Озиев Тамерлан Таймуразович, соискатель кафедры конституционного права и отраслевых юридических дисциплин Московского городского педагогического университета
Понятия формы и содержания права всегда имели большое теоретическое и практическое значение. Динамично развивающиеся процессы федерализации и демократизации современного Российского государства требуют обязательного урегулирования внутри федеративных отношений правовыми актами, иерархия и смысл которых исходят и подчинены Основному закону РФ (Конституции России).
Одно из основополагающих требований, предъявляемых к форме и содержанию права, есть обязательное их соответствие устанавливаемым Конституцией Российской Федерации принципам, важнейшим из которых является принцип единства системы государственной власти (ст. ст. 6 –11 Конституции РФ).
Последнее означает, что само осуществление власти происходит не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Данное обстоятельство интересно в рассмотрении двух моментов, которые обеспечивают действия государственной власти:
участие субъекта федерации в выполнении функций федеральных органов власти;
разграничение полномочий государственной власти «по вертикали».
Первый из отмеченных моментов выражается в том, что природа федеративного государства, призванная обеспечить единство целей и интересов всех его субъектов, не позволяет последним в процессе осуществления власти замыкаться пределами узконациональных или региональных границ. Государственные органы субъектов федерации имеют возможность подключаться к осуществлению государственной власти в масштабе территории всей России путем участия в решении общефедеральных вопросов, отнесенных к ведению центральных органов Российской Федерации.
В силу Конституции Российской Федерации ее территория является единой и целостной, образуемой территориями республик – национально-государственных единиц, автономных и региональных субъектов РФ. Теперь именно Конституцией РФ, Федеральными законами, Федеративным договором и иными договорами определяются пределы ведения как федеральной государственной власти, так и власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Целостность Российского государства обусловливает единую систему власти, которая предполагает наличие общефедеральных органов государственной власти, действующих в пределах всей ее территории, включая территории субъектов федерации. При этом, согласно п.2 статьи 11 Конституции РФ, субъекты федерации осуществляют свою государственную власть через образуемые ими органы государственной власти.
Система органов власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, но должна при этом исходить из единых основ конституционного строя РФ и общих принципов организации органов представительной и исполнительной власти, определяемых федеральным законом (п.1 статьи 77 Конституции). Соответственно входящие в состав РФ республики создают свои законодательные и исполнительные органы, обладающие всеми прерогативами высших органов государственной власти (президенты, Государственные или Верховные Советы, правительства).
В свою очередь, в пределах национальных или региональных субъектов – краев, областей, автономных единиц и других, властные отношения регулируются таким образом, что полномочия и порядок деятельности законодательных собраний и администрация края, области и так далее определяются именно в качестве осуществления государственной власти в соответствующей сфере (представительной и исполнительной).
Однако выходить за пределы границ, определенных п.1 ст. 77 Конституции, в процессе организации своей системы государственной власти субъекты федерации не вправе, чем обеспечивается принципиальное единство всей властной организации в Российской Федерации.
Это обстоятельство особо было подчеркнуто в Указе Президента РФ, посвященном конституционно-правовой реформе в субъектах РФ. Пунктом 2 данного Указа предлагается соответствующим органам субъектов федерации при подготовке и принятии их нормативных правовых актов исходить из закрепления федеративного устройства России в качестве основы ее конституционного строя и обеспечивать ее государственную целостность, единство систем государственной власти и иные принципы федерализма, установленные Конституцией. Одновременно, вплоть до издания специального федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов субъектов федерации, всем субъектам предписано воздержаться от принятия собственных актов, которыми устанавливались бы принципы организации и система органов власти в соответствующих субъектах.
Еще более четко единство властной организации устанавливается применительно к осуществлению властных полномочий исполнительной власти, поскольку Конституция (п. 2 ст. 77) закрепляет исполнительную вертикаль в качестве единой системы исполнительной власти, охватывающей федеральные органы и органы субъектов федерации. Подобная вертикаль не предусматривается применительно к соответствующим уровням представительных и судебных органов.
Одной из активно развивающихся форм внутри федеративного регулирования, являются конституционно – правовые договоры.
Президент Российской Федерации в своих ежегодных посланиях к Федеральному Собранию (от 30.03.1999 года, от 19.04.2002 года), не раз отмечал значимость конституционно - правовых договоров. "Эти договоры и соглашения способствуют конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Следует внимательно отнестись к раздающейся критике договорного процесса. Однако нельзя забывать, что на сегодняшний день заключено уже 42 договора с органами власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросы хозяйственной жизни" – заявляет в своем послании В.В. Путин.¹
Вместе с тем, объективно справедливой видится критика со стороны Президента России в отношении практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации.
_________________
¹СМ.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 1999 г. «Россия на рубеже веков» – М.: Юрид. лит., 1999.
Некоторые их них, действительно, не всегда используются с позиции соответствия их содержания конституционным принципам, не преследующих цели усматривать специфику конкретного региона, а значит далеких от истинного договорного предназначения.
Именно в отношении данных договоров Президент высказал следующее: «...на практике существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. А в конечном счете, значит - и между гражданами, которые проживают в разных территориях России. Недаром из 42 имевших такие договоры субъектов - 28 их уже расторгли. Причем, в большинстве случаев разграничение произошло лишь "на бумаге"» .¹
Далее, в своем послании, Президент России отмечает: " Разумеется, в таком государстве как Россия надо учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать" (послание Президента РФ к федеральному собранию от 19.04. 2002 года).²
В канун проведения референдума по конституции в Чеченской Республике Президент РФ в своем телевизионном обращении от 17 марта 2003 года к гражданам Чеченской Республики, обратил внимание на то, что важность принятия данной Конституции определяет также перспективу предоставления Чеченской Республике особых условий хозяйствования, президент назвал их "широкой автономией", для конкретизации условий которых
_________________
¹СМ.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 1999 г. «Россия на рубеже веков» – М.: Юрид. лит., 1999.
²СМ.,: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» – // Российская газета № 71 от 19.04.2002.
будет заключен договор о разграничении предметов ведения и полномочий между представительными органами власти Российской Федерации и представительными органами власти Чеченской Республики.¹
Таким образом, Президент РФ, в своих посланиях и обращениях, еще раз подчеркнул необходимость применения договорных процедур, более того, указал на то, когда уместна их реализация.
С другой стороны, использование договоров вне всяких рамок, вопреки Конституции и федеральным законам, в ущерб интересам граждан и Федерации, руководствуясь только сиюминутным тактическим интересам и игнорируя стратегические, под давлением политических авантюристов и националистов всех мастей, которые любой ценой под флагом демократии и суверенитета добивались с их помощью нескончаемых, причем ничем не оправданных уступок для получения желаемой власти, права распоряжаться огромными богатствами, прежде всего, в личных интересах, не может не вызывать возражений.²
________________________
¹СМ.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» – // Российская газета № 71 от 19.04.2002.³СМ.: Радиокомпания "Маяк". Поддержка сайта - Дирекция интернет-вещания ВГТРК, 2002-2003. E-mail: webmaster@radiomayak.ru
²СМ: Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: Проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. № 3 С.5-6.
Доктрина же конституционного регулирования договоров делает только первые шаги.
Особенно полно данные вопросы рассмотрены в гражданском, трудовом и международном праве России. Переходом от командно - приказной к демократической системе обусловлено существенное повышение роли договора в жизни страны.
Вместе с тем, в данное время договор становится важным регулятором общественных отношений во многих областях общественной жизни, пришедшим на смену многим ранее действующим административно - правовым актам.¹ Вопросы формы и содержания права конституционно - правых договоров последнее время стали все больше привлекать к себе внимание теории и практики. Рассматривая источники конституционного права России, М.В. Баглай отмечает, что в практику Российской Федерации все шире входят внутренние договоры и соглашения.² Последнее напрямую исходит из того, что Конституция РФ (ч.3 т.11) закрепляет возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществлять их Конституцией и Федеративным и иными договорами.
¹СМ.: Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение 1990 №5 с. 27-35.
²СМ.: Баглай М.В. Конституционное право М. 1999г. с. 25
Необходимо отметить, что вопросы формы постоянно затрагиваются в публикациях, посвященных анализу конкретных договоров, где анализ в основном сводится к технике оформления текста и некоторых юридических вопросов. Строго определенного понимания формы договоров в конституционно правовой науке нет, как нет его и в других отраслях права. Ведь форма как таковая обычно не является важным фактором, тем не менее, она заслуживает внимания, по ней в полной мере можно судить, является ли соглашение договором или не правовым актом. Одновременно необходимо подчеркнуть, что определяющее значение в этом вопросе принадлежит содержанию, соответственно решение, является ли соглашение договором или не правовым актом, должно приниматься на основе существа соглашения.¹ Существо соглашения же не должно противоречить нормам и духу Конституции РФ.
Тем не менее, круг регулируемых конституционно - правовыми договорами полномочий достаточно широк, ведь они заключаются по поводу установления, изменения или прекращения полномочий и ответственности участников в связи с совместной реализацией конкретных программ; разграничения предметов ведения и полномочий, а также собственности участников; передачи осуществления части полномочий.
Соответственно содержанием конституционно - правовых договоров являются соглашения сторон, которые воплощаются в форму норм права. "В Российской Федерации, - пишет о конституционно - правовых договорах М.С. Студеникина, - источниками права признаются договоры нормативного содержания"² ___________________________________________________________
¹СМ.: Лукашук И.И. Структура и форма международного договора Саратов 1960г.
² СМ.: Студеникина М.С. Общая теория права М. 1997 г. С.169
В этой связи конституционно - правовые договоры частично сохраняют те же формы, которые присущи традиционным договорам.
Известный отечественный ученый - юрист А.Н. Талалаев вполне обоснованно считал: "Форма конкретного договора не влияет на обязательную силу договора и на его юридическую действительность... Однако и оформление достигнутого соглашения немаловажно".¹ И хотя последнее было сказано в контексте анализа международных договоров, можно предположить, что форма конституционно - правовых договоров также не оказывает влияния на их юридическую силу. Ведь не случайно, что ни в самой в Конституции РФ, ни в Федеральном законе от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"², ни в других ранее действовавших, или принятых позже актах (правительства или президента) не усмотрена строго определенная форма заключения конституционно - правовых договоров.
Вместе с тем, видный юрист-международник И.И. Лукашук вполне справедливо отметил: "Толкование норм Конституции Российской Федерации дает основание для вывода, что общепризнанные принципы и нормы международного права ( в том числе в вопросах касающихся содержания и формы) в случае признания их Российской Федерацией стоят на уровне конституционных норм".³
___________________________________________________________
¹СМ.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарии М. 1997 г. С.
²СМ.: Сборник Законов РФ. 1999. №26 ст.3176.
²СМ.: Лукашук И.И. Конституционное право и международное право // Московский журнал международного права 1995. №2 С.33 – 34.
В выше упомянутом федеральном законе усмотрено, что языком договора является русский язык и, что, в случае необходимости, договор может быть составлен и подписан на государственном языке республики, органы государственной власти которой являются его стороной.
В последующих положениях данного закона также утверждается порядок подготовки и подписания договоров, который несколько походит на порядок принятия Федерального закона.
Все это дает возможность предположить, что конституционно - правовой договор должен иметь определенно письменное изложение своих положений, хотя, нельзя полностью отвергать существования устных и других не письменных соглашений, особенно на региональном уровне.
В вопросе о возможности регулирования данных соглашений конституционным правом, можно указать, что конституционные положения по настоящее время не применялись к соглашениям не в письменной форме и не затрагивали их юридической силы, хотя, можно предположить, что Конституция РФ как основополагающий кодифицирующий акт позитивного права страны, в потенции обладает возможностью применения своих норм и к соглашениям не в письменной форме, с учетом их особенностей.
Роль договорного текста настолько существенна, что зачастую в теории и практике их отождествляют, между тем договор и его текст - понятия не идентичные.¹
________________________________________
Ведь, устные соглашения не могут иметь текста, однако могут являть собой полновесные конституционно – правовые сделки, регулируемые конституционным правом РФ.
Больше того, наличие текста в договоре при толковании является главным, хотя и не единственным свидетельством его содержания. Так, органы конституционного правосудия РФ (Конституционный Суд, конституционные и уставные суды субъектов федерации) при толковании актов разграничения законодательной компетенции Федерации и её субъектов в сфере совместного ведения (коими являются и конституционно - правовые договоры) пользуются не только контекстом акта, но и дополнительными средствами толкования.
Примером может служить решение Конституционного суда РФ, исходившего из принципа федерализма при оценке Федерального закона "О дорожных фондах в Российской Федерации". В своем решении от 15 июля 1996 г. Конституционный суд подчеркнул, что "федеральный законодатель в сфере своей компетенции не вправе решать вопросы, затрагивающие конституционно - правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных основ федеративного устройства"². В этом же постановлении защищен и конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, что "диктует установление федеральным законодателем единых правил
___________________________________________________________
¹СМ.: Лукашук И.И. Структура и форма международного договора Саратов 1960г.
²СМ.: Собрание законодательства Российской Федерации 1996 № 23
взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации"¹.
Можно предположить, что принципы федерализма, прокомментированные в каждом частном случае органом конституционного правосудия, являют собой и образуют те другие дополнительные средства толкования, применимые, в том числе, к конкретным конституционно - правовым договорам.
Последнее видится весьма важным, ведь не всегда текст конституционно-правового договора источает ясные нормоутверждения.
Будучи формой договора, текст выражает и закрепляет содержание соглашения. Текст и соглашение тесно между собой связаны, и существуют в относительном единстве. Договор не может не иметь той или иной формы, в которой отражается его содержание.
Содержание первично, а форма производна.¹ Данные утверждения вполне характерны и для конституционно - правовых договоров. Тесная связь формы и содержания не исключает, однако, противоречий между ними. В конституционно – правовых, как и в международных договорах, содержание динамично, а форма стабильна. Практики изменений формы каких - либо конституционно-правовых договоров РФ еще не много, хотя это совсем не значит, что её нет.
___________________________________________________________
¹СМ.: Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов РФ
// Государство и право. 1995. № 11. С. 43-48.
²СМ.: Собрание законодательства Российской Федерации 1996 № 23
Развитие противоречий между реальным содержанием соглашения и его формой, может начинаться в виду качественно нового развития или изменения динамики конституционно - правовых отношений сторон¹, т.е. возникновения, изменения юридических фактов - жизненных обст
Тем не менее, содержание конституционно - правовых договоров может меняться строго в пределах усмотренных Конституцией РФ. Возможность изменения содержания и формы удачно сформулирована Н.В. Витруком, указавшим, что законодатели и правоприменители самостоятельно, по своей инициативе должны изменять содержание нормативных актов, договоров, предпринимать необходимые правовые действия в соответствии с требованиями прямого действия положений Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации.²
Примером имеющейся практики изменения формы договора в РФ можно считать "Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации __________________________________
¹См.: Лучин В.О. Теория государства и права М. 2000. С.423 - 424.
²См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (очерки теории и практики) М. 2001 С. 121.
и органами государственной власти Ивановской области от 26 февраля 2002г"¹.
Для должного регулирования конституционно - договорных отношений содержание договора должно обеспечить оптимальный баланс динамизма и стабильности.
Многое в конституционно - правовых договорах зависит от их формы нацеленности. Форма рассчитанных на длительные сроки конституционно-правовых договоров общей нацеленности должна открывать значительные возможности для развития содержания.
Форма договоров по конкретным вопросам должна быть предельно точной. Так, в отношении Федеративного договора, заключенного 31 марта 1992г, можно сказать, что его нормоутверждения носят общий характер, где содержание сознательно сформулировано сторонами таким образом, чтобы органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти её субъектов имели реальные возможности для развития содержания федеративных отношений путем уточнения, изменения и даже признания недействительными его установлений. На первый взгляд может показаться странным, что возможность исключения признания действительности некоторых установлений Федеративного договора рассматривается как один из факторов развития его содержания, но необходимо признать, что динамизм и конституционное стремление развивать систему федеративных отношений не должны сдерживаться или тормозиться правовыми актами, даже самыми значимыми.
___________________________________________________________
¹См.: Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ивановской области от 26 февраля 2002г // СЗ.РФ. 2002 № 10 ст. 2927
Вместе с тем, Заключительные и переходные положения Конституции РФ предусматривают (п.1), что практически все конституционно - правовые договоры всех уровней, в том числе и Федеративный договор, действуют в части соответствующей Конституции России.¹ Это уравнивает Федеративный договор со всеми остальными конституционно - правовыми договорами в возможности регулирования уточнения положений последнего с помощью Федеральных законов, исходящего из рецепированого в Российское право римского правила: lex specialis derogat generali - специальный закон отменяет общий (имеет перед ним преимущество).
Такая правовая коррекция Федеративного договора вовсе не означает его отмену, а имеет целью указать на новое развитие содержания данного договора, других конституционно - правовых законов, договоров и соглашений. Именно в силу того, что Федеративный договор и другие общецелевые конституционно-правовые договоры благоприятствуют развитию содержания в соответствии с меняющимися условиями и интересами сторон, они и сохраняют данную им форму.
В международном праве нормоутверждающие договоры называются договорами - законами², и, хотя они регулируют качественно иной (международно-правовой) уровень отношений, следует отметить их некоторую схожесть с конституционно-правовыми договорами.
Проблема формы и содержания договора, соглашения и текста не могла не привлечь к себе внимание юристов-международников. ___________________________________________________________
¹См.: Конституция РФ с комментариями Конституционного Суда РФ. М.2001. C 46.
²См.: Э. Беккет Annuare de l'Institut de droit internationa l / 1950-I. P. 438-439
Думается, что достаточно обоснованное решение проблемы с учетом динамизма содержания и стабильности формы договора содержится в Венской конвенции¹ о праве международных договоров. На первое место при толковании договора поставлен его контекст, т.е. подчеркивается значение стабильности формы. Одновременно оговаривается, что толкование должно осуществляться " в свете объекта и целей договора", а это уже имеет прямое отношение к динамизму содержания (ст.31).
В требовании толковать договор в свете его объекта и целей нашел выражение один из основных принципов толкования - принцип эффективности. В соответствии с этим принципом текст договора должен толковаться и применяться не формально, следуя лишь букве, а таким образом, чтобы обеспечить достижение его целей. Вместе с тем нельзя противопоставлять цели тексту. При определении целей следует в первую очередь руководствоваться текстом. В Конституционном праве применение принципа эффективности широко используется Конституционным судом РФ. Так, Н.А. Богданова отмечает, что "практика Конституционного суда Российской Федерации дает все основания к различению текста ("буквы") и содержания ("духа") конституции".² Текстуальные конституционные формулы, оставаясь неизменными, получают реальное раскрытие в толковании Конституционным Судом Российской Федерации, в выявлении им конституционно - правового смысла отраслевого (текущего) законодательства, в том числе и конституционно - правовых договоров. Смысловая интерпретация текста отдельных положений конституции зависит от соотнесения с другими положениями конституции. __________________________________________________________
¹См.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарии. М., 1997
²См., Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001, С.140-196.
Именно такой подход, - считает Н.В Витрук, - стал основанием для выводов о наличии сложносоставных договорных и иных правоотношений. ¹
Вектор толкования Конституционным судом принципа эффективности толкования конституционно - правовых договоров, впрочем, как и остального текущего законодательства РФ, всецело направлен на усовершенствование соответствия их текста ("буквы") и содержания ("духа") установлениям Федеральной Конституции.
Однако, это совсем не значит, что учет динамизма самих договоров рассматривается Конституционным РФ судом только с вышеупомянутых позиций. Венской конвенцией предусмотрено, в частности, что, наряду с контекстом, учитывается "последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования" ², немецкий юрист В. Карл, обстоятельно обследовавший международные договоры и практику их применения, считает, что место, отведенное первоначальным намерениям сторон, необходимо рассматривать как дополнительное средство толкования, к которому прибегают в случае, если другие методы толкования не устранили неясности.
Можно предположить, что утверждения Венской конвенции о праве международных договоров вполне применимы и при толковании учета динамизма содержания отдельных видов конституционно - правовых договоров, ибо Конституционный Суд РФ использует положения международно - правовых актов как источник формирования внутреннего правового убеждения судей и
___________________________________________________________
¹См.: Витрук Н.В. "Конституционное правосудие в России".
²См.: Монография "Договор и последующая практика в международном праве" (Karl W. Vertrag und spatere Praxis im Volkerrecht. Berlin, 1983. 437 S.).
один из критериев разрешения конституционно - правовых проблем как дополнительный, подчас весьма весомый аргумент в обосновании принимаемых решений.¹
Именно благодаря решениям и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации Конституция Российской Федерации представляет собой развивающееся, динамичное по содержанию правовое явление без изменения её текстуального выражения.
Сказанное ранее свидетельствует о сложности и важности оптимального текста договора. Практика конституционно - правовых договоров Российской Федерации свидетельствует, что договоры более позднего периода, примерно с 1996 являют собой более сбалансированные и четкие в формулировках соглашения.² Однако задача состоит в том, чтобы обеспечить точность и емкость формулировок, соблюдать требования логики и семантики, использовать все богатство правового инструментария. Формальная определенность - необходимое качество права. От четкости и юридической определенности формулировок в значительной мере зависит эффективность как внутрифедеративных законов, так и конституционно - правовых договоров. В связи с процессом демократизации федеративных отношений в Российской Федерации, особое значение приобретает понимание содержания внутрифедеративных законов и договоров широкими слоями населения. В отечественной юридической литературе подчеркивается значение ясности и четкости языка правовых актов.
__________________________________________________________
¹См.: Марочкин С.Ю. Юридические условия действия норм международного права в правовой системе РФ//Московский журнал международного права. 1998. № 2 С. 53.
²См.: Болтнкова Л. Асимметричность Федерации // Журнал Регионология, 1997. №1 С.24.
В частности В. Б. Евдокимов подчеркивает, "... правовая специфика юридических терминов должна сочетаться с доступностью языка изложения договорных текстов".¹
Разработке оптимального текста препятствуют сложность подлежащих регулированию отношений, в значительной мере трудности с несложившимися или неурегулированными ещё в должной мере внутрифедеративными процессами подготовки текста, особенно когда речь идет о многосторонних договорах, и некоторые другие факторы. Практике известно подписание трехстороннего договора между администрацией Тюменской Области и администрациями Ханты - Мансийского и Ямало - Ненецкого автономных округов, договаривающиеся стороны не достигли общего понимания самостоятельности округов, об этом свидетельствует текст договора, не содержащий четких формулировок и определений относительно того являются ли территории округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края), о действии устава области на территории входящих в нее округов. Лишь Конституционный Суд РФ своими постановлениями (см. постановление от 11 мая 1993 по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации";²
_________________________________________________________
¹См.: В.Б. Евдокимов. Некоторые проблемы теории и практики договоров "о компетенции" между центром и субъектами российской Федерации. // Журнал Научный Ежегодник № 1. С.213.
²См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 28 С.1083.
постановление от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части четвертой статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении округа в состав края.)¹, смог внести ясность в вопрос сущностного понимания самостоятельности округов, что в свою очередь имеет значение для развития содержания и формы, соответствующих конституционно-правовых договоров.
Так, текст четырехстороннего договора от 1 ноября 1997 года "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов"², имеет относительно определенное и сбалансированное содержание, уже седьмым абзацем преамбулы настоящего договора определено, что стороны руководствуются в первую очередь Конституцией РФ и постановлением Конституционного Суда от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части четвертой статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении округа в состав края. Таким образом, необходимо подчеркнуть, что часто на переговорах не удается достичь согласия по конкретным положениям и приходится прибегать к формулировкам общего характера, которые могут наполняться конкретным содержанием в процессе осуществления договора. Следует также учитывать, что даже самая тщательная отработка текста не может обеспечить решения всех вопросов и, соответственно, в процессе осуществления договора потребуются уточнения, и в первую очередь,
___________________________________________________________
¹ СМ.: Собрание законодательства Российской Федерации 1997. № 29.С.3581.
² СМ.: "Российские вести", // N 221, от 27.11.1997.
конституционные - правовые уточнения в форме постановлений и правовых позиций Конституционного Суда России.
От расхождений между текстом и содержанием, порождаемых теми или иными объективными обстоятельствами, следует отличать сознательное использование таких расхождений в политических целях. Как известно, в гражданском праве существует понятие мнимых, или фиктивных, и притворных сделок. Г.К. РФ определяет мнимую сделку как такую, которая совершена "лишь для вида, без намерения создать соответствующие ей правовые последствия". Притворная сделка - это сделка, "которая совершена с целью прикрыть другую сделку" (ст. 170 Г.К.)¹.
В международном праве также имеют место притворные и мнимые договоры. А. Ерусалимский писал: «примером притворного договора может служить заключенный между Германией и Японией "Антикоментерновский пакт", выступавший пропагандистским документом, прикрывавшим реальное секретное соглашение».²
Такие вопросы, как, имеют ли место в конституционно - правовых отношениях договоры, близкие по смыслу упомянутым фиктивным сделкам и, если они есть, то каковы их основные черты, а так же правовые последствия их признания таковыми, остаются открытыми для обсуждения, ибо почти не дискутировались в конституционно – правовой науке.
Коль скоро конституционно - правовые договоры могут регулировать, в числе остальных вопросов, властоотношения на всех уровнях (федерально-региональном, межрегиональном, регионально-местном, местном), можно предположить, что расхождения между
___________________________________________________________
¹См.: Граджанский кодекс Российской Федерации// комментарии части первой. М.1995.С.245
²См.: Ерусалимский А. О военных блоках в Европе // международная жизнь. 1995. № 3 С. 52.
текстом и содержанием, могут порождаться сознательным использованием таких расхождений в политических целях.
Причем на каждом из уровней он может иметь свои специфические особенности. Представляется, что несоответствие волеизъявления подлинной воле может быть порождено намеренно обеими сторонами договора для маскировки и скрытия реальных целей сторон от общественности. Кроме того, на федерально - региональном и региональном уровнях, договоры такого плана, могут существенно облегчать получение одобрения со стороны соответствующих парламентов. Получив такое одобрение, государственные органы исполнительной власти могут придерживаться реального соглашения, скрытого за официальным текстом. В результате могут образоваться два соглашения: видимое и скрываемое. Видится справедливым, что в случае обнаружения конфликта между ними, юридически расхождения должны решаться в пользу первого, как формально соответствующего и регулируемого Основным Законом РФ.
Возможным примером, в какой то степени, может служить соглашение между органами власти Российской Федерации и Чеченской Республики (см. Соглашения от 8 декабря 1995 года "Об основных принципах взаимоотношений между Российской Федерации и Чеченской Республикой)¹, где стороны намеренно исходя из создавшейся политической обстановки, старались придать содержанию наиболее приемлемые формулировки (иногда противоречившие природе взаимоотношения федерации и региона), для начального этапа возможности преодоления кризиса. Это и было реальной целью настоящего соглашения, скрытой под текстом,
_________________________________
¹См.,: Информационно – справочный обзор системы Гарант № 11. М 1996.
едва ли, содержавшем должные формулировки принципов и норм для данного вида отношений Федерации и ее субъекта.
В практике конституционно – правовых договоров довольно распространен прием, когда текст договора содержит только самые общие положения, конкретное содержание им придается различного рода дополнительными соглашениями.
Так Статья 3 договора от 20.05.1998 "О Разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Костромской Области"¹, полностью посвящена возможностям усовершенствования отношений сторон путем определения своих позиций соответствующими соглашениями. Далее в тексте указывается на то, что указанные соглашения являются неотъемлемой составной частью настоящего договора и могут быть заключены одновременно с подписанием договора, а также в любое время после его вступления в силу.
В свою очередь содержание конституционно-правовых соглашений может конкретизироваться в Протоколах. Так, в развитие Соглашения между высшими органами представительной власти Республика Саха (Якутия) и Республики Тыва (1993г.)², подписан Протокол о сотрудничестве между высшими органами представительной власти Республика Саха (Якутия) и Республики Тыва, в котором определены конкретные обязательства сторон по реализации данного Соглашения. ³
_________________________________________________
¹См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права РФ М.2002 С.
²См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий М. 1997 С. 174.
³ См.: Там же. С. 321.