Впервые в России наведением порядка (межеванием) в земельной собственности, определением границ частных владений, выделением государственных (казенных) земель, введением кадастровых (писцовых, межевых) книг занялся Иван IV c середины XVI века.
До начала межевания юридическим документом на землю была "крепость", или "купчая", а затем - "крепостная дача" (раздача земель государем или князем за службу), т.е. земля, обведенная круговыми межами. "Дачи" были как с правами полной частной собственности - наследуемые "вотчины" (известны с XI века), так и с правами условного, временного и личного владения - "поместья" (с XVI века).
После введения самоуправления по всем областям (Земская реформа 1555 г.) началось общее межевание всех земель Российского государства. В 1556 г. был издан Писцовый наказ (прообраз кадастровых книг) и Правила к исчислению плоскостей (площадей участка). Нужно было разделить государственные ("черные", облагаемые налогом) земли и частные ("белые"), не облагаемые налогом имения. Имения (дачи) описывались как географические единицы, а примеренные земли (излишки) изымались.
Соборным уложением (1649 г.) слободы и дворы были слиты в единый "государев посад" (государственную собственность). Это позволило регламентировать и упорядочить планировку и новую застройку в городах. На возвращенных городу землях нарезались участки "ново прибылым посадским людям", строились новые слободы, появлялись спланированные кварталы.
В 1680-1684 гг. в соответствии с писцовым наказом вновь стали устанавливать юридические границы государственных и частных земель. При этом разделялись описание и межевание земель, проверялись права на владение. Излишки в вотчинах (землях, находящихся в частном бессрочном владении) оставлялись в поместьях, а в землях, находящихся в срочном пользовании, отрезались в казну, если владелец отказывался их выкупать.
В начале XVIII века при Петре I усиление центральной власти сделало государство главным строительным заказчиком. В 1709 г. в Петербурге была основана первая Комиссия строений, которая стала органом государственного проектирования и взяла в свои руки строительный контроль. Указы Петра о "красных линиях", о противопожарном разуплотнении застройки, о развитии каменного строительства, распоряжение о широком применении зеленых насаждений, о строительстве набережных ввели строительные правила для нового типа города западного образца.
Тогда же возникла строительная полиция, которая следила за соблюдением "регулярства" и следованием образцовым проектам. Если частный застройщик нарушал правила, скажем, заступал за "красную линию", его штрафовали и даже могли конфисковать неправильно построенный дом. К 1720 г. перешли к регулярной планировке и застройке во всех вновь основанных городах, включая столицу. Начал использоваться более совершенный способ межевания земель - геометрический с употреблением астролябии. В 1714 г. было введено понятие "недвижимое имущество" по отношению к земле - в определении "недвижимое имение вотчина" соединили земли, находящиеся в бессрочном (вотчина) и срочном (поместье) владении. В 1754 г. орудием межевания стали уже не веревка и сажень, а десятисаженная цепь, а единица меры - десятина (10,9 кв.м). К межевщику приставили военного и геодезиста с астролябией. Излишки земли, в отличие от 1684г., уже не оставлялись никому, а отрезались и делились между смежными владельцами за определенную плату в пользу казны. Но работы шли чрезвычайно медленно и так и не завершились. К концу правления Елизаветы Петровны (1761 г.) не был размежеван даже Московский уезд.
Екатерина II в 1765 г. создала Комиссию о генеральном межевании и издала манифест, который призывал всех владельцев засвидетельствовать границы своих владений на момент выхода манифеста, не захватывать новые земли и ждать прихода межевщиков. Начинать межевание предписывалось с городов и городских земель и дальше двигаться от отмежеванных участков. За начальный пункт принималось общеизвестное капитальное здание, например угол каменной церкви. В 1766 г. были изданы подробные инструкции землемерам, межевым губернским канцеляриям и провинциальным конторам о выделении земель церквам, ямским слободам, поселенцам, мельницам, горным заводам, под дороги и другие общественные нужды. Таким образом государство положило начало образованию разрядов землевладельцев, которые до тех пор владели землей часто без юридических оснований, и получило возможность разделить государственные и частные землевладения. В случае споров о межах между частными владельцами проверялись "крепости" и лишние земли отбирались в казну. Тем самым поощрялось "полюбовное" размежевание или договоры о совместном владении ("полюбовная сказка").
К концу XVIII века (правление Екатерины II) генеральное межевание было закончено в 18 губерниях. Эта работа показала, что необходимы четкие правила застройки участков и права застройщиков. Первыми узаконенными правилами (еще при Петре I) были противопожарные разрывы в застройке, "красные линии", готовые образцы (типовые и повторные проекты зданий), различающиеся по сословиям общества. Они касались частных и казенных строений, а также планировки населенных мест и были предельно централизованы. Централизованное проектирование просуществовало до городовой реформы 1785 г., а после роспуска Комиссии строений в следующем году было передано на места. За время существования Комиссии были перепланированы 416 из 497 городов. Принцип типизации и повторности, в особенности в государственном (казенном) строительстве, существовал в России в XVIII - первой трети XIX века.
Строительное законодательство в дореволюционной России Строительное законодательство появилось в России в XVII веке. В 1832 г. Устав строительный обьединил все существовавшие тогда в России законы в данной сфере. Каждые 10 лет выпускали его новые издания (1832, 1842, 1857, 1900 г.). В соответствии с Городовыми реформами 1870 и 1892 годов города получили права издавать постановления городских дум по строительству, а в Уставе остались более общие положения. Действовал он вплоть до национализации земли в 1917 г., когда в городах стали допускаться отклонения от правил Устава, они стали так толковаться, что больше свободы появилось у частных застройщиков. К концу XIX века частная собственность юридически оформилась в современном понимании: после введения крепостные дела перешли из палат суда к нотариусам. Регулировать права и защищать интересы стали специальные институты на основе гражданского права, норм и правил. Сама частная собственность на землю определялась так: "Собственник имеет право полного и исключительного господства над поверхностью своего участка в пределах его границ, вверх над определенным пространством воздуха и вниз над недрами земли".
На основе такого определения и с учетом различных интересов строились правовые отношения между частными собственниками (соседское право), между частными собственниками и обществом (публичное право). Чтобы пользование землей не ущемляло интересы соседей и общества (города и горожан), вводились ограничения. Интересы общества были защищены, помимо законов, строительной полицией, которая следила за неукоснительным соблюдением всех строительных и прочих ограничений и предписаний, касающихся публичного права.
Соседское право определяло отношения между собственниками смежных земельных участков и городских зданий при условии, что "собственность признается полным и исключительным господством". Соседское
Дополнительные ограничения на частный участок накладывали сервитуты. Наиболее типичными городскими сервитутами были: права возводить строения, выдающиеся над чужим пространством; пристроить здания к стене соседского дома; укреплять в соседском доме бревна; устраивать сток; строить выше соседского здания; право на свет и вид; право прохода или проезда через чужой участок. Содержание сервитута в каждом случае подробно устанавливалось по частному договору (с внесением в вотчинную книгу), по завещанию или по судебному решению. Соглашения между соседями подробно оговаривались и нотариально заверялись. Все исключительные случаи оформлялись юридически или разрешались через суд. Наибольшие ограничения частных владельцев права строить на своей земле были связаны с общественными интересами. Именно их в основном регулировал Устав строительный, защищали органы власти и публичное право. Признавая право "исключительного господства" собственности ("право собственности, слагающееся из права владения, пользования и распоряжения, заключается в полном господстве данного лица над принадлежащей ему вещью"), строительная полиция не могла вторгаться в частные владения. Однако собственник обязан был соблюдать все регламентации. Споры разрешались в суде.
Что же относилось к общественным интересам? Предупреждение опасности вследствие "неправильного возведения построек", которая может угрожать жизни и здоровью жителей данных домов и окрестного населения вследствие непрочной и небезопасной постройки или антигигиенического ее состояния, нарушения требований противопожарной безопасности, неправильного расположения здания, граничащих с общественными пространствами, снижения ценности находящихся на той же улице домов и имущества соседей из-за безобразного внешнего вида строений. Эти требования составили значительную часть Устава строительного.
Здания должны были отвечать техническим и санитарным требованиям по прочности, высоте самого здания и внутренних жилых помещений (не менее 2,5 м), уклону крыш (при фиксированной ширине улиц), нижним пределам размеров дворовых пространств. Запрещались подвалы в низменных частях города, не допускалась теснота при застройке маломерных участков.
Должны были быть противопожарные разрывы в деревянной (8,5), смешанной и внутри дворовой каменной (4,25 м) застройки, брандмауэры в сплошной каменной жилой постройке, особый материал лестниц, перекрытий, крыш, проезды для пожарных машин (не менее 4,25 м) внутри одного владения при сплошной застройке. Наиболее подробно были расписаны требования к частным строениям, выходившим на городское (публичное) пространство. Границами с городским пространством являлись вертикальные плоскости, обращенные к улицам и площадям, и горизонтальные плоскости, ограничивающие владельца сверху. Вторжения в общественное пространство, как вверх за пределы допустимой высоты, так и в сторону улиц и площадей за пределы "красных линий", допускались, но строго ограничивались (в каждом городе индивидуально).
Вверх разрешалось выступать башнями, шпилями, бельведерами, аттиками на величину, измеряемую долей от длины фасада. В сторону улиц и площадей - эркерами, балконами. Насколько - это зависело от длины фасада, величины выноса и высоты над тротуаром. Размер выступа за "красную линию" колонн, пилястров, ступеней зависел от ширины тротуара. Подобные ограничения фиксировались в обязательных для жителей постановлениях Городской думы. За их исполнением следила в основном полиция, а также Дума через городскую управу. Отменить такие постановления мог только Сенат. Чтобы не ломать потом то, что не соответствовало правилам Устава строительного и обязательных постановлений, нужно было получить разрешение на новое строительство или капитальный ремонт (с возможными строительными изменениями). Утверждала планы и фасады частных зданий в городском поселении и выдавала разрешения на перестройку и капитальные исправления городская управа. Ходатайствовать о постройке или перестройке могли только собственники и владельцы земли.
Они обязаны были соблюдать правила эксплуатации, т.е. содержать в чистоте и аккуратности ту часть своего владения, которая "стыкуется" с общественным пространством (все, что видно с улицы) и саму общественную территорию, прилегающую к частной собственности (часть улицы и тротуар). При утверждении планов и фасадов частных построек прежде всего проверялось соответствие плану. В Уставе строительном подробно оговаривалось, что считается "нарушением плана".
План составляла Городская дума. Затем он "высочайше" утверждался. Городской план охватывал только земли городской застройки, а все земли, отведенные городу в пределах городской черты, - план генерального межевания. Действие Устава строительного и обязательных постановлений Городской думы распространялось только на земли городской застройки. Городские планы обязательно составлялись для всех городов.
План представлял собой на много лет вперед проектированную сеть улиц и кварталов и выдавался городу "для введения в распланирование улиц, площадей и других общих мест пользования", для придания им "более совершенного устройства" и для соблюдения технико-строительных условий. Учитывалось размещение городских и общественных учреждений.
В план не входили и решались на местном уровне отвод или аренда участков под временные сооружения (киоски и т.п.), пользование городской территорией для частной надобности, не относящейся к публичному праву (прокладка труб, установка столбов для освещения и пр.), озеленение территорий, не предназначенных по плану под застройку, расширение границ территорий только под каменной застройкой (запрет деревянной). На частных территориях не являлись изменением плана разделение частного владения на участки, "мелочные исправления" зданий и восстановление в прежнем виде после пожара.
К изменениям плана, требующим утверждения, относились: застройка оставленных свободными по плану территорий (садов, парков и пр.); возведение не того казенного строения, которое предусмотрено планом; изменение названий улиц и других общественных пространств; превращение частной усадьбы (или ее части) в место общественного пользования и, наоборот, уступка городом частному лицу участка из общегородской собственности навсегда; возведение деревянных построек в кварталах, где это не разрешено, существенные исправления и перестройки в частных владениях, а также произвольные вторжения в общественное пространство (выступы у домов и пр.).
При этом, если через частное владение по плану должна была пройти улица, эту территорию город выкупал, в крайнем случае она отчуждалась. Практически все, что Россия выработала в результате более 400-летнего периода проведения земельных и городских реформ, было ликвидировано декретами о земле (1917 г.) и об отмене частной собственности в городах (1918г.). "Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим образом отчуждаема. Вся земля... отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное состояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней" - гласит "Декрет о земле".