Электронные документы в архивах
Введение
С каждым годом в органах власти и организациях все более актуальными становятся вопросы создания, организации и функционирования архивов электронных документов.
Электронные документы имеют широкое применение в деятельности государственных и коммерческих структур Российской Федерации. Идет постоянное развитие информационных технологий и их внедрение в деятельность организаций и ведомств, усложняются и появляются все новые системы электронного документооборота.
Определенные комплексы документации уже сейчас существуют и используются только в электронном виде (например, документы Федеральной службы государственной статистики (Росстата), содержащие итоговые статистические данные; государственный реестр коммерческих организаций с иностранными инвестициями ФГУ «Государственная регистрационная палата»).
Следует ожидать, что в ближайшие годы архивы электронных документов превратятся в серьезные источники информации для принятия важнейших решений на всех уровнях управления, довольно значительные объемы документации будут представлены в Архивном фонде Российской Федерации в электронном виде. В связи с этим проблемы хранения электронных информационных ресурсов и пути преодоления этих проблем приобретают ключевое значение в методологии организации такого рода архивов.
Электронные документы в архивах
Необходимо сразу отметить, что архив электронных документов — это, прежде всего, технологии и производственные процессы, обеспечивающие весь цикл хранения документов от экспертизы ценности до их использования, через учет, описание, обеспечение сохранности и развитие научно-справочного аппарата и поисковых систем.
Несмотря на то что электронные документы появились несколько десятилетий назад решения в области их архивного хранения еще далеки от своих окончательных форм. Напротив, чем сложнее и функциональнее становятся информационные технологии и информационные системы, тем больше возникает новых проблем на всех этапах работы с электронными документами в архиве. К этому следует прибавить правовые аспекты, связанные с хранением электронных документов: права владения и интеллектуальной собственности, авторские права, защита от несанкционированного доступа, защита персональных данных и других конфиденциальных документов в электронном виде и т. д.
Архивисты заинтересованы в том, чтобы создаваемые в процессе делопроизводства электронные документы, также как и связанные с ними базы данных регистрации и контроля, web-документы и т.д., органично входили в структуру архивного фонда страны, с сохранением всех возможностей их хранения и использования в течение длительного времени. Это важно и для общества, и для государства, принимая во внимание социальную, культурную, экономическую и политическую роль архивов.
Во избежание утраты электронных документов, для обеспечения их сохранности и использования в дальнейшем, необходимо решить вопросы, связанные с разработкой единых подходов и требований к создаваемым в электронном виде документам и архивам, системам документооборота, системам защиты информации, подготовкой соответствующих специалистов, разработкой достаточной для работы с электронными документами нормативно-методической базы, финансированием и многие другие.
Архивы России принимают активное участие в разработке нормативно-правового и методического обеспечения работы с электронными документами, включаются во все правительственные программы и проекты, в той или иной мере затрагивающие вопросы организации автоматизированных информационных систем.
Одна из важнейших составляющих в процессе формирования и развития информационного общества в Российской Федерации – создание и целенаправленное функционирование электронного правительства.
В настоящее время основополагающим актом в этой сфере является Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года.
В условиях формирования электронного правительства вопросы управления документами оказываются в центре особого внимания.
На протяжении нескольких последних лет в стране выполняется Федеральная целевая программа «Электронная Россия», которая финансируется из государственного бюджета.
Данная программа включает в себя ряд направлений, существенным образом затрагивающих сферу управления документами, в том числе: обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти, общедоступность государственных информационных ресурсов, содействие развитию независимых средств массовой информации, разработка и внедрение систем электронной торговли, внедрение электронного документооборота.
Специалисты в области документационного обеспечения управления и архивного дела подчеркивают необходимость соблюдения при реализации государственных проектов и программ ряда условий, наиболее важными из которых являются следующие:
· организация юридически значимого электронного межведомственного (а в дальнейшем – и межгосударственного) взаимодействия;
· создание систем защиты информации и регламентирование вопросов доступа к информации на электронных носителях;
· обеспечение долговременной сохранности электронных документов, с постоянной возможностью их использования.
Межведомственный электронный документооборот подразумевает ведение служебной переписки между участниками в электронной форме. Юридически значимый межведомственный электронный документооборот возможен лишь при совпадении требований к созданию и обращению электронных документов в различных ведомствах, в организациях, предприятиях и учреждениях, при использовании открытых стандартов на информационно-коммуникационные технологии.
Возможность организации долговременного и постоянного хранения электронных документов должна быть заложена еще изначально, при их создании в организации – источнике комплектования. Поэтому специалисты в области документационного обеспечения управления и архивного дела добиваются своего обязательного включения в процесс создания информационных систем уже на стадии их проектирования. Законодательно закрепленное предписание использовать открытые стандарты и протоколы позволит обеспечить подготовку ведомствами документов в виде, пригодном к передаче на архивное хранение.
Росархив активно участвует в реализации ФЦП «Электронная Россия». На ближайшее будущее запланированы мероприятия по дальнейшему развитию электронного документооборота и работы архивов с электронными документами, в том числе:
· нормативно-методическое обеспечение системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО);
· пересмотр и согласование инструкций по делопроизводству во всех федеральных органах исполнительной власти;
· переработка отраслевых перечней документов со сроками их хранения;
· обеспечение равноправного использования документов на бумажном носителе и электронных документов в рамках ведомственной и межведомственной систем документооборота;
· определение условий, при которых документы могут создаваться и обращаться только в электронной форме, без создания их бумажного аналога (если многие важнейшие документы длительного срока хранения предпочтительно создавать на бумаге, то массовые документы временного срока хранения целесообразно перевести в электронный вид);
· оказание электронных архивных услуг и др.
Очевидно, что решение проблем, связанных с вопросами управления электронными документами и архивами, зависит не только от технических достижений, но и от создания эффективного механизма нормативно-правового и методического регулирования.
Уже сегодня существует целый ряд законов, регулирующих определенные аспекты применения электронных документов. В первую очередь это:
· Закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ;
· «Об электронной цифровой подписи» от 10.01.2002 № 1-ФЗ;
· «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ;
· «О персональных данных» от 27.07.2006 № 153-ФЗ;
· «Об архивном деле в Российской Федерации» 2004 г. № 124-ФЗ.
Совсем недавно нормативно-правовая база применения электронных документов пополнилась Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В этом законе четко обозначена позиция государства, ориентированная на внедрение так называемого «электронного правительства».
Одновременно был принят ФЗ № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Этот закон существенно расширил сферу применения электронных документов. Всего изменения коснулись 26 законов. В каждом из них появились положения, определяющие порядок примене
Постепенно выстраивается логическая цепочка нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы широкого применения электронных документов в практике управления.
Стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Управление документами. Общие требования»,
принятый на базе международного, предусматривает возможность проектирования и внедрения системы управления документами с учетом использования современных компьютерных средств и соответствующего программного обеспечения. Стандарт также закрепляет целевую установку на использование документов, обеспечивая преемственность и взаимосвязь процессов работы с документами.
Во исполнение Закона об информации, Правительством РФ утверждены «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»
. Правила учитывают то обстоятельство, что почти все федеральные органы имеют автоматизированные системы управления документами и, соответственно, бурно растет объем электронных документов. Правила определяют электронный документ как равнозначный документу на бумажном носителе, если при документировании соблюдается установленный порядок его оформления. Таким образом, впервые в истории российского документоведения и архивоведения наблюдается попытка придать электронному документу официальный правовой статус.
Однако до настоящего времени не решен ряд вопросов, связанных с технологией формирования дел, содержащих электронные документы, обеспечением защиты электронных документов от несанкционированного доступа и уничтожения, проведения экспертизы их ценности, уничтожения электронных документов и другие.
Предстоит еще более четко регламентировать вопросы, связанные с комплектованием архивов электронными документами, их описанием, учетом, обеспечением сохранности и т.д. Существующие документы не в полной мере отвечают актуальным потребностям архивной отрасли.
Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения,
[4]
содержит положение о том, что срок хранения документов на нетрадиционных носителях соответствует сроку хранения аналогичных видов документов на традиционных носителях.
Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденные приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. № 19 содержат определенные положения, касающиеся фондирования, учета и сохранности электронных архивных документов.
Одновременно подготовлен проект методических рекомендаций об организации работы с электронными документами в государственных архивах.
«Основные правила работы архивов организаций»
[6]
содержат некоторые рекомендации о порядке работы архивов с электронными документами. Однако, в связи с принятием новых правил работы государственных архивов, идет пересмотр содержания правил работы архивов организаций. Кроме этого, ВНИИДАД разработал проект методических рекомендаций архивам организаций по работе с электронными документами, который в настоящее время апробируется. Создан также проект перечня типовых управленческих документов с указанием сроков хранения, которые можно создавать только в электронном виде.
Можно сделать вывод о том, что многие актуальные вопросы управления электронными документами и архивами в Российской Федерации еще только предстоит решить, хотя многое в этой области уже сделано.
Российские архивы активно используют новейшие технологии и для автоматизации основных направлений своей работы. Ведутся работы по автоматизации научно-справочного аппарата архивов, оцифровыванию фонда пользования документов, автоматизации работы читального зала, исполнению запросов удаленных пользователей и т.д.
Технически российские государственные архивы оснащены на современном уровне. Все архивисты используют современные информационные технологии в своей профессиональной деятельности. У них имеются навыки создания баз данных различного типа, умения работать в сетях типа «интранет» и «интернет», с электронной почтой, почти все крупные архивы имеют свои веб-сайты. Освоены технологии сканирования документов, оцифровки архивных документов и справочников к ним.
На федеральном уровне разработан и внедрен во всех федеральных и региональных архивах программно-технический комплекс «Архивный фонд» (уже 4-я версия). Программа создает возможность ведения государственного учета в автоматизированном режиме не только документов на бумажной основе, но и кино-, фото-, фоно-, видео- и документов на электронных носителях, автоматического формирования справочно-поисковых средств, раскрывающих состав и содержание архивных фондов, как на уровне единиц хранения, так и на уровне документов. Это универсальное программное обеспечение, позволяющее каждому архиву создать автоматизированную информационную систему, охватывающую все основные функции архивной работы (учет, статистика, создание архивных справочников и т.п.).
Завершается разработка программных комплексов «Фондовый каталог» и «Центральный фондовый каталог», предназначенных для аккумулирования данных, накопленных в 4-й версии ПК «Архивный фонд». Оба этих программных продукта предоставят возможность представления открытой части информационного массива для широкого доступа в Интернете. Первый модуль планируется разместить на веб-портале «Архивы России» в следующем году. К публичной информации будут добавлены соответствующие поисковые средства.
Таким образом, архивы России работают по выполнению Плана реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации до 2011 г., утвержденного в феврале 2010 г.
С учетом требований законодательства о доступе граждан к информации о деятельности федеральных органов власти, была проведена серьезная модернизация сайта Росархива, размещенного на общеотраслевом веб-портале «Архивы России». Новая версия сайта открылась 1 января 2010 г. Здесь разместили семь форм электронных запросов граждан социально-правового характера, а также формы тематических запросов и обращений в аппарат Росархива. В результате число обращений к сайту и порталу неуклонно увеличивается. По данным на середину апреля 2010 г., ежедневно фиксируется около 70 тыс. посетителей (в год предполагается около 25 млн, т.е. на порядок больше, чем в прошлом году).
В некоторых архивах уже имеется опыт хранения электронных документов, например, в РГАНТД, в РГАСПИ (Архив Коминтерна), ГАРФе, в Москве, Томске и ряде других регионов. Большая работа по оцифровыванию архивных документов Российского государственного исторического архива ведется в рамках проекта создания Библиотеки Президента в Санкт-Петербурге. Планируется создание специального федерального архива электронных документов.
Однако организация массового хранения больших массивов электронных документов для многих российских архивов является абсолютно новой задачей, решение которой уже началось посредством разработки научно-методических основ этой деятельности. Впереди предстоит большая работа по обучению архивистов навыкам работы с электронными архивными документами на основе собственного опыта, а также творческого использования международных достижений.
Заключение
В заключение следует отметить, что методология и принципы архивного хранения электронных документов только начинают складываться. Здесь важен учет мнений и опыта всех заинтересованных сторон: архивистов (в архивах организаций и государственных архивах), документоведов, ИТ-специалистов, управленцев, менеджеров, историков, других пользователей электронными информационными ресурсами. От этого зависит, что станется с накопленным информационным богатством страны, с каким интеллектуальным багажом мы окажемся среди других «путешественников» к открытому информационному обществу.
Список используемой литературы
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // Собрание законодательства Российской Федерации.– 2008.– № 20.– Ст. 2372.
2. ГОСТ Р ИСО 15489-1 – 2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования». М.: Стандартинформ, 2007.
3. Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.06.2009. № 25. Ст. 3060.
4. Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук. М., 2007.