Чрезвычайный административно-правовой режим, понятие, содержание и правовое
регулирование
B.C. Четвериков
Административно-правовой режим чрезвычайного положения, регламентирован Федеральным конституционным законом №3 — ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г.
Понятие чрезвычайного положения означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и указанным Федеральным конституционным законом на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. То есть специфичность развития событий требуют не только правового ограничения прав физических и юридических лиц, но и возложение на них дополнительных обязанностей в связи с резко изменившимися условиями функционирования органов государственной власти в регионе или в государстве в целом.
Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ.
Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя РФ.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан' или конституционному строю России, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
К обстоятельствам, требующем введения чрезвычайного положения, относятся:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания (СФ ФС) РФ и Государственной Думе ФС РФ.
Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации ФС РФ (часть!, пункт «в» ст. 102 Конституции РФ).
В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены:
а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;
е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.
Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.
Совет Федерации ФС РФ в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.
Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации ФС РФ, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации ФС РФ и ГД ФС РФ продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории России, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток.
В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом.
Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:
а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления;
б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в пункте «а», указом Президента РФ могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:
а) введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.
В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в пункте «б», указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:
а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпи-демических, ветеринарных и других мероприятий;
в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;
г) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
д) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных пунктом «ж» статьи 11 настоящего Федерального конституционного закона и пунктом «в» настоящей статьи, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
е) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно — спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.
Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введе
Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к силам и средствам, указанным выше, могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Войска и органы пограничной службы привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы РФ.
Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач:
а) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
б) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;
в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;
г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;
д) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, имеет право:
а) издавать в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами и военными формированиями привлекаемыми для обеспечения режима чрезвычайного положения;
б) устанавливать время и срок действия комендантского часа;
в) определять особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
г) устанавливать особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;
д) определять порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, указанных в пункте «д» статьи 12 настоящего закона;
е) выдворять в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;
ж) обращаться к Президенту РФ с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных настоящим законом;
з) оповещать через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
и) устанавливать особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесенным настоящим законом и иными нормативными правовыми актами РФ к его компетенции.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утверждаемым указом Президента РФ.
Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.
Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.
Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.
При введении чрезвычайного положения на всей территории РФ все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом РФ.
На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания:
а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;
б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого указом Президента РФ.
Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчине-.ние руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.
В случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.
Руководитель федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ. Положение о федеральном органе управления территорией, на которой "введено чрезвычайное положение, утверждается указом Президента РФ.
Комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении данной формы особого управления указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрез-ычайное положение.
Организации, должностные лица и граждане, находящиеся :а территории, на которой введено чрезвычайное положение, язаны оказывать всемерную поддержку органам особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, на период действия чрезвычайного положения могут наделяться функциями распоряжения в установленном порядке бюджетными ассигнованиями, направляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы и жилого фонда.
Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.
Указанные выше меры должны соответствовать международным обязательствам РФ, вытекающим из международных договоров РФ в области прав человека.
Установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.
Граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, — до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на десять суток. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.
Решение начальника органа внутренних дел или его заместителя о задержании может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу или в суд.
Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения, установленных в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям. Порядок отбывания административного ареста регламентирован положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2.10.2002 г. № 726.
Неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных настоящим Федеральным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и гражданина, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с главой 7 Конституции РФ.
Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.
При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, информирует о прекращении в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом периода действия чрезвычайного положения и о возобновлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод соответственно Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и Генерального секретаря Совета Европы.
В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, в течение суток с момента принятия Советом Федерации ФС РФ постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.