждой из земель ФРГ действует свое законодательство и ведомственные предписания, регулирующие деятельность полиции, направления деятельности охранной полиции в целом во всех землях одинаковы:
- предотвращение правонарушений и проведение неотложных оперативно-розыскных мероприятий до прибытия сотрудников криминальной полиции [21];
- поддержание общественной безопасности и порядка во время демонстраций, собраний, шествий и при скоплении большого количества людей в иных случаях [22];
- поддержание порядка в общественных местах, охрана важных сооружений и правительственных зданий;
- регулирование уличного движения и контроль за соблюдением правил безопасности движения;
- конвоирование арестованных и охрана их во время судебных заседаний;
- контроль за соблюдением противопожарных, санитарно-эпидемиологических правил, выполнением правил торговли на рынках;
- паспортный контроль;
- контроль за соблюдением принятых эталонов мер и весов;
- контроль за деятельностью игорных домов, лотерей, тотализаторов;
- лесоохрана;
- рыболовный надзор, контроль за соблюдением правил охоты;
- контроль за соблюдением правил в гостиницах, ресторанах, барах, казино;
- местная гражданская оборона;
- наблюдение за детьми и подростками, находящимися под опекой.
Полиция охраны порядка является наиболее многочисленными видом полицейских сил ФРГ. Ее численность насчитывает около 160-165 тыс. человек.
Земельные ведомства по уголовным делам (Landeskriminalamt - LKA - ЛКА) являются основными органами решения уголовно-полицейских задач. ЛКА осуществляют непосредственное оперативное руководство деятельностью криминальной полиции и подчиняются министрам внутренних дел (сенаторам по внутренним делам) земель. Они являются органами сбора и обработки информации по всем вопросам оперативно-розыскной деятельности, сотрудничают с Федеральным ведомством криминальной полиции при расследовании особо важных дел (государственная измена, фальшивомонетничество, торговля наркотиками, убийства, грабежи и т.п.), в большинстве земель контролируют нижестоящие подразделения.
Консультативные пункты криминальной полиции земель консультируют юридических и физических лиц по вопросам обеспечения защиты зданий, сооружений, жилых помещений, офисов от проникновения, хранилищ - от взлома, а транспортных средств - от угона. Общая численность криминальной полиции ФРГ около 25 тыс. человек.
Полиция охраны порядка на воде (около 5 тыс. человек) осуществляет свои функции на водных коммуникациях (реках, каналах, озерах), в прибрежных водах, а также в портах, на речных и морских судах, верфях и т.п.
Полиция готовности - это вид мобильных сил германской полиции, который составляет около 13-14% от общей ее численности. Она представляет собой организованные и оснащенные по единому принципу службы. Они организационно самостоятельны и располагаются в общих казармах. Каждая федеральная земля в зависимости от количества населения, проживающего на ее территории, имеет от одного до семи отрядов (примерно по 600 человек); отряды разделены на сотни, взводы и группы. Если в одной земле несколько отрядов, то они подчинены одному директору (или президиуму). Для оказания поддержки органам полиции другой земли или федерации в целом полиция готовности используется только цельными подразделениями, например, при проведении крупных общественных мероприятий, обеспечении визитов государственных деятелей других стран, катастрофах, крупных авариях, а также при объявлении чрезвычайного положения или при необходимости организации обороны. Использование подразделений полиции готовности осуществляется по указанию министра внутренних дел (сенатора по внутренним делам).
Полиция готовности осуществляет подготовку молодых специалистов для среднего звена полицейской оперативной службы. Любой полицейский полиции охраны порядка должен в начальный период своей службы два-три года прослужить в полиции готовности.
Органы полицейского управления. Высшее звено полицейского управления земель – это министерство внутренних дел (которое возглавляет министр или сенатор). Средний уровень органов полиции в большинстве земель образуется правительственным президиумом или окружным (районным) правительством. Нижний уровень органов полиции принципиально создается на уровне городов и районов. Они имеют различные названия: полицейские президиумы, полицейские дирекции, районные полицейские органы.
Полицейские участки по охране порядка также имеют различные названия: главные полицейские вахты (караулы), полицейские станции и посты. В основном именно здесь осуществляется повседневная полицейская служба.
Служебные участки уголовной полиции разбиты на децернаты или комиссариаты. Для решения специальных задач используются специальные комиссии.
В городах со статусом федеральной земли - Берлине, Бремене и Гамбурге, а также в небольших по территории землях организация полиции имеет более компактную структуру.
В полиции земель при необходимости создаются специальные службы, относящиеся, как правило, к полиции охраны порядка:
- дорожная полиция (контроль, регулирование, расследование несчастных случаев);
- оперативные отряды (существующие постоянно или собираемые по тревоге);
- вертолетные отряды (отсутствуют в Берлине, Бремене, Сааре и Шлезвиг-Гольштейне);
- специальные оперативные команды (по борьбе с организованной преступностью, по обезвреживанию взрывчатых веществ и т.д.);
- отряды служебного собаководства;
- подразделения по средствам связи, транспортным средствам и оружию;
- полицейские оркестры и другие вспомогательные подразделения.
Нетрудно заметить, что в круг обязанностей полиции входят не только борьба с преступностью, но и мероприятия социального обслуживания населения, которые носят профилактический характер и направлены на предотвращение возможных нарушений закона.
Общая характеристика основных направлений деятельности полиции современной Германии, анализ пределов ее деятельности указывают на то, что после объединения двух государственных образований - ФРГ и ГДР, двух систем с различным государственным строем и политическим режимом, органы полиции претерпели определенные изменения. Претворяя в жизнь идею демократического правового государства, правительство относительно создания полиции нового типа и определения направлений ее деятельности исходило из следующих факторов:
- желаний общества относительно деятельности полиции;
- потребности органов власти как на национальном, так и на региональном уровнях;
- возможности полицейских формирований, отраслевых служб и подразделений.
При этом не допускалась какая-либо идеологизация деятельности полиции, подчинение ее интересам политических партий и тем более отдельных личностей.
В отличие от государств с авторитарным режимом, где полиция (как это было до 1990 г. в ГДР) наряду с другими структурами системы уголовной юстиции, пенитенциарной системой, армией и службой государственной безопасности борется с инакомыслием, полиция ФРГ обеспечивает своей деятельностью главным образом права и свободы граждан. Власти Федеративной Республики Германия видят основное предназначение полиции в установлении контроля над преступностью, сдерживании ее посредством применения тех средств, которые предоставлены законом. В Законе от 25 марта 1980 г. «О полиции земли Северный Рейн-Вестфалия», например, сказано: «Основной задачей полицейских сил является предотвращение угрозы общественной безопасности. В рамках ее осуществления полиция обязана предупреждать совершение преступлений и обеспечить уголовное преследование преступников, а также проводить необходимые мероприятия по подготовке действий в опасных ситуациях. Полиция оказывает помощь другим органам власти ... однако должна защищать частные права граждан лишь в том случае, если невозможно обеспечение своевременной судебной защиты и если без нее невозможно или значительно усложняется осуществление прав.
Мероприятия, нарушающие права личности, полиция имеет право предпринимать только в тех случаях, когда это допускается законом ...» [23].
Список литературы
[1] Колонтаевская И.Ф. Педагогика профессионального образования кадров полиции зарубежных стран. – М., 2002. С. 257.
[2] В настоящее время в российской литературе не существует единой аббревиатуры полицейской терминологии Германии. Наиболее часто авторы пользуются немецкой аббревиатурой, применяя буквы русского алфавита.
[3] Die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz. 24. Auflage. – Berlin-New York, 1988.
[4] Lindau D. Die Fabel von Bundes Isel // Kriminalistik. 1991. № 11. S. 686.
[5] Деятельность уголовной полиции ФРГ // Проблемы преступности в капиталистических странах: Ежемесячный информационный бюллетень. – М.: ВИНИТИ, 1990. № 8. С. 25, 26, 27; Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Организация и деятельность органов внутренних дел в условиях федеративного устройства государства. – М., 1997.
[6] См.: Воробьев И.А. Организованная преступность в Германии. – М.: ВНИИ МВД РФ, 1996.
[7] Hessen H., Hönle G. Gesetz über den Bundesgrenzschutz. 2. Aufl. – Bonn, 1989.
[8] Stümper A. Die Grenzschutzgruppe 9(GSG-9) und die Länderpolizeien // Krimina-
listik. 1974. № 28.
[9] Froese K., Scholzen R. GSG-9. Innenansichten eines Spezialverbandes des Bundesgrenzschutzes. – Stuttgart, 1997. S. 17.
[10] См.: Энциклопедия военного искусства. – Минск, 1997. С. 67-68.
[11] Walter B. Aufgaben und Funktionen des Bundesgrenzschutzes im Sicherheitssystem der Bundesrepublik Deutschland // Die Neue Polizei. 1990.
[12] См.: Костин А.Н. Организационные и правовые основы деятельности полиции Германии. Дис. ... канд. юрид. наук. – М.: МЮИ МВД РФ, 1999.
[13] Один из ведущих современных специалистов, занимающийся исследованием проблем полиции зарубежных государств А.В. Губанов называет эту службу политической полицией (См.: Губанов А.В., Зубов И.Н. Полицейское право. Ч. 1. – Омск, 2000. С. 119). Мнение ученого основывается на функциях и задачах возложенных на БФС. Кроме того, БФС относится наряду с БНД (der Bundesnachrichtendienst –федеральная разведывательная служба) и МАД (der Militärabwehrdienst – военная контрразведка) к системе спецслужб ФРГ.
[14] Закон ФРГ «О защите сведений о личной жизни и деятельности граждан» установил, что Федеральное ведомство по охране Конституции обязано сообщать гражданам о перлюстрации их писем, личных документов и прослушивании телефонных переговоров после осуществления этих мероприятий. См.: Der Spiegel. 1990. №50. S. 62.
[15] Как правило, на эту должность назначается один из руководителей Ведомства федерального канцлера в ранге статс-секретаря (заместителя министра).
[16] В состав комитета входят статс-секретари МВД, МАД, министерства обороны, министерства юстиции. Комитет рассматривает наиболее важные вопросы сотрудничества спецслужб.
[17] Постоянный комитет по вопросам безопасности создан решением федерального канцлера для рассмотрения повседневных вопросов деятельности спецслужб, требующих согласования. В его состав входят начальники отделов Ведомства федерального канцлера, МВД, министерства обороны, которые курируют работу подведомственных им спецслужб, руководители этих спецслужб. В необходимых случаях приглашаются президент Федерального ведомства уголовной полиции и Генеральный прокурор.
[18] См.: Независимое военное обозрение. 1998. № 47.
[19] См.: Особенности системы спецслужб современной Германии (Приложение 1) // Белая книга российских спецслужб. - М., 1996. С. 201-213.
[20] Jutzi S. Organisationskompetenz des Bundes für Bahnpolizei und Lüftverkehrssicherung // Die offentliche Verwaltung. 1992. № 45. S. 61.
[21] Göhler. Ordnungswirdigkeitengesetz, 9. Aufl. - München, 1990.
[22] Graulich. Das neue Gesetz über öffentliche Sicherheit und Ordnung. - NVwZ, 1991.
[23] Kriminalistik. 1990. № 4. S. 10.