Д.Н. Бахрах,заслуженный деятель науки, доктор юридических наук, профессор, проректор по науке УИЭУиП УрГЮА
Административное судопроизводство - новое явление в российском праве. Хотя фундаментальные основы новой разновидности правосудия закреплены Конституцией Российской Федерации 1993 г., научная разработка этой проблемы и начало фактической реализации конституционных положений об административном судопроизводстве относятся к началу XXI в.
Конституционную основу административного судопроизводства образуют положения ст. 10,35, 46,118 и 126 Конституции РФ.
Реализация принципа разделения властей, закрепленного ст. 10 Конституции России предполагает создание системы сдержек, противовесов, взаимодействия трех ветвей единой государственной власти. К их числу практика демократических государств относит и судебный контроль за законностью деятельности публичной исполнительной власти.
Конституционными положениями о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ст. 35), что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» (ст. 46) закреплены гарантии судебной защиты имущественных и иных прав граждан от неправомерных действий субъектов публичной власти, а также иных лиц. Но если в ст. 10, 35, 46 Конституции административное судопроизводство предполагается, но не называется, то в ст. 118 Конституции оно уже прямо закреплено как особый вид судопроизводства, существующий наряду с уголовным, гражданским и конституционным. В значительной степени эта норма, как и норма ч. 2 ст. 22 Конституции о том, что содержание под стражей более 48 часов «допускается только по судебному решению», носили программный характер. Их широкая фактическая реализация началась только в 2002 г., когда вступили в силу новые УПК, КоАП, а затем и АПК РФ.
«Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам подсудным судам общей юрисдикции...», - сказано в ст. 126 Конституции РФ.
Таким образом, на самом высоком правовом уровне четко сказано, что наряду с уголовными, гражданскими суды рассматривают и административные дела. Поскольку в Конституции говорится, что Верховный Суд РФ признается высшей судебной инстанцией по гражданским и административным делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, можно сделать вывод, что такие дела могут быть подсудны и арбитражным судам.
В литературе по российскому административному праву не предложено определение административного судопроизводства, называющее его основные особенности, которое содержало бы систему его существенных признаков. Можно предложить такое определение: административное судопроизводство - это рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административно-процессуального права.
Таким образом, анализируемая деятельность - это разновидность правосудия, она состоит в решении судьями определенных дел в установленном законом порядке. Исходя из этого общего понятия правосудия, можно назвать основные признаки административного судопроизводства.
Во-первых, это особый вид правосудия, то есть деятельности судей, которые подчиняются только закону, имеют высокую квалификацию, которая реализуется при решении ими юридических дел, обладают специальным правовым статусом. А чиновник (государственный служащий) подчиняется не только закону, но и подзаконным актам, а также, что очень существенно, - своему начальнику.
Дискуссионным является вопрос, какие суды будут осуществлять административное судопроизводство. В мировой практике и среди российских юристов существуют два основных мнения по этому вопросу.
Первый подход - создать систему специальных административных судов и поручить им рассмотрение всех административных дел1. Так, Верховный Суд РФ предлагает создать 520 межрайонных административных судов, которые по первой инстанции будут рассматривать эти дела.
Осуществление такого предложения имело бы ряд негативных последствий:
а) правосудие по административным делам было бы удалено от граждан, которым пришлось бы ехать в межрайонные суды, каждый из которых, по мнению Верховного Суда, должен обслуживать 4-5 районов (городов);
б) это ослабило бы роль районных судов;
в) потребовалась бы реконструкция арбитражных судов, в системе которых с 1995 г. действуют коллегии по административным делам;
г) для этого требуются большие капитальные затраты.
Кстати, в РФ нет уголовных и гражданских судов, а уголовное и гражданское судопроизводство есть.
Во-вторых, административное судопроизводство состоит в решении административных дел, подобно тому, как гражданское - гражданских, уголовное - уголовных, а конституционное - конституционных дел2.
Общепризнанного понятия «административное дело» в России нет. В ст. 126 Конституции говорится об административных делах, подсудных судам общей юрисдикции. Из этой формулы очевидно, что прилагательное «административные» связано не с процессуальной формой (дела рассматриваются в судебном порядке), а с материально-правовым содержанием дела.
В ГПК РСФСР соответствующие дела назывались «делами, вытекающими из административно-правовых отношений», «жалобами на действия государственных органов общественных организаций и должностных лиц» (ст. 231, 236,2391 и др. ГПК РСФСР).
Ст. 22 АПК РФ 1995 г. была закреплена подведомственность арбитражным судам споров «о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан». Такие дела обычно называли административными.
И, безусловно, к ним относятся дела об административных правонарушениях, которые до 2002 г. рассматривали суды общей юрисдикции.
В 2000 г. Верховный Суд РФ с целью реализации положения ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». В ст. 1 проекта содержится такое определение: «к административным относятся дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой».
Сразу же возникает вопрос: на каком основании дела об административных правонарушениях не признаются административными. Это дела о совершении административных правонарушений, предусмотренных одним из важнейших источников административного права - КоАП, за них применяются административные наказания в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами. Возникает вопрос, если это не административные дела, то какие же они? Подобная научно не обоснованная, противоречащая действующему праву волюнтаристская позиция Верховного Суда РФ ошибочна.
Противоположное, но также неприемлемое мнение высказал Ю.Н. Старилов: «Представляется, что российский законодатель 10 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроизводством производство по делам об административных правонарушениях»1.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1999 г. четко сказано: «Действующее законодательство об административных правонарушениях... предусматривает, что суды (судья) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности»2.
Представляется, что предпочтительнее оставить за судами общей юрисдикции те административные дела, которые они сейчас рассматривают. Но в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам.
Что же касается судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ, то в них должны быть созданы коллегии по административным судам.
На основе анализа научной литературы, норм III подраздела II раздела ГПК «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ст. 245-261), раздела III АПК «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» (ст. 189-216), а также ст. 23.1 и иных норм КоАП РФ можно сделать вывод о разновидностях административных дел, о которых сказано в ст. 126 Конституции РФ, то есть административных дел, рассматриваемых судами3. Это административно-деликтные и административно-тяжебные дела. Наибольшее число административно-деликтных дел - это дела об административных правонарушениях, к ним также относятся дела о помещении граждан в специальные помещения на срок свыше 48 часов, об отзыве лицензий, о направлении несовершеннолетних в специальные образовательные учреждения и др. Производство по делам об административных правонарушениях следует рассматривать как неотъемлемую составную часть всего административного судопроизводства4.
Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти.
Административные дела инициируются в судах общей юрисдикции, арбитражных судах субъектами частного права (гражданами, частными организациями), а также субъектами публичной власти (налоговыми, таможенными органами, прокурорами, главами администраций и др.). А административно-деликтные дела суды рассматривают только на основании материалов, направленных субъектами публичной власти.
В настоящее время суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают три разновидности административных дел.
Во-первых, дела об административных правонарушениях (административно-деликтные). Иными словами, в судебном порядке рассматриваются дела о привлечении физических и юридических лиц, виновных в совершении административных правонарушений, к административной ответственности.
Во-вторых, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных служащих, нарушающие права и свободы граждан и организаций (административно-тяжебные дела).
Например, К. обратился в районный суд г. Брянска с жалобой на бездействие командира войсковой части, связанное с отказом включить его в список военнослужащих, непосредственно участвовавших в одном из видов деятельности, участие в которой дает право на получение социальной поддержки. А дальше было так.
Опре
Брянский гарнизонный военный суд дело направил по подсудности в Московский окружной военный суд ввиду того, что оно связано с государственной тайной.
Определением судьи Московского окружного военного суда данное дело направлено для разрешения по существу в Брянский областной суд, так как судья пришел к выводу, что К. обжалует действия командования, которые имели место после увольнения заявителя с военной службы, а следовательно, жалоба подсудна территориальному суду.
Определением судьи Верховного Суда РФ дело передано в Военную коллегию Верховного Суда РФ для разрешения по существу.
Военная коллегия Верховного Суда РФ жалобу удовлетворила. Она указала, что военным судам наряду с другими подсудны и споры по обстоятельствам, хотя и возникшим после увольнения гражданина из Вооруженных Сил Российской Федерации, но неразрывно связанным с правоотношениями, сложившимися в период прохождения им военной службы.
В-третьих, дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или частично (гл. 24 ГПК РФ), иными словами, об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23 АПК РФ). Такой вид деятельности суды осуществляют с 1993 г., в научной литературе его называют судебным нормоконтролем. Сейчас судебный нормо- контроль осуществляют все суды. Им не вправе заниматься мировые судьи.
К сожалению, закрепленное ст. 24, 26, 27 ГПК РФ право судебного обжалования нормативных актов ограничивает ст. 251 ГПК РФ, которая говорит о праве обжалования «принятых и опубликованных в установленном порядке нормативных правовых актов». Иными словами, из ст. 251 следует, что акт, нарушающий права граждан, если он к тому же принят некомпетентным органом и (или) не опубликован, не может быть оспорен в суде.
Но нарушение порядка принятия, вступления актов в силу не лишает акты качеств нормативности. Оно может быть не очевидным, не обнаруженным или спорным. Например, субъект правотворчества полагает, что правовой акт не подлежит регистрации, или неправильно определяет свою компетенцию. Принятый с нарушением соответствующей процедуры и даже с превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Изданный и вступивший в силу нормативный акт точно так же, как и акт правосудия будет действовать, пока в установленном законом порядке его не отменят, он не будет признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено.
Формально из текста ст. 251 ГПК РФ следует, что если правовой акт центрального федерального органа исполнительной власти нарушает права граждан и к тому же нарушен порядок его принятия, то есть содержит не одно, а несколько нарушений, он не может быть оспорен в Верховном Суде РФ.
Проф. А.Т. Боннер обоснованно пишет: «Верховный Суд РФ отказывается рассматривать по существу... дела по заявлениям, в которых непосредственно оспариваются акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных органах исполнительной власти с нарушением установленного порядка... Думается, что указанная практика не вполне согласуется с процессуальным законом. Наличие упомянутых нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в принятии заявления. Эта практика тем более сомнительна, что в конечном итоге дело принимается к рассмотрению, но не Верховным, а районным судом»5.
В Германии «в компетенцию административных судов входит также разрешение отдельных гражданско-правовых вопросов, если они прямо вытекают из административного дела»6. Полезно было бы и в РФ отнести к административным дела, связанные с восстановлением на работе милитаризованных и гражданских государственных служащих, дела о возмещении ущерба, причиненного гражданам или юридическим лицам незаконными действиями субъектов в публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ).
Третий важнейший признак административного судопроизводства - особые правила производства, его процессуальная форма.
В названии каждого из четырех закрепленных Конституцией РФ судопроизводств отражена отраслевая принадлежность регулирующих его процессуальных норм: уголовное (на основе уголовно-процессуальных норм), гражданское (на основе гражданско-процессуальных норм), конституционное (на основе конституционно-процессуальных норм) и административное (на основе административнопроцессуальных норм)7.
Вид судопроизводства, то есть порядок разрешения дел зависит от содержания дел. Но такая связь может быть безальтернативной и альтернативной. Уголовные дела в наше время могут рассматриваться только в порядке уголовного судопроизводства (инквизиционного, состязательного). Конституционные дела конституционные (уставные) суды решают, руководствуясь конституционно-процессуальными нормами.
Как показал мировой опыт, администра- тивно-тяжебные дела могут рассматриваться как в рамках гражданского8, так и в рамках административного судопроизводства9.
Очевидно, что если административные дела решаются по нормам ГПК РФ или АПК РФ, то это не что иное, как гражданское судопроизводство. Но если административные дела суды рассматривают в порядке, регулируемом нормами административного права, то мы имеем дело с административным судопроизводством.
В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ суды общей юрисдикции рассматривают по первой инстанции большое количество дел об административных правонарушениях. Порядок применения административных наказаний по этим административным делам регулируется процессуальными нормами КоАП РФ. Однако нельзя не отметить, что соответствующая процедура КоАПом урегулирована неполно. В частности, кодекс не урегулировал вопрос о поддержании обвинения при рассмотрении судами административно-деликт- ных дел. Один из важнейших пробелов гл. 30 КоАП РФ состоит в том, что она не закрепила процессуальную роль субъекта исполнительной власти, направившего дело об административном правонарушении в суд. А в результате он не может поддерживать обвинение в суде, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать постановление по делу.
Административное судопроизводство по делам об административных правонарушениях ведет в России (СССР) свое начало с изданного в декабре 1956 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за мелкое хулиганство». Этим нормативным актом впервые судьям было поручено рассмотрение дел об административных проступках.
В арбитражных судах первой инстанции дела об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными нормами гл. 25 АПК РФ (ст. 202-206)»10. Ст. 29 АПК РФ называет эти нормы нормами административного судопроизводства.
Пересмотр решений и постановлений судей и административных органов всеми судьями производится в порядке гражданского судопроизводства.
Таким образом, административное судопроизводство в чистом виде сейчас осуществляется только при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по первой инстанции.
Для того чтобы административное судопроизводство развивалось в России более широко необходимо принять ФЗ «Об административном судопроизводстве»11. Проект такого ФЗ уже внесен в Государственную Думу. Административно-правовые нормы этого закона должны четче уре1улировать процедуру рассмотрения судьями всех дел об административных правонарушениях и многих категорий административно-тяжебных дел. В отличие от норм АПК РФ и ГПК РФ ФЗ «Об административном судопроизводстве» должен закрепить правовое неравенство сторон, обязанность властной стороны доказывать законность своих действий и актов, активную роль судов в поисках истины по делам, особые правила подведомственности, другие специальные положения.
Как ряд норм КоАП РФ и других федеральных законов, нормы закона «Об административном судопроизводстве» войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного права - института административного судопроизводства. Можно предположить, что развитие этого института со временем повлечет появление новой отрасли процессуального права: административно-судебного права. И это будет шагом к тому, чтобы все четыре названных Конституцией РФ вида судопроизводства регулировались специальными процессуальными отраслями российского права.
Кстати, в юридической литературе можно встретить предложения о создании специальных судов по трудовым делам, по делам, затрагивающим права и обязанности несовершеннолетних (ювинальных судов).
Проф. Ю.Н. Старилов утверждает, что арбитражные суды рассматривают арбитражные дела. Но в материально-правовом смысле арбитражных дел нет. По существу это гражданские и административные дела, которые в силу их специфики (предпринимательская и иная экономическая деятельность) поручили рассматривать арбитражным судам. По статистике среди рассмотренных ими дел около 50% - гражданские и чуть более 50% - административные дела.
Очевидно, что субъекты публичной исполнительной власти рассматривают колоссальное количество административных дел на основе регулятивных норм (о лицензировании, признании безработным, призыву и т. д.), а также на основе охранительных норм (по жалобам, по делам об административных правонарушениях и т. д.)
Еще раз следует отметить, что судопроизводство в арбитражных судах состоит из рассмотрения гражданских дел, связанных с предпринимательской деятельностью, что является разновидностью гражданского судопроизводства и административного судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК).
В ст. 246 ГПК сказано, что «дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются... по общим правилам искового производства, с особенностями установленными статьями 23-26 глав ГПК».
«Разрешение административных споров... может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско-процессуальном и б) в форме административного процесса... Гражданско-процессуальная форма используется, например, в Китае, Малайзии. В Германии, например, специальные процессуальные правила разбирательства административных дел установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г.» // Административное право зарубежных стран. - М., 2003. - С. 202,203.
Список литературы
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 2004. - С. 741. Автор главы - Ю.Н. Старилов.
СЗ РФ. - 1999. - № 23. - Ст. 2890.
Россинский Б.В. Научный взгляд на административную реформу // Журнал российского права. - 2003. - № 3. - С. 150.
Комментарий к Гражданско-процессуальному кодексу Российской Федерации. - М., 2003. - С. 416.
Административное право зарубежных стран. - М., - С. 200.