Корчагина Диана Таиповна, зам.директора по работе со студентами Троицкого филиала Челябинского государственного университета
В зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права, выделяют следующие источники:
1. Акты федеральных органов госвласти. В их числе Конституция РФ, Федеральные законы, постановления палат Федерального Собрания РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.
Особое место в регламентации МСУ занимает Конституция РФ. В литературе высказываются мнения о том, что с сугубо теоретической точки зрения, в основном законе страны можно было и не определять общий статус МСУ, достаточно было, признав, что государство гарантирует МСУ.
Однако в связи с тем, что МСУ в России в современных условиях устанавливается не снизу, а сверху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и развития. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. 12, 130-133 Конституции РФ общей модели МСУ.
Новое конституционное законодательство произвело сдвиг в вопросе о способе правового регулирования отношений МСУ. Если ранее нормативное определение статуса местных сообществ входило в компетенцию РФ, то в настоящее время согласно п. «н» ст.72 Конституции РФ за общефедеральным центром остались права на совместное с субъектами федерации установление общих принципов организации МСУ. Развернутое же правовое регулирование деятельности муниципальных образований входит в компетенцию субъектов федерации (ст.73 Конституции РФ).
Таким образом, в основе иерархии нормативных актов о МСУ находятся конституционные предписания. Их внутренне содержание на федеральном уровне развернуто в Федеральном законе от 28 августа 1995 года, определяющем только общие принципы организации МСУ в стране. С принятием данного закона потеряли силу многие нормы закона РФ «О местном самоуправлении в РФ», однако целый ряд его нормоположений действует и будут действовать до тех пор, пока не вступят в силу соответствующие предписания законодательства о МСУ субъектов федерации.
К законодательству о местном самоуправлении относятся также законы, подзаконные акты федерального уровня и уровня субъектов федерации, нормативные договоры разного уровня, действующие в отдельных сферах социально-экономической, общественно-политической, культурной жизни.
2. Акты субъектов РФ, имеющие предметом правового регулирования отношения местного самоуправления.
В соответствии с пп. 2, 4, б ст. 76 Конституции РФ субъекты РФ вправе самостоятельно за рамками общероссийского законодательства определять принципиальные устои МСУ на своей территории, которые должны соответствовать положениям общероссийского законодательства (положениям ФЗ от 28.08.95 г.). Кроме того, субъекты федерации вправе законодательно регулировать те сферы местной жизни, которые в области их праворегулирования относятся исключительно к ведению субъектов федерации (например, вопросы административно-территориального устройства). В данной сфере уже акты самой федерации должны соответствовать актам ее субъектов.
Законодательство о МСУ субъектов федерации, строящееся на фундаменте общероссийского законодательства, в своей основе имеет нормы конституции республик в составе РФ, уставов других субъектов, посвященные регулированию МСУ. На основе общероссийских норм и конституционных, уставных норм субъектов федерации последние принимают свои комплексные, специализированные акты о МСУ, о порядке выборов должностных лиц и органов МСУ, о местных референдумах и т.п.
3. Акты локального характера, принимаемые органами местного самоуправления.
Весомая роль в регулировании МСУ принадлежит уставам, принимаемым муниципальными образованиями самостоятельно (п. 2 ст. 8 ФЗ от 28.08.95 г.). Перечень вопросов, которые должны решаться в уставах, дан в п.1 ст. 8 названного закона, а порядок их принятия - в п.2 этой статьи, говорящем, что уставы муниципальных образований принимаются представительным органом МСУ или населением непосредственно. Пункт 3 ст.8 Федерального закона от 28 августа 1995 года указывает, что уставы местных сообществ подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Данный закон помимо порядка государственной регистрации уставов определяет процедуру внесения в них изменений, порядок обжалования отказов в государственной регистрации и других действий.
Установленные правила принятия уставов муниципальных образований требуют соотнесения с нормой ст. 131 Конституции РФ, гласящей, что структура органов МСУ определяется населением самостоятельно. Данная норма указывает на то, что вопрос о структуре органов МСУ, а это одна из важнейших позиций уставов муниципальных образований, может решаться только населением, т.е. через институт местного референдума. Вопрос о принципиальной структуре органов МСУ должен решаться населением непосредственно на сходах, конференциях, через институт референдума. При этом конечно, на обсуждение населения могут выноситься и проекты уставов муниципальных образований в целом. Представительные же органы МСУ вправе принимать уставы своих образований и в этих уставах должна быть адекватно отражена воля населения по вопросу о принципиальной структуре органов МСУ.
В зависимости от деления источников по сферам правового регулирования:
1. Акты, регулирующие осуществления непосредственно гражданами вопросов местного значения: законодательные акты о выборах органов и должностных лиц МСУ, акты о порядке организации и проведения местных референдумов, организации и проведения уличных шествий, демонстраций и т.д.
2. Акты, регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления. К этой группе относятся большое количество законов и подзаконных актов федерального уровня, субъектов РФ и локального характера: акты, устанавливающие основы и порядок прохождения муниципальной службы, правовое положение депутатов представительных органов МСУ, статус выборных должностных лиц МСУ и др.
3. Акты, закрепляющие правовые основы организации функционирования муниципального хозяйства: о бюджетном процессе, о финансово-экономических основах МСУ и пр.
Предметы ведения и полномочия МСУ
Предметы ведения
Закрепляемые нормами муниципального права предметы ведения МСУ определяют те области жизнедеятельности населения м.о.,на которые распространяется его юрисдикция.
Предметы ведения МСУ включают:
а) вопросы местного значения;
б)отдельные государственные полномочия.
В соответствии с Конституцией РФ и ФЗ № 154 к вопросам местного значения относятся:
1) Организация МСУ в м.о., ее правовое закрепление в уставе м.о.
Каждое м.о. самостоятельно разрабатывает и принимает свой устав, вносит в него изменения и дополнения, осуществляет контроль за его соблюдением.
2) Правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий МСУ Значительная часть норм, регулирующих муниципальные отношения, содержится в уставе м.о. Кроме того, м.о. принимают общеобязательные правила по предметам своего ведения; устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью; регулируют планировку и застройку территории м.о.; решают другие вопросы правового регулирования муниципальных отношений.
3) Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития м.о.
М.о. самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения. Кроме того, органы МСУ принимают планы и программы развития территории м.о., предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории.
4) Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах. М.о. организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения образования, здравоохранения; создают условия для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в м.о.
5) Осуществление контроля за соблюдением правовых актов м.о., участие в контроле за соблюдением законодательства на территории м.о.
М.о. обеспечивают контроль за соблюдением уставов, общеобязательных правил по предметам своего ведения. В ведении м.о. находятся вопросы контроля за использованием земель на территории м.о.участвуют в охране окружающей среды на территории м.о., а также осуществляют иную контрольную деятельность в соответствии с законодательством о МСУ, уставами м.о.
В ведении м.о. находятся также отдельные гос. полномочия. Органы МСУ не входят в систему органов гос. власти, но они могут наделяться отдельными гос. полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. Наделение органов МСУ отдельными гос. полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ.
ФЗ №154 определяет предметы ведения МСУ в целом, указывая вопросы местного значения, которые находятся в ведении м.о. Предметы ведения конкретных органов МСУ закрепляются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ в уставах м.о., других НПА м.о., определяющих статус органов МСУ(положениях, регламентах и т. д.) Органы гос. власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению МСУ: осуществление МСУ органами гос. власти и гос. должностными лицами не допускается.
Полномочия МСУ - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами МСУ права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций МСУ на территории м.о. Полномочия МСУ реализуются непосредственно населением м.о. Населению м.о. принадлежит исключительное право избирать представительные органы МСУ, исключительное право выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения; право определять структуру органов МСУ, непосредственно и через своих представителей в выборном органе МСУ; население вправе принимать устав м.о.; имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, право требовать проведения местного референдума; выступать с инициативой установления и изменения границ м.о. Ответственность органов и должностных лиц МСУ наступает в результате утраты доверия населения. Таким образом, население м.о. играет исключительно важную роль в реализации полномочий МСУ. Отдельные полномочия МСУ (право избирать представительный орган МСУ, выражать свою волю путем местного референдума и др.) могут быть осуществлены только населением м.о. 2)органами МСУ и должностными лицами МСУ.
Полномочия выборных, других органов МСУ и должностных лиц МСУ определяются, в соответствии с законодательством о МСУ, уставами м.о., а также иными НПА м.о.(регламентом представительного органа МСУ и др.) Большинство полномочий МСУ реализуются органами и должностными лицами МСУ, составляя их компетенцию. Полномочия МСУ определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Следствием их реализации являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов и должностных лиц МСУ, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных физических и юридических лиц. Полномочия МСУ можно подразделить на две группы:
1) Собственные полномочия МСУ, т.е. те полномочия, которые признает за м.о. государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
2) Отдельные гос. полномочия, которыми могут законом наделяться органы МСУ Наделение органов МСУ отдельными гос. полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами МСУ данных полномочий.