А. С. Чесноков
Миграционная политика и миграционные процессы в странах ШОС
Рассматриваются проблемы реализации общей миграционной политики в ШОС. Автор уделяет внимание не только роли и значению ШОС во внешней политике каждой из стран-членов, но и месту организации в ряду других региональных организаций (ОДКБ, ЕврАзЭС).
Анализ особенностей политического регулирования миграционных процессов в регионе, образуемом территорией стран, входящих в Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС), следует начать с общего обзора миграционных трендов, сформировавшихся между всеми входящими в организацию странами. Миграционные процессы в границах ШОС характеризуются особенностями, не только отличающими их от миграционных процессов в других регионах мира, но и позволяющими говорить о перемещениях населения между странами ШОС как об особой миграционной системе. О некоторых характеристиках этой системы следует сказать вначале.
Наиболее тесные и интенсивные миграционные связи сложились между Россией и государствами Центральной Азии. Причем если между Россией и Казахстаном происходит обмен преимущественно мигрантами, переезжающими на постоянное место жительства, то все остальные республики являются поставщиками дешевой и неквалифицированной рабочей силы, в первую очередь в Россию, во вторую — в Казахстан. Статистика свидетельствует, что около 600 тыс. граждан Таджикистана и 350 тыс. граждан Кыргызстана являются трудовыми мигрантами, причем более 80 % из них направляются на заработки в Россию, остальные — в Казахстан.
Является очевидным, что сохранение безвизового режима между Россией и странами Центральной Азии является стратегическим ориентиром для стран Центральной Азии. Достаточно отметить, что, согласно данным Всемирного банка, доля денежных переводов трудовых мигрантов в 2006?г. составляла 27 % национального ВВП в Кыргызстане и 36 % — в Таджикистане. Однако из-за влияния глобального финансового кризиса эти показатели в 2008?г. увеличились соответственно до 28 и 50 % [6].
Факт, состоящий в том, что общая политическая история и тесные социально-экономические связи предопределили формирование устойчивой миграционной системы именно между постсоветскими государствами, подтверждается данными национальных статистических служб. Статистика трансграничной миграции в пределах ШОС на постоянное место жительства (а именно этот показатель является основным в миграционной статистике всех постсоветских государств) свидетельствует, например, о том, что Казахстан отдает население почти исключительно России, а получает из Узбекистана и, в меньшей степени, из России. Кыргызстан имеет незначительный приток населения из России, а отток, в гораздо больших масштабах, также в Россию и, в некоторой степени, в Казахстан. В Россию на постоянное место жительства прибывают в достаточно больших количествах переселенцы из всех без исключения стран Центральной Азии, но первенство все же держат Узбекистан и Казахстан. Население, выбывающее из России и направляющееся в страны ближнего зарубежья, переезжает преимущественно в Казахстан.
Китай в плане миграционных контактов как с центральноазиатскими государствами, так и с Россией стоит особняком, поскольку эта страна еще только входит в миграционную систему, сформировавшуюся в 1990-е гг. на постсоветском пространстве. Миграционное движение из России и стран Центральной Азии в Китай связано почти исключительно с краткосрочными туристическими или деловыми поездками. Миграционные потоки, исходящие из Китая в?Россию и Центрально-Азиатский регион, носят гораздо более фундаментальный характер, поскольку связаны с долгосрочной занятостью китайских мигрантов в строительной, сельскохозяйственной и торговой сферах экономики принимающих государств. Вместе с тем «невозможно представить, чтобы Пекин решился отдать приоритет политике демографической экспансии, рискуя спровоцировать дестабилизацию своих отношений с Казахстаном и со всем Центрально-Азиатским регионом» [2, 4 ].
Данная позиция Китая, а также то, что Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан, согласно критериям Всемирного банка, являются странами с низким уровнем доходов, приводят к тому, что в государствах Центральной Азии доля иммигрантов в структуре населения относительно невелика: в Таджикистане и Узбекистане она составляет около 4, 7 %, в Кыргызстане — 5, 5 %. Так же и в?Китае: несмотря на динамично развивающуюся экономику и ежегодный рост показателей ВВП, страна имеет уровень доходов ниже среднего, а численность иммигрантов в структуре населения не превышает 0, 5 %. На этом фоне резко выделяются Россия и особенно Казахстан, в которых доля иммигрантов в населении составляет соответственно 8, 4 и 16, 9 % [5]. Это, впрочем, объясняется не только тем, что обе страны, согласно критериям Всемирного банка, относятся к?странам с уровнем развития выше среднего, но и тем, что обе страны с начала 1990-х гг. проводят активную политику возвращения соотечественников, в результате чего происходит своего рода «собирание» нации и повышение на этом фоне показателей количества иммигрантов в населении обеих стран. В отличие от России и Казахстана все остальные страны — члены ШОС по причине финансовых ограничений стремятся поддерживать отношения с соотечественниками за рубежом и использовать финансовый и инвестиционный потенциал диаспоры, однако не проводят политику, направленную на поощрение добровольной реэмиграции.
Межгосударственные отношения между странами, входящими в ШОС, далеко не всегда носят бесконфликтный характер, что непосредственным образом отражается на внешнеполитических курсах всех стран региона и на проводимой ими миграционной политике. Например, до настоящего времени действует визовый режим между Узбекистаном и Таджикистаном, введенный в?2000?г. На этой мере настоял Узбекистан, опасаясь проникновения на территорию республики исламских экстремистов из Таджикистана и Афганистана.
В мае 2005?г. тысячи беженцев из Узбекистана, спасавшихся от вооруженного мятежа в Андижане, который, по официальной версии властей, был спровоцирован подготовленными в Афганистане исламскими радикалами, прибыли в Кыргызстан, спровоцировав напряжение отношений не только между обеими республиками, но и вызвав резонанс на уровне ООН с последующим введением ЕС и США санкций против Узбекистана. Следует упомянуть, что между Узбекистаном и Кыргызстаном полноценный визовый режим действовал с 2000 по 2007?г. Его существование Кыргызстан обосновывал опасностью вторжения исламских террористов и нарастанием потока наркотиков, в то время как Узбекистан был серьезно озабочен слабостью южных границ Киргизии и хотел обезопасить себя от нелегальной иммиграции.
Между Таджикистаном, Кыргызстаном и Узбекистаном с начала 1990-х гг. до настоящего времени продолжают сохраняются довольно напряженные отношения. Это связано с реализацией масштабных проектов по строительству ГЭС на территории Таджикистана, чему активно противится Узбекистан, который имеет разногласия с Кыргызстаном по вопросу раздела водостоков. Все три страны имеют нерешенные взаимные территориальные споры, а также неурегулированные конфликты, касающиеся рационального и экологически безопасного использования водных ресурсов.
Во все противоречия в Центральной Азии неизбежно оказывается вовлеченной и Россия, во-первых, поскольку инвестирует значительные средства в?транспортно-энергетические системы во всех без исключения странах региона, а во-вторых, из-за обеспокоенности статусом русского языка в государствах Центральной Азии. Согласно конституциям постсоветских азиатских республик в настоящее время в качестве официального языка русский язык используется в Казахстане и Кыргызстане. Конституция Таджикистана устанавливает за русским языком статус языка межнационального общения, а в Конституции Узбекистана какие-либо упоминания о русском языке отсутствуют. Тема изучения и использования русского языка на постсоветском пространстве и особенно в Центральной Азии имеет принципиальное значение для России, поскольку именно она принимает большинство «гастарбайтеров», выезжающих на заработки из этих стран, при том, что «порядка 60 % всех трудовых мигрантов, которые работают как в Москве, так и в других субъектах Российской Федерации, вообще не владеют русским языком» [3, 29 ].
Современные миграционные приоритеты Российской Федерации в ШОС во многом определяет Соглашение между Россией и Европейским союзом о реадмиссии, вступившее в силу в марте 2007?г. Заключение такого соглашения было обусловлено расчетом РФ на облегчение визового режима с Европейским союзом, который главным условием этого поставил ужесточение пограничного контроля на южных и восточных рубежах Российской Федерации.
30 августа 2000?г. министр иностранных дел РФ Игорь Иванов заявил об одностороннем выходе России из Бишкекского соглашения 1992?г. о безвизовых поездках в рамках СНГ, которое обеспечивало прозрачность границ между большинством бывших республик СССР. Позиция Россия в данном случае была продиктована необходимостью борьбы с экспортом тер
Для Китая, России, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана, объединившихся в 2001?г. в рамках новой региональной организации, приоритетными целями остаются «укрепление между государствами-членами взаимного доверия, дружбы и добрососедства, упрочение разностороннего взаимодействия в деле поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе, совместного противодействия новым вызовам и угрозам, поощрения эффективного и взаимовыгодного сотрудничества в различных областях, содействия экономическому росту, социальному и культурному развитию» [1], а также «совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех их проявлениях, борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, другими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграцией» [4].
Из этого следует, что миграционные процессы для стран — членов ШОС предстают в ракурсе их связи с угрозами национальной, экономической и общественной безопасности. Именно поэтому в Декларации о создании ШОС 2001?г. (а также в Санкт-Петербургской декларации (2002), Хартии ШОС (2002) и Астанинской декларации (2005) ШОС) миграционные процессы упоминаются только в контексте общей борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. В то же время в Московской (2003) и Ташкентской (2004) декларациях, Шанхайской декларации пятилетия ШОС (2006), Бишкекской (2007), Душанбинской (2008) и Екатеринбургской (2009) декларациях ШОС миграционные процессы не упоминаются вообще ни в каком ракурсе. Иными словами, миграционные процессы попадают в фокус внимания ШОС, только если речь идет о проблемах регулирования нелегальной миграции, непосредственно связанной с транснациональной преступной деятельностью: организованной преступностью, в том числе вооруженными формированиями исламских экстремистов, и наемничеством; наркотрафиком; торговлей людьми; контрабандой оружия. Во всех без исключения странах эти проблемы имеют место, и поиск путей их решения входит в актуальную политическую повестку уже не первый год.
На уровне ШОС в настоящее время отсутствуют договоренности, касающиеся политического регулирования в миграционной сфере, аналогичные тем, которые действуют в СНГ и ЕврАзЭС. Так, например, еще в 1998?г. был принят Договор Евразийского экономического сообщества «О правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства», распространяющий свое действие на Россию, Кыргызстан, Казахстан и Беларусь. В 2007?г. была принята Декларация о согласованной миграционной политике государств — участников Содружества Независимых Государств. На стадии согласования находится проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей стран СНГ.
Вместе с тем активные дискуссии по миграционной проблематике постоянно идут между всеми странами — членами ШОС, хотя происходит это не на базе и посредством механизмов ШОС, а в рамках двусторонних контактов.
Иными словами, сотрудничество в миграционной сфере между странами, входящими в ШОС, осуществляется почти исключительно на основе узких двусторонних договоренностей. Это обусловлено прежде всего тем, что в объединение входит Китай, существенным образом отличающийся от всех остальных пяти постсоветских государств в социально-культурном и политическом отношениях. Китай в плане миграционного обмена, военных целей и экономических приоритетов ориентирован в первую очередь на Северную и Юго-Восточную Азию и только во вторую очередь — на Центральную Азию. В этом регионе, а также в России КНР интересуют прежде всего доступ к энергоресурсам и превентивное подавление религиозного фундаментализма. Именно поэтому Китай вполне устраивают репрессивные и закрытые политические режимы в этом регионе, поскольку они достаточно активно сотрудничают с?Китаем в сфере добычи и транзита нефти и газа, а также относительно успешно борются с исламским экстремизмом.
Поскольку миграционный обмен между Россией и странами Центральной Азии — с одной стороны и Китаем — с другой сравнительно невелик, решение миграционных проблем на этом направлении отходит для Китая на второй план. Иная ситуация с Россией. Имея положительное сальдо миграционного баланса со всеми без исключения странами Центральной Азии, Россия стремится достичь одновременно двух целей: сохранить за Центральной Азией статус «демографического донора», но при этом минимизировать издержки от иноэтничной и инокультурной иммиграции. Этими соображениями, в частности, объясняются повышенное внимание России к проблеме соблюдения прав соотечественников за рубежом и реализация государственной программы по их возвращении на родину. Страны Центральной Азии в этом контексте оказываются единственными по-настоящему заинтересованными в разработке и реализации механизмов миграционного регулирования на уровне всей ШОС, поскольку это даст им возможность правового и политического воздействия на Россию и Казахстан, которые принимают абсолютное большинство иммигрантов из Таджикистана, Узбекистана, Кыргызстана и Китая. Именно в этом ключе следует рассматривать и тот факт, что Таджикистан и Кыргызстан ратифицировали Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.
Иными словами, создание единых политических и институциональных механизмов на уровне ШОС позволит странам Центральной Азии, являющимся миграционными донорами, на равных вести диалог с принимающими государствами по вопросам упорядочения миграционных процессов и защиты (трудовых) мигрантов из этих стран. С?другой стороны, создание таких механизмов позволит странам Центральной Азии выстроить более прозрачную и эффективную систему контроля экспансии китайской диаспоры и соответственно китайских капиталов и инвестиций в этом регионе.
Важно отметить, что серьезную конкуренцию ШОС в вопросах а) создания системы борьбы с нелегальной миграцией как между странами-членами, так и с незаконной иммиграцией со стороны «третьих стран», б) формирования общей миграционной, в том числе визовой и пограничной, политики — составляют две другие организации: Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). В?ЕврАзЭС входят четыре из шести стран — членов ШОС (Россия, Таджикистан, Казахстан и Кыргызстан), а в ОДКБ — пять (в дополнение к вышеперечисленным — Узбекистан, который входил в ОДКБ с 1992 по 1999?г., затем вышел и снова присоединился только в 2006?г.). Таким образом, на текущий момент за пределами обеих организаций остается Китай и одной из них — Узбекистан, а это означает, что именно они являются теми самыми «третьими странами», с нелегальной иммиграцией из которых предстоит бороться обеим организациям, только первой — военно-политическими средствами, а второй — финансово-экономическими.
Подводя итоги, отметим, что сегодня миграционная проблематика в ШОС понимается почти исключительно в аспекте «секьюритизации» и еще только начинает входить в спектр приоритетных вопросов, подлежащих политическому регулированию в рамках ШОС. В этом смысле в ОДКБ и, в еще большей степени, в ЕврАзЭС вопросам правового и политического регулирования миграционных процессов уделяется гораздо больше внимания, чем в ШОС. Не в?последнюю очередь это происходит из-за участия в ШОС Китая, интересы которого далеко не всегда гармонично сочетаются с интересами стран Центральной Азии и России. Несмотря на это, именно ввиду участия Китая ШОС обладает бóльшим политическим и экономическим весом, чем ОДКБ и ЕврАзЭС. Для России и Китая ШОС представляет собой уникальную возможность объединить под своей эгидой усилия и потенциалы центральноазиатских государств для сдерживания возможной экспансии других мировых центров силы в этот регион и создания не только единой зоны безопасности и экономического сотрудничества, но общего миграционного пространства.
Таким образом, в настоящее время очевидно, что ШОС необходимо продолжать разрабатывать комплексную и ориентированную на долгосрочную перспективу общую миграционную политику, которая позволит связать страны-члены не только программами по борьбе с различными дестабилизирующими факторами и по обеспечению региональной безопасности, но и общими инициативами, направленными на экономическое и человеческое развитие Северной и Центральной Азии.
Список литературы
1. Декларация глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества. Принята 7 июня 2002?г. в?г. Санкт-Петербурге.
2. Кожирова С. Б. Китайская миграция как элемент региональной безопасности : автореф. дис. ... д-ра полит. наук. Астана, 2009.
3. Нужен ли русский язык новым независимым государствам? : материалы конф., Москва, 29 февр. 2008?г. М., 2008.
4. Хартия Шанхайской организации сотрудничества. Принята 7 июня 2002?г. в?г. Санкт-Петербурге.
5.International Migration 2006. N. Y., 2006.
6. Ratha D., Mohapatra S., Silwal A. Migration and Remittance Trends 2009. A better-than-expected outcome so far, but significant risks ahead // Migration and Development Brief. 2009. № 11. Nov. 3.