С.Ю. Салмина, кандидат педагогических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Челябинского юридического института МВД России
Становление органов советской прокуратуры до настоящего времени не являлось отдельным предметом изучения специалистов в области истории права и государства, хотя всестороннее исследование данной проблемы, безусловно, представляет не только значительный академический интерес, но и при детальном изучении несомненно может способствовать эффективной реализации требований, предъявляемых государством к органам прокурорского надзора на данном этапе. Демократические преобразования, произошедшие в российском обществе в течение последних пятнадцати лет, вызвали к жизни многочисленные дискуссии по поводу государственно-правового статуса прокуратуры, ее функций, полномочий и компетенции. Существует также мнение о том, что прокурорский надзор является самостоятельной формой осуществления прокурорской власти в России1.
Нельзя не согласиться с профессором Н.В. Мельниковым, который, характеризуя природу прокурорского надзора, утверждает, что прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура, а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства и направленная на это функция надзора2. В этой связи уместно вспомнить и о том, что инициатива создания прокуратуры принадлежала лично В.И. Ленину, и, собственно, термин «прокурорская власть» принадлежит именно ему. «Насколько состоятельной сегодня является концепция прокурорской власти как отдельной ветви власти, если да, то какое место ей следует отвести в системе разделения властей, нуждается ли прокурорская власть в дополнительном закреплении на уровне Конституции РФ», - все эти вопросы, безусловно, находятся в компетенции специалистов в области теории прокурорского надзора. Задача же историка заключается в попытке всестороннего, по возможности, объективного научного исследования процесса становления органов советской прокуратуры на основе имеющихся в распоряжении архивных источников, материалов периодической печати того времени, а также весьма немногочисленных современных публикаций, в той или иной степени затрагивающих историко-юридические аспекты деятельности прокуратуры.
Период становления советской прокуратуры пришелся на первые годы НЭПа, когда задача учреждения самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов приобрела особую актуальность. После октябрьского переворота поиски новых форм государственности, в том числе органов юстиции, приняли весьма интенсивный характер. Поскольку большевики категорически отказывались признавать дореволюционные государственные институты, первым же декретом «О суде», опубликованном в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства» 24 ноября 1917 года они полностью разрушили созданную реформаторами прошлого столетия достаточно стройную судебную систему. Упразднены были судебные следователи, прокуратура и присяжная адвокатура. На основании вышеупомянутого декрета в качестве обвинителей на стадии предварительного следствия допускались все «неопороченные» граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами.
На протяжении нескольких лет после октябрьского переворота контроль и надзор за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли различные учреждения, в компетенцию которых, помимо контрольно-надзорной, входили и другие функции. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) на основании ст. 32 Конституции РСФСР 1918 г. осуществлял надзор за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации. Аналогичную функцию выполнял Совет Народных Комиссаров (СНК) и народные комиссариаты. 8 декабря 1918 г. постановлением Совета Рабоче-Крестьянской Обороны «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты» народным комиссарам было предоставлено право немедленно отменять местные законы, стесняющие деятельность центральной власти или противоречащие ее законам и постановлениям. Наркоматы и центральные ведомства контролировали исполнение законов подчиненными им учреждениями и организациями.
Особое место в системе государственных органов, наделенных контрольно-надзорной функцией, занимали Народный комиссариат государственного контроля и его учреждения на местах. Функции государственного контроля получили юридическое закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 12 апреля 1919 г. «О государственном контроле», где, в частности, подчеркивалось, что государственный контроль имеет право осуществлять «ближайшее наблюдение» за деятельностью всех наркоматов, их отделов на местах и всех органов Советской власти. При Наркомате государственного контроля существовало Центральное бюро жалоб и заявлений и его местные отделения.
Позже, в соответствии с решением VII Всероссийского съезда Советов, функции контроля были переданы Народному комиссариату Рабоче-Крестьянской инспекции, учрежденному декретом ВЦИК от 7 февраля 1920 г. Дополнительно к обязанностям бывшего Народного комиссариата государственного контроля на Рабоче-Крестьянскую инспекцию (РКИ) были возложены следующие задачи: борьба с бюрократизмом и волокитой в советских учреждениях; усиление контроля за деятельностью всех органов советской власти в области хозяйства, административного управления и общественных организаций; проверка деятельности всех органов власти «с точки зрения достигнутых на деле результатов»; наблюдение за разрешением жалоб и заявлений во всех учреждениях; представление в центральные и местные органы власти предложе- ний об «упрощении государственного аппарата», упразднении параллелизма в работе, бесхозяйственности, волокиты, о преобразовании системы управления в тех или иных областях государственного строительства. Наряду с реализацией вышеперечисленных функций РКИ как «единый орган социалистического контроля» должна была наблюдать за проведением в жизнь всех декретов и постановлений советской власти в центре и на местах, а также за целесообразным их применением.
Кроме того, функцией надзора за исполнением законов был наделен Народный комиссариат юстиции (НКЮ) и его органы на местах. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1921 г. было утверждено Положение о высшем судебном контроле. В соответствии с Положением на НКЮ возлагались: общий надзор за деятельностью судебных органов и направление им руководящих разъяснений и указаний по вопросам действующего права; признание «не имеющими законной силы» приговоров и решений судебных органов республики и передача их в надлежащий орган на новое рассмотрение; возобновление судебных дел по вновь открывшимся обстоятельствам независимо от того, каким органом республики были рассмотрены эти дела. В компетенцию НКЮ входило наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и «дача им руководящих указаний», организация мест лишения свободы и «заведование» ими.
В Положении об отделах юстиции губернских исполнительных комитетов от 30 января 1919 г., утвержденном постановлением НКЮ, говорилось, что отдел юстиции принимает меры против незаконных действий местных органов власти, а также сообщает губис- полкому и Народному комиссариату юстиции о случаях неисполнения или нарушения местными учреждениями декретов Советской власти. Губернские отделы юстиции находились в двойном подчинении: НКЮ и губернских исполнительных комитетов в качестве одного из отделов исполкома.
При Революционных трибуналах существовали коллегии обвинителей, высшей из которых была Центральная коллегия государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Члены коллегий обвинителей осуществляли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов. Однако при этом самостоятельными государственными органами коллегии не являлись.
Таким образом, в первые годы после захвата власти большевиками функцию надзора за исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами осуществляли различные органы и учреждения, которые не обладали четко определенным кругом полномочий по устранению нарушений законности, часто дублировали друг друга и не имели возможности максимально сконцентрировать внимание на реализации контрольно-надзорной функции.
Идея создания единого органа надзора за законностью «витала в воздухе» задолго до официального создания советской прокуратуры. Тем не менее, никго из высокопоставленных представителей советской юстиции, в частности, ни Д.И. Курский, ни Н.В. Крыленко ни разу не говорили конкретно о прокуратуре. Дело в том, что представителям новой власти одно лишь упоминание о ней казалось кощунственным, поскольку фигура царского прокурора представлялась им исключительно одиозной. Однако объективные социальноисторические условия потребовали от большевистского руководства решительных действий. По окончании гражданской войны советскому государству предстояло в максимально короткие сроки решить проблему восстановления экономики, поскольку тотальная разруха к тому времени парализовала весь хозяйственный организм Советской России. Военно-экономические мероприятия советской власти привели к тому, что уровень производства промышленной продукции составлял 14 % довоенного, а проводимая в деревне продразверстка вела к сокращению посевных площадей. Большинство заводов и фабрик простаивало из-за отсутствия сырья и топлива, а крестьянские хозяйства приобретали натуральный потребительский характер, поскольку «излишки» изымались в пользу государства, и крестьянин отнюдь не был заинтересован в производстве сверх самого необходимого. В результате получила широкое распространение так называемая «ползучая контрреволюция» - целая серия антисоветских крестьянских выступлений. В 1921 г. в стране насчитывалось более 50 крупных крестьянских восстаний, и в скором времени не осталось ни одной губернии, не охваченной «политическим бандитизмом», - открытым сопротивлением деревни экономическим мероприятиям советской власти и развернутому большевиками красному террору.
Поскольку основой российской экономики традиционно было сельское хозяйство, прежде всего, возникла острая необходимость разработки эффективного курса аграрной политики. Тем временем участились собрания и митинги, на которых большевистский режим подвергался жесткой и открытой критике. Реальную опасность продолжения прежнего курса продемонстрировал Кронштадтский мятеж, когда почти все члены большевистской организации Кронштадта встали на сторону восставших. В марте 1921 г. X съезд РКП (б) принял решение о переходе от продразверстки к продналогу. Судя по документам той эпохи, речь шла именно о новой политике, выработанной на новом уровне понимания происходящих в стране процессов. IX Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в декабре 1921 г., потребовал восстановить во всех областях жизни строгие начала революционной законности, ответственности органов власти, должностных лиц и граждан за нарушение советских законов при одновременном усилении гарантий личных и имущественных прав граждан.
Новая экономическая политика Советского государства поставила перед органами юстиции новые задачи, потребовала их организационного укрепления. Необходимость законодательного регулирования экономических отношений сама по себе предполагала усиление роли права, но, по мнению профессора А.С. Смыкалина, введение НЭПа способствовало изменению форм классовой борьбы в стране и одновременно тактики борьбы с контрреволюцией. На смену открытому вооруженному подавлению пришла закамуфлированная война против свергнутых классов. В феврале 1922 г. Президиум ВЦИК принял декрет о создании Государственного политического управления (ГПУ) при НКВД РСФСР, ставшего непосредственным преемником ВЧК и превратившегося при
Решения IX Всероссийского Съезда Советов были положены в основу проведенной в стране в 1922-1924 гг. судебно-правовой реформы, которая, по мнению современных исследователей истории государства и права, стала наиболее результативной из всех судебно-правовых преобразований, осуществленных при советской власти. Инициатива создания прокуратуры принадлежала В.И. Ленину, который в период острой революционной борьбы выступал, как известно, против законов всех прежних правительств, а после окончательной победы большевиков призвал соблюдать строжайший революционный порядок, соблюдать свято законы и предписания Советской власти и следить за их исполнением всеми. В.И. Ленин был твердо убежден в необходимости сконцентрировать функцию надзора за законностью в едином государственном органе, поскольку губернские и уездные отделы юстиции с этой задачей явно не справлялись. Подготовка проекта декрета о создании прокуратуры была поручена наркому юстиции Д.И. Курскому.
Сторонником ленинских идей о необходимости прокурорского надзора был и Д.И. Курский, находившийся в то время во главе Народного комиссариата юстиции. Автором проекта Положения об учреждении прокурорского надзора стал заместитель Народного комиссара юстиции РСФСР Н.В. Крыленко, выступавший основным докладчиком по этому проекту на III сессии ВЦИК в мае 1922 г. Приверженец идей судебных уставов 1864 года, Н.В. Крыленко писал, что «прокуратура есть, прежде всего, часть судебной системы, часть органов юстиции. Вся сила и мощь прокуратуры налицо только до тех пор, пока она непосредственно и тесно связана с судом, пока она является одним из маховых колес и рычагов именно судебной работы. ...А всякая иная точка зрения является гибелью для прокуратуры»4. Проект предусматривал построение прокуратуры как централизованной, независимой от местных органов власти системы. Прокурору предоставлялось право и вменялось в обязанности опротестовывать нарушающие закон постановления и действия республиканских и местных властей, привлекать правонарушителей к установленной законом ответственности, осуществлять надзор за расследованием преступлений и поддерживать государственное обвинение в суде.
Законопроект об учреждении прокуратуры в ходе обсуждения на третьей сессии ВЦИК встретил серьезное сопротивление со стороны Каменева, Рыкова, Зиновьева. Они считали, что создание прокуратуры, представители которой назначаются центром и подчинены только центру, приведет к двоевластию на местах и парализует деятельность исполнительных комитетов. Сопротивление было настолько сильным, что, несмотря на выступления М.И. Калинина, Н.В. Крыленко и других сторонников проекта, он был фактически провален и большинством голосов был передан в избранную сессией комиссию для дальнейшего обсуждения.
В.И. Ленин по состоянию здоровья не принимал личного участия в работе сессии, но пристально следил за происходившими событиями. Решающую роль при учреждении прокурорского надзора сыграло переданное
В.И. Лениным по телефону из резиденции в Горках письмо для Политбюро. Это письмо называлось «О двойном подчинении и законности» и содержало основные положения организации и деятельности прокуратуры. В нем В.И. Ленин аргументировал свою точку зрения о том, что на органы прокуратуры не может распространяться принцип «двойного подчинения» и осуждал «желающих сохранить законность калужскую в отличие от законности казанской»5. 26 мая 1922 г. сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, отредактированное в соответствии с предложениями В.И. Ленина и решениями Политбюро ЦК, 28 мая постановление сессии было подписано М.И. Калининым как председателем ВЦИК и стало законом. На той же сессии ВЦИК были приняты Уголовный кодекс, который вводился в действие с 1 июня 1922 г. и Уголовно-Процессуальный кодекс, вводимый, как и Положение о прокурорском надзоре, с 1 июля 1922 г. Однако, затем срок введения института прокуратуры (а вместе с ним и УТЖ) был отложен до 1 августа 1922 г. декретом ВЦИКа от 8 июля 1922 г.
Государственная прокуратура РСФСР учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции. Ее возглавлял в качестве Прокурора республики нарком юстиции, в непосредственном подчинении которого находился центральный аппарат прокуратуры республики - отдел прокуратуры НКЮ. Помощников прокурора республики в отличие от других ответственных работников НКЮ утверждал Президиум ВЦИК. Прокурор республики должен был наблюдать за соблюдением законности в деятельности всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, вносить представления об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений и постановлений или опротестовывать эти нормативные акты в Совнарком и Президиум ВЦИК. На прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений.
На основании Положения о прокурорском надзоре началась организация прокуратур на местах. Знаменитый российский адвокат А.Ф. Кони придавал особое значение деятельности первой советской прокуратуры, в том числе и местному прокурорскому надзору. «Ввиду статей 9-13 и ст. 58 Положения о прокурорском надзоре, - писал А.Ф. Кони, - лица прокурорского надзора приобретают особое значение, соединяя обязанности обвинителя и во многих отношениях функции дореформенного губернского прокурора, упразднение должности которого является ошибкой составителей Судебных уставов. При этом Положение значительно расширяет деятельность этих лиц. Этим объясняется введение правила о давно желательном субсидиарном обвинении, и даже постановление о праве прокурора поддерживать, во всех стадиях процесса, гражданский иск потерпевшего и то, что прокурорам предоставляется возбуждение преследования против должностных лиц местных и центральных учреждений, не парализуемых, как в прежнее время, средостением в виде согласия начальства. Наконец, прокурору вменено в обязанность отказываться от поддержки обвинения на суде, когда оно не подтверждается данными судебного следствия. Таким образом, можно лишь приветствовать постановления о прокурорском надзоре ввиду их широты и целесообразности»6.
Организация прокурорского надзора представляла собой сложный и многогранный процесс, сопровождавшийся проблемами, неизбежно связанными со стадией становления. Об этом процессе сохранились воспоминания ветеранов. Летом 1922 г. прокурор Челябинской губернии Д.Ф. Татаркин вместе с коллегами из других губерний был вызван в Москву. Спустя несколько дней в кабинете наркома юстиции Д.И. Курского их ознакомили с письмом В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности» и с постановлением сессии ВЦИК об учреждении советской прокуратуры. «Нас собралось человек тридцать- сорок, у всех было приподнятое настроение», - вспоминал Д.Ф. Татаркин. 26 июня 1922 года, именно в тот день, когда коллегия Нар- комюста РСФСР утвердила организационную структуру органов прокуратуры, Челябинский губернский комитет (губком) партии выдвинул кандидатуру Д.Ф. Татаркина на должность прокурора губернии. Телеграмма прокурора республики Д.И. Курского о назначении Д.Ф. Татаркина прокурором Челябинской губернии была получена 8 июля.
31 июля 1922 г. Д.И. Курский направил на места циркуляр «О введении в действие Уголовно-Процессуального кодекса», где информировал губернские отделы юстиции, революционные трибуналы и прокуроров о том, что с 1 августа 1922 г. УПК вводится в действие. Всем органам юстиции надлежало принять меры к тому, чтобы кодекс был доставлен всем судебным работникам и применялся ими. В случае неполучения «Собрания узаконений» от 9 июня 1922 г., где был опубликован УПК, следовало сообщить об этом по телеграфу в Издательский Отдел НКЮ или прислать за ним нарочного.
На основании циркуляра «при проведении в жизнь уголовно-процессуального кодекса» прокурорам в центре и на местах следовало руководствоваться определенными правилами. Прежде всего, прокуроры были обязаны предупредить судебные и следственные органы о необходимости немедленно приступить к применению норм уголовно-процессуального кодекса, регламентирующих их взаимоотношения с органами прокурорского надзора. «По открытии действий прокуратуры по всем делам, по которым закончено следственное производство, но еще не состоялось постановление суда об утверждении обвинительного заключения, прокурор имеет право затребовать дело из суда на основании ст. 223 УПК», - говорилось в распоряжении центра.
Деятельность губернских прокуроров регламентировалась так называемой «Временной Инструкцией губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора» от 29 июля 1922 г. за подписью Д.И. Курского. Инструкция включала в себя следующие разделы: «Общие задачи прокуратуры», «Организация прокуратуры», «Права и обязанности прокурора», «Распределение работы». При прокуроре губернии, согласно параграфу 10 Инструкции, состояли его помощники для осуществления функций прокурорского надзора при губернском революционном трибунале, при совете народных судей и в уездах. Помощники прокурора губернии назначались и отзывались прокурором республики по представлению прокурора губернии, который распределял своих помощников по должностям в пределах губернии. В соответствии с параграфом 22 Инструкции, помощники прокурора, находившиеся в губернском городе, осуществляли прокурорский надзор при губ- ревтрибунале и при совнарсуде. Остальные помощники распределялись прокурором губернии по уездам с назначением им местонахождения. Каждый из этих помощников заведовал прокурорским участком, образуемым из одного или двух уездов, и выполнял в своем участке все функции прокуратуры. Участок уезда губернского города находился в ведении помощника прокурора при совнарсуде.
В течение августа-сентября открылись еще 35 губернских прокуратур, и к 1 января 1923 г. в РСФСР работали все 58 губернских прокуроров (100%), а отдел прокуратуры НКЮ был полностью укомплектован. Свои первые шаги на местах губернские прокуроры, как правило, начинали с выступлений и докладов, где разъясняли значение и функции прокуратуры.
Вместо Нотариального подотдела губис- полкома и нотариальных столов в уездах организовывались государственные нотариальные конторы. Причем президиуму губсовнар- суда предписывалось в семидневный срок разработать и представить на утверждение в президиум губисполкома проект сети нотариальных контор, порядок и размер оплаты оказываемых ими услуг, порядок и размер оплаты сотрудников. До организации нотариальных контор нотариальные столы и бывшие нотариаты при губернском отделе юстиции должны были продолжать работу на прежних основаниях под непосредственным руководством и наблюдением президиума губсов- нарсуда. Обязанности Судебной Коллегии отдела юстиции возлагались на председателя губсовнарсуда, его заместителя и одного из членов президиума губсовнарсуда. Персонал бывшего губернского отдела юстиции подлежал распределению между прокуратурой и другими органами юстиции на основании их взаимного согласования. Имевшийся в распоряжении губернского отдела юстиции инвентарь, денежные средства и кредиты были переданы прокуратуре. Постановление об упразднении губернского отдела юстиции было опубликовано в местной печати.
Таким образом, происходило формальное закрепление системы местных органов юстиции. Аналогичные явления наблюдались в то время по всей стране. На основе дореволюционных представлений о механизме функционирования судебной власти руководители Наркомата юстиции, осуществившие первую советскую судебно-правовую реформу, предприняли попытку создать в стране наряду с судами такие органы и учреждения юстиции, как прокуратура, народные следователи, судебные исполнители, нотариат и адвокатура. Единство создаваемой судебной власти советские реформаторы стремились обеспечить объединением всех органов юстиции страны под эгидой единого судебного ведомства, которым являлся тогда Народный комиссариат юстиции республики.