одержание
Введение.......................................................................................................... 2
Глава I. Проблема миграции и ее
современное состояние............................ 6
1.1 Теоретические основы проблемы
миграции......................................... 6
1.2 Миграционные процессы в современной
России............................... 11
1.3 Социальные и психологические
проблемы вынужденных мигрантов 19
Глава II. Службы миграции и их роль в
реализации государственной
социальной политики.................................................................................... 24
2.1 Основы государственной политики в
области миграции................... 24
2.2 Организация федеральной
миграционной службы............................ 30
2.3 Реорганизация государственной
миграционной службы в 2002 году 37
Глава III. Анализ миграционных
проблем и путей их решения
в Курской области......................................................................................... 41
3.1 Характеристика миграционных
процессов в Курской области........ 41
3.2 Деятельность региональной
миграционной службы.......................... 46
Заключение.................................................................................................... 56
Библиографический список.......................................................................... 59
Приложение................................................................................................... 62
Введение
Миграции населения - перемещения населения, связанные с переменой места
жительства. Миграция являются одной из важнейших проблем народонаселения и
рассматриваются не только как простое механическое передвижение людей, а как
сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны
социально-экономической жизни. Миграции сыграли выдающуюся роль в истории
человечества, с ними связаны процессы заселения, хозяйственного освоения земли,
развития производительных сил, образования и смешения рас, языков и народов.
Миграции имеют разнообразные аспекты; их характер и структуру, последствия,
которые они вызывают, исследуют ряд наук - демография, экономика, география,
социология, статистика, этнография и др. В частности, социальному работнику
приходится ориентироваться в социологических вопросах миграции.
Современное рассмотрение проблемы миграции актуально по следующим
обстоятельствам. Общественные перемены последнего десятилетия кардинально
изменили политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, и
миллионы людей стали вынужденными мигрантами. В отличие от развитых стран,
переживших миграционный бум и не связанных с постоянной иммиграцией, Россия
столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ее
экономическая база оказалась в кризисном состоянии. Приобретая в последние годы
ярко выраженный этносоциальный и этнополитический характер, миграция вносит
коррективы в жизнь местных социумов, влияет на проводимую суверенными
государствами политику, а главное - изменяет личностные характеристики тех, кто
вынужден перемещаться на другие территории в поисках спокойной жизни и лучшего
будущего.
В течение XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных
потоков, а к концу века феномен миграции стал составляющим фактором всех
глобальных проблем. И это потребовало новых подходов к миграционной политике,
способствующей достижению и поддержанию баланса интересов международных
акторов, участвующих в регулировании миграционных процессов.
Актуальность исследования данного феномена на общемировом уровне
обусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести:
- •расширение правового поля и
акцентирование внимания международной общественности на проблематике прав
человека, к которым, безусловно, относится право свободного передвижения;
- •назревшую необходимость анализа
миграции с учетом ее целей, задач и содержания в конкретных регионах Федерации
и степени ее воздействия на другие сферы общественных отношений;
- •изменение социальных и политических
параметров развития политических новообразований, принятие и претворение в
жизнь законов, ущемляющих права иноэтнического населения;
- •необходимость научного осмысления и
понимания социально-политической направленности отношений между самими
мигрантами, а также между мигрантами и местным населением.
В Концепции внешней политики Российской Федерации отмечается ([4]), что Россия, приверженная ценностям
демократического общества, включая уважение прав и свобод человека, видит свои
задачи в том, чтобы защищать права и интересы российских граждан и
соотечественников за рубежом на основе международного права и действующих
двусторонних соглашений, будет добиваться адекватного обеспечения прав и свобод
соотечественников в государствах, где они постоянно проживают, поддерживать и
развивать всесторонние связи с ними и их организациями.
Последствия миграции проявляются в различных сферах: политической,
социальной, экономической, культурно-психологической и других. Более того, эти
последствия имеют и позитивный и негативный характер, становясь, таким образом,
источником конфликтов. Все это определяет актуальность изучения проблем
политико-правового регулирования миграции.
Применительно к библиографии, посвященной проблеме миграции, можно
отметить следующее. С начала 90-х гг. вышло много специализированных работ,
посвященных миграционной проблематике, отражавшие кардинальные социальные и
политические изменения, которые имели место до и после распада Советского
Союза. Необходимо подчеркнуть, что большинство работ носит ярко выраженную
этническую направленность. В работах последнего десятилетия значительное место
также было уделено проблеме социокультурной адаптации в иноэтнической или
другой среде. Кроме того, широко освещается проблема миграции и в периодической
литературе.
Изучение трудов по рассматриваемой проблематике позволяет вычленить
основные политические, правовые, экономические, психологические причины
миграции.
Объектом исследования выступает миграция населения как феномен
международной политической реальности, имеющий проявления в правовой,
демографической, экологической и других сферах, а также ее региональный (на
примере Курской области) компонент.
Предметом исследования являются закономерности формирования миграционной
политики Российской Федерации и ведущих стран мира, направленной на социальную
стабилизацию общества и создание предпосылок для устойчивого развития.
Цель работы - проведя системный анализ проблем миграции, выявить
региональные характеристики миграции и выработать рекомендации по осуществлению
перспективной политики в этой области.
Для достижения данной цели потребовалось решить следующие задачи:
- рассмотреть общетеоретические понятия
проблемы миграции;
- определить показатели динамики
вынужденной миграции, сравнить их в историческом аспекте;
- проследить изменения интенсивности и
направленности миграционных потоков;
- выявить наиболее острые
социально-политические и психологические проблемы мигрантов;
- раскрыть особенности государственной
политики в области миграции населения;
- предложить ряд практических
рекомендаций, направленных на оптимизацию процесса адаптации мигрантов к новым
политическим условиям.
Структурно дипломная работа состоит из трех глав. В первой главе дается
общий теоретический анализ проблемы миграции. Рассмотрение базисных определений
дополнено здесь общим обзором психологических и социальных проблем вынужденных
мигрантов. Во второй главе раскрывается сущность государственной политики в
области миграции, а также ее реализации через специализированные
государственные институты. Наконец, третья глава затрагивает практические
аспекты функционирования этих институтов на примере миграционных служб Курской
области.
Стоит отметить, что общетеоретические и практические аспекты миграции явились
предметом исследования как в учебной литературе, так и в многочисленных
специализированных исследованиях. Особенно много публикаций содержится в периодической
печати. Здесь выделяются такие издания, как журналы «Полис», «Социс», «Миграция»
и т.д.
Глава I. Проблема
миграции и ее современное состояние
1.1 Теоретические основы проблемы миграции
Миграция населения — сложный социальный процесс, тесно связанный с
изменением экономической структуры и размещением производительных сил, с ростом
социальной и трудовой мобильности населения.
При анализе миграции населения ее классифицируют по ряду признаков.
Остановимся на важнейших из таких классификаций.
1. В зависимости от характера пересекаемых границ различают внешнюю и
внутреннюю миграцию населения ([19], c. 11-13).
Внешней называется миграция, при которой пересекаются государственные
границы. Она в свою очередь делится на межконтинентальную (например, массовое
переселение европейцев за океан в XIX—XX вв.) и внутриконтинентальную
(например, современная миграция из одних европейских стран — Италии, Испании, в
другие — ФРГ, Францию и г.д.).
К внутренней миграции относятся перемещения в пределах одной страны между
административными или экономгеографическими районами, населенными пунктами и
т.п. Основными типами современной внутренней миграции являются миграции из
сельской местности в города и межрайонная миграция.
2. По временным признакам миграцию делят на постоянную (безвозвратную),
временную, сезонную и маятниковую.
Безвозвратная миграция связана с окончательной сменой постоянного места
жительства. Примером такой миграции может служить миграция из села в город.
Временная миграция предполагает переселение на какой-то достаточно
длительный, но ограниченный, часто заранее обусловленный срок, что обычно
связано с работой в месте вселения. Временными являются многие переселения
рабочих из одних стран в другие, внутренняя миграция в удаленные и малообжитые
районы (например, для работы по контракту на несколько лет) и т.п.
Сезонная миграция включает ежегодные перемещения людей в определенные
периоды года, например в сельскохозяйственные трудонедостаточные районы в
период уборки урожая, летом — в курортные районы и т.п.
Маятниковая миграция — это регулярные поездки к месту работы или учебы за
пределы своего населенного пункта.
3. Важное значение имеет классификация миграции по причинам. Среди
главных причин миграции населения следует упомянуть экономические и социальные,
которые часто трудно разделить (переселения в поисках свободных
сельскохозяйственных земель, работы, более высоких доходов, переселения с целью
перемены образа жизни — сельского на городской, приобретения более высокого социального
статуса и т. п.). Немалую роль играют также политические (бегство от
политических преследований, расовых, религиозных притеснений, репатриация в
связи с изменением политических условий или государственных границ), военные
(эвакуация и реэвакуация, депортация) и прочие причины.
4. По формам реализации миграция делится на общественно-организованную,
осуществляемую при участии государственных или общественных органов и с их
экономической помощью, и неорганизованную, которая производится силами и
средствами самих мигрантов без материальной или организационной помощи со
стороны каких-либо учреждений.
5. В зависимости от того, предпринимается перемещение людей по их
собственному решению или независимо от него, миграция делится на добровольную и
принудительную (вынужденную).
В данной работе дадим характеристику нескольким видам миграции, но
особенное внимание будем уделять вынужденной миграции.
Вынужденная миграция является одной из характерных черт современности: во
всем мире насчитывается в настоящее время около 18 миллионов беженцев.
Масштабность и острота проблемы вынужденной миграции предопределила ее
превращение из национальной в интернациональную. Соответственно, участие в ее
решении принимают не только национальные правительства, но и все мировое сообщество
в лице международных и межправительственных, а также неправительственных
организаций.
Вынужденная миграция - перемещение людей, происходящие по независящим от
них причинам. При вынужденной миграции серьезно нарушается социальная
интеграция человека, из одной среды он перемещается в другую, болезненно
разрывая социальные связи и искусственно создавая такие связи на новом месте.
Отсутствие или несовершенство законодательства государств- бывших
республик СССР в области защиты основных прав и свобод граждан, создающее
возможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы,
вероисповедания, языка способствовало возникновению проблемы вынужденной
миграции на их территориях.
Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации,
оставившее страну прежнего проживания, из-за преследований по признакам
расовой, национальной, этнической принадлежности, вероисповедания, гражданства,
политических убеждений и т.п., и прибывшее на территорию России ([2]).
Вынужденный переселенец - это гражданин Российской Федерации, покинувший
место жительства (как на территории иностранного государства, так и на
территории одного из субъектов Российской Федерации) как вследствие
совершенного в отношении него или членов его семьи насилия либо преследования в
иных формах, так и вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию,
если таковое преследование связано с его расовой или национальной
принадлежностью, вероисповеданием, языком, принадлежностью к определенной
социальной группе или политическими убеждениями (например, в случае увольнения
и невозможности устройства на работу по одной из указанных выше причин) ([3]). Следует иметь в виду, что лица,
покинувшие место своего постоянного жительства по обстоятельствам
экономического, природного и техногенного характера, а также в связи с
эпидемиями и голодом, не могут претендовать на статус вынужденного переселенца,
так как причины, вынудившие их покинуть свое жилье, не соответствуют указанным
в Законе РФ «О вынужденных переселенцах».
Итак, основное отличие между понятиями «беженец» и «вынужденный
переселенец» заключается в принадлежности к гражданству Российской Федерации.
Однако в определенных случаях закон допускает признание вынужденными
переселенцами и не граждан российской Федерации. Так, вынужденным переселенцем
может быть признан иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно
проживающее на законных основаниях на территории России и в силу указанных выше
обстоятельств вынужденное сменить место жительства в пределах Российской Федерации
(п.3 ст.1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах»).
В Законе «О вынужденных переселенцах» предусмотрены две категории таких
лиц.
Первую составляют лица, совершившие преступления против мира,
человечности и другие тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным кодексом
Российской Федерации. К числу таких преступлений относятся планирование,
подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны; публичные призывы к
развязыванию агрессивной войны; производство или распространение оружия
массового поражения; применение запрещенных средств и методов ведения войны;
геноцид; нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной
защитой помощь в индивидуальном жилищном строительстве, при вступлении в
жилищный кооператив, приобретении земельного участка под строительство жилого
дома, а также приобретении строительных материалов, содействие в организации
компактных поселений), получением социальной помощи, устройством детей в
государственные школы и детские дошкольные учреждения.
Следует помнить, что, будучи гражданами Российской Федерации, лица,
ходатайствующие о предоставлении статуса вынужденного переселенца, и
вынужденные переселенцы имеют право на получение бесплатной медицинской и
лекарственной помощи в государственных и муниципальных учреждениях
здравоохранения, на получение пособий, безвозмездных субсидий на строительство
или приобретение жилья.
Статус этой
категории вынужденных мигрантов определен законом РФ "О беженцах".
Неоднородность беженцев предполагает деление их на следующие группы:
·
беженцы временные
транзитные, предполагающие вернуться в места прежнего проживания;
·
беженцы
безвозвратные, предполагающие поселение на территории России.
Беженцы имеют право на оказание следующих видов помощи:
а)
Организация и обеспечение деятельности пунктов первичного приема контроля;
б)
Обеспечение перемещения и обустройства в центры временного размещения;
в)
Осуществление адаптационных программ: социальное обслуживание, включающие
консультирование по различным вопросам в сфере социальной ориентации;
г) Оказание
помощи в социальной адаптации в местах постоянного расселения;
д)
Обеспечение соблюдения основных прав человека.
1.2 Миграционные процессы в современной России
Распад СССР и падение «железного занавеса» активизировали принципиально
новые для нашей страны массовые перемещения людей стрессового характера,
затмившие и по масштабам, и по остроте порождаемых ими проблем прежние
«нормальные» миграции, мотивированные преимущественно экономическими (смена
работы, поиск лучшей жизни) либо личными причинами (учеба, брак). Конечно,
«нормальность» при анализе миграций — понятие очень растяжимое; весьма редко
люди ищут «добра от добра» и в большинстве случаев действует классическая
модель выталкивания-притяжения. Что касается стрессовых миграций или, как их принято
сейчас называть, вынужденных, их особенностью является явный перевес
выталкивающих факторов над факторами притяжения. Еще больше это относится к так
называемым насильственным миграциям, когда люди в экстренном порядке покидают
насиженные места, спасаясь от погромов и вооруженных конфликтов.
В конкретных постсоветских условиях еще одной важной особенностью
вынужденных миграций стала их этническая подоплека, что позволило ряду ученых
выдвинуть термин «этническая миграция» в противовес все еще распространенным
трактовкам постсоветских миграций как экономических. Этническая миграция — это
совокупность миграционных потоков, в каждом из которых численно преобладают
лица с общей этнической принадлежностью, перемещающиеся из одного крупного
этнокультурного ареала в другой по причине того, что они ощущают свою
отчужденность от отпускающего общества и/или это общество само отторгает
мигрантов из-за их этнической принадлежности.
Не нуждается в специальных разъяснениях то, что оба названных выше типа
недобровольных миграций — насильственные и вынужденные, имеют яркую этническую
окраску. Именно с жертвами насильственных перемещений Россия впервые
столкнулась еще до распада СССР — это люди, бежавшие от армянских погромов в
1988 г. в Сумгаите и в 1990 г. в Баку, турки-месхетинцы, спасавшиеся от
погромов в Фергане (1989 г.); потом был Нагорный Карабах, чечено-ингушский
конфликт, гражданская война в Таджикистане, военный конфликт в Приднестровье,
война в Абхазии, война в Чечне. Одновременно активизировались начавшиеся еще
задолго до распада СССР передвижения русскоязычных жителей бывших советских
республик в Россию, поскольку образование новых независимых государств привело
к резкому ухудшению положения русских и представителей других этнических групп,
считающих родным русский язык. «Старший брат» оказался в роли дискриминируемого
этнического меньшинства в чужих государствах, приобретающих с разной степенью
интенсивности этнократическую окраску.
В силу исторической специфики колонизации периферийных территорий бывшей
Российской, а затем советской империи, русскоязычное население
концентрировалось в крупных городах (преимущественно столичных) и
индустриальных центрах. Так, под данным последней Всесоюзной переписи населения
1989 г., городскими жителями были 70% русскоязычного населения в Киргизии, 77%
— в Казахстане, 85-95% — в Армении, Грузии и Азербайджане, 94-97% — в
Таджикистане, Узбекистане и Туркмении.
Таким образом, в Россию приезжают люди со специфическим менталитетом
«среднеазиатских русских»; отсюда возникновение социо-культурных барьеров между
«местными» и «приезжими», особенно заметных и болезненных в сельской местности.
Кроме того, отмеченные обстоятельства обуславливают особую
социально-профессиональную структуру мигрирующего населения, что затрудняет
трудоустройство на новом месте жительства.
На территории бывшего Советского Союза после его распада по достаточно
скромным оценкам около 5 миллионов человек по разным причинам покинули свои
дома ([21],
c. 122). В частности
вооруженные конфликты в Таджикистане и на Кавказе породили более 2-х миллионов
мигрантов.
Распад огромного государства сделал проблему миграции одной из самых
актуальных. От серьезности государственного подхода к ее решению во многом
зависит не только экономика, но и нравственный климат в новых независимых
государствах, и в первую очередь, в России - правопреемнице Советского Союза.
Однако эта проблема до сих пор не была осознана как приоритетная российскими
властями, наивно пытавшимися репрессивными мерами по отношению к мигрантам
удержать русскокультурное население там, где его застал распад Советского
Союза. Вслед за федеральными властями изощряются в ограничениях прав мигрантов
в регионах России, считая приток населения не ценностью и признаком
благополучия, а тяжкой обузой.
Социологические исследования показывают, что чисто экономическая миграция
в Россию почти отсутствует. При опросах обычно легко устанавливается, что
помимо экономических причин переезд в Россию был связан с дискриминацией по
этническому, конфессиональному или языковому признаку, а часто с военными
действиями или массовыми беспорядками в регионе. Таким образом абсолютное
большинство приехавших имеет основания называться вынужденными мигрантами.
Говоря о проблемах миграции в России, необходимо иметь ввиду, что
важнейшим ее отличительным свойством служит непосредственная порожденность
внутренней политикой бывшего Советского Союза, правопреемницей которого Россия
себя объявила, и собственной российской политикой.
Кто просит убежища в России? В первую очередь, наши бывшие сограждане,
бегущие из горячих точек, и то русскокультурное население, которое распад СССР
застал врасплох. Для многих переезд в Россию - просто возвращение на родину,
которая ушла у них из-под ног. Однако при отсутствии закона о репатриации всем
этим людям приходится либо обходиться без всякой поддержки государства, либо
ходатайствовать о статусе беженца или вынужденного переселенца (т.е. вынужденно
покинувшего родные места гражданина России). Достаточно отметить, что в России
77% вынужденных мигрантов составляют этнические русские, около 10% - татары и
другие народы Российской Федерации ([21], c. 125-126).
Конечно, сегодня, как и во время первой чеченской войны, основную массу
мигрантов на территории России составляют беженцы из Чечни. Это сотни тысяч
людей, потерявших жилье и средства к существованию благодаря прямой войне
российского государства против собственного народа.
Большая часть беженцев из так называемого третьего мира также имеет
прямое отношение к политике России. Это, в первую очередь, - более 100 тысяч
афганцев, которые не могут вернуться на родину после вывода российских войск и
падения режима Наджибулы. Беженцы из Северной Кореи и других "стран
народной демократии" тоже не чужие для России. Было бы естественно взять
на себя хотя бы часть ответственности за их судьбы. Однако российские власти
сегодня к этому не готовы.
Миграционная ситуация. Официальные справочники ФМС приводят точные данные
только по вынужденным мигрантам, получившим статус беженца или вынужденного
переселенца. Однако, в процентном отношении число признанных беженцев очень
невелико (причем, в Москве существенно ниже, чем по России в целом). Например,
из 100 тысяч афганцев статус беженца получили только несколько десятков.
Реально в положении вынужденных мигрантов в России находится, по оценкам,
не менее 4 миллионов человек, главным образом, граждан бывшего СССР.
Табл. 1.1
Количество лиц, получивших в России официальный статус
вынужденных мигрантов ([16], c. 35).
из них 500 из третьих стран, 940 000 вынужденных переселенцев)
Более подробная статистика миграционных потоков приведена в приложении.
С 1992 года официальный статус получили 1 400 000 вынужденных мигрантов.
Начиная с 1997 года ФМС активно включила механизмы лишения и утраты статуса
беженцами. Всего статус утратили 300 000 беженцев, из них 114 000 - в 1998
году.
Изначально Миграционная политика России в отношении беженцев была
основана не на принципе защиты беженцев, а на защите государства от беженцев.
Не замечать людей и их проблемы - основная тактика нашей власти. Здесь налицо
наивная надежда на то, что все каким-то образом "само рассосется".
Как отмечалось, большинство беженцев на территории России - это люди, чьи
проблемы непосредственно порождены политикой СССР и России, - русскоязычное
население бывших советских республик, жертвы войны в Чечне и беженцы из тех
стран "третьего мира", которые находились в сфере активного влияния
СССР. Однако, российское государство не берет на себя ответственности ни за
одну из этих категорий.
По сей день сохраняются два основополагающих тезиса российской политики в
отношении вынужденной миграции - это:
1. полный отказ в поддержке беженцам из третьих стран,
2. максимальное удерживание наших бывших сограждан в тех республиках, где
их застал распад СССР.
Беженцы из третьих стран. Первый тезис связан с тем, что, принимая законы
"О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", руководители
государства были, кажется, искренне убеждены в невозможности притока беженцев
из третьих стран в Россию. Неоднократно приходилось слышать о том, что
"Россия и сама не жирует, куда еще и беженцев принимать! Мы и не думали,
что к нам кто-то поедет." (Юрий Архипов, в 1993 году - заместитель
руководителя ФМС, начальник Департамента внешней миграции).
Надо отметить, что новая редакция Закона "О беженцах", принятая
в 28 июня 1997 г., привела определение беженца в полное соответствие с
Конвенцией ООН 1951 г. В силу этого определения в круг лиц, которые могут
ходатайствовать о предоставлении им статуса беженца, вошли, так называемые,
"беженцы на месте", т.е. те, кого изменения политической ситуации в
их стране застали на территории России. Таким образом афганцы, когда-то
приехавшие в Россию работать или учиться, теперь получили возможность
приобрести статус беженцев или политическое убежище. Однако новый подход к их
правовому положению с великим трудом пробивает себе дорогу.
Юристы из общественных организаций пытаются помочь беженцам из третьего
мира в российских судах отвоевать их право на предоставление статуса. Успех
сопутствует единицам.
Рассматривать миграцию в Россию как положительный фактор, как признак и
возможность более эффективного развития страны недоступно ни для менталитета
российской политической элиты, ни для мелкого местного чиновника. Достаточно
сказать, что серьезной программы в области миграции нет ни у одной политической
партии.
Из десятков тысяч покинувших Чечню людей только около 2 тысяч были
размещены по Центрам временного размещения ФМС, где они получают только не
очень хорошее питание и место в общежитии. Не имея денег, они лишены
возможности передвигаться в поисках места жительства и работы. Только в
середине 1997 г. положение начало несколько меняться к лучшему. Постановление
Правительства РФ №510 "О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и
имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в ЧР и
покинувшим ее безвозвратно" было принято 30 апреля 1997 года. В нем не
предусмотрено никаких мер по компенсации утраченного тем, кто остался в Чечне.
Но и для "безвозвратно" ее покинувших установлены жесткие рамки по
времени выезда (с 12.12 94 г. по 23.11.96 г), необходимый набор документов,
подтверждающих право на жилье, и многие другие ограничения. На сегодняшний день
менее 8 тысяч семей получило компенсацию. В бюджете на 1999 г. была заложена
только треть тех средств (1200 миллионов рублей), которые были бы необходимы
для полного покрытия расходов на реализацию Постановления № 510, после чего
можно было бы ставить вопрос о расширении его рамок. Это значит, что десятки
тысяч людей, оставленных государством без крова, имущества, куска хлеба, еще не
один год будут скитаться по России, просить, требовать, пытаться отстоять свои
права на крышу над головой, труд, образование, медицинское обслуживание.
Правила компенсации не учитывают реально утраченной собственности, они
уравнивают всех. Попытки получить через суд возмещение реального материального
ущерба и морального вреда не приводят к успеху. Суды отказываются серьезно
рассматривать иски граждан РФ к Государству.
Законы предполагают разделение ответственности за положение беженцев
между федеральными и региональными органами исполнительной власти, однако не
создан механизм, который вынуждал бы местную администрацию опекать беженцев.
Земли и жилые помещения были предоставлены многим группам беженцев еще
руководством СССР, когда основной формой собственности была государственная.
Теперь местные власти владеют землей и жилыми помещениями, предоставленными в
пользование вынужденных мигрантов. Гостиницы и общежития приватизируются или
выкупаются у властей. Новые владельцы выживают навязанных им жильцов, правовое положение
которых весьма неопределенно. В лучшем случае удается добиться решения проблемы
выселения в судебном порядке. По России идет множество судебных процессов о
выселении мигрантов без предоставления им иного жилья. До последнего времени
все они решались в пользу хозяев помещений.
Кроме того, сказывается обычное равнодушие российских властей к заботам
своих граждан: надо активно разрабатывать специальные программы, работать с
местными чиновниками и населением и т.п. Мигрант воспринимается как обуза, конкурент
местному жителю. Через СМИ руководители местной исполнительной власти внушают
населению отношение к мигранту как к потенциальному преступнику. Особенно в
этом усердствуют губернатор Краснодарского края Ткачев и мэр Москвы Лужков.
Так, московские власти неоднократно публично заявляли, что 70% преступлений в
Москве совершаются приезжими. В то время как по данным Московской Прокуратуры
более 76% преступлений в Москве совершают жители Москвы и Московской области, и
только 11% приходится на граждан бывшего СССР из других республик.
1.3
Социальные и психологические проблемы вынужденных мигрантов
Вынужденный переезд приводит к тяжелым для мигрантов последствиям:
расшатывается физическое и психическое здоровье, обостряются хронические
заболевания. В проведенных ранее исследованиях обнаружились фобические реакции,
энурез у детей, невротические проявления у взрослых. У многих мигрантов налицо
симптомы состояния посттравматического стресса, для них характерна повышенная
агрессивность, этническая интолерантность. Проблемы, от решения которых зависит
моральное и физическое состояние мигрантов, проживающих на территории России,
напрямую связаны с возможностью реализации прав человека, записанных в гл. 1 и
2 Конституции Российской Федерации. Наиболее остро для вынужденных переселенцев
и беженцев стоит задача реализации такой конституционной нормы, как право на
охрану здоровья и медицинскую помощь.
Формально в России русские мигранты из различных регионов не считаются
беженцами, а получают статус вынужденных переселенцев, как только принимают
российское гражданство. Беженцами же признаются только те мигранты, которые не
имеют права стать российскими гражданами, как правило, это люди других
национальностей. Фактически же и социально-экономическое положение и психическое
состояние как у вынужденных переселенцев, так и у беженцев зачастую являются
одинаково тяжелыми. Интересующая нас категория мигрантов после переезда
попадает в среду, не являющуюся для них абсолютно новой, и, казалось бы,
процесс привыкания облегчается отсутствием таких проблем, как незнание языка,
обычаев, традиций, тем не менее, многие переживают серьезные психологические
затруднения в процессе адаптации, испытывают культурный шок, ощущают себя
чужаками в окружении людей своей же национальности.
К сожалению, при работе с вынужденными мигрантами о психологии вспоминают
только тогда, когда возникает потребность в психиатре. Но в этом случае
ситуация уже запущена, а искалеченная психика нуждается не в психологической
помощи, а в медикаментозном лечении. Очень важно не доводить дело до
психического срыва. Именно психическое состояние человека, его психологический
настрой определяют возможности адаптации, способности справиться, выжить.
Вынужденным мигрантам, особенно беженцам из "горячих точек", крайне
необходима психотерапевтическая помощь в преодолении кризисных жизненных
ситуаций и профессиональные консультации специалистов-психологов. Существующие
методы и приемы психотерапии помогают выйти из депрессии, избавиться от
негативных переживаний и мыслей, перейти от деструктивного, разрушительного
поведения к конструктивному, созидательному. Специальные тренинги направлены на
повышение уверенности в себе, преодоление чувства тревожности, формирование
позитивного образа самого себя.
Для того чтобы организовать работу по психотерапевтической помощи
вынужденным мигрантами, необходимо иметь ясное представление об их психическом
состоянии. С начала 90-х г. проводятся исследования по психодиагностике
состояния вынужденных мигрантов.
Краеугольным камнем понимания психического состояния вынужденных
мигрантов является кризис социальной идентичности - резкие трансформации
представлений личности о себе и своем месте в системе жизненных отношений.
Через кризис социальной идентичности прошло практически все наше общество. Но
особенно болезненным этот процесс оказался для вынужденных мигрантов. У
некоторых категорий вынужденных мигрантов идентичность трансформируется
настолько сильно, что перестает выполнять свои функции: интегрирующую - на
уровне группы и адаптивную - на уровне личности. Например, психологические
исследования беженцев из Грозного выявили полное разрушение структуры их
самосознания. Теряют свою значимость главные категории (социальный статус,
профессиональная принадлежность, семейные роли, половая, возрастная принадлежности),
на которые мы опираемся, ориентируясь в окружающем мире. В частности, для
беженцев становятся неактуальными такие статусные категории, как гражданство и
национальная принадлежность. Это кардинальная трансформация структуры
идентичности - осознание себя выброшенными за пределы главных жизненных
отношений в обществе.
Попадание в новую этнокультурную среду зачастую приводит к так
называемому культурному шоку. Следование прежним нормам и ценностям, принятым в
той среде, откуда человек был вынужден уехать, только усугубляет ситуацию. Чем
более жестко человек придерживается привычных для него культурных моделей
поведения, социально одобряемых в прежней культурен, тем труднее ему
приспособиться в новой среде. Причем существенную роль играют не только
этнические, но и культурные различия.
В то же время есть и другая крайность - например, ухудшается отношение к
своему народу, нарастают тенденции отрицания собственной культуры, становится
безразличной этническая принадлежность, что также не способствует успешной
адаптации. Это означает, что человек не должен терять своего лица, полностью
отказываясь от привычных способов поведения, стиля жизни. Для уже
сформировавшейся личности такие перестройки чреваты тяжелыми психологическими
последствиями. Подобные трансформации самосознания у беженцев и вынужденных
переселенцев снижают уровень толерантности (терпимости) к другим группам,
препятствуя адаптации в новых условиях. В таких ситуациях необходим достаточно
длительный процесс культурной адаптации, в ходе которого консультации
психологов и психотерапевтов могут оказать неоценимую практическую помощь.
Оказание профессиональной помощи в решении этих и других психологических
проблем является весомым аргументом при создании психологических консультаций,
служб психологической поддержки вынужденных мигрантов. Эти службы, на мой
взгляд, не должны быть самостоятельными структурами, а представлять собой часть
комплексной работы общественных организаций, занимающихся практической
деятельностью по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Помимо
этого, психологические службы целесообразно организовывать совместно со
специальными юридическими консультациями. Психологическое консультирование
должно также стать важным компонентом структуры специализированных реабилитационных
центров.
Около 90% ситуаций с отстаиванием интересов вынужденных переселенцев в
судах и оказанием им правовой помощи связано с легализацией пребывания
репатриантов в стране (получение гражданства Российской Федерации и регистрации
по месту жительства и/или по месту пребывания) и легализацией их в качестве
вынужденных переселенцев (получение соответствующего статуса от
территориального органа ФМС).
Этот «перекос» вовсе не означает, что, к примеру, с проблемами
трудоустройства, обеспечения жильем, социальными услугами все обстоит
благополучно. Дело тут в сочетании двух обстоятельств: во-первых, нарушения
прав переселенцев в означенных сферах являются массовыми; во-вторых,
юридическая борьба с этими нарушениями доказала свою результативность (особенно
когда дело доходит до судебного разбирательства), поскольку речь идет о
противоречии действий разного ранга должностных лиц положениям Конституции и
других весьма четко сформулированных законодательных актов. Другой вопрос, что
«советским» людям, особенно находящимся в тяжелом материальном и
психологическом состоянии, нередко бывает трудно перестроить свое мышление и
заставить себя обратиться в суд, а затем проходить одну судебную инстанцию за
другой.
Что касается трудностей переселенцев в получении жилья и работы, речь тут
идет, во-первых, о так называемых ресурсоемких правах, соблюдение которых
крайне трудно «пробить» через суд, ведь само по себе судебное решение не
создает необходимого (и всюду в России тотально дефицитного) материального
обеспечения прав. Во-вторых, из-за этого дефицита законодательные акты
сформулированы так, что они практически никого ни к чему не обязывают. К
примеру, в первой версии «Закона о вынужденных переселенцах», в той его части,
где речь шла о конкретных видах помощи и содействия государства, использовалось
слово «обязанности». В частности, статья 6 называлась «Обязанности органов
государственной власти и управления, органов местного самоуправления в
отношении вынужденных переселенцев» и далее шел текст: «Соответствующие органы
государственной власти и управления Российской Федерации, органы местного
самоуправления обязаны... предоставить, оказывать, содействовать, выплачивать,
регистрировать и пр.»). В новой версии закона соответствующая статья
значительно более двусмысленна и дает «органам» большую свободу для маневра.
Статья 7 называется «Полномочия федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления в отношении вынужденного переселенца» и далее: «Федеральные
органы... в пределах своих полномочий... предоставляют, включают, оказывают,
содействуют» и пр. (а могут и не включить, не содействовать, не предоставить,
что и происходит в большинстве случаев).
Таким образом, при попытках решить
ключевые проблемы обустройства мигранты как бы выводятся из правового
пространства и попадают во власть некоего неформального механизма, основанного
на связях, деньгах, взятках и пр., на их умении «устраиваться» и
«договариваться».
Глава II.
Службы миграции и их роль в реализации государственной социальной политики
2.1 Основы государственной политики в области
миграции
Анализ и прогноз современной демографической и социально-экономической
ситуации и перспектив ее развития показывают, что миграционные процессы в
долгосрочной перспективе будут приобретать для российского государства все
большую значимость.
Общая численность населения России за период 2001-2004 годов сократится
на 2,8 млн. человек. При этом население в молодых возрастах за эти годы
уменьшится на 4,7 млн. человек (с 27,8 млн. до 23,1 млн.). Одновременно следует
учитывать, что за пределами указанного периода начнется абсолютное сокращение
численности населения трудоспособного возраста, общие потери которого за
2006-2015 годы оцениваются в 7,4 млн. человек ([28], c. 90).
Учитывая, что по прогнозным оценкам Минэкономразвития России
среднегодовые темпы роста ВВП в 2002-2004 годах составят на менее 4%,
Российская Федерация уже в ближайшие годы может столкнуться с проблемой
обеспечения отраслей экономики кадрами, адаптированными к рыночной экономике. В
связи с изложенным, обеспечение все возрастающей потребности отраслей экономики
в квалифицированных кадрах в перспективе возможно не только за счет подготовки
кадров из числа молодежи, но и за счет миграции квалифицированных работников из
стран ближнего зарубежья.
В связи с этим роль и значение государственной миграционной политики в
среднесрочной перспективе неизмеримо возрастет, что предполагает необходимость
комплексного решения проблем внешней и внутренней миграции населения.
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в
области миграции населения будут связаны с реализацией Концепции
государственной миграционной политики Российской Федерации, а также Федеральной
миграционной программой на 2002-2005 годы, в рамках которых предусматривается
разработка и реализация мероприятий по государственному регулированию
миграционных процессов и, в частности:
·
по обеспечению
условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду на основе
разработки и реализации новых подходов и направлений по обустройству беженцев и
вынужденных переселенцев, создания более гибких механизмов использования ими
различных видов ссуд, кредитов, жилищных субсидий. При этом, поскольку
возможности государства по приему и обустройству мигрантов ограничены,
поддержка будет оказываться только наиболее уязвимым или нуждающимся гражданам,
основные же усилия при этом будут концентрироваться на создании условий для их
самообеспечения и самообустройства;
·
по содействию
привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из интересов обеспечения
экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. При этом
предполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированных
специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации
иммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке –
граждан стран СНГ). Предстоит разработать меры селективной миграционной
политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), с
учетом необходимых пропорций привлечения мигрантов на временной и постоянной
основе. Предусматривается усиление взаимодействия центральных и местных органов
власти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы,
защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских
граждан на занятие вакантных рабочих мест. В связи с этим особое внимание будет
уделяться созданию эффективной системы противодействия нелегальной миграции
иностранной рабочей силы;
·
по усилению
влияния миграционных процессов на улучшение обеспечения отраслей экономики
отдельных территорий квалифицированной рабочей силой. Данное направление
предполагает создание условий для повышения территориальной мобильности рабочей
силы (в том числе на основе развития региональных рынков жилья и необходимых
социальных услуг) с учетом необходимости предотвращения чрезмерной концентрации
мигрантов в одних регионах и необоснованно высокого оттока населения в других,
защиты страны от незаконной миграции, создания механизма социальной поддержки
вынужденных переселенцев. При этом предусматривается ограничить государственные
обязательства по содействию переселению (трудовой миграции) путем более
активного привлечения средств хозяйствующих субъектов (работодателей).
В регионах с экстремальными природно-климатическими условиями
предусматривается постепенный переход на преимущественно ротационную систему
привлечения необходимых квалифицированных кадров, с учетом реальных
потребностей производства, в том числе на основе более широкого использования
вахтового метода ведения работ.
Предстоит разработать механизм участия собственных средств мигрантов и
вынужденных переселенцев в приобретении (строительстве) жилья, а также участия
работодателей в финансировании жилищного обустройства указанных категорий
граждан.
В силу того, что страны все чаще испытывают трудности в решении
миграционных проблем, возрастает необходимость в эффективном сотрудничестве
разных стран в этой сфере. В частности, необходимо управление миграцией для
обеспечения упорядоченных миграционных процессов. По программе технического
сотрудничества в области миграции (ТСМ) Международная организация по миграции
предлагает правительствам и другим агентствам технические, интеллектуальные и
стратегические ресурсы для улучшения их возможностей по управлению миграцией.
Такое сотрудничество является важным аспектом для общего технического
сотрудничества - ключевой стратегии ООН по развитию.
С завершением холодной войны, и в качестве ответа на глобализацию и экономический
спад во многих странах, внимание мирового сообщества переместилось с оказания
традиционной помощи на стимулирование большей самодостаточности
правительств-бенефициаров.
В то же время региональные процессы интеграции, которые происходят в
Европейском Союзе (ЕС), Латиноамериканском Общем Рынке Юга (МЕРКАТУР) и
Южноафриканском Сообществе по развитию (САДК), вызывают потребность в новых
формах сотрудничества по миграционным проблемам между государствами.
На этом фоне очень важно внимание, которое уделяется усилению
возможностей правительств в администрировании, в особенности в странах,
находящихся в переходе к демократическим гражданским структурам.
Новые формы миграции и изменения в традиционных направлениях миграции
населения также требуют усиления управления в области миграции, включая новые
подходы к политике и менеджменту. Формирование политики в области миграции
отражает необходимость двустороннего и многостороннего консенсуса правительств
по вопросам влияния миграции на трудовые рынки, здоровье, образование и
безопасность.
ТСМ помогает правительствам улучшить их управленческие возможности в
области миграционной политики, законодательства и администрирования. ТСМ также
обладает мандатом укреплять национальные возможности в области управления миграцией
в секторах, играющих ключевую роль в развитии страны.
Деятельность в области ТСМ дополняет национальные и международные усилия
по более эффективному управлению миграцией. Программы в области ТСМ направлены
на удовлетворение конкретных потребностей правительств с целью развивать
всеохватывающие и последовательные механизмы для решения миграционных проблем в
быстроизменяющейся международной среде. Для достижения этих целей МОМ признает,
что миграция, и то, как ею управляют, является предметом озабоченности во всем
мире, неразрывно связана с такими главнейшими проблемами как торговля,
развитие, безопасность, здоровье и окружающая среда.
МОМ отвечает на потребности и приоритеты правительств, но Организация
также привержена международным принципам прав человека и повышению
благосостояния мигрантов. ТСМ также стремится решать проблемы женщин-мигранток,
вне зависимости от их правового статуса, прилагая усилия, чтобы гендерные
вопросы были отображены в проектах и программах.
МОМ связывает свою деятельность в области ТСМ преимущественно с
развитием, в особенности в контексте региональных миграционных диалогов,
пост-кризисной реабилитации и особенных потребностей стран с переходной
экономикой. Это предполагает сотрудничество в идентификации проблем и реалистичных
путей их решения.
Программы и деятельность в области ТСМ осуществляются по четырем
направлениям.
- техническое сотрудничество в
укреплении управленческих возможностей правительств в области миграционной
политики, законодательства и администрирования;
- управление миграцией в
пост-чрезвычайных обстоятельствах для обеспечения стран технической помощью
необходимой для решения миграционных проблем.
- обмен экспертами для передачи знания
и практического опыта по широкому кругу проблем;
- возращение и реинтеграция
квалифицированных мигрантов для предотвращения "утечки мозгов" и
стимулирования социального и экономического развития страны происхождения.
Эта деятельность улучшает понимание миграции, укрепляет институциональные
возможности для работы с ней и стимулирует интерактивные подходы между
государствами. Техническое сотрудничество по миграции осуществляется
непосредственно МОМ или с помощью привлечения экспертов и определяется на
двустороннем или многостороннем уровне с правительствами, желающими получить такую
помощь, донорами и другими партнерами.
Техническая помощь может осуществляться в рамках самостоятельных проектов
или может быть частью другой деятельности по развитию, имеющей гуманитарный
характер. Хотя ТСМ не предполагает оказание непосредственной помощи мигрантам в
чрезвычайных ситуациях, такая помощь может быть оказана в сотрудничестве с
другими заинтересованными органами в управлении чрезвычайными ресурсами.
В будущем деятельность в области ТСМ будет фокусироваться на следующих
направлениях:
·
нерегулярная
миграция: МОМ будет увеличивать объем услуг по обучению и консультированию для
обеспечения эффективного пограничного управления во всех регионах и обеспечит
механизмы для правительств и других партеров для нахождения взаимовыгодных
двусторонних и многосторонних решений;
·
гармонизация/взаимодополняемость
политики и законодательства: МОМ продолжит обеспечивать оказание экспертных
услуг и многостороннее поле сотрудничества для того, чтобы этот процесс
происходил эффективно и гармонично.
·
трудовая миграция:
МОМ будет расширять свою информационную базу и объем консультационных услуг в
странах происхождения, транзита и назначения для построения возможностей у
правительств для лучшего управления трудовой миграцией.
·
возращение/реинтеграция
мигрантов: МОМ будет укреплять возможности правительств и сообществ для
интеграции возвращающихся лиц.
2.2 Организация федеральной миграционной службы
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики
Российской Федерации (Минфедерации России) являлся на протяжении последних лет
федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику
в области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и
миграции населения, обеспечивающим создание условий для защиты прав коренных
малочисленных народов Севера на социально-экономическое и культурное развитие и
осуществляющим в установленном порядке координацию деятельности в этой сфере
иных федеральных органов исполнительной власти.
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики
Российской Федерации осуществляло свою деятельность непосредственно и через
свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, комитетами и комиссиями Совета Федерации и
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
национально-культурными автономиями, общественными и религиозными организациями
(объединениями), научными и другими организациями по вопросам, отнесенным к
компетенции Министерства.
Министерство, его территориальные органы, входящие в их состав посты
иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу
Российской Федерации и находящиеся в ведении Министерства организации,
образовывали единую систему Министерства.
Основными задачами Министерства по делам федерации, национальной и
миграционной политики Российской Федерации являлись:
1) участие в разработке и проведении государственной политики в области
федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и миграционных
процессов, содействие реализации экономических, социальных и этнокультурных
интересов коренных малочисленных народов;
2) участие в формировании правовых, организационных и
социально-экономических основ федеративных и национальных отношений, местного
самоуправления и регулирования процессов миграции;
3) подготовка предложений о приоритетных направлениях и способах
реализации государственной национальной и миграционной политики;
4) координация усилий органов государственной власти, политических,
общественных и религиозных объединений для достижения межнационального
согласия;
5) участие в разработке и реализации мер государственного регулирования
социально-экономического развития регионов Российской Федерации;
6) прогнозирование развития политических процессов в регионах Российской
Федерации, содействие проведению экономических и социальных реформ, расширению
интеграционных процессов и межрегионального сотрудничества;
7) обеспечение в пределах компетенции Министерства повышения
эффективности расходования средств федерального бюджета, направляемых на
решение проблем в сфере федеративных отношений, региональной, национальной и
миграционной политики, местного самоуправления;
8) осуществление мер по государственному регулированию процессов внешней
трудовой миграции, а также по защите прав и интересов трудящихся мигрантов и
предупреждению проявлений ксенофобии и других форм национальной нетерпимости;
9) организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных
переселенцев на территории Российской Федерации, а также оказание им помощи и
содействия в обустройстве на новом месте жительства;
10) участие в проведении государственной политики, направленной на
поддержку соотечественников за рубежом.
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики
Российской Федерации в соответствии с возложенными на него основными задачами
осуществляло следующие основные функции:
1)
координировало
деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в сфере развития федеративных и
национальных отношений, местного самоуправления, миграции населения,
разрабатывало совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и
представляло в установленном порядке предложения по совершенствованию систем
их взаимодействия и организации;
2)
обобщало практику
применения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов
Российской Федерации в области федеративных и национальных отношений, местного
самоуправления, миграции населения и защиты прав мигрантов и коренных
малочисленных народов Российской Федерации с целью выработки соответствующих
рекомендаций и предложений;
3)
разрабатывало и
представляло в установленном порядке предложения по совершенствованию
нормативной правовой базы в области федеративных отношений, региональной,
национальной и миграционной политики, местного самоуправления, межбюджетных
отношений, а также проекты соответствующих нормативных правовых актов;
4)
подготавливало
предложения с обоснованием перспективных направлений государственной политики в
сфере федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной
политики, местного самоуправления, разрабатывало краткосрочные и долговременные
прогнозы миграционных процессов, проекты программ первоочередных действий
Правительства Российской Федерации по реализации этих направлений;
5)
осуществляло
взаимодействие с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов
Российской Федерации, с Конгрессом муниципальных образований Российской
Федерации и ассоциациями муниципальных образований Российской Федерации;
6)
участвовало в
подготовке предложений по региональным и межрегиональным аспектам развития
экономики, в осуществлении мер по оказанию финансовой помощи субъектам
Российской Федерации и муниципальным образованиям;
7)
разрабатывало
проекты федеральных и межрегиональных программ по вопросам, отнесенным к
компетенции Министерства, и обеспечивает их реализацию, включая выполнение в
установленном порядке функций государственного заказчика; оказывало содействие
в реализации комплексных программ социально-экономического развития субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований;
8)
участвовало в
разработке и обосновании направлений и методов совершенствования экономических
взаимоотношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, в подготовке проектов концепций, стратегий и
программ социально-экономического развития регионов;
9)
подготавливало
предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере
регулирования вопросов функционирования некоторых территорий Российской
Федерации (закрытые административно-территориальные образования, свободные
экономические зоны, приграничные территории и т.д.);
10) участвовало в разработке программ
повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при
осуществлении деятельности по управлению государственной собственностью, включая
природо- и недропользование;
11) участвовало в разработке и
реализации государственной инвестиционной политики, региональных инвестиционных
программ и проектов, в совершенствовании законодательства по этим вопросам;
12) участвовало в пределах своей
компетенции в разработке и реализации программ комплексного
социально-экономического развития регионов и отдельных субъектов Российской
Федерации (в том числе районов проживания малочисленных народов Севера), а
также программ межрегионального сотрудничества;
13) участвовало в реализации
международных программ и проектов в области федеративных отношений,
региональной, национальной и миграционной политики и местного самоуправления;
14) распределяло в установленном порядке
средства федерального бюджета, выделяемые на реализацию мероприятий по
проведению миграционной политики, а также осуществляло контроль за их
использованием;
15) разрабатывало и обеспечивало
применение в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка
признания беженцем или вынужденным переселенцем, порядка предоставления
политического или временного убежища, а также порядка лишения, утраты и
продления соответствующего статуса; вело учет этих лиц;
16) проводило идентификацию иностранных
граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в поисках
убежища и подавших ходатайства о предоставлении политического или иного убежища
либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации, осуществляло
их обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию;
17) обеспечивало в установленном
законодательством Российской Федерации порядке оформление и выдачу иностранным
гражданам и лицам без гражданства соответствующих документов, вело учет
выданных документов;
18) обеспечивало совместно с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации условия для работы по
приему и временному размещению граждан Российской Федерации, эвакуируемых из
зон чрезвычайных ситуаций (включая их проезд к местам временного и постоянного
проживания);
19) оказывало содействие вынужденным
переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном
обустройстве на территории Российской Федерации; определяло совместно с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти порядок выплаты
беженцам и вынужденным переселенцам пособий, установленных законодательством
Российской Федерации;
20) организовывало и обеспечивало работу
центров временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами,
центров медико-психологической реабилитации, учебно-методических центров,
пунктов первичного приема лиц, ходатайствующих о признании вынужденными
переселенцами, создавало места временного содержания лиц, ходатайствующих о
признании беженцами;
21) разрабатывало и осуществляло
совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти меры
по предупреждению и пресечению незаконной миграции, по обеспечению
установленных законодательством Российской Федерации условий проживания на
территории Российской Федерации иностранных граждан, которые следовали
транзитом в третьи страны с целью получения в них убежища или поиска работы.
Данное Министерство возглавлял Министр, назначаемый на должность и
освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению
Председателя Правительства Российской Федерации.
Министр нес персональную ответственность за выполнение возложенных на
Министерство задач и осуществление им своих функций.
В Министерстве на постоянной основе работала коллегия в составе Министра
(председатель коллегии) и его заместителей, входящих в нее по должности, а
также руководителей структурных подразделений и территориальных органов
Министерства, ведущих ученых и специалистов.
Члены коллегии, кроме лиц, входящих в нее по должности, утверждались
Правительством Российской Федерации по представлению Министра.
Коллегия на своих заседаниях рассматривала важнейшие вопросы деятельности
Министерства.
Решения коллегии принимались большинством голосов ее членов, оформлялись
протоколами и реализовывались, как правило, приказами Министра.
В случае разногласий между Министром и членами коллегии окончательное
решение принимал Министр, докладывая Правительству Российской Федерации о
возникших разногласиях. Члены коллегии также могли сообщить свое мнение в
Правительство Российской Федерации.
2.3
Реорганизация государственной миграционной службы в 2002 году
В конце 2001 года Федеральная миграционная служба была упразднена, а
функции ее переданы Министерству внутренних дел. 23 февраля 2002 года, четыре
месяца спустя после того, как миграцию передали в ведение милиции, вышел
наконец еще один Указ Президента РФ, определяющий новую структуру
милицейско-миграционных органов.
Согласно новому положению, Министерство внутренних дел Российской
Федерации наряду с функциями, возложенными на него законодательством Российской
Федерации, призвано выполнять также функции федерального органа исполнительной
власти по миграционной службе.
По новому закону на Министерство внутренних дел РФ возложены следующие
функции:
а) подготовку предложений по основным направлениям государственной
миграционной политики;
б) подготовку и представление в установленном порядке предложений по
совершенствованию правового регулирования миграционных отношений;
в) координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации государственной
миграционной политики;
г) исполнение в пределах его полномочий законодательства РФ по вопросам
беженцев и вынужденных переселенцев;
д) участие в реализации установленного порядка предоставления
политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
е) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации
и международными договорами РФ мер по регулировании процессов внешней трудовой
миграции, привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской
Федерации и трудоустройству граждан РФ;
ж) разработку и реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной
миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных
граждан и лиц без гражданства;
з) подготовку предложений по выделению в установленном порядке средств
федерального бюджета и по использованию иных источников финансирования на
реализацию государственной миграционной политики, осуществление контроля за
расходованием указанных средств;
и) участие в подготовке и реализации в пределах его полномочий
международных договоров РФ в области миграции.
В структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ
образована Федеральную миграционную службу Министерства внутренних дел РФ.
Преобразованы территориальные органы упраздненного Министерства по делам
федерации, национальной и миграционной политики РФ в подразделении по делам
миграции министерств внутренних дел, управлений, главных управлений внутренних
дел субъектов РФ.
Преобразованы представительства упраздненного Министерства по делам
федерации, национальной и миграционной политики РФ в Республике Армения,
Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и
Туркменистане в представительства Министерства внутренних дел Российской
Федерации по делам миграции в Республике Армения, Киргизской Республике,
Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане.
Установлена штатную численность федеральных государственных служащих
Федеральной миграционной службы Министерства внутренних дел РФ в количестве 280
единиц
Установлена предельную численность федеральных государственных служащих
подразделений по делам миграции министерств внутренних дел, управлений, главных
управлений внутренних дел субъектов РФ в количестве 2935 единиц, без персонала
по охране и обслуживанию зданий.
Руководство Федеральной миграционной службой Министерства внутренних дел
РФ осуществляет заместитель Министра внутренних дел РФ – начальник Федеральной
миграционной службы Министерства внутренних дел РФ.
Распространено на Министерство внутренних дел РФ действие:
·
нормативных
правовых актов Президента РФ и Правительства РФ в области государственной
миграционной политики впредь до издания соответствующих нормативных правовых
актов Президента РФ;
·
нормативных
правовых актов упраздненных Министерством по делам федерации, национальной и
миграционной политики РФ и Федеральной миграционной службы России по вопросам
исполнения законодательства РФ в области государственной миграционной политики
впредь до издания соответствующих нормативных правовых актов Министерства
внутренних дел РФ.
Министр внутренних дел РФ имеет право:
·
решать в
соответствии с законодательством РФ о государственной службе вопросы, связанные
с прохождением федеральной государственной службы в Министерстве внутренних дел
РФ;
·
назначить на
должность и освобождать от должности работников представительств Министерства
внутренних дел РФ по делам миграции за рубежом по согласованию с Министерством
иностранных дел РФ.
Начальником Федеральной миграционной службы МВД России Президент Путин
назначил генерал-лейтенанта А. Г. Черненко, сделав его одновременно и
заместителем министра внутренних дел.
В структуру входят департаменты иммиграционного контроля, внешней
трудовой миграции, правовое управление, отдел международных связей, управление
кризисных ситуаций, управление ресурсного обеспечения, финансово-экономическое
управление и другие подразделения. Деятельность центрального аппарата должны
обеспечивать 280 федеральных государственных служащих и 30 офицеров МВД России,
передает.
Работу региональных подразделений ФМС МВД России должны осуществлять
около 3 тысяч госслужащих. Утверждение структуры этих звеньев ФМС МВД России
будет проходить в индивидуальном порядке, исходя из миграционной специфики
регионов. Оно должно завершиться к концу апреля 2002 г.
Следует отметить, что данная инновация неоднозначно была оценена
обществом, особенно различного рода правозащитными организациями и движениями.
Работа с вынужденными переселенцами, помощь беженцам – материя тонкая. Не
возобладают ли у людей в погонах «рефлексы пресечения» там, где презумпция
невиновности должна быть принципом, умение беседовать с людьми, близкими порой
к отчаянию – профессиональным навыком, а сопереживание и стремление помочь –
качествами личности?
Представляется, что на этот непростой вопрос ответ даст время. Однако
очевидно, что дело в конце концов не в министерствах и чиновниках, а скорее в
том, сумеет ли Россия преодолеть своеобразный «синдром отторжения», представляющий,
ко всему прочему, угрозу демографической ситуации в стране.
Глава III.
Анализ миграционных проблем и путей их решения в Курской области3.1 Характеристика
миграционных процессов в Курской области
Экономический кризис, разразившийся в августе 1998 года, достаточно заметно повлиял на темпы эмиграции
курян за рубеж. В период с августа 1998 года по март 1999 года поток лиц,
покидающих территорию Курской области ради того, что постоянно поселиться за
пределами России увеличился по официальным данным в 1,6 раза ([5]). Интересно, что эта
"экономическая эмиграция" практически не затронула страны СНГ и
Прибалтики (бывшие республики СССР). В основном это были страны более
благополучные в смысле уровня жизни: Германия, США, Италия, Испания, Израиль и
др.
Сегодня поток
эмигрантов вошел в привычное русло. А это - определенный индикатор внутренней
стабильности. На протяжении последних четырех лет Курскую область ежегодно
покидают около двухсот человек. Похоже, никакие политические катаклизмы в нашей
непредсказуемой России не могут оторвать курян от родных корней.
Регулирование
процессов миграции на территории Курской области, включая въезд и выезд,
позволяет выделить пять основных миграционных потоков: вынужденная миграция;
внешняя миграция; внешняя трудовая миграция; незаконная миграция; внутренняя
(социально-экономическая) миграция.
Первые
беженцы (31) на территории области появились в 1989 году из республики
Узбекистан. Более 2,5 тысяч турок-месхетинцев были в организованном порядке
размещены и обеспечены работой в сельских районах. В 1990-1992 гг. в область
прибыло около пяти тысяч человек из Армении, Азербайджана и республик
Прибалтики. С 1992 по 1995 гг. основной поток мигрантов прибывал из республик
Таджикистан, Грузия, Киргизия и составляет около девяти тысяч человек.
Общий поток
беженцев в области, как и в целом по России, в последнее время слабеет. В 1999
г. приехали 435 человек, в 2000 году – 361 человек. На фоне того, что население
области уменьшается в среднем на тысячу человек в месяц, эти цифры вызывают
определенную тревогу.
Итого с 1991
по 2001 гг. в службу миграции Курской области суммарно обратилось около 11
тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. Только две тысячи из них полностью
натурализовались и сняты с учета.
Главными
причинами, порождающими миграцию беженцев и вынужденных переселенцев в области,
являются: социально-этническая напряженность, принятие государствами - бывшими
республиками СССР законов о гражданстве и национальных языках.
С учетом
вероятного продолжения обострения социально-экономической ситуации в ближайшем
будущем можно ожидать дальнейшего увеличения миграционных потоков на территорию
области.
Дальнейшее
переселение в сочетании с нерешенностью проблем жизнеобеспечения значительной
части граждан, уже переехавших на территорию области, может еще более усугубить
и без того напряженную ситуацию, затруднить осуществление экономических реформ
в области.
Как видно из
данных таблицы 3.1, прирост трудоспособного населения, в том числе
высококвалифицированных кадров, создает благоприятные возможности, как для
улучшения демографической ситуации, так и для активизации хозяйственного
развития ряда трудодефицитных территорий. Благодаря миграционным процессам,
область в течение последних двух лет имеет положительное механическое сальдо по
трудовым ресурсам.
На
сегодняшний момент ситуация в области складывается следующим образом, в
соответствии с Законом РФ "О вынужденных переселенцах" №202-ФЗ от
20.12.95 года, в период с 1 июля 1992 года по 1 января 2001 года статус
вынужденного переселенца был предоставлен 10490 российским гражданам, прибывшим
из республик бывшего СССР, в том числе за 2000 год — 361 человеку.
Табл. 3.1
Половозрастной
состав вынужденных мигрантов в Курской области ([5])
Отказано в
регистрации ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца и в
предоставлении статуса вынужденного переселенца в 2000 году - 31 семье / 66
человекам.
Поток мигрантов
за 2000 год по национальному признаку характеризуется следующими показателями:
русские - 306 чел., украинцы -24 чел., татары - 8 чел., белорусы - 4 чел. и др.
Таким образом, подавляющее большинство вынужденных переселенцев русские.
По регионам
выхода основной поток представлен переселенцами из Республики Казахстан -178
чел., Республики Узбекистан - 88 чел., Чеченской Республики - 21 чел.,
Таджикистана - 25 чел., Азербайджана - 16 чел., Молдавии -17 чел.
Расселение
семей вынужденных переселенцев в городской и сельской местности происходит
неравномерно: 148 и 213 семей соответственно (2000 г).
Размещение
вынужденных переселенцев по территории области имеет нерегулируемый характер,
сказывается влияние следующих факторов:
·
возможность
проживать или прописаться у родственников;
·
возможность
трудоустроиться по специальности (на постоянную или временную работу) в
областном или районном центре;
·
возможность
трудоустройства в сельскохозяйственном производстве в районах области;
·
наличие свободных
земель и дешевый рынок вторичного жилья, возможность ведения подсобного
хозяйства и обеспечение семьи продуктами питания.
Наряду с
некоторым улучшением демографической ситуации, продолжалось укрепление базы для
активизации хозяйственного развития ряда трудодефицитных районов, так как около
57 % прибывших в трудоспособном возрасте и значительным профессиональным
потенциалом.
По уровню
образования вынужденных переселенцев в возрасте от 16 лет и старше -271
человек, в том числе имеют образование:
·
высшее 42
·
незаконченное
высшее и среднее специальное 94
·
среднее общее 135
Для вчерашних
заводских экономистов, преподавателей вузов, специалистов иных, преимущественно
«городских», профессий, остающихся невостребованными, переезд в сельскую
местность является вынужденным компромиссом. При этом на «чужих» пытаются
беззастенчиво нажиться «коренные» строители, чиновники, местные руководители.
Подобный синдром в разное время проявлялся в Железногорске и Щиграх, Касторном
и Медвенке. Во всех этих случаях по подобным фактам были возбуждены уголовные
дела. Однако подобный саботаж правительственной программы государственной
политики в отношении мигрантов и вынужденных переселенцев является, увы, в
области вещью обыденной.
Еще одна проблема - незаконное проживание беженцев в наших краях. Есть и
такие мигранты, которые, используя туристические визы, пытаются
"инкогнито" пересечь российско-украинскую границу и транзитом через
Курскую область выехать в европейские страны. Многие попадают в разряд
"нелегалов", пользуясь услугами так называемых фирм по
трудоустройству граждан в других странах. Выехав за
рубеж по рекомендации таких «трудоустроителей», человек оказывается не только
без средств к существованию, но и без правовой защиты. Кроме того, в
предоставлении статуса вынужденного переселенца могут отказать и в том случае,
если человек в течение года со дня выбытия с основного места жительства не
зарегистрировался в миграционной службе.
По статистическим данным, у нас более двух тысяч "нелегалов".
Нелегальные мигранты чаще всего занимаются далеко не безобидным бизнесом:
продажей наркотиков, оружия, грабежами и мародерством. А порой и
"работорговлей", то есть поставкой мигрантов на сезонные работы.
Вот совсем свежие факты. В январе этого года в Миграционную службу
обратилась группа вьетнамских граждан на ООО СП "Лотос" с просьбой
защитить их от вымогательства крупной преступной группировки. возглавляемой их
же соотечественником, некогда уже выдворенным из России. С подобным заявлением
немного позднее обратился еще один потерпевший из вьетнамской общины с явными
признаками побоев.
Другой случай еще более парадоксален. На территории одной из курских
воинских частей проживали граждане Украины и незаконно трудились на объектах
этой воинской части. Кроме того, незаконные мигранты содержались в ужасных,
антисанитарных условиях, без права выхода за пределы воинской части. По всем
этим фактам в настоящее время ведется расследование.
Суммируя
вышесказанное, можно утверждать: процесс интеграции переселенцев в российское
общество не устраивает не только самих мигрантов, но и государство. В этом
отношении ситуация с мигрантами и вынужденными переселенцами в Курской области
является типичной, характерной для большинства регионов страны.
3.2 Деятельность региональной миграционной службы
Территориальный орган Министерства по делам федерации, национальной и
миграционной политики Российской Федерации в Курской области образован Приказом
Минфедерации РФ № 82 от 1 августа 2000 года. В структуре территориального
органа 6 отделов: отдел иммиграционного контроля и по делам беженцев; отдел
обустройства и учета вынужденных переселенцев; финансово-экономический отдел;
отдел развития федеральных, национальных отношений и по делам трудящихся
мигрантов; отдел по работе и координации деятельности с территориальными службами
области; отдел госслужбы, режима, документации и обеспечения деятельности
территориального органа. Территориальный орган Минфедерации России реализует
государственную политику в области федеративных и национальных отношений,
местного самоуправления и миграции населения на территории Курской области
совместно с территориальными органами федеральных органов исполнительной
власти, органами государственной власти Курской области и органами местного
самоуправления. Качественный состав государственных служащих, замещающих
должности федеральной государственной службы характеризуется следующими
показателями.
Территориальным органом Минфедерации России и органами власти области
принимаются меры для создания благоприятных условий приема и размещения семей
вынужденных переселенцев, их адаптации на новом месте жительства, защиты их
прав и свобод.
Администрация области и территориальный орган Минфедерации России уделяют
большое внимание миграционным процессам, имеющим место на территории области. В
области накоплен положительный опыт взаимодействия администрации, общественных
организаций, миграционных органов по обустройству и социальной адаптации
вынужденных переселенцев.
В области сложилось тесное взаимодействие территориального органа
Минфедерации России с органами законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления, общественными организациями переселенцев. Только за
последние три года областной Думой приняты три закона, а администрацией - более
десяти постановлений и распоряжений по проблемам миграции.
Администрации городов и районов осуществляют льготное выделение этой
категории граждан земельных участков для строительства жилья. Все квартиры,
построенные или приобретенные за счет федеральных средств, переданы на баланс и
техническое обслуживание в РЭУ и ЖЭУ без каких-либо отчислений. Все активнее
включается в сотрудничество с миграционными органами по решению жилищной
проблемы переселенцев областной фонд развития жилищного строительства и
социальных инвестиций.
С точки
зрения пополнения квалифицированными специалистами и возможности получения
финансовой поддержки из федерального бюджета, процесс миграции рассматривается
местными администрациями как положительный фактор, а отсутствие собственных
финансовых ресурсов и продолжающийся экономический спад создает дополнительные
трудности по приему и обустройству вынужденных переселенцев. Однако при этом
следует отметить, что органами ни исполнительной, ни законодательной власти, на
территории области не вводились какие-либо ограничения по приему и обустройству
мигрантов. Вся работа строится в соответствии с законодательной базой
Российской Федерации.
В
соответствии с порядком выплаты единовременного денежного пособия, утвержденным
Постановлением Правительства РФ от 16.06.97 года №724, лицам, получившим свидетельства
о регистрации ходатайства о признании вынужденными переселенцами, выплачено 34
481 руб..
Выделение
средств на поддержку остро нуждающейся категории вынужденных переселенцев,
имеющих детей осуществляется только за счет средств федерального бюджета.
Организация
отдыха «Лето - 2000» прошла на хорошем уровне. Совместный отдых детей из семей
вынужденных переселенцев и местных жителей способствовал адаптации к новым
условиям жизни вновь прибывших детей, решению проблем эстетического и
творческого воспитания, изучению культурного наследия Курской области.
Интересен опыт организации отдыха детей в лагере им. В. Терешковой ЗАО
«Курскрезинотехника»: одновременно отдыхали школьники в отрядах «Магистр»,
объединенных по принципу игры и познавательной деятельности, и дети вынужденных
переселенцев, для которых подобное общение было запоминающимся, весьма
полезным, способствующим гармоничному развитию каждого ребенка.
Работа по
улучшению положения детей семей вынужденных переселенцев удалось провести лишь
частично из-за недостаточного объема финансирования. На учете в Территориальном
органе Минфедераций России в Курской области состоит 1959 несовершеннолетних
детей, в том числе 1451 детей школьного возраста.
К сожалению,
принять меры по оказанию материальной помощи остро нуждающимся пенсионерам и
инвалидам не представлялось возможным в связи с отсутствием финансирования
данной статьи расходов.
В Центр
медико-психологической реабилитации и оздоровления вынужденных переселенцев
«Ватутинки - 1» в 2000 году согласно распоряжению ФМС России направлены на
отдых 20 человек из четырнадцати семей, из них на детский заезд - 8 человек (5
детей) из трех семей. В Центре медико-психологической реабилитации и
оздоровления вынужденных переселенцев «Магри» отдохнули 7 человек из 3 семей.
В
соответствии с Приказом руководителя ФМС с июля 1999 года в миграционной службе
Курской области создан Консультативный совет, в который вошли представители
общественных организаций и объединений области, представители Красного Креста,
органов социального обслуживания населения, органов образования, службы
занятости.
13 июля 1999
года миграционная служба и Курское региональное отделение Российского общества
Красного Креста заключили соглашение об объединении усилий для совместной
реализации одного из основных направлений Федеральной миграционной программы на
1999 - 2000 гг. - оказание помощи вынужденным мигрантам. В рамках
сотрудничества с Региональным отделением Российского общества Красного Креста
на территории области - открыта Региональная Приемная РОКК для вынужденных
мигрантов.
Около 1000
человек особо нуждающейся категории вынужденных переселенцев получили
гуманитарную помощь, консультации специалистов (психолога, юриста).
Сотрудниками территориального органа Минфедерации России совместно с представителями
общества Красного Креста были проведены выездные акции по отделенным районам
области, которым предшествовали составление списков нуждающихся семей с учетом
предложений администраций районов, предварительное оповещение получателей
помощи о дате, месте, времени проведения выездной акции.
Около тысячи ребят из семей вынужденных переселенцев побывали этим летом
в оздоровительных лагерях за счет территориальных бюджетов. Дети из многодетных
семей получают в школе бесплатное питание. В текущем году, в летние
оздоровительные лагеря было закуплено 160 путевок для детей из семей
вынужденных переселенцев за счет территориального органа Минфедерации России.
15 детей прошли оздоровление в домах отдыха за пределами области. Для детей,
прибывших из Чеченской Республики, за счет средств регионального отделения
фонда социального страхования приобретено 66 путевок для отдыха в
оздоровительных лагерях. В соответствии с федеральной программой "Дети
семей беженцев и вынужденных переселенцев" в течение 2001 года оказана материальная
помощь более тысячи таким семьям, в составе которых свыше 2 тысяч
несовершеннолетних детей. Все вынужденные переселенцы, обратившиеся за
медицинской помощью, получают квалифицированные консультации и необходимое
лечение в медицинских учреждениях области.
Органы социальной защиты, как правило, начинают вплотную заниматься
мигрантами еще до получения ими статуса вынужденного переселенца. Через службы
срочной помощи обратившимся оказывается экстренная помощь одеждой, обувью,
продуктами питания, талонами в столовую и др. Во всех районах и городах
практикуются совместные выезды по обследованию жилищных условий мигрантов. При
необходимости решаются вопросы размещения нуждающихся в домах ветеранов,
центрах социального обслуживания пенсионеров и инвалидов. В настоящее время там
проживают 40 таких одиноких граждан. По решению администрации области 25 детей
из Чеченской Республики весной 2001 г. прошли реабилитацию, отдохнули,
подлечились в медицинских и интернатских учреждениях области.
Территориальным органом Минфедерации России совместно с региональной
организацией "Российское общество Красного Креста" до конца текущего
года утвержден график выездных акций по районам области. Нескольким сотням
семей вынужденных переселенцев по их результатам оказана гуманитарная помощь.
Постоянное деловое сотрудничество налажено между Территориальным органом
Минфедерации России и занятости населения по содействию в трудоустройстве
вынужденных переселенцев. Две трети из обратившихся в этом году в органы службы
занятости уже трудоустроены, часть направлена на переобучение, остальные
получили статус безработных и пособие.
Важное место в деятельности администрации и территориального органа
Минфедерации России занимает работа с переселенческими организациями.
Территориальный орган Минфедерации России поддерживает деятельность
общественных объединений вынужденных мигрантов, привлекает их к разработке и
реализации областной миграционной программы.
Однако, несмотря на приведенные положительные моменты, ситуация с
вынужденной миграцией в регионе остается сложной. Миграционные процессы
оказывают немалое негативное влияние на жизнь области, масштабы и темпы решения
актуальных социально-экономических проблем, обостряют криминогенную ситуацию,
создают межэтническую напряженность и т.д. Главным препятствием к радикальному
решению проблем размещения, обустройства мигрантов, их натурализации, конечно,
остается острая нехватка средств на эти цели в федеральном бюджете. И даже те
средства, которые там заложены, доходят до области далеко не в полном объеме.
Так, по линии территориального органа Минфедерации России осуществляется
финансирование двух общероссийских программ: "Федеральная миграционная
программа" и "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев".
Лимитом, предоставленным Федеральной миграционной службой на этот год,
предусмотрено выделение нам почти 55 млн. рублей.
Однако на сегодня на реализацию Федеральной миграционной программы
поступило только 45 % полагающихся средств. Возможности области по приему
вынужденных мигрантов очень ограничены, если не сказать больше: они практически
отсутствуют. Область не располагает временным жильем для их первичного
жилищного обустройства, в общежитиях нет свободных мест; на рынке труда
предлагаются свободные рабочие места и вакансии специалистов, как правило, без
предоставления жилья. Несмотря на то, что основную долю денежных средств,
выделяемых, составляют расходы на покупку и строительство жилья, это не только
не позволяет решить или хотя бы смягчить ситуацию, но даже стабилизировать ее.
Одной из основных форм помощи вынужденным переселенцам в жилищном обустройстве
является предоставление им долговременных беспроцентных возвратных ссуд на
строительство или приобретение жилья.
С лета 1997 года миграционная служба приступила к компенсационным выплатам
гражданам, пострадавшим в результате вооруженного конфликта в Чеченской
Республике. Выплачиваются они в полном объеме. Всего подобные компенсации
получили 198 семей на общую сумму 15,5 млн. руб. Немало трудностей в области
возникает с трудоустройством вынужденных переселенцев. В подавляющем
большинстве - это горожане, претендующие на работу в сфере квалификационного
труда. Но в нынешней экономической ситуации потребность в их профессиях,
специальностях, к сожалению не велика. Центр занятости населения, безусловно,
старается их трудоустроить. В основном это удается сделать на предприятиях
агропромышленного комплекса, стройиндустрии, в сфере торговли, общественного
питания, в медицинских учреждениях, жилищно-коммунальном хозяйстве. Однако не
все они получают моральное удовлетворение от труда, возможность полностью
реализовать свой потенциал. Но это, к сожалению, общая беда, которая не обходит
стороной и наши местные кадры. В этом смысле есть общее решение: устойчивый,
динамичный экономический подъем страны. Как известно, в свое время ФМС России
предпринимала попытки по созданию рабочих мест для вынужденных переселенцев. К
сожалению, они окончились неудачей из-за отсутствия опыта, а также
недобросовестности, непорядочности отдельных руководителей предприятий.
Поэтому территориальный орган Минфедерации России предлагает, при
выделении федеральных средств на создание новых рабочих мест для вынужденных
переселенцев, наиболее рациональным было бы участие региональных
территориальных органов Минфедерации России в прибылях этих предприятий. Для
этого следует предусмотреть процедуру отчисления определенной части прибыли
самих предприятий на единый внебюджетный счет территориального органа, либо
Министерства по делам Федерации, с целью аккумулирования средств для создания
новых рабочих мест. Во - первых, это поднимет заинтересованность руководителей
территориальных миграционных органов в повышении эффективности деятельности
таких предприятий, увеличении их прибыли. Во-вторых, уменьшит нагрузку на
федеральный бюджет, потребует от него меньших вливаний на создание рабочих
мест, так как этот процесс все больше будет опираться на самофинансирование.
В связи с тем, что Курская область является приграничной областью,
остается актуальной проблема внешней трудовой миграции. В настоящее время на
территории области законно работает свыше 6 тыс. человек. Основная масса из них
- более двух третей - занята в сельском хозяйстве, 12% - коммерческой
деятельностью, соответственно в промышленности и строительстве - 6 и 7 %.
Остальные - в жилищно-коммунальном хозяйстве, на транспорте и связи,
здавоохранении и образовании и других отраслях. Наиболее крупным экспортером
рабочей силы в область, как и прежде, является Украина - свыше 87 % от общей
численности привлекаемых иностранных работников. Необходимость их привлечения
зависит от положения на рынке труда.
Не менее сложным является положение и в сельскохозяйственной отрасли. В
течение последних десятилетий хозяйства области на период сезонных работ
ежегодно привлекали от 6 до 7 тысяч мигрантов из республик бывшего Союза с
переизбытком трудовых ресурсов. Эта потребность в рабочей силе, ставшая
"иностранной", сохраняется и в настоящее время.
Актуальной для нас проблемой остается нелегальная трудовая миграция. Если
с гражданами стран дальнего зарубежья, благодаря существующему порядку
регистрации, дело обстоит относительно благополучно, то о жителях государств -
участников СНГ этого сказать нельзя. Свободный въезд и выезд в Россию и из нее,
упрощенный порядок регистрации оставляет немало возможностей для нелегальной
работы.
Используется иностранная рабсила в Горшечснском, Конышевском,
Курчатовском, Лы овском, Обоянском, Пристенском и Фатежском районах. Однако
руководители этих районов просто проигнорировали запросы миграционной службы на
предоставление информации о своих "иностранцах". Районная
исполнительная и законодательная власти зачастую не желают наниматься жилищным
обустройством беженцев и вынужденных переселенцев, не желают обеспечивать их трудовую занятость в законном порядке,
создавать новые и поддерживать существующие рабочие места. Около 80%
переселенцев, прожинающих в Курской области, не обеспечены жильем. Одни ютятся
в общежитиях, другие - в приспособленных помещениях, третьи снимают жилье или
теснятся у родственников. Миграционная служба в этом году помогла получить
долговременную беспроцентную ссуду более пятидесяти семьям на строительство или
приобретение жилья. Конечно, это капля в море, но хоть какая-то надежда
у людей появилась. Федеральный бюджет обеспечил жильем и того меньше мигрантов -
всего 19 семей.
Повышенный спрос работодателей на иностранную рабочую силу, в первую
очередь, обусловлен упрощенным порядком их регистрации. слабыми
административными санкциями за нарушение закона.
После распада Советского Союза область стала приграничной. При отсутствии
полноценной государственной границы Российская Федерация подвергается
бесконтрольному, обвальному и практически не уменьшающемуся наплыву
иностранцев. Наличие большого количества иностранных граждан и лиц без
гражданства с неопределенным правовым статусом порождает большое количество
негативных явлений: незаконный оборот наркотиков, оружия, валюты, переправки
живого "товара" за границу. Отдельные иммигранты прибывают в область
с такими распространенными в их странах заболеваниями как чума, холера,
кожно-венерологические, малярия, СПИД, брюшной тиф, туберкулез, что обостряет и
без того сложную санитарно-эпидемиологическую обстановку. Все это заставляет
территориальный орган Минфедерации России активно взаимодействовать с силовыми
территориальными структурами: Управлением внутренних дел области, Управлением
федеральной службы безопасности, таможней, пограничным отрядом и т.д. Кроме
того, при Совете безопасности администрации создана постоянно действующая
комиссия иммиграционного контроля. Тесное взаимодействие территориального
органа Минфедерации России с указанными ведомствами на местном уровне дает
положительные результаты как при обмене информацией, так и при проведении
мероприятий, касающихся контроля за пребыванием иностранных граждан, а также за
привлечением и использованием иностранной рабочей силы и выявления каналов
незаконной миграции.
Заключение
На рубеже у XXI века население мира перешагнуло шестимиллиардный порог.
Но у скольких людей предки жили в той же стране, в том же регионе, говорили на
том же языке?
Россия большая малонаселенная страна, вне территории которой находится
около 20 миллионов соотечественников. Следует радушно принимать всех, кто
считает Россию родиной и для этого разрабатывать серьезные программы их приема,
не строя препон в расселении. Миграция в Россию порождена во многом ее
собственной политикой и политикой СССР, правопреемницей которого РФ себя
объявила.
Несмотря на то, что за последнее десятилетие неоднократно предпринимались
серьезные шаги, направленные на решение отечественной проблемы миграции, она
так и не была решена. Сегодня на повестке дня – коренная реконструкция
государственной политики в той области.
Представляется, что приоритеты должны быть отданы следующим насущным
задачам:
- обеспечения крыши над головой для всех беженцев;
- создания рабочих мест для вынужденных переселенцев в соответствии с их
квалификацией и потребностями России;
- оптимальному использованию трудовых мигрантов из стран СНГ исходя из
интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми
ресурсами;
- прекращению нелегальной миграции.
Только после этого можно будет вплотную приступить к реализации второго
этапа миграционной политики - привлечению новых переселенцев в Россию. При этом
надо иметь в виду, что в первую очередь следует содействовать переезду в страну
высококвалифицированных специалистов.
Анализ многоаспектности процессов миграции позволяет высказать следующие
рекомендации:
1 .Разработать специальную программу о предотвращении депопуляции и
дифференцированной помощи, наиболее нуждающимся регионам, прежде всего областям
центральной России, сельским районам Северного Кавказа, Поволжья и Сибири,
арктическим аборигенным народам.
2. Тщательно изучить проблемы оттока русских из республик Российской
Федерации, возможности улучшения их социальных условий и политического
представительства в общественной жизни страны.
3. Поддержать принятие новой редакции Закона «О беженцах» с целью
определения механизма предоставления статуса беженцев в соответствии с
международными обязательствами Российской Федерации.
4. Добиваться аннулирования всех актов субъектов Федерации о
регулировании миграции, противоречащих Конституции и Федеральным законам.
5. При проведении политики поддержки «зарубежных соотечественников» четко
определить, что под соотечественниками подразумеваются граждане России. В
отношении других категорий бывших граждан СССР следует придерживаться принципа
защиты прав этнических меньшинств и дискриминируемых групп. Россия имеет право строить
свою политику в отношении постсоветских государств в зависимости от соблюдения
ими прав человека.
6. Из общего миграционного истока в Россию целесообразно выделить
категорию репатриантов из «ближнего зарубежья» и разработать соответствующий
правовой механизм - Закон Российской Федерации «О репатриации». Для выработки
такого механизма в странах СНГ и Балтии необходимо создать под государственным
контролем структуры, оказывающие услуги в распоряжении оставляемым жилым фондом
и иным имуществом возможностью зачета их стоимости при обустройстве на
территории России.
Политический фактор по-прежнему остается основной причиной вынужденной
миграции. Стала более тесной его взаимосвязь с экономическими и социальными
причинами. Вместе они инициируют и поддерживают миграционные настроения. В
результате сохраняется устойчивая тенденция к абсолютному сокращению
численности русскоязычного населения в странах СНГ. Для изменения ситуации к
лучшему в данной области нужны более активные дипломатические шаги Российской Федерации
как в рамках СНГ, так и на уровне двусторонних отношений. Такие шаги желательны
и на уровне многосторонних отношений, ибо миграционные потоки способны, перейдя
в неуправляемое состояние, стать серьезным фактором дестабилизации мирового
порядка, но они же могут служить источником формирования нового духовного
богатства, заключающегося в творческом развитии человеческого потенциала.
Применительно к миграционной ситуации в Курской области можно отметить
следующее. Несмотря на прилагаемые государством усилия, ситуация с мигрантами и
вынужденными переселенцами остается напряженной. Одной из причин такого
положения дел является, безусловно, недостаточное финансирование
соответствующих программ из федерального бюджета. И все же представляется, что функционирование
областных миграционных служб до сего момента являлось недостаточно результативным.
Хочется надеяться, что осуществляемая правительством страны реорганизация
государственной миграционной политики и соответственное изменение структуры
миграционных органов на местах ускорит интеграцию мигрантов и вынужденных переселенцев
в российское общество.
Библиографический список
1. Конституция РФ. М., 1993.
2. Федеральный Закон от 19.02.1993 «О
беженцах».
3. Федеральный Закон от 19.02.1993 «О
вынужденных переселенцах».
4.
Концепция внешней
политики Российской Федерации. М., 2000.
5.
Ежегодный отчет
Курской областной миграционной службы. Курск, 2001.
6. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В.
Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. - М.:
Юрид. лит., 1998. - 543 с.
7.
Барсукова С.Ю.
Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в зеркале идеологий // Полис. -
1999. - № 5. - С.31-42.
8.
Витковская Г.С.
Российские диаспоры в Центральной Азии: миграционный потенциал // Социс. -
1999. - № 2. - С.45-53.
9.
Воробьева О.,
Скоробогатько О. Научное обеспечение управления миграцией // Миграция. 1997. -
№ 2. С.18-19.
10.
Гаврилова И. Бич
миграции // Свободная мысль. 1997. - № 7. - С.93-98.
11.
Горбунов Н.
Миграция: плюсы и минусы // Человек и труд. - М., 1995. - № 11. - С.36-37.
12.
Зайончковская
Ж.А. Миграционная ситуация в странах СНГ. М.: Комплекс-Прогресс, 1999.
13.
Зайончковская
Ж.А. Миграция населения как индикатор социальной ситуации в постсоветском
пространстве // Проблемы прогнозирования. - М., 1997. - Вып.3. - С.119-128
14.
Ионцев В.А.
Международная миграция населения. Россия и современный мир. // Социс. 1995. №
3. С. 7-11.
15.
Калинин В.
Синдром отторжения. // Курская правда. – 2002. 30 февр. С. 4; 1 марта. С. 4.
16.
Костаков В.
Миграция: беда или благо? // Экономист. - 2000. - № 2. - С.34-39.
17.
Костин Р.А.,
Лухнов А.Ю. Современные миграционные процессы и их тенденции в современном
обществе // Регион: Политика. Экономика. Социология. - 1999. - № 3. - С.29-33.
18.
Миграционные
процессы в трансформируемом обществе / РАН. Ин-т междунар. экон. и полит.
исслед.; Ред. Чудакова Н. - М.: Эпикон, 1997.
19.
Миграция в
постсоветском пространстве: политическая стабильность и международное
сотрудничество. М.: Валент, 1998.
20.
Моисеенко В.М.
Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение:
современное состояние и перспективы развития научного знания. М., 1997.
С.23-30.
21.
Молодикова И.Н.,
Ноздрина Н.Н. Миграционные потоки в Россию и их влияние на территориальное
распределение населения // Проблемы прогнозирования. - М., 1998. - Вып.6. -
C.121-133.
22.
Нарушение
международных норм и российского законодательства в отношении прав беженцев и
вынужденных переселенцев М.: Звенья, 1998.
23.
Основы социальной
работы. Учебник / Под ред. Павленко П.Д. М.: Владос, 1997.
24.
Пергаменщик Л.А.
Психологические механизмы адаптации мигрантов. - Минск, 1996. - 152 с.
25.
Попов А.Н.,
Суворова Н.Н., Попова Е.А. Программно-целевое управление миграционными
процессами: сущность и рациональность: - М.: ФМС, 1998. - 31 с.
26.
Правовые проблемы
социальной защиты вынужденных мигрантов в России. М.: Валент, 2000.
27.
Правовые проблемы
трудоустройства и приобретения гражданства вынужденных мигрантов на территории
РФ. М/: УРАО, 1999.
28.
Регент Т.
Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации //
Проблемы прогнозирования. - 1999. - № 1. - С.88-93.
29.
Решение проблем
беженцев и вынужденных переселенцев через законодательную, судебно-правовую и
административную системы. М.: Звенья, 1997.
30.
Теория и методика
социальной работы. / Под ред. Зайнышева И.Г. М.: Владос, 1994.
31.
Феоктистова С.Е.
Варианты и пути реабилитации. М.: Координационный совет помощи беженцам и
вынужденным переселенцам, 2000.
32.
Филиппова Е.И.
Роль культурных различий в процессе культурных адаптации русских переселенцев.
М.: Озон, 1997.
33.
Шабанова Т.
Парень с темной кожей – кто ему поможет? // Мы – куряне. 2001. – 11 окт. С. 3.
Приложение
Основные
направления миграции и переселения населения России
(1991-2001)
Регион-донор
Регион-реципиент
Примечания
российского Севера покинули более миллиона человек, или 8% его населения. С
1995 года на безвозмездные субсидии переселяющимся северянам из федерального
бюджета выделено 616 миллионов рублей.
потоки миграции сложились в пользу сельской местности. Миграционной прирост
сельского населения составил 0,6 тыс. человек. Для возрастной структуры
мигрантов характерен отток из села детей (до 15 лет) и лиц старше трудоспособного
возраста и приток лиц трудоспособного возраста.
Латвия, Узбекистан, Литва, Азербайджан.
сегодня в Калининградской области зарегистрировано более 12000 вынужденных
переселенцев из стран СНГ и Балтии. Независимые исследователи считают, что
общее число мигрантов прибывших за последние 10 лет, составляет до 200 000
человек. В 1999 г. в Калининградской области отмечалось существенное снижение
миграционной активности населения. Миграционный прирост – лишь 3,3 тыс.
человек вместо обычных 12-13 тыс. человек.
(14,6%), в Адлере (38,8%), в Туапсе (12,2%), в Апшеронском районе (8%), в
Армавире (7%), Отрадненском районе (5,3%)... Армянское население составляет
241 тысячу и вышло на второе место после русских. На самом же деле, по
оценкам демографов и самой армянской диаспоры, их проживает в крае уже около
800 тысяч. Общий миграционный прирост в крае в 90-е годы остается одним из
наивысших в стране и в 5-6 раз превышает среднероссийские показатели.
человек больше, чем приехало (1998 г. – на 1,9 тыс. человек). Выезжали в Израиль
(2713 человек), Германию (108 человек), Украину (195 человек), Белоруссию
(122 человека), регионы РФ.
территории Приморья находятся примерно 20-30 тысяч иностранцев (в большинстве
своем китайцев). Почти половина из них решает свои деловые и финансовые
проблемы всевозможными незаконными способами.
республике зарегистрировано 38 тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. Из
них 22292 человека - это беженцы, остальные - вынужденные переселенцы. И еще
4073 человека вернулись из Республики Ингушетия. Возможен новый приток
беженцев из Чеченской Республики, а также из Грузии, где в Ахметском районе
есть осетинские села и где обострилась ситуация, вызванная наплывом беженцев
из Чечни и бесчинствами боевиков.
потянулись граждане Чечни. Эти территории выбирались не случайно: здесь уже
достаточно давно сформировалась чеченская диаспора.
Таджикистан, Грузия
более 6,5 тысячи вынужденных переселенцев.
регионы РФ
63 тыс. человек, официально подтвердивших статус мигранта. На самом деле их
от полутора до двух миллионов.