Е.Б. Камалов, ассистент кафедры теории и истории государства и права ЮУрГУ
Г.Т. Камалова,кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права ЮУрГУ
Проблема защиты общечеловеческих ценностей в современной России тесно связана с эффективностью деятельности правоохранительных органов, среди которых важное место занимает прокуратура. В условиях реализации курса на построение правового государства на фоне реформирования юстиции, МВД, судебной системы заметно, что перемены практически не коснулись влиятельнейшего органа правоохранительной системы - прокуратуры, объединяющей в своих руках функции надзора, следствия и обвинения. В связи с этим, заслуживает внимания обращение к периоду новой экономической политики, когда закладывались правовые, организационные, идеологические основы советской прокуратуры.
В.И. Ленин изначально представлял советскую прокуратуру как структуру, подотчетную партии. Он отмечал, что все жизненные органы государства, в том числе прокуратура, должны работать «под наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний, именно: Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК»1.
Роль прокуратуры определялась В.И. Лениным и его соратниками как проводника партийной программы строительства социалистического государства, выполнявший кроме того, особую миссию, связанную с реализацией революционной законности.
Строительство советской прокуратуры, определение круга ее полномочий и места в правоохранительной системе проходило в условиях острейших дискуссий, в которых принимали участие видные партийные и государственные деятели, юристы. В «Еженедельнике советской юстиции» при обсуждении проблемы функциональных обязанностей прокурора выявлялось две диаметрально противоположенные позиции. С одной стороны, крайне сдержанные предложения по максимуму ограничивающие права прокурора. С другой - развернутые, представлявшие ему широкие полномочия, вплоть до наложения вето на все незаконные распоряжения местных органов власти, включая губисполкомы2. Разногласия при обсуждении проекта приняли столь острый характер, что В.И. Ленин был вынужден вмешаться в этот процесс письмом «О «двойном» подчинении и законности»3, в котором отстаивал идею строго централизованной и независимой прокуратуры. Завершилась борьба мнений обоюдным компромиссом: была закреплена централизация прокурорского надзора (отвергнут принцип «двойного» подчинения), но было отказано в праве прокуроров обсуждать в суде незаконные решения исполкомов.
26 мая 1922 г. Ш сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре4. 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым и стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 г. Само название закона подчеркивало главную функцию прокуратуры. На нее возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестований».
Существенно закрепили роль прокуратуры в правоохранительной системе два ведомственных документа: Временная инструкция губернским прокурором, вышедшая в свет в июле 1922 г. Она предусматривала обязательное участие прокурора в заседаниях губернского и уездных исполкомов и инструкция НКЮ «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах в области общего надзора». В инструкциях регламентировались права прокурора по общему надзору.
Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании прокурорского надзора явилось «Положение о судоустройстве РСФСР»5, принятое 11 ноября 1922 г. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предварительного следствия и дознания, поддержания обвинения в суде действует государственная прокуратура».
А в июле 1923 г. Положение было дополнено главой ХП «О государственной прокуратуре», которая в основном повторила «Положение о прокурорском надзоре» 1922 г. Вместе с тем, на прокуратуру были возложены дополнительные обязанности: опротестовывать незаконные решения и кассационные определения по гражданским делам, имеющим публичный интерес. Гражданский процессуальный кодекс 1923 г. представил прокурору право путем предъявления иска ставить перед судом вопрос о возбуждении гражданских дел и предусмотрел возможность его участия во всех стадиях процесса по этим делам6.
В связи с образованием СССР в 1922 г. и принятием Конституции Союза ССР в 1924 г. возникли новые проблемы в организации единого надзора в государстве. Была учреждена Прокуратура Верховного Суда СССР7 в результате, чего в Советском государстве начали функционировать две организационно не связанные между собой системы (два уровня) прокурорского надзора - Государственная прокуратура наркоматов юстиции союзных республик и судебная прокуратура СССР. Эта ситуация вновь обострила вопрос о месте прокуратуры в системе правоохранительных органов. Стали выдвигаться проекты слияния прокуратуры с контрольными комиссиями (ЦКК-РКИ), а фактически реанимировалась идея упразднения прокуратуры и предоставления местным органом широких полномочий.
Противостояние между сторонниками и противниками предоставления широких полномочий органам прокуратуры привело к тому, что ЦИК и СНЕС СССР 24 июля 1929 г. утвердили Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР. Это Положение еще более усилило позиции Прокурора Верховного Суда, ему были предоставлены широкие права, вплоть до законодательной инициативы. Он получил право совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК СССР, СНК СССР, СТО, коллегий наркоматов и других центральных ведомств СССР. Было продекларировано право прокурора приостанавливать даже постановления и действия ОПТУ. Аналогичным правом был наделен и его старший помощник по надзору за ОГПУ.
Действия, направленные на структурное совершенствование прокуратуры, позволили отчасти решить проблему централизации всей правоохранительной системы СССР. Окончательно эта проблема была решена лишь в середине 30-х гг.
Возросший статус прокуратуры, превращение ее во влиятельнейший орган правоохранительной системы потребовали усиления внимания правящей партии к подбору прокурорских кадров. 5 декабря 1922 г. В.М. Молотов подписал циркуляр, в соответствии с которым назначение и перемещение губернских прокуроров должно было осуществляться Прокурором Республики по согласованию с ЦК РКП(б), «причем губкомы должны сообщать в ЦК о выдвигаемых ими кандидатов или о мотивах к отзывам и перемещениям»8. В прокуратуру должны были направляться коммунисты, уже имевшие опыт работы в правоохранительных органах и юридическое образование. Однако анализ изменений в составе прокурорского корпуса РСФРСР показывает, что все-таки главным критерием при отборе для работы в прокуратуре являлась принадлежность к правящей партии.
Если на 1 января 1924 г. из 63 губернских прокуроров было 2 беспартийных (3,1 %), а среди помощников прокуроров доля беспартийных составила - 22,7 %, то уже на 1 января 1925 г. губернские прокуроры РСФСР все были членами РКП(б), а среди помощников - процент беспартийных снизился до 16,6 %, а на 1 июля 1925 г. - до 13 %. Произошли определенные изменения и в характеристике образовательного уровня прокурорских кадров. На 1 января 1925 г. среди губернских прокуроров республики число, имевших высшее образование уменьшилось на 10,6 %, при этом доля со средним образованием возросла на 7 %. А в составе помощников прокуроров число с высшим образованием сократилось на 6,2 %, количество со средним образованием возросло всего на 2 %, зато число с низшим образованием увеличилось на 8,5 %9. Эти изменения в образовательном уровне были связаны с сокращением доли интеллигенции среди прокурорских кадров.
С развитием законодательства о советской прокуратуре менялась ее организационная структура, шло расширение функций. Организационно прокуратура РСФСР входила в состав народного комиссариата юстиции (НКЮ). Ее возглавлял в качестве прокурора республики нарком юстиции Д.И. Курский, в непосредственном ведении которого находился центральный аппарат прокуратуры - отдел прокуратуры НКЮ РСФСР. Помощников прокурора республики в отличие от других ответственных работников НКЮ, утверждал Президиум ВЦИК. Прокурор республики наблюдал за законностью деятельности всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, вносил представления об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений и постановлений или опротестовал эти акты в СНК или Президиуме ВЦИК. Важной мерой в строительстве системы прокурорского надзора стало утверждение коллегией НКЮ РСФСР 26 июня 1922 г. организационной структуры. В частности, губернские прокуратуры состояли из подотделов общего надзора за законностью и наблюдения за местами заключения, по организации обвинения и надзора за органами следствия и дознания, а также секретариат. Уже к концу г. работали все 58 губернских прокуроров (по числу губерний)10.
На местах прокуроры и их помощники назначались и отзывались Прокурором республики, который руководил их деятельностью, давал указания и разъяснения по всем возникавшим вопросам. Структура прокурорских органов вскоре была изменена Положением о Народном Комиссариате Юстиции от 1 февраля 1923 г. в сторону расширения ее компетенции и аппарата. Нача
Тюменскую и Челябинскую11, была образована 9 января 1924 г. Уральская областная прокуратура. В ее составе было образовано управление, куда входили прокурор, два заместителя и шесть помощников, а также 14 окружных прокуратур12. Структурно прокурор Уральской области непосредственно подчинялся Прокурору Республики, а окружные прокуроры - областному1 .
На 1 января 1925 г. штат Уральской областной прокуратуры насчитывал 57 человек, в том числе в управлении - 9 человек; в окружных прокураторах - 4814. В деятельности прокуратуры в 20-е гг. ведущее место занимала надзорная функция во всех сферах общественной жизни. Реально возросла прокурорская власть в связи с передачей прокуратуре функций контроля за нормотворческой деятельностью исполкомов. Прокуратура обязывалась следить за соответствием издаваемых местными органами постановлений, распоряжений действующим республиканским законам15. Наиболее характерным проявлением этого направления были протесты государственной прокуратуры. При этом наблюдался рост протестов прокуратуры на незаконные постановления местной власти. Если с января 1922 по январь 1924 гг. их количество составило 9019; за 1924 г. - 17 437; за 1925 г. - 29,8 тыс.; за 1926 г. - 25,3 тыс.16. Анализ их содержания показывает постепенное уменьшение протестов, выносимых в центральные и губернские органы власти и, наоборот, увеличение протестов, выносимых в уездные органы, то есть протесты главным образом на действия низового аппарата. Если в 1924 г. - 87,2 % от общего количества протестов выносились в губернские органы власти, то в 1926 г. - лишь 20,7 %, в то время как доля протестов на постановления волостных, районных и сельских советов возросла с 12,8 % - в 1924 г., до 79,3 % - в 1926 г. от общего их числа17.
Наибольшее количество нарушений законов в деятельности уездных исполкомов было связано с финансово-налоговой деятельностью. Главная причина этого - слабость местного бюджета.
Другим способом реализации функции надзора была реакция прокуратуры на жалобы населения - основной показатель настроений. В 1924 г. в органы прокуратуры РСФСР поступило жалоб и заявлений - 244,8 тыс., в г. - 334,1 тыс., в 1926 г. - только за первую половину -122,7 тыс.18
В основном жалобы были от крестьян. Из общего количества жалоб, принятых прокуратурой от крестьян в первой половине 1926 г. удовлетворено 78,1 %, а во второй половине г. - 85,4 %19. Борьба с произволом в деревне сопровождалась привлечением представителей власти к ответственности. В 1926 г. возбуждено по жалобам крестьян 20 256 уголовных дел и 3435 - дисциплинарных преследований20, то есть жалобы трудящихся стали одним из каналов укрепления революционной законности.
Особую значимость прокуратуре придала функция надзора над следствием. Следственные органы были выведены из под административного подчинения судебных органов. Это позволило эффективно контролировать всю государственную систему. В параграфе четвертом Временной инструкции губернским прокурорам подчеркивалось, что «контроль прокуратуры необходим в интересах дела и самого дознания»21. Только за несколько месяцев 1922 г. прокуроры приняли участие в 3739 распорядительных заседаниях и судебных процессах. В 1926 г. — количество выступлений прокуроров в судах составило 7551 2. Их участие в Пленуме губернского суда было обязательным, а протест на решение Пленума приостанавливал его исполнение23. На местах работники прокуратуры опирались на актив, особенно при расследовании уголовных дел. В 1923 г. возник институт общественных обвинителей. Это привлечение прокуратурой в качестве обвинителей рядовых рабочих и крестьян. В 20-е гг. их выступления в судебном процессе использовались очень широко. Как свидетельствуют данные журнала «Власть Советов», в 1923 г. - число выступлений общественных обвинителей составило 2420, в г. - уже 8660; в 1925 г. - 15 61224 (рост активности в 6,4 раза). В 1926 г. число общественных обвинителей в сельской местности достигло 36,8 тыс. человек, а число их выступлений в судах - 7,5 тыс25.
В 20-е гг. прокуратура выработала свой особый метод контроля за законностью. Это межведомственные совещания по борьбе с преступностью. Заседания проходили с участием представителей всех правоохранительных органов, заинтересованных учреждений и общественности. В целом по РСФСР только в г. прокуратура провела свыше 3,6 тыс. совещаний, в 1926 г. - 2,25 тыс.26. Регулярно проводились совещания областных и губернских прокуроров республики. На этих совещаниях обсуждались такие вопросы как: укрепление революционной законности в сфере управления и администрирования, меры по укреплению законности в деревне и др. Так, на совещании областных прокуроров в июне 1925 г. главным вопросом было обсуждение роли и места общего надзора в прокурорской практике. В условиях активизации рыночных отношений, когда хозяйственные преступления стали более изощренными, совещание отметило особую актуальность надзора за хозяйственной деятельностью государственных и хозяйственных органов27.
В 20-е гг. прокуратура проводила большую работу по ликвидации правовой неграмотности среди работников государственных учреждений, милиции, а также по оказанию юридической помощи рабочим и крестьянам. Работники прокуратуры выступали с докладами на губернских и уездных съездах советов, на рабочих собраниях и сельских сходах. В 1926 г. работники прокуратуры РСФСР выступили с докладами - 24,9 тыс. раз, а в 1927 г. - 33,4 тыс. (рост составил 32,9 %), причем наибольший процент выступлений падал на крестьянскую аудиторию. Лишь в первой половине 1924 г. доля докладов и бесед среди крестьян составила 42,8 % от всех28. Только в Уральской области прокурорскими работниками дано юридических советов крестьянам более 4,5 тыс.29.
Местные прокуроры в своей деятельности широко использовали печать. Они выступали в газетах с обращениями к населению по поводу задач прокуратуры, разъясняли порядок обращений и обжалований действий должностных лиц и органов власти. Если в 1923 г. работники прокуратуры республики выступили в печати 743 раза, в 1924 г. - 1783, а в 1925 г. - уже 36783 , то есть количество публикаций возросло почти в 5 раз.
Кроме того, заметки рабселькоров служили источником выявления прокуратурой нарушений законности, случаев злоупотребления властью. Тематика сообщений в печати, по которым прокуратура начинали расследования, была весьма разнообразной: спекуляция, повышение цен на товары и продукты, взяточничество, волокита, бюрократизм, растрата и хищение денежных средств и материальных ценностей, покушение на селькоров и др.
В 1924 г. центральной прокуратурой обращено внимание на 632 публикации в печати, по которым в 29 случаях - возбуждено уголовное преследование, в 14 — последовало отстранение от должности, в 13 - дисциплинарные взыскания31. Уральская прокуратура отреагировала за этот же период на 1757 заметок, из которых по 1214 - были приняты меры32. В последующие годы масштабы этого направления работы прокуратуры значительно возросли. Так, в 1926 г. только в первой половине прокуратура отреагировала на 22,7 тыс. заметок, из них по 64,8 % из них были приняты конкретные меры33.
Таким образом, формирование советской прокуратуры как органа «революционной законности» проходило под руководством правящей партии и вполне соответствовало социальному заказу большевиков. Вместе с тем, при всей непоследовательности процессов, связанных с НЭП, прокуратура испытала на себе воздействие рыночных отношений и оживление демократии, общественной активности рабочих и крестьян, что не могло не отразиться на формах и методах ее деятельности. В них закладывалась возможность для последовательного проведения основ законности в правоохранительной сфере деятельности государства, но в последующие годы данная тенденция была пресечена в ходе формирования административно-командной системы управления.
Список литературы
ЦДОО СО. - Ф. 4. - ОП. 2. - Д. 274. - Л. 3.
Еженедельник Советская юстиция. - 1923. - № 45. - С. 1040.
ЦДОО СО. - Ф. 4. - ОП. 2. - Д. 274. - Л. 3; ОП. 3. - Д. 18.-Л. 168.
Еженедельник советской юстиции. - 1922. - № 37. - С. 38.
Власть советов еженедельный журнал Всероссийского ЦИК. - 1926. - № 44-45. - С. 23.
Еженедельник Советская юстиция. - 1927. - Ха 23. - С. 698-701.
Подсчитано по: Власть советов. - 1927. - № 46-47. - С. 20; №2.-С. 6.
Власть советов. - 1927. -№ 46-47. - С. 20.
Там же.-С. 21.
Рабоче-крестьянская милиция. - 1926. - № 1. - С. 31.
Власть Советов. - 1927. - № 46-47. - С. 20.
Советская прокуратура: история и современность. - М, 1977. - С. 55-56.
Власть Советов. - 1926. - № 43. - С. 13.
Власть Советов. - 1927. - № 46-47. - С. 20.
Угроватов А.П. НЭП и законность (1921-1929 гг.). - Новосибирск, 1997. - С. 63.
Еженедельник Советской юстиции. - 1925. - № 26.
Еженедельник Советской юстиции. - 1928. - № 46-47. - С. 1207-1208.
Власть Советов. - 1926. - № 32-33. - С. 7.
Еженедельник Советской юстиции. - 1926. - № 18. - С. 558-560.
Еженедельник Советской юстиции. - 1925. - № 10. - С. 235.
Там же. - С. 236; ЦДООСО. - Ф. 4. - ОП. 3. - Д. 18.
Еженедельник Советской юстиции. - 1927. - С. 20.