С.С. Арбузов, Омский государственный университет, кафедра трудового права
Несмотря на то, что с момента принятия Конституции России прошло без малого четыре года - срок одновременно и большой, и малый - уже сейчас можно с уверенностью сказать, что Основной закон страны имеет ряд существенных недостатков, - во всяком случае он не отвечает на некоторые вопросы, которые в федеративном государстве являются ключевыми. Один из них - проблема распределения государственной власти в территориальном аспекте. Учитывая, что Российское государство до сих пор не преодолело центробежных тенденций, хотя в значительной степени и обусловленных объективными причинами, вряд ли можно отрицать то, что нормы действующей Конституции, посвященные разграничению компетенции между Федерацией и ее субъектами, - наиболее слабые и в техническом, и в концептуальном отношении.
Ч. 3 ст.11 Конституции называет способы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области правового регулирования. Во-первых, такое разграничение осуществляется Конституцией: установлением перечней исключительной и конкурирующей компетенции Федерации и ее субъектов. Данный способ страдает существенными недостатками. Прежде всего следует отметить расплывчатость и несогласованность этих перечней в отношении отраслевой структуры законодательства: сюда включены и целые отрасли, и отдельные институты, и даже объекты правового регулирования, не являющиеся ни тем, ни другим (хотя и применительно к трудовому праву в целом это не имеет решающего значения). С другой стороны, в Конституции отсутствуют положения о полномочиях обоих уровней государственной власти в той или иной предметной сфере. Применительно к трудовому законодательству это означает отсутствие ясности: в каких вопросах Федерация и ее члены имеют право законодательствовать, а в каких осуществлять подзаконное регулирование. Во-вторых, согласно ч.3 ст.11 Конституции разграничение компетенции осуществляется Федеративным договором. Как известно, последний представляет собой совокупность трех договоров, подписанных весной 1992 г.: "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" и "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации" [1], и двух протоколов к первому и второму из перечисленных договоров. На сегодняшний день положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, поглощены Конституцией, а остальные действуют в части, не противоречащей Основному закону. Наконец, разграничение компетенции осуществляется с помощью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такие договоры представляют собой публично-правовые соглашения, заключаемые органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время такие договоры необходимо отличать от соглашений между органами исполнительной власти обоих уровней, заключаемых в порядке делегирования полномочий в соответствии с ч.2 ст.78 Конституции. Примечательно, что сторонами таких договоров выступают не Федерация и ее соответствующий член как самостоятельные субъекты конституционного права, а органы государственной власти. Несмотря на это, некоторые из заключенных договоров допускают отступление от требований Конституции, например, Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан [2], Кабардино-Балкарской Республики [3], Республики Северная Осетия - Алания [4], Удмуртской Республики [5].
Под содержанием договоров о разграничении компетенции понимаются права и обязанности сторон в области правового регулирования. В ряде договоров осуществляется перераспределение предметов ведения, относящихся в соответствии со ст.71 Конституции к исключительной компетенции Федерации, Таков, например, Договор с органами государственной власти Республики Татарстан [6].
В связи с этим одной из сторон проблемы децентрализации правового регулирования, в том числе и трудовых отношений, несомненно, является вопрос о юридической силе этих договоров, об их месте в системе правовых актов.
Ст. 11 находится в гл. 1 "Основы конституционного строя", обладающей наибольшей юридической силой в сравнении с иными главами Конституции. Данный вывод вытекает из ч.2 ст.16, в соответствии с которой никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. А ч.3 ст.11 устанавливает закрытый перечень нормативных актов, посредством которых осуществляется разграничение компетенции. Акты приводятся в порядке убывания их юридической силы. Нетрудно заметить, что в этом перечне нет федеральных законов. Очевидно, существует объяснение этому факту. Достаточно вспомнить обстановку, в которой принималась Конституция: не было ясности относительно того, сохранит ли Россия свою государственность ввиду повальной суверенизации; начав торговаться с центром по поводу своих полномочий; некоторые чересчур осмелевшие регионы не могли допустить, чтобы в качестве инструмента разграничения компетенции использовался федеральный закон, поскольку, с одной стороны, это не позволило бы "ухватить" как можно больший кусок "федерального пирога", а с другой - федеральный закон, появись упоминание о нем в данной статье Конституции, неизбежно девальвировал бы договоры о разграничении компетенции.
Таким образом, появление в числе средств, с помощью которых осуществляется разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в том виде, в каком такая договорная практика стала складываться в России, привело к тому, что достаточно стройная пирамида правовых актов обнаружила в себе серьезный изъян, суть которого в том, что один из правовых инструментов, которому, исходя из своей юридической природы, следовало бы находиться где-то у подножия этой самой пирамиды, вознесся на самый верх здания, уступив место лишь Основному закону.
В настоящее время ни у кого, пожалуй, не вызывает сомнений актуальность проблемы разграничения компетенции Федерации и ее членов в области нормотворчества, в том числе в сфере регулирования трудовых отношений. Говорить и писать о необходимости кардинальных изменений в отрасли стало уже общим местом. Изменение в понимании места трудового законодательства в правовой системе новой России, в первую очередь, как отрасли, осуществляющей не только охранительную, но и регулятивную функцию, также должно служить ориентиром в процессе разработки нормативных актов обоих уровней государственной власти.
Несмотря на четырехлетний опыт законотворчества,законодатели в регионах, похоже, не уяснили для себя не только, какое трудовое законодательство им хотелось бы иметь, но и нужно ли оно им в принципе. Целесообразность издания законов о труде субъектами Федерации во многом зависит от их конкретных интересов в области регулирования трудовых отношений. Однако четкого представления об этих интересах в большинстве регионов пока нет. Не потом
Объясняется это рядом факторов: и отсутствием достаточно четкой концепции модели российского трудового права, и приемлемого для большинства определения предмета отрасли, и неопределенностью в вопросах о структуре отрасли и месте последней в системе российского права [7], и некоторыми другими.
Анализ уже заключенных договоров о разграничении компетенции подтверждает данный вывод и позволяет говорить, что субъекты Федерации смутно представляют себе, какие из трудовых отношений и отношений, связанных с ними, целесообразно было бы регулировать региональными правовыми актами.
Так, основной проблемой, которой субъекты Федерации хотели бы уделять внимание, является занятость населения и относящиеся к ней аспекты миграции и социальной защиты. Практически нет ни одного договора, где это не нашло бы отражения. Такой интерес к регулированию рынка труда российских регионов представляется вполне логичным. При всем разнообразии взглядов, многие, по-видимому, сходятся в том, что не существует однородной массы безработных,несущих одинаковое бремя безработицы, нет постоянной величины, за пределами которой безработица начинает представлять собой серьезную проблему, как нет и единой политики, пригодной для уменьшения всех видов безработицы [8]. Жаль, что федеральное законодательство допускает здесь излишнюю централизацию, показывая неумение использовать методы и средства регионального регулирования [9].
В связи с этим интересно и то, как в договорах решается вопрос о разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. На сегодняшний день обозначились три подхода в решении этой проблемы. Первый можно назвать нулевым вариантом: большинство договоров не содержит никаких положений на этот счет.
Второй подход состоит в том, что Федерация принимает лишь законы, а ее субъекты осуществляют регулирование и законодательными, и подзаконными актами. Таковы договоры с участием органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и Республики Северная Осетия - Алания. А это означает, что нормативные акты и Президента, и Правительства Российской Федерации, и федеральных министерств и ведомств не могут применяться на территории этих республик в рамках разграниченных этими договорами предметов ведения.
Иной способ предусмотрен в Договоре с Республикой Якутия (Саха) [10]. Суть его в том, что в рамках перераспределенных в Договоре предметов ведения допускается только подзаконное регулирование как на федеральном уровне, так и на республиканском.
В литературе высказывались мнения о том, что задачей субъектов Федерации в области правового регулирования трудовых отношений могло бы стать развитие и конкретизация положений законов о труде Российской Федерации, например, путем предоставления дополнительных льгот и преимуществ наемным работникам, а также восполнение пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве или способных возникнуть в будущем. При этом условии субъекты Федерации, издавая собственные нормативные акты, не вправе снижать уровень социальной защищенности работников, по сравнению с федеральным законодательством, ущемлять их трудовые права [11].
По нашему мнению, в решении вопроса о том, как и какие из трудовых отношений регулировать на уровне субъектов Федерации, возможны два пути. Первый - оставить все как есть. Пусть регионы двигаются в этом направлении, используя метод проб и ошибок, постепенно приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, отыскивая ниши в правовом регулировании трудовых отношений. Этот путь далеко не идеален, хотя бы потому, что его следствием неизбежно будут и ущемление трудовых прав работников, и инфляция законодательства. Второй путь более сложен. Заключается он, с одной стороны, в разработке концепции трудового законодательства субъектов Федерации, в выработке подходов к этой проблеме, исходя из нового понимания трудового права в современном обществе. Уже сейчас ясно, например, что федеральным законодательством должна охватываться как минимум общая часть трудового права. А с другой стороны, следует попытаться преодолеть аномалию с договорным перераспределением компетенции, допущенную Конституцией.
Учитывая, какую опасность несет в себе российская модель договорного перераспределения компетенции между Федерацией и ее членами, Указом Президента от 12 марта 1996 г. [12] было утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов. При подготовке проектов договоров предписано исходить из того, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов устанавливаются федеральными законами. Договор, разграничивая эти полномочия, не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта. Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, установленных ст.ст. 71 и 72 Конституции России. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия ее субъектов, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории России, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Федерации, верховенства ее Конституции и федеральных законов.
Однако, как было сказано выше, доминирующая роль договоров в вопросе перераспределения компетенции между двумя уровнями государственной власти, определенная Конституцией, и складывающаяся договорная практика свидетельствуют о том, что вряд ли данное Положение сможет что-либо изменить в этой области.
Выход из создавшейся ситуации видится либо в принятии федерального конституционного закона о порядке разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, либо внесение изменений в Конституцию. Очевидно, последний вариант предпочтительнее. В любом случае нет иного пути, чем определить для каждого из уровней государственной власти сферу законодательной и исполнительно-распорядительной деятельности в области правового регулирования, а также постараться вытеснить договорное перераспределении компетенции из конституционно-правового инструментария, сделав его вторичным. В случае же заключения договора предусматривать юридическую ответственность субъектов Федерации за его нарушение.
Список литературы
Российская газета. 1992. 18 марта.
Советская Башкирия. 1994. 6 августа.
Кабардино-Балкарская правда. 1994. 8 июля.
Советская Осетия. 1995. 28 марта.
Российские вести. 1996. 17 февраля.
Российская газета. 1994. 17 февраля.
Маврин С.П., Хохлов Е.Б. О кодификации трудового законодательства // Государство и право. 1996. N 6. С.45.
Хейне П. Экономический образ мышления. М.: Изд-во "Дело", 1993. С.504.
Тихомиров Ю.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства области как субъекта Российской Федерации // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996. С.16.
Республика Саха. 1995. 5 июля.
Бочарникова М.А. Соотношение федерального и областного законодательства в сфере регулирования трудовых отношений // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996. С.139.
Российская газета. 1996. 14 марта.