Н.Н. Семенюта, Омский государственный университет, кафедра государственного и муниципального права
Одним из важных условий интеграции государств в мировом сообществе является устранение препятствий для свободного перемещения рабочей силы, создание благоприятной обстановки для полноценной реализации человеком права на труд. В этих целях необходимо предпринять серьезные меры по согласованию норм международного и внутригосударственного права.
Сближение национальных законодательств провозглашается в качестве программного требования во многих международных договорах. Для обозначения этого процесса, наряду с названным, используется еще ряд терминов: гармонизация, согласование, унификация, приведение в соответствие. В одних случаях они трактуются как равнозначные, в других получают различающиеся смысловые оттенки. Для выработки единообразного понимания требуется их легальное толкование (имеют ли они одно значение или несколько). Хотя некоторые авторы разграничивают эти термины, вкладывая в каждый из них различное содержание [1], представляется, что все они синонимы, дающие определение одному, единому понятию.
Существует два основных подхода к решению вопроса о соотношении международного права и внутригосударственного: монистический и дуалистический. Согласно первому - международное и внутреннее право рассматриваются как части единой системы, по второму - как две различные правовые системы. В условиях широких интеграционных тенденций конца ХХ века, тесного переплетения, взаимопроникновения, взаимодействия элементов различных правовых систем мира дуалистическая теория показала свою несостоятельность. Международное право не существует отдельно, независимо от национальных правовых систем, в нормах которого оно получает и непосредственную объективацию, и, соответственно, обеспечение и защиту.
Среди сторонников монистической концепции нет единства. Спорными представляются прежде всего два момента: является ли международное право частью правовой системы страны или же частью права? Каково место международных норм в системе источников национального права?
Правовая система государства включает в себя не только источники права (позитивное право), но и правосознание, правовую идеологию, правовую культуру и т.п. В этом смысле международное право, безусловно, является частью этой системы (в которую входит, в частности, международный обычай, правосознание юристов-международников, предпринимателей, специализирующихся в области совместного с иностранным бизнеса и др.).
Частью права (как системы норм) международное право является только в той степени, в которой его нормы тем или иным образом включены в национальное законодательство. Именно так решается эта проблема в правовых системах Англии, США, содержащих правило о том, что международное право является частью права страны. Имеются в виду не любые, произвольно взятые нормы международного права, а лишь те, которые получили санкцию законодателя или иного правомочного на это органа.
Включение международного права в состав национальной правовой системы требует новых подходов к понятию правовой системы государства, к иерархии нормативных актов, решения вопросов о соотношении международного и национального законодательства. Обладает ли международное право верховенством по отношению к внутреннему праву или нет, какова природа их взаимодействия? В частности, имеют ли нормы международного права более высокую юридическую силу по сравнению с конституционными или же уступают им? Эти вопросы ни в одной стране мира не нашли пока удовлетворительного решения.
Конституция, закрепляющая суверенитет государства, устанавливающая единство правового регулирования на его территории, принципы функционирования на международной арене, является стержнем правовой системы страны. На мой взгляд, она бесспорно имеет приоритет по отношению к международному праву. Все нормативные акты, действующие в стране, должны соответствовать конституции, не противоречить ей, в том числе и международные. О верховенстве конституции свидетельствует и особый порядок ее принятия, поправок к ней, тогда как международный договор утверждается по схеме, характерной для принятия федерального закона.
Достаточно корректно решается вопрос об устранении противоречий в международном и национальном законодательстве, например, в Италии, в конституции которой предусматривается правило о том, что если в международном договоре содержатся нормы, противоречащие главному правовому акту страны, то договор не может быть заключен без ее предварительного пересмотра.
Согласно статье 9 Конституции Украины (ч. 2), в случае противоречия Конституции отдельных положений международного договора недействительным является не весь договор, а лишь его соответствующая часть, которая после внесения необходимых изменений в текст украинской Конституции приобретает юридическую силу.
Подобное правило закреплено и в ст. 22 Закона РФ "О международных договорах Российской Федерации", что еще раз подтверждает тезис о приоритете национальной конституции над нормами международного права, так как соответствующая международно-правовая норма может выступать для конкретного государства в качестве обязательной только в результате достаточно сложной процедуры внесения изменений в конституцию. Но означает ли это, что в качестве достаточного основания для пересмотра конституции может рассматриваться необходимость заключения международного договора, все или отдельные положения которого противоречат конституции и, соответственно, требуют внесения изменений в нее? Этот вопрос каждое государство решает самостоятельно, в зависимости от многих факторов (экономических, политических, социальных и др.).
Правило ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. о том, что участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора, к конституции не относится. И дело не в том, что это нормы внутреннего права особо важного значения (ст. 46 Венской конвенции 1969 г.), а в том, что это качественно иные нормы, составляющие ядро национальной правовой системы.
Общепризнанные принципы международного права, в сущности, являются его нормами, это основные, наиболее общие правила, основа всей системы международного права. Они выступают критерием международной законности (п. "с" ст. 38 Статута Международного Суда). Эти нормы содержатся во многих международных актах, в том числе и в международных договорах. Поэтому, как вполне справедливо заметил Е.Т. Усенко, смешение в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ двух разноплановых категорий (норма как часть системы права и договор как источник права), несмотря на их тесную связь, недопустимо [2].
Учитывая, что на практике этот вопрос может вызвать и вызывает определенные затруднения, необходимо уточнить, что национальным законодательством включается в содержание понятия "общепризнанные принципы и нормы международного права". Верховный Суд РФ в п. 5 постановления Пленума от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", на мой взгляд, неоправданно его сужает, обращая внимание правоприменителя только на те общепризнанные принципы и нормы международного права, которые закреплены в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, международном пакте об экономических, социальных и культурных правах).
Безусловно, принципы, закрепленные в письменной форме, в правоприменительной практике использовать проще, на них можно при необходимости сослаться, указав источник. Но существуют также и "неписаные" правила, в соответствии с которыми (вынужденно или добровольно) согласуют свои действия все или большинство государств. Международный Суд при разрешении споров применяет и международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы (п. "b" ст. 38 Статута Международного Суда). Конечно, установление международного обычая, выяснение его точного смысла, содержания требуют высокого уровня профессионализма, немалых аналитических усилий. Тем не менее, международный обычай является важным элементом не только международной правовой системы, но и исходным материалом многих правовых норм внутригосударственного права, поэтому полностью игнорировать его нельзя.
В числе общепризнанных принципов международного законодательства о труде можно назвать: принципы свободы труда, свободы ассоциаций
Далеко не всякий международный договор может быть включен в систему национального права. Для этого он должен получить соответствующее одобрение со стороны компетентного органа. Только в случае принятия положительного решения о ратификации, утверждении, принятии международного договора он включается в систему источников внутреннего права.
Представляется целесообразным указание в конституции на то, что только ратифицированные международные договоры являются частью права страны. Это уточнение способствует единообразному пониманию природы международных договоров, подлежащих применению, и устраняет различные толкования данного понятия, как это произошло, например, с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Включение международных норм в правовую систему государства посредством официального санкционирования компетентным органом снимает или, по меньшей мере, ослабляет остроту проблемы о приоритете той или иной нормы международного права над внутригосударственной и наоборот. Можно предположить, что юридическая сила международного акта будет равна юридической силе акта национального права, посредством которого он был трансформирован в национальное законодательство (федеральному закону, указу Президента, постановлению Правительства). В любом случае никакая международная норма не может противоречить Конституции. В противном случае она не имеет обязательного характера (по крайней мере, до внесения необходимых изменений в текст Конституции).
При ратификации международных договоров их нормы, включаясь в систему источников национального права, утрачивают свою автономность в отношении к международной системе права. Сохранение некоторой автономности обеспечивается вследствие того, что международная норма продолжает свое существование в конкретном источнике международного права. В случае затруднений в ее толковании в рамках национального законодательства существует реальная возможность обращения к соответствующему международному правовому акту, содержащему эту норму, для наиболее адекватного установления ее смысла.
На существовании определенной автономности международной нормы, включенной в состав внутригосударственного права, в косвенной форме указывает и проблема аутентичности текста международного акта. По меткому замечанию В.К. Собакина, "неадекватность оригиналу некоторых русских текстов актов Совета Европы может привести к выводу о несоответствии этих актов Конституции РФ" там, где этого несоответствия нет [3]. В этих случаях вносить изменения следует не в систему права государства (т.е. в соответствии со ст. 22 Закона РФ "О международных договорах Российской Федерации" в Конституцию РФ), а в международный договор, приблизив его русский текст к оригиналу.
Поскольку аутентичными текстами конвенций Международной Организации Труда являются английский и французский, то для "иноязычных" стран проблема перевода текста представляется довольно актуальной. Она должна быть разрешена на стадии подготовки законопроекта о ратификации конвенции.
В тех случаях, когда международные нормы трансформируются во внутреннее право не посредством ратификации, а иными способами, скажем, издания специального закона, регулирующего аналогичные отношения, их автономность по отношению к внутреннему праву утрачивается практически полностью. Так, при включении в Конституцию РФ 1993 г. многих положений Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. они полностью утратили свой автономный характер по отношению к внутреннему праву (в самой же Декларации некоторая степень автономности этих норм продолжает существовать).
Если в национальном законодательстве имеется норма, содержание и юридическая сила которой идентичны международной, целесообразна ли двойная ссылка при разрешении конкретного дела на обе эти нормы? Применение в данном случае норм международного права свидетельствует лишь о широте квалификации правоприменителя, в практическом же плане оно мало продуктивно. Принимая во внимание сложность ознакомления для практических работников с большинством действующих международных актов, нетрудно сделать вывод о действительной сфере применения международных норм даже в тех случаях, когда они непосредственно касаются регулирования прав и свобод человека.
Все международные акты, заключенные государством, нуждаются в определенной системе внутригосударственных средств и способов для их обеспечения. Только конституция страны имеет прямое действие, но и она требует определенного механизма реализации закрепленных в ней положений. Поэтому тезис о самоисполнимости некоторых международно-правовых норм представляется не совсем верным.
Для того чтобы эти нормы применялись на территории конкретного государства, необходимо как минимум опубликование актов, в которых они содержатся, в соответствующем официальном издании. Никакие нормативные правовые акты, в том числе и межгосударственные, в которых затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).
Поэтому вполне справедливо поставлена под сомнение Г.М. Даниленко самоисполнимость международных актов, на которые сослался Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела о соответствии Конституции РФ обыкновения правоприменительной практики расторжения трудового договора при достижении работником пенсионного возраста по п.11 ст. 33 КЗоТ РФ [4].
Самоисполнимость норм, содержащихся в международных актах, указанных Конституционным Судом в постановлении от 4 февраля 1992 г., исключается имеющимися в текстах этих актов прямыми отсылками к национальному законодательству, которое должно обеспечить осуществление международных обязательств (см., например, ст. 2 Конвенции МОТ 111). В сущности, правильно решив дело о запрете дискриминации в трудовых отношениях по возрастному критерию, Конституционный Суд упустил из виду, в частности, тот факт, что в соответствии с Конвенцией МОТ 111 о дискриминации в области труда и занятий в национальном законодательстве не запрещено установление такого основания прекращения трудовых отношений, как достижение определенного возраста, достаточного для приобретения права на пенсионное обеспечение. Государство, исходя из своих внутренних условий и сложившейся практики, вправе вводить определенные ограничения для занятия определенными видами работ, профессий, должностей. Однако такие ограничения должны устанавливаться только в той мере, в какой это необходимо для защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.
В случае возникновения противоречий между нормами международного и национального законодательства, в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ, эти коллизии вправе разрешать только федеральные органы, так как ограничение прав и свобод человека устанавливаются исключительно федеральным законом. Таким образом, национальным законодательством могут вводиться ограничения в отношении некоторых общепризнанных норм международного права. Следовательно, они не обладают верховенством по отношению ни к Конституции, ни к федеральным законам или, по крайней мере, занимают равное с ними положение. Например, "общепризнанный" принцип свободы предпринимательской деятельности часто вступает в противоречие с интересами наемных работников, поэтому в целях предупреждения и защиты от необоснованных увольнений российское законодательство ограничивает право на увольнение по инициативе работодателя четко определенными основаниями (ст. 33, 254 КЗоТ РФ).
Список литературы
Тихомиров А.А. Курс сравнительного правоведения. М.: НОРМА, 1966. С. 74 - 75.
Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. 2. С. 17.
Собакин В.К. Правовые аспекты внесения на ратификацию многосторонних международных договоров // Московский журнал международного права. 1997. 3. С. 12.
Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. 11. С. 120 - 122.