Абдуллина Р.Р.
Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. Статья 10 Конституции Российской Федерации провозглашает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны [1]. В зачаточном состоянии идея о разделении властей присутствовала уже в трудах древнегреческих ученых, таких как Аристотель, Платон, Полибий, Эпикур и др.
Существует мнение о божественной природе судебной власти, которого придерживается П.М.Баренбойм. В подтверждение своих взглядов он приводит целый ряд аргументов, взятых, в том числе, из Библии, из различных научных трактатов, в которых изложены соответствующие положения и выводы. О разделении властей, считает Баренбойм, можно с уверенностью говорить только тогда, когда судебная власть полностью, либо частично отделена от исполнительной и законодательной властей и пользуется достаточной независимостью. Еще одним из критериев разделения властей является, если так можно выразиться, “подсудность” главы государства, руководителя исполнительной власти. С этой точки зрения, авторы Библии в “Книге Судей” сформулировали важнейший доктринальный тезис: божественное происхождение судебной власти и ее независимость от царской власти. Божественное происхождение царской власти было важнейшим идеологическим доктринальным обоснованием монархической власти в течение многих десятков веков. Само название “Книга Судей” ясно указывает, что авторы Ветхого Завета считали отправление правосудия наиболее значимым из всех деяний, а судей – наиболее значительными в смысле сохранения духовных и правовых ценностей народа, а также его единения в тот исторический период.
Зарождение доктрины разделения властей произошло тогда, когда судейская, судебная власть была признана наделенной таким же божественным началом, как и царская, исполнительная власть, равной этой власти, а в библейском варианте еще и первичной по отношению к ней. Независимость, самостоятельность, порой первичность судебной власти перед лицом власти исполнительной формируют важнейший элемент доктрины разделения властей. Вторая ее главная составляющая – разделение и примерное равноправие царя и народного собрания или совета старейшин (исполнительной и законодательной властей) можно найти во всемирной истории задолго до времени судьи Самуила и первого царя Саула. Но доктринальная жизнь разделения властей начинается именно с этой библейской истории, утвердившей равноправие и божественное начало судейской власти [2].
Несомненно, идея судебного контроля, связанная с проблемами защиты прав личности, имеет духовные аспекты и уходит своими корнями в античное прошлое. Однако утверждение разделения властей как составной части учения о демократическом государстве связано с революциями XVII-XVIII веков, когда Дж.Локк и Ш.Монтескье сформулировали этот принцип как важную гарантию против концентрации и злоупотребления властью, свойственных феодальным монархиям. Первые же конституции - США 1787 г., Франции 1789 г. - закрепили, хотя и в разных вариантах, разделение властей, видя в нем важный элемент равновесия трех основных ветвей государственной власти, необходимого для осуществления главной функции государства: охраны свобод и прав человека. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. (она является частью нынешней французской Конституции) включает бессмертные строки: “Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции” (статья 16).
У истоков теории разделения властей (в классическом понимании этого учения), безусловно, стоял Джон Локк. Он полностью поддерживал идеи естественного права, общественного договора, народного суверенитета, неотчуждаемых свобод личности, сбалансированности властей, законности восстания против тирана. На закон и законность Дж.Локк возлагал большие надежды. В установленном людьми общем законе он усматривал первый конституирующий государство признак. Локк настаивал на том, что кто бы ни обладал верховной властью в государстве, ему вменяется “управлять согласно установленным постоянным законом, провозглашенным народом и известным ему, а не путем импровизированных законов”. Высокий престиж закона проистекает из того, что он, по Локку, есть решающий инструмент сохранения и расширения свободы личности, который также гарантирует индивида от произвола и деспотической воли других лиц. “Там, где нет законов, там нет и свободы” [3].
Поддержание режима свободы, реализация “главной и великой цели” политического сообщества непременно требуют, чтобы публично-властные правомочия государства были четко разграничены и поделены между разными органами. Правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации – парламенту. Компетенция претворять законы в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху, кабинету министров. Их дело также - ведать сношениями с иностранными государствами (определять федеративную власть). Дж.Локк привнес в политическую теорию нечто гораздо больше, чем просто мысль о необходимости “уравновесить власть правительства, вложив отдельные ее части в разные руки”. Имея в виду не допускать узурпации кем-либо всей полноты государственной власти, предотвратить возможность деспотического использования этой власти, он наметил принципы связи и взаимодействия “отдельных ее частей”. Соответствующие типы публично-властной деятельности располагаются им в иерархическом порядке. Первое место отводится власти законодательной, как верховной (но не абсолютной) в стране. Иные власти должны подчиняться ей. Вместе с тем они вовсе не являются пассивными придатками законодательной власти и оказывают на нее довольно активное влияние. Законодательный орган не может никому другому делегировать свою законодательную власть. Повышение налогов, лишение собственности может происходить только в результате согласия народа или заинтересованных лиц. И, наконец, самое важное ограничение власти парламента – законодательная власть “обязана отправлять правосудие и определять права подданного посредством провозглашенных постоянных законов и известных уполномоченных ими судей”. По существу, нормальная “структура правления” рисовалась воображению Дж.Локка комплексом официальных нормативно закрепляемых сдержек и противовесов. Эти представления о дифференциации, принципах распределения, связи и взаимодействии отдельных частей (слагаемых) единой государственной власти легли в основу рождавшейся в XVII веке доктрины буржуазного конституционализма. В особенности они были подхвачены и развиты Ш.Монтескье.
Необходимо подчеркнуть, что Дж.Локк, неоднократно касаясь вопросов о суде, все-таки не выделил судебную власть в отдельную, самостоятельную ветвь государственной власти. Он остановился лишь на характере взаимоотношений законодательной власти с судами, полагая, что законодатель не может брать на себя право повелевать посредством деспотических указов; наоборот, он обязан определить права подданных посредством провозглашаемых постоянных законов, на страже которых должны стоять уполномоченные на то судьи. Однако роль последних в борьбе с преступностью и преступниками Дж.Локк недооценивал, придерживаясь вывода о том, что крупные преступники ненаказуемы, так как они слишком сильны для слабых рук правосудия [4].
Наиболее подробную разработку теория разделения властей получила в работах Ш.Монтескье. Глубина и оригинальность его суждений, изложенных в книге “О духе законов” (1748), подчас недооцениваются, его концепция сводится иногда к идее примитивного разделения труда между государственными органами. Ядро концепции Ш.Монтескье составляет следующая мысль: “Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга”. Таким образом, Монтескье был первым, кто выдвинул идею о необходимости дополнить принцип разделения властей системой сдержек и противовесов. Он не ограничился этим, а предложил конкретные механизмы сдерживания и контроля. Когда Ш.Монтескье пишет о регулирующей власти, которой должен обладать законодательный корпус из знати, он фактически высказывает идею бикамерализма.
Критикуя форму правления, Монтескье принимал локковскую идеализацию монархически-конституционного политического режима, осуществляющего разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. Разделение и взаимное сдерживание властей являются, согласно Монтескье, главным условием для обеспечения политической свободы в ее отношениях к государственному устройству. “Если, - замечает он, - власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц” [5, с. 290].
Ш.Монтескье выделил судебную власть в самостоятельную ветвь государственной власти, и это представляет собой существенный вклад в развитие теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, благодаря которому доктрина обрела стройность и завершенность. По сравнению со своими предшественниками Монтескье делает заметный шаг в развитии взглядов на функции и процедуры судебной власти. В частности, в отличии от Дж.Локка в его работах имеются идеи как о функциях законности, охраны прав и интересов гражданина, так и функциях правосудия, охраны свободы и безопасности личности, которые осуществляет “третья” власть. В трудах Монтескье много внимания уделяется разрешению конфликтов между гражданами, охране законности, безопасности, свобод и собственности личности. Эти функции “третьей” власти Монтескье раскрыл через призму судейских формальностей и судейских ошибок. “Если на судейские формальности смотреть как на препятствие, затрудняющее гражданину защиту своих прав и интересов, то, конечно, м
Монтескье подверг острой критике феодальную юстицию, систему средневекового законодательства, указывал на необходимость изменения законов, устанавливающих ответственность за преступления. “Наказание должно быть соразмерно вине”, - так кратко выразил он свое отношение к этому вопросу. Интересны соображения Монтескье по вопросам уголовной политики. Он высказывался в пользу большей ее гуманности, за общее смягчение наказаний, указывал на связь уголовной политики с государственным строем. Он критиковал французское правосудие за применение пыток при допросе, за отказ от выслушивания свидетелей обвиняемого и т.п. Монтескье выступал как защитник презумпции невиновности. Для осуществления своих идей он рассчитывал на деятельность “просвещенного монарха” или “благоразумного государя”.
Многие идеи Ш.Монтескье были проанализированы в трудах другого французского мыслителя Ж.-Ж.Руссо, выступившего с критикой ряда позиций предшественников. Согласно Руссо, народ “может быть представлен только самим собою”, “передаваться может власть, но никак не воля”. Тем самым Руссо, по существу, отрицал как представительную форму власти, так и принцип и идеи разделения верховной, суверенной власти в государстве на различные власти. Законодательная власть осуществляется только самим народом-сувереном непосредственно. Что же касается исполнительной власти, то она, “напротив, не может принадлежать всей массе народа как законодательнице или суверену, так как эта власть выражается лишь в актах частного характера, которые вообще не относятся к области Закона, ни, следовательно, к компетенции суверена, все акты которого только и могут быть, что законами”.
Если Ш.Монтескье рассматривал судебную власть как средство сдерживания законодательной и исполнительной властей от крайностей, то Руссо значительно полнее представлял спектр их взаимоотношений, а также более глубоко и обстоятельно исследовал существенные аспекты “третьей” власти, хотя и не употреблял этого выражения в своем основном труде “Об общественном договоре…” Руссо считал, что когда невозможно установить точное соотношение между составными частями государства или устранить причины, беспрестанно нарушающие эти отношения, тогда создают особую магистратуру, которая не входит в общий организм, но возвращает каждый его член в подлинные отношения: либо между государством и народом, либо между государством и сувереном, либо между обеими сторонами одновременно, если это необходимо. Руссо одним из первых определил функциональную роль суда как гаранта неприкосновенности свободы человека. Он писал о праве арестованного на обжалование в суд примененного к нему ареста, о полномочиях суда проверить обоснованность ограничения свободы гражданина.
В целом можно сказать, что Руссо критически развил взгляды Локка и Монтескье. В результате была создана основа стройной теории разделения властей в современном государстве. Труды этих трех великих мыслителей в совокупности представляют концепцию разделения властей, называемую классической. В их теоретическом наследии последовательно и во взаимной связи охарактеризованы судебные процедуры охраны жизни, свободы, интересов гражданина, т.е. они увязаны с определенным направлением деятельности “третьей” власти.
Исследуя труды этих мыслителей, мы приходим к выводу, что становление судебной власти в качестве самостоятельной ветви государственной власти обусловлено не неким божественным предначертанием, а кардинальными изменениями в общественном устройстве. Основатели классической теории разделения властей в качестве одного из приоритетных направлений деятельности судебной власти выделяли осуществление судом контроля за органами исполнительной власти при выполнении им правозащитной функции.
Проблема разделения властей получила свое отражение в русской дореволюционной литературе. В частности, Н.И.Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, ставил на первое место разделение властей. Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта другим выдающимся русским юристом Ф.Ф.Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Значение работ Кокошкина заключается в том, что он попытался найти “гарантии” против концентрации власти в руках правительства и парламента. Речь шла о системе сдержек и противовесов в парламентарном государстве. Ф.Ф.Кокошкин выделил три элемента сдерживания исполнительной ветви власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений. В отношении законодательной власти Ф.Ф.Кокошкин перечислил четыре “гарантии”:
участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного “вето”,
наличие двух палат,
права граждан,
изменение конституции особым порядком.
Обращает на себя внимание отсутствие в списке наиболее серьезного механизма сдерживания парламента - предоставления какой-то из ветвей власти права его роспуска [6]. Вероятно, в этом нашла свое отражение ситуация в России, связанная с досрочными роспусками первой и второй Государственной Думы. Интересно также отметить, что Кокошкин не привел в своем исследовании никаких элементов сдерживания судебной власти, указав лишь принципы ее функционирования: несменяемость судей и суд присяжных.
Несмотря на различие взглядов и подходов к рассматриваемому вопросу, большинство из видных русских ученых того времени сходилось в том, что судебная власть должна быть самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Но собранные вместе, они должны составлять единую государственную власть. Труды российских ученых характеризует детальная разработка вопроса судоустройства и судопроизводства. Некоторые положения имеют практическое значение и в наше время.
В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже был введен в Конституцию РСФСР, но нарушения этого принципа избежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис. Поэтому Конституция 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В статье 10 говорится, что “государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти независимы”. Глава 7 Конституции посвящена судебной власти. Статья 118 гласит, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Помимо положений, определяющих порядок организации и деятельности судебной системы, глава Конституции “Судебная власть” содержит в себе также единственную статью Конституции, посвященную прокуратуре.
При строгом подходе к вопросу о разделении властей место прокуратуры при первом рассмотрении однозначно не просматривается, поскольку в ее функциях имеются элементы всех трех ветвей власти. Неслучайно в комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания вопрос о месте статьи Конституции, определяющей положение прокуратуры в системе органов государственной власти, был предметом дискуссии, а принятое в результате решение (статья 129 Конституции находится в главе “Судебная власть”) не является бесспорным. Делая упор на разделении властей в правовом государстве, нельзя упускать из виду необходимость их взаимодействия и единый источник их происхождения - власть единого народа. Как раз прокуратура по своей природе и функциям помогает решать задачи, присущие всем трем ветвям власти. Следует обратить внимание на то, что прокуратура - это самостоятельный орган власти, обладающий рядом конституционно закрепленных признаков. Так, это не просто учреждение, а “единая централизованная система” по всей стране, с особым конституционным механизмом назначения руководителя этой системы - Генерального прокурора; ее полномочия, организация и порядок деятельности определены Федеральным Законом “О прокуратуре Российской Федерации”. Сегодня высказываются предположения включить прокуратуру в систему исполнительной или законодательной власти. Однако прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую “пятую власть”. Прокуратура действует в интересах всех властей, взаимодействует с ними, в некотором смысле обслуживает их. Прокуратура - это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов [7]. Общность конечных целей, таких как создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности, а также близость функций предопределяет тесное взаимодействие между прокуратурой и судами. Однако организационно-структурно российская прокуратура не является частью судебной власти. И место прокуратуры в системе разделения властей не найдено.
Таким образом, теория разделения властей, исследуемая с древних времен, до сих пор до конца не познана. До настоящего времени она является предметом изучения, поскольку меняется соотношение экономических и политических сил в обществе, уровень демократии, усложняется процесс управления государством. Многие вопросы остаются открытыми, и ученым еще предстоит найти на них ответы.
Список литературы
Конституция Российской Федерации. М., 1997. С. 6.
Баренбойм П. Божественная природа судебной власти // Российская юстиция. 1996. №1. С. 21-23.
Нерсесянц В.С. История политических и правовых учений. М. 1995. С. 269-277.
Локк Дж. Сочинения: В 3-х т. М., 1985. Т. 3. С. 341.
Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955.
Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. Вып. 2. М., 1908.
Орлов М.М. Место и роль прокуратуры в системе государственных органов. Круглый стол // Государство и право. 1995. № 4. С. 37.