ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО И РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО О ПРЕДЕЛАХ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН И РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В плане методологии, наше правоведение находится сегодня в принципиально иной, по сравнению с советским периодом, ситуации. Формирование иных социальных идеалов, официальные стратегии на построение либеральной рыночной экономики и правового государства, конституционное закрепление прав человека, текущие реформы и т.п. ставят перед юридическим сообществом ряд проблем, эффективное решение которых напрямую зависит от философской и методологической состоятельности правовой науки. Такая состоятельность нынешнего правоведения рассматривается, главным образом, в контексте оценок методологического значения марксистских идей в современных условиях. Анализируя обозначившиеся в теоретической литературе, по этому поводу, точки зрения, В.М. Сырых выделяет три варианта отношения авторов к проблеме. "Компромиссный", представители которого, признавая необходимость пересмотра марксистского видения права, ряд его положений считают сохраняющими свое значение и в современных условиях. "Реформистский" - ориентированный на коренной пересмотр отношения к марксистским идеям как не соответствующим современности и переход к одному из немарксистских направлений изучения государства и права. "Радикальный", объединяющий позиции правоведов, полагающих марксистское учение изначально научно несостоятельным и видящих свою задачу в создании новой теории права, отвечающей сегодняшним реалиям и содержащей разработку оптимальных путей правового строительства.
В нашей стране в ходе правовой реформы скла-дывается система законодательной и судебной защиты прав граждан. При этом учитывается как международный и европейский опыт в этой области, так и то, что вводимые в российскую правовую систему общепризнанные нормы и механизмы по защите прав человека должны взаимодействовать с утвердившимися и оправдавшими себя в современных условиях традиционными для России правовыми институтами.
В связи с обязательствами перед Советом Европы Российская Федерация приводит свое законодательство в соответствие с европейскими требованиями, в том числе в области защиты прав человека. В процессе обновления российского законодательства принимается во внимание и правовая практика европейских государств по применению вынужденных ограничительных мер в области прав человека, которая опирается на правовые нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее в статье - Конвенция) и на толкование этих норм в решениях Европейского Суда по правам человека (далее в статье - Европейский Суд). То, как государство относится к вопросу об ограничении прав и свобод своих граждан, в каких пределах и при каких условиях оно может пользоваться признаваемым за ним правом на дерогацию (отступление от взятых обязательств по соблюдению прав) является важным критерием зрелости демократического общества.
Международные договоры о правах человека разрешают государствам-участникам вводить при определенных условиях правовые нормы, ограничивающие применение некоторых прав, а также в случае возникновения на их территории чрезвычайных обстоятельств отступать от выполнения взятых на себя международных обязательств по защите прав человека и основных свобод и приостанавливать действие их национального законодательства в этой области. Дерогационные меры принимаются только в той степени, в какой это необходимо государству в интересах его безопасности, но они не должны противоречить обязательствам, вытекающим из международного права. Нормы, позволяющие ограничить действие некоторых прав человека, вводятся с целью установить равновесие между правами отдельных лиц и интересами общества и государства в целом, а также в том случае, когда между ними могут возникнуть противоречия. Европейское право исходит из того, что только закон может огранить права граждан.
В статье рассматриваются проблемы включе-ния в российское законодательство норм, регулирующих введение вынужденных ограничений прав граждан, в соответствии с европейскими стандартами защиты прав человека.
ТОЛЬКО ЗАКОН МОЖЕТ ОГРАНИЧИВАТЬ ГРАЖДАНСКИЕ ПРАВА
Международные документы подчеркивают, что пользование правами человека не должно ограничиваться, однако, когда это необходимо, они устанавливают четкие обоснования, конкретные пределы введения ограничений прав и цели возможных отступлений от тех прав, которые защищены международными соглашениями. С одной стороны, это позволяет государству, ссылаясь на действие соответствующих международно-правовых норм, вводить вынужденные ограничения в пользовании определенными правами, а с другой - защищает граждан от произвольных действий государства по ограничению их прав.
Европейские нормы об основаниях и пределах ограничения в пользовании правами человека содержатся в п.2 ст.8, 9, 10 и 11 Конвенции и в п.3 и 4 ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции. Обоснованием для введения ограничений служат схожие требования Конвенции, содержащиеся в перечисленных статьях. Ограничение должно быть "предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц" (ст.8 Конвенции)1
. Перечисленные требования можно условно обозначить термином "конвенционные ограничительные обоснования", который используется в статье.
Четыре статьи Конвенции непосредственно регулируют ограничение прав человека: отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях (ст.15); ограничение на политическую деятельность иностранцев (ст.16); запрещение злоупотреблений правами (ст.17); пределы использования ограничений в отношении прав (ст.18).
Принципиальное значение имеет признание положения о том, что ограничение государством прав человека есть мера, применение которой продиктовано исключительно крайней необходимостью. Это отражено и в статьях Конвенции, и в решениях Европейского Суда по конкретным делам, связанным с ограничением прав человека.
ОТСТУПЛЕНИЕ ОТ СОБЛЮДЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ
В соответствии со ст.15 Конвенции в пользовании правами и основными свободами человека может иметь место только отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях - "в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации". Такие отступления недопустимы только в отношении специально оговоренных прав в п. 2 ст. 15 Конвенции: права на жизнь (ст.2), (за исключением случаев гибели людей в результате правомерных военных действий); запрещения подвергаться пыткам и бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию (ст.3); запрещения содержать в рабстве или подневольном состоянии (п.1 ст.4) и наказания исключительно на основании закона (ст.7). Это указывает на вполне конкретные пределы возможного ограничения прав человека. "Любая из Высоких Договаривающихся Сторон, использующая это право отступления, исчерпывающим образом информирует Генерального секретаря Совета Европы о введенных ею мерах и о причинах их принятия. Она также ставит в известность Генерального секретаря Совета Европы о дате прекращения действия таких мер и возобновлении осуществления положений Конвенции в полном объеме" (ст.15)2
.
Статья 15 позволяет государствам ограничить осуществление некоторых прав, предусмотренных Конвенцией, но только при наличии ряда строго определенных и чрезвычайных обстоятельств, а также при условии, что такие меры не противоречат обязательствам по международному праву. Так, в деле ГРЕЦИЯ против Великобритании (1969 г.) Европейская Комиссия по правам человека (действовала в 1955-1998 гг.) уточнила, что термин "чрезвычайное положение" содержит в себе понятие серьезной опасности и потому для применения ст.15 Конвенции необходимо наличие следующих условий: 1) опасность должна быть реальной или неминуемой; 2) ее последствия должны угрожать всей нации; 3) под угрозой должно находиться продолжение организованной жизни общества; 4) кризис или опасность должны носить исключительный характер в том смысле, что обычные меры или ограничения, допускаемые Конвенцией для сохранения безопасности, здоровья и порядка, являются недостаточными3
. Таким образом, для установления "чрезвычайного положения" должны быть в соответствии с конвенционными нормами достаточные доказательства того, что такие условия действительно существуют.
Некоторые страны-члены Совета Европы - Великобритания, Ирландия, Греция, Турция и другие, вынужденные воспользоваться правом на дерогацию, ссылались в своих действиях именно на ст.15 Конвенции.
Так, правительство Великобритании, учитывая сохранявшуюся угрозу терроризма и сложившуюся ситуацию в Северной Ирландии, пришло к мнению о необходимости продолжения практики проведения особых арестов и задержания лиц, обусловленной чрезвычайными обстоятельствами. Используя возможность применения ст.15 Конвенции, оно информировало в полном объеме Генерального секретаря Совета Европы о мерах, ведущих к отступлению от своих обязательств по Конвенции в соответствии с ее п.3 ст.5 с 23 декабря 1988 г. по 23 марта 1989 г. (Резолюция Комитета министров Совета Европы (90) 23 от 24 сентября 1990 г.). Правительство Великобритании пошло на такой шаг вскоре после принятия Европейским Судом в Страсбурге решения по делу БРОУГАН и другие против Великобритании (1988 г.), в котором указывалось на недопустимость в период расследования задержания на длительные сроки без доставки к судье лиц, даже по подозрению их в причастности к террористической деятельности. Европейский Суд признал в решении от 29 ноября 1988 г., что задержание соответствующими органами Великобритании названных заявителей на длительный срок без доставки к судье является нарушением п.3 ст. 5 Конвенции4
.
Для России опыт ряда европейских стран по применению ст.15 Конвенции может быть востребован в случае возникновения напряженной ситуации в некоторых регионах страны.
Конституция Российской Федерации в п. 1 ст. 56 указывает: "В соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия". В пункте 3 этой же статьи перечисляются 16 конституционных статей (право на жизнь, не умаление достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, свобода совести и вероисповедания, право на жилище, гарантии судебной защиты прав и свобод граждан и др.), содержащих такие права и свободы, которые не подлежат ограничению5
. Этот перечень прав во многом совпадает с названным выше аналогичным перечнем прав ст.15 Конвенции для тех же целей.
Вступивший в июне 2001 г. в силу Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" регламентирует основные правовые нормы режима чрезвычайного положения, в том числе основания и порядок его введения, вводимые меры и временные ограничения ряда прав граждан, а также силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения, гарантии и степень ответственности граждан и должностных лиц в такой ситуации, что должно способствовать соблюдению прав и основных свобод человека в период введения чрезвычайного положения. Закон предусматривает создание органов особого управления территорий, на которой введено чрезвычайное положение, для обеспечения скорейшей реализации целей введения чрезвычайного положения и сокращения времени действия ограничений прав и свобод человека и гражданина на данной территории6
.
Проект другого федерального конституционного закона "О военном положении", внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, пока принят в первом чтении (апрель 2001 г.). В соответствии с международными обязательствами, взятыми нашей страной в области прав человека, законопроект предусматривает в условиях военного поло-жения ограничения прав и свобод граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельности организаций и прав их должностных лиц в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и возложение на граждан и других лиц, а также на организации и их должностных лиц дополнительных обязанностей.
Вместе с тем проведение широкомасштабной антитеррористической операции в Чеченской Республике в 1999-2001 гг., которая, безусловно, была вынужденной и оправданной мерой в ответ на действия боевиков и международных террористов, показало, что были допущены массовые нарушения прав человека (право на жизнь, право на безопасность, право на свободное передвижение и др.), допускались ограничения прав в условиях, когда не объявлялось ни чрезвычайное, ни военное положение в районе боевых, фактически военных действий.
В связи с этим Парламентская Ассамблея Совета Европы на заседаниях в январе и апреле 2000 г. обращала внимание на то, что Россия нарушила некоторые важнейшие обязательства по Конвенции о защите прав человека и по международному гуманитарному праву, а также обязательства, взятые при вступлении в Совет Европы. Так, в рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы по конфликту в Чечне от 27 января 2000 г. отмечалось, что "военные операции российских федеральных войск в Чечне нарушают верховенство закона, так как операции такого масштаба не регулируются законодательством о борьбе с организованной преступностью, а поскольку чрезвычайное положение не было объявлено, эти операции являются произвольными и не регулируются законом".
На территории Чеченской Республики российскими государственными органами были предприняты меры по восстановлению судебно-правовой системы, устранению ограничений прав граждан, решению проблемы беженцев, расследованию случаев преступлений военнослужащих против мирного населения и других нарушений прав человека
Конечно, в случае вынужденного введения на какой-либо территории России ограничений прав граждан наша страна должна учитывать взятые при вступлении в Совет Европы обязательства по защите прав человека. О принятии таких мер Россия должна проинформировать Генерального секретаря Совета Европы. Все вопросы, связанные с введением каких-либо ограничений прав человека в любых экстремальных условиях, должны быть в правовом отношении урегулированы, т.е. соответствовать как требованиям Конституции Российской Федерации и действующему российскому законодательству, так и международным обязательствам нашей страны в области прав человека.
ЗАПРЕЩЕНИЕ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ ОГРАНИЧЕНИЯМИ В ОТНОШЕНИИ ПРАВ
Конвенция и Европейский Суд по правам человека указывают на недопустимость превышения пределов введения ограничений в пользовании правами и на незаконность злоупотреблений ими.
В ст. 17 Конвенции государствам, группам или отдельным лицам запрещается "заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на упразднение прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большой мере, чем это предусматривается в Конвенции."7
То есть речь идет о запрещении злоупотреблений правами на отмену или ограничение прав. Из статьи следует, что предел в ограничении прав может быть нарушен государством (в этом случае обвинение против него выдвигается лицом или группой лиц) и группой или отдельным лицом (тогда против них выдвигается обвинение государством). Статья 17 может применяться только в связи с нарушением прав, которые гарантированы другими статьями Конвенции.
Хотя российское законодательство не содержит аналогичного запрета, но положение ст.17 Конвенции учитывается при разработке и принятии законов, регулирующих пользование правами.
ПРЕДЕЛЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОГРАНИЧЕНИЙ В ОТНОШЕНИИ ПРАВ
В то время как ст. 17 устанавливает как бы возможные пределы отступления и изъятия конвенционных прав, ст. 18 Конвенции определяет нормативные рамки - пределы использования ограничений в отношении прав. Ограничения "не дол-жны применяться для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены"8
. В российском законодательстве нет общей статьи о пределах ограничения прав. Статья 18, как и ст. 17, может рассматриваться только в сочетании с одним из нормативных прав, изложенных в Конвенции.
В п.2 ряда статей Конвенции прямо предусмотрены пределы пользования правами и свободами и включены конвенционные ограничительные обоснования. Такие ограничительные положения введены при предоставлении права на уважение личной и семейной жизни, на неприкосновенность жилища и тайны переписки (ст.8), свободы мысли, совести и религии (ст.9), свободы выражения мнения (ст.10), свободы собраний и объединений (ст.11), а также свободы передвижения (п.3 и 4 ст.2 Протокола № 4).
Поскольку при применении этих положений часто возникали определенные трудности: считать ли основания для ограничений, перечисленных в вышеназванных статьях, исчерпывающими или государство имеет широкие полномочия по ограничению действий отдельных лиц, по крайней мере некоторых групп таких лиц (например, в отношении заключенных, бродяг), - эти вопросы стали предметом рассмотрения Европейского Суда при принятии решений по ряду дел. Суд признал, что, поскольку государство может рассматривать положение данного лица как члена определенной группы, что означает признание данного фактора при ограничении его прав и свобод, оно тем не менее должно действовать законным образом в пределах конкретных ограничительных положений соответствующих статей Конвенции. Эта позиция нашла подтверждение в деле О БРОДЯЖНИЧЕСТВЕ (против Бельгии) (1971 г.)9
, а также в деле ГОЛДЕР против Великобритании (1975 г.).
Чтобы государства не злоупотребляли полномочиями, которые основывались бы на таком широком объяснении, Европейская Комиссия установила правило "строгого толкования". Так, при рассмотрении дела "САНДИ ТАЙМС" против Великобритании (1979 г.) Комиссия в своем решении констатировала: "Строгое толкование означает, что никакие другие критерии, помимо тех, что упомянуты в положении об оговорке, не могут быть основанием для каких-либо ограничений, и что эти критерии, в свою очередь, должны быть истолкованы таким образом, чтобы смысл слов не был расширен по сравнению с общепринятым значением"10
.
Любые отступления от соблюдения прав Конвенции должны быть убедительно мотивированы, сопряжены "с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом", отвечать конвенционным ограничительным обоснованиям.
В статьях Конвенции, содержащих ограничительные положения (ст. 8,9,10,11), употребляются выражения "предусмотрено законом" и "установлено законом". Европейский Суд в деле МЭЛОУН против Великобритании (1984 г.) установил требования, которые должны предъявляться к определению того, была ли соблюдена законность в соответствии с Конвенцией при рассмотрении дел, связанных с нару-шениям прав человека. Такими требованиями являются: достаточная доступность закона - любой человек должен иметь возможность получить все необходимые сведения о применимости соответствующих правовых норм к его делу; достаточная точность изложения норм закона и их предсказуемость - любой человек смог бы отнести свои действия с нормами закона, и осуществление государством своих полномочий в соответствии с законными целями11
.
Право на судебную защиту является гарантией всех других прав и свобод и не подлежит каким-либо ограничениям. Даже в случае введения на территории страны чрезвычайного положения согласно Федеральному закону "О чрезвычайном положении" правосудие продолжает осуществляться обычными судами, учрежденными в соответствии с Конституцией России (ст.35), и действуют нормы, не допускающие чрезмерного продления сроков содержания под стражей подсудимых. В соответствии с указом Президента Российской Федерации может быть предусмотрено продление срока содержания лиц, задержанных в соответствии с российском уголовно-процессуальным законодательством по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца (ст.12)12
.
УВАЖЕНИЕ ЛИЧНОЙ И СЕМЕЙНОЙ ЖИЗНИ
Европейское право защищает право каждого человека на уважение личной и семейной жизни (п.1 ст.8 Конвенции), хотя и допускает возможность законного и непроизвольного вмешательства в его жизнь. Конвенция предписывает государственным органам стран-участниц воздерживаться от вмешательства в использование права на уважение частной и семейной жизни, за исключением вмешательства, которое возможно при наличии конвенционных ограничительных обоснований (п.2 ст.8)13
.
Европейский Суд рассмотрел ряд дел, связанных с нарушением права на уважение личной жизни, неприкосновенность жилища и тайны корреспонденции, содержащегося в п.1 ст.8 Конвенции. Так, опираясь на эту конвенционную статью, Суд в деле МАРКС против Бельгии (1979 г.) вынес решение о нарушении права на семейную жизнь. В этом деле мать и ее внебрачный ребенок оспорили положения бельгийского законодательства, обязывающие мать предпринять определенные юридические действия для того, чтобы узаконить правовой статус ребенка в качестве дочери, но который по-прежнему не давал ребенку полноценных, равных прав по отношению к другим членам семьи14
.
В деле МЭЛОУН против Великобритании (1984 г.) заявитель жаловался на то, что против него во время расследования заведенного на него уголовного дела велось тайное наблюдение - прослушивание телефонных разговоров полицией Великобритании, что нарушало его право на личную жизнь и тайну корреспонденции. Европейский Суд пришел к выводу, что правовые нормы Великобритании, регулирующие прослушивание телефонных разговоров, носят слишком неопределенный характер, чтобы соответствовать закону, и потому заявил: "Нормы, устанавливающие неограниченное поле вмешательства для исполнительной власти, противоречат принципу верховенства права. Для того, чтобы
.
Таким образом, в приведенных примерах решений Европейского Суда толкование применения ограничения права на уважение личной и семейной жизни в целом защищало интересы заявителей в связи с действиями государственных органов.
В Конституцию и ряд законов Российской Федерации в соответствии с европейскими стандартами в области прав и свобод человека были включены нормы, призванные обеспечить право на уважение частной и семейной жизни человека. Так, ст. 23 Конституции содержит аналогичные ст. 8 Конвенции положения о праве человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, о праве на тайну корреспонденции. Ограничение последнего права допускается только на основании судебного решения16
.
Статья 25 Конституции, как и положение ст.8 Конвенции, признает, что жилище человека неприкосновенно: никто не вправе проникать в жилище, входить в него, находиться там против воли (без согласия) проживающих в нем лиц. Однако в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения, такое проникновение в жилище возможно17
.
Так, в Законе "О милиции" указано, что "о всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция уведомляет прокурора в течение 24 часов" (ст.11)18
. УПК РФ введено положение, согласно которому обыск и выемка в жилище, наложение ареста на почтово-телеграфные отправления, контроль и запись телефонных и иных переговоров, выемка и арест в отношении вкладов граждан и организа-ций в банках и некоторые другие процессуальные действия в ходе досудебного производства могут осуществляться только на основании судебного решения (ст.29), за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.
Содержащиеся в Кодексе порядок и основания выемки, обыска и наложения ареста на имущество соответствуют нормам, действующим в европейском праве.
В марте 2001 г. с вступлением в силу Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод" были введены нормы, которые более полно обес-печивают права лиц в отношении применения к ним принудительных мер медицинского характера, регулируют порядок переписки осужденного с защитником, обеспечивают обвиняемого (подозреваемого) защитником по делам, связанным с производством по применению принудительных мер медицинского характера, и другие19
.
ПРАВО НА СВОБОДУ МЫСЛИ,СОВЕСТИ И ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ
Среди прав, наиболее рельефно выражающих стремление человека к самореализации, особое место принадлежит такому неотъ-емлемому праву человека, как право на свободу мысли, совести и религии, которое изложено в ст. 9 Конвенции. Оно "включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным порядком в богослужении, обучении, отправлении религиозных и культовых обрядов"20
.
С учетом конвенционных ограничительных оснований национальные власти могут вводить ограничения лишь на свободу "исповедовать религию или придерживаться убеждений". Право же на свободу мысли, совести и религии как таковое ограничениям не под-лежит.
Это право имеет особое значение для Российской Федерации, являющейся традиционно многоконфессиональным государством. Оно гарантировано ст. 28 Конституции Российской Федерации и заключается в праве каждого "исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними"21
.
О недопустимости дискриминации в вопросах свободы совести и вероисповедания указывается в ряде российских законодательных актов, касающихся прав человека. Например, Закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" подтверждает, что "установление преимуществ, ограничений или иных форм дискриминации в зависимости от отношения к религии не допускается"22
.
Вместе с тем Закон содержит ряд положений, которые находятся в противоречии с нормами Европейской Конвенции. Например, в п.2 ст. 3 Закона наряду с основаниями для ограничения прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания ("может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина"), аналогичными тем, которые содержит исчерпывающий список законных оснований п.2 ст.9 Конвенции, включены ограничения свободы религии по мотивам "обеспечения обороны и безопасности государства"23
. Такие мотивы не соответствуют конвенционным ограничительным основаниям.
Право на свободу собраний и объединений установлено в ст.11 Конвенции: "Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов"24
. Эта конвенционная статья допускает и ограничения этих прав, которые однако должны быть предусмотрены законом и необходимы в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия.
ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ
Важное значения для соблюдения прав граждан в России имело законодательное закрепление такого общепризнанного права, как свобода передвижения. Хотя это положение и признавалось в бывшем СССР, однако на практике оно не реализовалось должным образом - право на свободу передвижения и проживания было предметом чрезмерных ограничений, что согласно европейскому праву являлось грубым нарушением прав человека.
В европейском праве достаточно подробно обосновываются основания ограничения права на свободу передвижения и свободу выбора местожительства, права покидать любую страну, включая свою собственную. В п. 1 ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции перечисляются общие конвенционные основания для введения ограничений в пользовании этим правом.
Вступивший в силу в 1993 г. Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" заменил разрешительный характер прописки регистрационным и установил следующую правовую норму: "Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан" (ст.3). Предоставлено право на судебное обжалование действий или бездействия государственных или иных органов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах России. Ограничения граждан в реализации этого права допускаются только на основании закона (ст.2). Статья 9 допускает такие ограничения передвижений в пограничной полосе, закрытых военных городках, зак-рытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режим проживания и хозяйственной деятельности, а также чрезвычайное или военное положение25
.
Основные положения Закона нашли отражение в ст. 27 Конституции Российской Федерации: "Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства". Граждане страны могут свободно выезжать за пределы страны и имеют право беспрепятственно возвращаться26
. Эти права могут быть ограничены согласно ст. 56 Конституции только при объявлении чрезвычайного положения.
Другие вопросы, связанные с правовым регулированием проблемы передвижения граждан, нашли отражение в Законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (1996 г.). В Законе, в частности, указывается, что "гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию"27
. Выезд и эмиграция стали возможны на основе приглашения (наличия родственных связей необязательно) и разрешения на въезд в страну.
С закреплением в названных законах и Конституции Российской Федерации права граждан на свободу выбора места пребывания и жительства российское законодательство было приведено в соответствие с международными обязательствами России в этой правовой области.
Тем не менее отсутствуют гарантии реального осуществления этого Закона и конституционного права граждан на большей части территории России, особенно когда речь идет о праве выбора места жительства применительно к Москве, Санкт-Петербургу и ряду крупных городов, где прописка сохраняется на основе постановлений местных властей. Такая распространенная практика находится в противоречии с официально признаваемой концепцией создания российского демократического общества, основанного на верховенстве права.
Положение в данной сфере не улучшилось и с вступлением Российской Федерации в Совет Европы, хотя страна обязалась реально обеспечить конституционное право своих граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.
Учитывая это, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о про-верке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, признал указанные пункты Правил не соответствующими Конституции страны, ее ст.27 (ч.1) и 55 (ч.3)28
. Это означает, что отменена временная регистрация на не принадлежащей гражданину жилплощади (в правительственных правилах п.10 она разрешалась не более чем на шестимесячный срок, и этот срок можно было продлить только в исключительных случаях). Теперь гражданин сам решает, на какой срок он желает зарегистрироваться, а соответствующие органы обязаны это сделать. Устранены и другие препятствия, заложенные в п. 12 и 21, в которых предусматривались основания для отказа в регистрации (обязанность проверки предоставляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованность выдачи ордера и другое). Согласно решению Конституционного Суда нормативные акты, принятые в исполнение правительственного постановления, должны быть отменены в установленном порядке. Это касается и правил регистрации в Москве и ряде других крупных городов.
Еще ранее Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление и по такому вопросу, как о праве граждан Российской Федерации, желающих выехать за пределы Российской Федерации, но не имеющих определенного места жительства, на получение заграничного паспорта и других соответствующих документов по месту их фактического проживания. Тем самым Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (ч.1 и 2), 27 ч.2), 55 (ч.3), положения ч.1 ст.8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение ч.3 ст.8 в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в России29
.
ОГРАНИЧЕНИЯ НА ПОЛИТИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИНОСТРАНЦЕВ
Законодательства европейских стран включают нормы, ограничивающие определенные права иностранных граждан, однако во многом содержащиеся в этих нормах обоснования и пределы ограничения прав не противоречат международному праву. Можно сказать, что вопросы правового статуса иностранцев и лиц без гражданства достаточно отрегулированы международными документами.
Конвенция, Протоколы № 4 и 7 к ней содержат несколько норм, затрагивающих права иностранцев, проживающих на законных основаниях на территории государства-участника Конвенции. Однако среди них лишь одна норма ст. 16 Конвенции дает возможность вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев, причем ничто в статьях 10 (свобода выражения мнения), 11 (свобода собраний и объединений) и 14 (запрещение дискриминации) не может рассматриваться препятствием в этом для государства-участника.
В Протоколе № 4 устанавливаются права, которые предоставляются иностранцам, законно находящимся на территории какого-либо государства: право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства, а также право покидать любую страну (п.1 и 2 ст.2). Однако государство в соответствии с этой статьей Протокола № 4 может ограничить право иностранцев на свободу передвижения и свободу выбора места жительства, когда это необходимо "в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия..." (п.3 ст.2)30
.
В этих же интересах государство может применять ограничения, установленные п.2 ст. 8, 9, 10 и 11 Конвенции в отношении прав как своих граждан, так и иностранцев.
Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации регулируется российским законодательством и международными договорами, подписанными и ратифицированными нашей страной. На иностранных граждан распространяется действие статей Конституции, согласно которым государство признает, гарантирует и защищает права и свободы человека (ст.2 и 17), все люди, находящиеся под юрисдикцией России, "равны перед законом и судом" (ст.19). В пункте 3 ст. 62 Конституции указывается: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации"31
.
Вместе с тем в российском законодательстве содержатся определенные ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Такие ограничения касаются участия в управлении делами государства, в выборах (кроме выборов в органы местного самоуправления) и референдумах, в отправлении правосудия, в доступе к государственной службе (ст.32), прав на обращения в государственные органы и органы местного соуправле-ния (ст.33), на несение службы в Российской Армии (ст. 59 Конституции) и др.
Так, в изменениях и дополнениях, внесенных в марте 1999 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.), указано, что иностранные граждане и лица без гражданства "не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списка кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов". Вместе с тем другое дополнение, внесенное в указанный Закон, предоставило иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, "право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации"32
.
В новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации нашли отражение европейские процессуальные нормы, касающиеся выдачи иностранного гражданина или лица без гражданства, находящихся на территории России, для целей уголовного преследования или исполнения приговора (ст.460).
Вместе с тем многие положения в российском законодательстве, касающиеся правового статуса иностранных граждан (запрещение коллективной высылки иностранцев, процедура высылки иностранных граждан и лиц без гражданства и др.), еще не в достаточной мере в российском законодательстве соответствуют европейским норм. Соблюдение нашей страной этих норм позволит избежать случаев, когда высылка иностранцев может быть признана как нарушение Конвенции. Эти вопросы с учетом новых внешнеполитических и международно-правовых факторов должны быть отрегулированы с принятием федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", проект которого находится на рассмотрении в российском парламенте.
ПРОБЛЕМЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ
Для современного развития России толкование европейского права на дерогацию, применяемые в нем основания и пределы ограничения прав имеет большое юридическое и политическое значение. В случае введения в стране или отдельных ее регионах чрезвычайного положения защита прав человека, пусть с некоторыми изъятиями, диктуемыми особыми обстоятельствами, все равно относится к числу международных обязательств государства.
В России ни закон, ни договор не могут ограничивать права и свободы, закрепленные Контитуцией Российской Федерации и общепризанными нормами международного права. Статья 55 Конституции устанавливает: "Не должны издааться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина" и что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограичены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства"33
.
Согласно Закону "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" принудительное лечение психически больных людей, представляющих опасность для себя и окружающих, относится к законным способам ограничения прав граждан34
. Такие ограничения выражаются во временной изоляции и лечении больных, страдающих инфекционными заболеваиями, направлении подростков в специальные учреждения с воспитательным надзором на основании решения комиссии о несовершеннолетих и других ограничительных действиях, определенных российским законодательством. Такие ограничения соответствуют п. 1 ст.5 Коненции.
Согласно Конституции (ч.2 ст.56) временное ограничение прав и свобод граждан, прав юридиеских лиц и другие чрезвычайные меры должны осуществляться только в условиях введения чрезычайного положения, которое может вводиться на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местах "при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституионым законом". Отдельные ограничения прав и свобод устанавливаются "с указанием пределов и срока их действия" (ч.1 ст.56)35
.
Таким образом, сравнение правовых норм, ограничивающих гражданские права в приведенных выше европейских и российских документах показывает, что между ними в основном нет принципиальных различий. Ограничения являются приемлемыми для демократического общества и принимаются в целях защиты государственной и общественной безопасности и порядка, в интересах защиты прав и свобод других граждан на основании, признанных законом. В Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других документах Совета Европы, как и в Конституции и других законодательных актах Российской Федерации, гражданские права находятся в приведенных выше конкретных случаях в подчиненном по отношению к интересам государства положении.
Законодательное регулирование введения при определенных обстоятельствах ограничений прав и свобод человека в России в целом соответствует требованиям Конвенции, однако необходимо отразить некоторые европейские конвенционные нормы, связанные с основаниями и пределами ограничения отдельных прав, в действующем российском законодательстве. Например, необходимо ввести нормы, регулирующие ограничения прав человека в условиях введения военного положения, в вопросах, касающихся свободы на передвижение, свободы совести и вероисповедания, положения иностранных граждан на территории России, и других.
Следует также добиваться в правоприменительной практике как на федеральном, так и на региональном уровне реализации законов, не допускающих расширения обоснований и пределов ограничения прав человека и граждан, установленных Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и другими международными договорами и соглашениями, заключенными Российской Федерацией.
Введение этих норм в правоприменительную практику позволит предотвратить нарушения, подпадающие под юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. А все это в целом должно усилить правовую защиту российских граждан и других лиц, находящихся на территории нашей страны.
Список литературы1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №2. Ст.163.
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №2. Ст.163.
3. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская Конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 482.
4. См.: European Соurt of Human Rights:Judgments and decisions. - Strasbourg, 29 November 1988 (Brogan and Others/UK). Seri-es A, No.145-B, р.33-34, para.62.
5. Конституция Российской Федерации. М.: "Юридическая литература", 1993. С. 21.
6. См.: Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001. № 23. Ст.2277.
7. Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №2. Ст.163.
8. Там же.
9. См.: European Соurt of Human Rights: Judgments and decisions. - Strasbourg, 10 March 1972 (De Wilde,Ooms & Versyp/Belgi-um). Series A, No.12, p.36, para.65.
10. См.: European Соurt of Human Rights: Judgments and decisions. - Strasbourg, 26 April 1979 (Sunday Times/UK). Series A, No.30, p.31, para.49.