Морозова Наталья Ивановна,д-р экон. наук, профессор кафедры экономики и управления Волгоградского института бизнеса, г. Волгоград
В статье автор показывает значение государственночастного партнерства в формировании и реализации промышленной политики. Характеризует особенности ГЧП. Показывает необходимость его использования для совершенствования системы управления в экономической и социальной сферах в России. Автор приводит данные о распространении ГЧП для решения общественно важных экономических и социальных задач в зарубежных странах и в России. Анализирует институциональную среду управления ГЧП в России. Рассматривает опыт функционирования ГЧП в Великобритании, отдельные аспекты которого могут найти применение в России.
На III Всероссийском банковском форуме «Банки и реальный сектор» 21 ноября 2002 года Е. Примаков как президент Торгово-промышленной палаты РФ высказал свою озабоченность тем, что «у нас до сих пор нет концепции развития промышленной политики России, это серьезный минус для развития капиталовложений» [1]. К сожалению, промышленная политика в России отсутствует и в настоящее время. До сих пор не принят внесенный на рассмотрение в Государственную Думу РФ в конце 2008 года законопроект «О национальной промышленной политике в Российской Федерации».
Формирование и реализация промышленной политики на государственном, региональном и муниципальном уровнях позволит определить приоритетные сектора и разработать систему стимулов и различных форм поддержки, прежде всего бюджетной, для того чтобы провести диверсификацию экономики, устранить структурные и территориальные дисбалансы, создать рабочие места, повысить уровень и качество жизни населения. Это обеспечит движение России к социально ориентированной экономике.
В качестве ключевого инструмента совершенствования системы управления в экономической и социальной сферах выступает государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) или партнерство государства с частным сектором (public & private partnership). Необходимо отметить, что тесные связи между государством и частным сектором вытекают из самой сущности правового государства. Между тем в союзе государственного и частного секторов проявляется противоречие: у государства существуют определенные обязательства перед обществом и соответствующие расходы, а у частного сектора - интересы извлечения прибыли. Однако недостаточное развитие социальной и производственной инфраструктуры выступает препятствием как для реализации перспективных планов частного сектора, так и для исполнения государством своих обязательств. Таким образом, ГЧП позволяет получить синергетический эффект от коллективного и инновационного использования ресурсов частного сектора и государства.
Более того, с огласно исследованию британских (Parhtnerships UK) и международных экспертов (Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), использование ГЧП обеспечивает лучшее соотношение цены и качества, предоставление обществу услуг вовремя и согласно контракту.
Несмотря на большой потенциал ГЧП, до сих пор нет общепризнанного определения понятия «государственночастное партнерство» [2], что создает угрозу публичным интересам, формирует предпосылки для коррупции. Так, Всемирный банк определяет ГЧП как «соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [3, с. 7]. В ЕС в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы ГЧП [4]. В Зеленой книге «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», опубликованной в 2004 году, говорится: «Термин “государственно-частное партнерство” не определен на уровне Сообщества. В общем плане под ним понимаются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг» [5, с. 3]. Однако наибольшее распространение получило определение, приводимое в сборнике нормативных актов «Возможности федеральных инвестиций через ГЧП...», в котором под государственно-частным партнерством понимают «любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование, и информацию для достижения конкретных целей в определенной области». При этом акцент делается на том, что «правительство в ГЧП-проек- тах выступает не столько регулятором или катализатором экономической активности, сколько партнером частного сектора, участвует в проектах на равных правах с частным инвестором, а не реализует в отношении его свои властные полномочия» [6, с. 6].
Широкое распространение ГЧП для решения общественно важных задач находит в странах Евросоюза, демонстрируя, что взаимодействие государства и частного сектора является эффективным способом достижения целей развития. Так, в период с 1990-го по 2010 год в странах ЕС были реализованы 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд евро. Только в 2010 году таковых было 112, их стоимость составила 18,3 млрд евро. Значительная доля проектов ГЧП присутствует в экономике Франции: общий объем соглашений ГЧП за 2010 год составил 1,8 млрд евро [7].
Что касается России, то первый опыт в области реализации проектов ГЧП она получила в сферах ЖКХ, строительства трубопроводных систем, объектов электроэнергетики еще в середине 1990-х в условиях правового вакуума. Однако постепенно ряд наиболее актуальных проблем применения ГЧП был решен и на законодательном уров- не[1]. В настоящее время на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации находится проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» [14]. Он учитывает имеющийся законодательный опыт, а также дополняет и расширяет область применения ГЧП. Принятие этого закона имеет актуальное значение для социально-экономического развития России..
Признанным лидером среди субъектов Российской Федерации по уровню развития ГЧП является Санкт-Петербург. Причина заключается в большом опыты реализации проектов ГЧП. Отставание Москвы в сфере развития ГЧП отражается в рейтинге «готовности» регионов к осуществлению подобных проектов (табл.). Так, если Санкт-Петербург располагается на первом месте с рейтингом 7,8, то столица России - на 13-м (рейтинг 5,5). Как известно, ГЧП развивается там, где есть недостаток бюджетных средств, а в Москве с ее бюджетом около миллиарда долларов такой проблемы до настоящего времени не возникало.
Таблица
Рейтинг некоторых регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2013 года [15]
| № |
Название субъекта РФ |
Значение рейтинга |
№ |
Название субъекта РФ |
Значение рейтинга |
| 1 |
Санкт-Петербург |
7,8 |
16 |
Кировская обл. |
5,3 |
| 2 |
Татарстан |
6,6 |
17 |
Ульяновская обл. |
5,3 |
| 3 |
Воронежская обл. |
6,5 |
18 |
Ленинградская обл. |
5 |
| 4 |
Ярославская обл. |
6,3 |
19 |
Карелия |
4,9 |
| 5 |
Тульская обл. |
6,1 |
20 |
Липецкая обл. |
4,9 |
| 6 |
Белгородская обл. |
5,9 |
21 |
Московская обл. |
4,9 |
| 7 |
Нижегородская обл. |
5,7 |
22 |
Рязанская обл. |
4,7 |
| 8 |
Вологодская обл. |
5,6 |
23 |
Омская обл. |
4,7 |
| 9 |
Калужская обл. |
5,6 |
24 |
ХМАО |
4,7 |
| 10 |
Новосибирская обл. |
5,5 |
25 |
Самарская обл. |
4,6 |
| 11 |
Ростовская обл. |
5,5 |
|||
| 12 |
Свердловская обл. |
5,5 |
80 |
Карачаево-Черкесия |
0 |
| 13 |
Москва |
5,5 |
81 |
Приморский край |
0 |
| 14 |
Красноярский край |
5,4 |
82 |
Сахалинская обл. |
0 |
| 15 |
Краснодарский край |
5,4 |
83 |
Чукотский АО |
0 |
Оценка складывалась из трех параметров:
нормативно-правовая база в регионе, в том числе специальные структурные подразделения органов власти, ответственные за ГЧП, предусмотренные в бюджете расходы на ГЧП;
опыт реализации ГЧП (оцениваются количество проектов, их уровень и стадии реализации);
кредитный рейтинг региона (количество присвоенных рейтинговых оценок, а также значение оценок) [15].
Многое в становлении и развитии ГЧП определяется наличием соответствующей институциональной среды, поскольку без успешно функционирующих институтов управления ГЧП невозможно не только эффективно организовать взаимоотношения частного и государственного секторов, но и вообще добиться видимого прогресса в создании современной развитой рыночной экономики.
В России еще только формируется институциональная среда и нормативно-правовая база управления ГЧП [8-14]. В качестве института, способствующего привлечению инвестиций, выступает Инвестиционный фонд РФ, который был создан 1 января 2006 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 года № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации» [16]. И в соответствии со ст. 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, которая подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства [17].
В марте 2008 года вышло новое Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 года № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигновании Инвестиционного фонда Российской Федерации» [11], регулирующее деятельность Инвестиционного фонда и направление на улучшение функционирования механизма его работы.
Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2008 года № 468 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 года № 134» [18] Правила дополнены новой главой, устанавливающей особенности предоставления бюджетных ассигнований Фонда для реализации региональных инвестиционных проектов. Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда на региональные проекты можно получить только в форме субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности. Установлено, что такие ассигнован
Таким образом, основная цель деятельности Инвестиционного фонда РФ - поддержка приоритетных для государства и регионов конкретных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципального значения, без которой эти проекты не могут быть реализованы.
За годы деятельности Инвестиционного фонда были утверждены 20 инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение, для реализации которых предоставляется государственная поддержка за счет средств Инвестиционного фонда в объеме более 320 млрд руб. (на 1 руб. средств Фонда привлекаемые средства инвесторов составляют около 2 руб.). Только в течение 2009 года в Минрегион России поступило 53 заявки от более чем 30 субъектов РФ на предоставление государственной поддержки за счет средств Фонда для реализации региональных инвестиционных проектов. Общая стоимость указанных проектов - около 173 млрд руб., в том числе: общая сумма запрашиваемых средств Фонда - около 29,3 млрд руб., объем инвестиций за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 14 млрд руб., частных инвесторов - около 130 млрд руб. Из указанных выше региональных инвестиционных проектов 7 одобрено Правительственной комиссией по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение. Их общая стоимость составляет 16,3 млрд руб., в том числе средства Фонда - около 2 млрд руб. [19].
Специальным органом, принимающим участие в реализации государственно-частного партнерства, является Внешэкономбанк, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития» [20] и является национальным институтом развития. По организационноправовой форме он относится к государственным корпорациям. В его компетенцию входит, в частности, оказание финансовой поддержки инвестиционных проектов, являющихся приоритетными для развития экономики.
Субъектом ГЧП является также Российская венчурная компания, которая создана с целью стимулирования создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования, развития инновационных отраслей экономики и продвижения на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов [21].
Существенный интерес для России представляет опыт регулирования ГЧП в Великобритании, где велись многолетние поиски улучшения качества предоставления государственных услуг при одновременном снижении бюджетных расходов страны на эти цели (см. подробнее [22]).
В Великобритании реализация на практике концепции государственно-частного партнерства началась в 1992 году преимущественно в форме частной финансовой инициативы (The Private Finance Initiative - PFI).
Государственным Казначейством Великобритании была создана группа из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити (Treasury Task Fогсе) в целях оказания разносторонней помощи министерствам и ведомствам в вопросах коммерциализации их хозяйства.
На основе Treasury Task Force в 2000 году была сформирована специальная государственно-частная компания Partnerships UK, имеющая правовую форму товарищества с ограниченной ответственностью (limited liability company). Она работает исключительно в интересах государства, занимается теми же вопросами, что и ее предшественница, но имеет существенно большие ресурсы, штат сотрудников, современные инновационные продукты и более широкие связи с частным сектором. Следует отметить, что Компания Partnerships UK не только советник и консультант, но и разработчик проектов ГЧП, работающая в тесном контакте с органами государственной власти. Миссия компании состоит в том, чтобы во взаимодействии с заинтересованными государственными учреждениями различного уровня и бизнесом сделать ГЧП более эффективным и полезным для общества инвести ционным инструментом, идентифицировать и структурировать новые возможности сотрудничества государства с частным сектором.
Компания Partnership UK являлась ведущей структурой в сфере ГЧП в 2000-2009 годах. Однако в 2010 году функции Компании Partnership UK стали постепенно передаваться Агентству развития инфраструктуры Великобритании (Infrastructure UK), которое сегодня консультирует правительство по вопросам долгосрочных инфраструктурных потребностей страны, а также предоставляет коммерческую экспертизу, поддерживая основные проекты и программы.
Существует также «Группа политики ГЧП» (PPP Policy Team), которая осуществляет деятельность в рамках Агентства развития инфраструктуры Великобритании (Infrastructure UK) Министерства финансов. Группа занимается публикацией ключевых положений государственной политики в этой сфере, консультирует потенциальных участников соответствующих проектов и уже занятых в них. Структура отвечает за обновление и публикацию «Стандартизированных контрактов ЧФИ», а также разработку политики «Группы рассмотрения проектов» (Project Review Group - PRG). Наличие подобной структуры в России позволит обеспечить методическую поддержку развития ГЧП.
Другим органом является «Группа рассмотрения проектов» (Project Review Group - PRG) - специальный отдел Министерства финансов Великобритании, осуществляющий наблюдение за процессом утверждения региональными властями проектов ЧФИ, которые получили поддержку правительства. Этот же отдел дает конкретные рекомендации относительно выбора оптимальной с точки зрения расходов схемы реализации проекта. Решение о выборе PFI или другой формы распределения госзаказа принимается на основе схемы «оценки стоимости денег» (the «Value for Money» assessment), позволяющей найти оптимальную комбинацию между суммой расходов за весь период реализации проекта и предоставлением качественной услуги обществу.
Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансово-ревизионное управление (National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств. Создание такого органа имеет актуальное значение и для России.
Таким образом, на современном этапе развития в России необходимо создавать новые институты и совершенствовать действующие для обеспечения более конструктивного взаимодействия частного сектора и государства. Все это будет способствовать более полному удовлетворению потребностей населения в товарах и услугах, созданию дополнительных рабочих мест, повышению уровня и качества жизни населения.
Примаков считает отсутствие концепции развития промышленной политики России «серьезным минусом для развития капиталовложений» // Деловая пресса [Электронный ресурс]. URL: http://www.businesspress.ru/newspaper/article.asp?aId=135102 (дата обращения: 13.05.2013).
Список литературы
Литягин Н. Н. О некоторых аспектах государственно-частного партнерства // Российская юстиция. 2012. № 7. С. 6-7.
Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009.
Green Paper on services of general interest. COM (2003) 270. 21.03.2003. European Parliament Resolution on the Green Paper on Services of General Interest 14.01.2004 (T5-0018/2004).
Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels. 30.04.2004.
Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: Сб. нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации. М.: АльпинаБизнесБукс, 2009.
WOC Research (World Organization of Creditors) [Электронныйресурс]. URL: http://research.wocorg.com/index.php?name= News&op=article&sid=17 (датаобращения: 13.05.2013).
О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 года № 115-ФЗ (ред. от 25.04.2012 года) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013 года) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 года № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012 года) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013 года) // Собрание законодательства РФ. 25.07.2005 года. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30.12.1995 года № 225-ФЗ (ред. от 19.07.2011 года) // Собрание законодательства РФ. 01.01.1996 года. № 1. Ст. 18.
Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 года № 134 (ред. от 30.01.2013 года) // Собрание законодательства РФ. 10.03.2008 года. № 10 (2 ч.). Ст. 932.
О государственной программе «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий»: Распоряжение Правительства РФ от 10.03.2006 года № 328-р (ред. от 27.12.2010 года) // Собрание законодательства РФ. 13.03.2006 года. № 11. Ст. 1226.
Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.07.2005 года № 116-ФЗ (ред. от 04.03.2013 года) // Собрание законодательства РФ. 25.07.2005 года. № 30 (ч. II). Ст. 3127.
Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: проект федерального закона (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ) // Сайт Минэкономразвития России [Электронный ресурс]. URL: http:// www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015) (дата обращения: 02.04.2013).
Гагарин П. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития // Финансовая газета. 2013. № 14. С. 10-11.
Об Инвестиционном фонде Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 23.11.2005 года № 694 (ред. от года) // Собрание законодательства РФ. 28.11.2005 года. № 48. Ст. 5043 (Документ утратил силу).
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 года № 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012 года) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013 года) // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998 года. № 31. Ст. 3823.
О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 года № 134: Постановление Правительства Российской Федерации от 23.06.2008 года № 468 // Собрание законодательства РФ. 30.06.2008 года. № 26. Ст. 3064.
Информация о параметрах функционирования Инвестиционного фонда Российской Федерации // Министерство регионального развития РФ [Электронный ресурс]. URL http://www.minregion.ru/ (дата обращения: 02.04.2013).
О банке развития: Федеральный закон от 17.05.2007 года № 82-ФЗ (ред. от 25.06.2012 года) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»: Постановление Правительства Российской Федерации от 24.08.2006 года № 516 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 35. Ст. 3762.
Кабашкин В. А., Малахаева О. М. Государственно-частное партнерство в Великобритании и Ирландии. М.: ООО МИНЦ, 132 с.
Морозова Н. И. Анализ качества жизни населения России: региональный аспект // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2011. № 3 (16). С. 108-113.
Морозова Н. И. Эволюция общества в сторону накопления элементов социализации - ведущая тенденция современного общественно-экономического развития // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2011. № 1 (14). С. 64-69.
Кудряшова И. В. Состояние и тенденции российских инвестиций в страны Европейского Союза // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2013. № 2 (23). С. 137-141.
Курченков В. В. Инновационная активность хозяйствующих субъектов региона: проблемы измерения // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2012. № 4 (21). С. 41-47.
Морозова Н. И. Инновационно-инвестиционная политика как ключевой элемент экономического роста и повышения качества жизни населения России // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2013. № 1 (22). С.186-191.
[1]Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [8], Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [9], Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [10], Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 года № 134 [11], утвердившее Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 года № 328-р [12], одобрившее Комплексную программу «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», Федеральный закон от 22 июля 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» [13] (предоставление бизнесу льгот на определенной территории - тоже вариант ГЧП в широком смысле) и др.