Марьятта Мяенпяя
Административный суд г. Хельсинки
В § 21 Конституции Финляндии содержатся положения о правовой защите, в соответствии с которыми каждый гражданин имеет право на рассмотрение своего дела адекватно и без необоснованных задержек в компетентном на основании закона суде или другом органе управления, а также право на рассмотрение судом или другим независимым правоприменительным органом решения, касающегося его прав и обязанностей.
Согласно Конституции, правовая защита – это базовое право каждого гражда-нина. Для его реализации в Административно-процессуальном кодексе Фин-ляндии предусмотрено общее право на обжалование решения органов власти. Когда быстрая процедура рассмотрения является правом, гарантированным Конституцией, важно позаботиться о том, чтобы количество рассматриваемых в административных судах дел не увеличивалось чрезмерно.
В этой связи важно обеспечить возможность применения эффективных инструментов правовой защиты уже до начала непосредственной процедуры об-жалования решения органов власти в административном суде. Первоочередной целью адекватного управления и процедур, предшествующих рассмотрению дела в административном суде, является обеспечение реализации правовой защиты на максимально раннем этапе, что способствует и одновременному сокращению количества дел, поступающих в административные суды. Эффективность профилактической системы отражает тот факт, что, несмотря на принятие в Финляндии административными органами управления в разных сферах и на разных уровнях ежегодно 20-30 миллионов административных решений, могущих стать объектом обжалования, в региональных административных судах рассматривается ежегодно только лишь 30 000 дел, а в Высшем административном суде – около 4 000. Судья Высшего административного суда Эйя Сиитари-Ванне расскажет в своем выступлении более подробно о комплексе административных инструментов правовой защиты.
Меры, способствующие повышению эффективности рассмотрения дел в административных судах
С точки зрения обеспечения влияния судебной деятельности ключевым фактором является эффективная организация правовой защиты в приемлемые сроки. В Министерстве юстиции и судах ведется мониторинг сроков рассмотрения дел путем расчета их среднего срока рассмотрения. В 2011 году в региональных административных судах средний срок рассмотрения дел составил 7,8 месяца, а в Высшем административном суде - 12,2 месяца. Однако средний срок рассмотрения дел не дает полного представления о реальных сроках, поскольку в нем не учитывается общее время существования дела («жизненный цикл»), которое включает и другие инстанции. Кроме того, средние сроки рассмотрения дел варьируются в разных судах от 5 месяцев (Административный суд г. Куопио) до 9,6 месяцев (Административный суд г. Вааса). Внутри административных судов между разными категориями дел также могут наблюдаться весьма существенные различия по срокам их рассмотрения. Например, в Административном суде г. Хельсинки самые короткие сроки рассмотрения характерны для дел о социальном обеспечении и здравоохранении (4,8 мес.) и дел об иностранцах (5,9 мес.), а наиболее длительные сроки - обычно для дел о строительстве и экологии (9 мес.), а также о налогообложении (11,1 мес.).
Быстрое рассмотрение дел в административных судах имеет важное значение не только для участников дел, но также и для публичного управления и частного сектора. Поэтому все меры для обеспечения рассмотрения дел без задержек играют ключевую роль. Такие меры можно предпринять либо на основании действующего законодательства, либо посредством реализации общих или внутренних проектов развития во всех или отдельно взятых судебных учреждениях. Я приведу несколько примеров обоих вариантов мер, которые оказали влияние на эффективность рассмотрения дел в административных судах.
Меры, принимаемые для повышения эффективности рассмотрения дел на основании законодательства
Ключевое правило – рассмотрение дел в порядке письменного производства
С помощью процессуального законодательства и управления процедурами на практике можно оказать существенное влияние на эффективность судопроизводства судебной инстанции. В то время, как в во многих странах Европы рас-смотрение дел в судах ведется в порядке устного производства, в Финляндии в соответствии с основными положениями Административно-процессуального кодекса при рассмотрении жалоб в судах применяется порядок письменного производства, который, являясь быстрой, эффективной и недорогой процедурой, хорошо подходит для многих дел, связанных с применением Административного кодекса. Кодекс включает также положения об организации устного производства, в соответствии с которыми для выяснения дела при необходимости применяется порядок устного производства. Кроме того, в административном суде должен применяться порядок устного рассмотрения в том случае, если физическое лицо-участник дела обращается с просьбой об этом. Просьба участника дела об устном производстве может быть не удовлетворена, если требование оставляют без рассмотрения или отклоняют сразу или если устное производство в связи с характером дела или по другой причине является очевидно ненужным.
Рассмотрение дел в форме устного производства осуществляется в админстративных судах сравнительно редко. Например, в Административном суде Хельсинки, где рассматривается в год около 8 000 дел, устное производство применяется менее чем для 200 дел. Процедура в соответствии с Административно-процессуальным кодексом Финляндии удовлетворяет, тем не менее, и в части устного разбирательства критериям справедливого судопроизводства, определенного в Хартии Европейского Союза по правам человека. В правоприменительной практике Европейского суда по правам человека также считается, что в некоторых случаях просьбу участника дела об организации устного рассмотрения дела можно оставить без удовлетворения. Например, по мнению Суда по правам человека, в делах о социальном обеспечении необходимо обращать особое внимание также на вопросы эффективности и экономичности, поскольку организация устного рассмотрения может стать препятствием для быстрого рассмотрения таких дел (EIT 2006, Пиринен против государства Финляндия и EIT 2006, Эло против государства Финляндия).
Различные комплексы решений
Повысить эффективность рассмотрения дел можно также путем целесообразного использования кадровых ресурсов и правильного распределения обязанностей. Спектр категорий дел, рассматриваемых в административных судах, является широким, поэтому и по степени сложности дела также могут существенно различаться между собой. До конца 2006 года все дела по правоприменению в административных судах рассматривались всегда в составе трех судей. Для повышения уровня эффективности использования скудных кадровых ресурсов были пересмотрены положения о законодательства о правомочности принятия решений административными судами, в результате чего с начала 2007 года вступило в силу изменение (21.7.2006/675), в соответствии с которым административный суд является правомочным в составе трех судей, если об этом нет других положений закона. Одновременно в Закон об административных судах было внесено дополнение, где были перечислены такие дела по обжалованию, которые могут решаться в административном суде в составе двух судей, а также такие дела, в которых административный суд является правомочным и в составе одного судьи. Рассмотрение дела в составе двух судей может применяться, например, если речь идет об определенных льготах-вычетах при налогообложении, которые упоминаются в Законе о подоходном налоге, или о применении Законов о транспортных средствах, утилизации отходов, социальном попечительстве или базовом образовании. Рассмотрение дела в составе одного судьи применяется тогда, когда речь идет, в основном, об уплате различных платежей. Однако использование более узкого состава судей при рассмотрении категорий дел, особо перечисленных в данных Законах, возможно только тогда, когда характер рассматриваемого дела не требует его решения в составе трех судей. Таким образом, на практике все категории дел могут по-прежнему рассматриваться и в составе трех судей.
Административные суды стали активно использовать разрешенные законом более узкие составы судей, что привело к сокращению сроков рассмотрения многих категорий дел. В настоящее время, в зависимости от структуры дел, в административных судах рассматривается в более узком составе судей даже до 40 – 50 процентов дел. Однако для обеспечения высокого качества принимаемых решений важно позаботиться о том, чтобы при необходимости дела могли рассматриваться и в составе трех судей.
Общие и внутренние проекты по развитию во всех и отдельно взятых судах
За организацию работы и ее результативность в административных судах, Су-де по рыночным спорам и Суде по страховым спорам отвечает главный судья, а в Высшем административном суде – президент. Главные судьи и президент отвечают за организацию, адекватность и эффективность внутреннего контроля в своем суде. Таким образом, мероприятия в отдельно взятых судах и общие для всех судов имеют важное значение с точки зрения эффективности правоприменительной деятельности.
С начала 2010 года Министерством юстиции была проведена реформа системы внутреннего контроля судов, и теперь вместо применявшейся ранее централизованной системы каждое учреждение само отвечает за организацию системы внутреннего контроля своей деятельности. Для этой цели в 2011 году было подготовлено рамочное руководство по оценке системы внутреннего аудита, чтобы помочь судам в определении и анализе текущей ситуации в отношении деятельности суда, связанных с нею возможных рисков, объектов усовершенствования и поиска необходимых инструментов для развития.
Внутренняя работа по обеспечению высокого качества и объекты развития в административных судах
Сокращение бюджетных ассигнований и кадровых ресурсов приводят к тому, что в каждом суде приходится задумываться о внутренних методах работы. Общей целью является развитие раб
Среди административных судов Суд по рыночным спорам и Суд по страховым спорам являются специализированными судами, в которых сконцентрировано рассмотрение определенных категорий дел. В то же время, региональные административные суды на практике имеют широкий спектр деятельности, то есть в них рассматриваются разнообразные категории дел, связанные со сферой применения Административного кодекса. Поэтому судья административного суда должен уметь находить решения для всех дел, поступающих в суд. Конечно, широкий профиль деятельности является важным фактором, но и в административных судах все чаще ощущается необходимость в специализации или повышении профессионального мастерства в определенных сферах.
В административных судах придерживаются мнения, что с точки зрения эффективности правоприменительной деятельности целесообразно распределять дела по разным отделам и судьям, то есть сосредоточить в определенных отделах и у определенных судей определенные категории дел. Этот принцип обеспечивает как единый характер правоприменения, так и эффективность деятельности по выработке решений. Тем не менее, для развития широкого профессионального мастерства и устранения проблемы слишком узкой специализации судьям рекомендуется с определенными временными интервалами переходить из отдела в отдел и менять, таким образом, также категорию рассматриваемых дел. Однако такая регулярная ротация специалистов по разным отделам и разным категориям дел осуществляется не во всех административных судах, а ведь при планомерной реализации такой деятельности можно получить достаточное количество специалистов как широкого, так и узкого профиля по делам сложных категорий в каждом суде. В некоторых административных судах ведется работа по развитию системы ответственных судей по отделам и категориям дел.
Во многих административных судах разработана система материального руководства процессом. Особое внимание привлечено к вопросам приема и начала работы над делом, когда уже должны быть обнаружены специфические черты дела и необходимые в этой связи процедуры. Повышение эффективности разных методов заслушивания сторон дела, хорошая подготовка устного рассмотрения и увеличение степени открытости судопроизводства являются также объектами для развития и усовершенствования в деятельности административных судов.
Использование информационных технологий
Информационные системы являются ключевыми инструментами судов, от которых в значительной мере зависит оперативность правоприменительной деятельности. В особенности развитие системы управления делами играет важную роль в развитии деятельности судов для повышения эффективности процесса принятия решений. Информационные системы, использующиеся в настоящее время в административных судах, не во всех своих частях отвечают потребностям современных информационных технологий, например, в отношении все увеличивающегося электронного делопроизводства. Комплексная модернизация систем управления делами в административных и специализированных судах является абсолютно необходимой в самое ближайшее время. Развитие системы управления делами и электронного делопроизводства в административных и специализированных судах запланировано на 2012 – 2016 годы. Определение этапов проекта пока еще обсуждается, и в этом году начнется также предварительное изучение необходимых объемов финансирования.
Однако работа по усовершенствованию в небольших масштабах ведется постоянно. В сфере применения Административного кодекса уже реализованы или в настоящее время осуществляется реализация целого ряда проектов развития, которые касаются применения информационных технологий и электронного документооборота, а также функционируют рабочие группы по вопросам усовершенствования.
Рабочая группа по определению индикаторов и проект в сфере логистики
Повышение эффективности мониторинга сроков рассмотрения дел
Среди рабочих групп, созданных для развития системы управления делами, уже подготовила свой доклад рабочая группа по определению индикаторов, учрежденная Министерством юстиции по предложению Высшего административного суда 2.7.2010 для разработки изменений в системах управления делами в Высшем административном суде и региональных административных судах, дающих возможность мониторинга сроков рассмотрения дел. В своем докладе, переданном в декабре 2011 года, эта рабочая группа рекомендует внедрение системы мониторинга и предупреждающей сигнализации во всех административных судах. Созданная рабочей группой система улучшает возможности отслеживания продвижения рассмотрения дел и своевременного реагирования на случаи задержек. Система предоставляет также руководству суда более эффективные инструменты для комплексного мониторинга работы суда и облегчения планирования деятельности персонала, работающего в правоприменительной сфере.
В 2011 году в Высшем административном суде и Административном суде г. Хельсинки был запущен проект в сфере логистики с целью выяснения необходимых с точки зрения управления делами изменений, с помощью которых можно обеспечить еще более эффективный мониторинг сроков рассмотрения дел. В группе по этому проекту работают представители вышеупомянутых судов из разных кадровых групп, и он осуществляется совместно с Техническим университетом города Лаппеенранта и Информационно-техническим центром органов юстиции.
В соответствии с задачами, поставленными перед рабочей группой по определению индикаторов и проектом в сфере логистики, в ноябре 2011 года в Высшем административном суде и Административном суде г. Хельсинки была введена в эксплуатацию встроенная в систему управления делами система предупреждающей сигнализации, которая осуществляет мониторинг сроков рассмотрения дел и подает предупреждающий сигнал в случае затягивания процесса рассмотрения. В этой системе дела распределяются по общей для всех административных судов входящей схеме по четырем группам, для которых определены целевые сроки рассмотрения и основанные на них пределы предупреждающих сигналов. Внутри групп определены три этапа рассмотрения, в рамках которых ведется мониторинг. С помощью данной системы можно более эффективно и детально, чем ранее, проследить продвижение рассмотрение каждого дела. Система оказывает также помощь руководству в распределении дел по разным отделам внутри суда и равномерно разным референтам и судьям для того, чтобы можно было выполнить процедуры предварительной подготовки, подготовки и принятия решения по делу силами имеющихся ресурсов максимально быстро и без необоснованных задержек. Кроме того, каждый отвечающий за подготовку правоприменительных дел секретарь, референт и судья могут с помощью системы предупреждающей сигнализации разработать план подготовки и рассмотрения дел, за которые они отвечают.
Сроки рассмотрения завершенных дел отсчитываются в статистике Министерства юстиции с момента поступления дела на рассмотрение в административный суд. Система статистического учета Министерства юстиции пока не дает возможности подсчитать срок рассмотрения дела за все время его существования («жизненного цикла»), а в системе предупреждающей сигнализации по каждому конкретному делу можно осуществлять комплексный мониторинг сроков его рассмотрения не только в суде, но и за период всего «жизненного цикла», начиная с момента принятия официальным органом решения. Это - значительная модернизация по сравнению с существующей практикой, ведь для участников дела важен общий срок его рассмотрения, а не то, в каких инстанциях рассматривалось дело. Также и в соответствии с правоприменительной практикой Европейского суда по правам человека определение приемлемости сроков рассмотрения дела невозможно ограничить только лишь одним этапом всего процесса, и кроме того, дополнительным условием является то, что судопроизводство в нескольких инстанциях не должно быть слишком длительным по общей продолжительности сроков.
В Административном суде г. Хельсинки получен положительный опыт по применению системы предупреждающей сигнализации. Сейчас планируется введение в эксплуатацию этой системы во всех административных судах, а также осуществление работы по ее дальнейшему усовершенствованию.
Измерение эффективности деятельности
Эффективность деятельности административного суда определяется на основании соотношения «завершенные дела/человекогоды. Однако этот индикатор отражает только ситуацию в среднем и не учитывает разницы по степени сложности категорий дел и завершенных дел. Эта ситуация является неудовлетворительной, в особенности с учетом того, что Министерство юстиции учитывает данный показатель эффективности при оценке объема кадровых ресурсов, необходимых для каждого административного суда.
В соответствии с данным ей поручением, рабочая группа по определению индикаторов разработала также систему индикаторов, отражающую рабочую нагрузку в рамках дел. В этой системе наименования дел по единой для всех судов входящей схеме распределены соответственно объему рабочей нагрузки на четыре группы. В настоящее время ведется работа по усовершенствованию индикаторов путем создания для каждой группы дел весовых коэффициентов, которые отражают соотношение объема средней рабочей нагрузки, которой требуют распределенные по разным группам дела, например, во сколько раз больше труда нужно затратить на подготовку дела, включенного в группу более сложных дел, по сравнению с делом, включенным в группу более легких дел. С помощью этой системы Министерство юстиции сможет более целесообразным образом, чем ранее, распределить имеющиеся кадровые ресурсы между разными административными судами, а также определить и сравнить эффективность деятельности разных административных судов. Одновременно индикаторы и весовые коэффициенты могут использоваться руководителями судов при распределении дел по разным отделам и сравнительном анализе эффективности труда не только отделов, но и даже конкретных судей.