Феномен бюрократии: социальная и политическая сущность

УРАЛЬСКОЕ
ОТДЕЛЕНИЕ
РОССИЙСКОЙ
АКАДЕМИИ НАУК

КАФЕДРА
ФИЛОСОФИИ

РЕФЕРАТ

на тему:

ФЕНОМЕН
БЮРОКРАТИИ:
СОЦИАЛЬНАЯ
И ПОЛИТИЧЕСКАЯ
СУЩНОСТЬ.

Екатеринбург

1997

СОДЕРЖАНИЕ.

Введение. 4

I.
Бюрократия:
источники и
сущность. 9

1.1. Источники
появления и
генезис бюрократии. 11

1.2. Типология
бюрократии
и ее сущность. 22

II.
“Борьба” с
бюрократией:
есть ли выход? 27

2.1. “Борьба”
или “противовесы”? 27

2.2. Так
есть ли выход? 30

Список
использованных
источников
и литературы. 33

В классической
китайской
поэзии есть
образ попавшего
в трудное положение
садовника. Вот
его рассказ.
“Посадил орхидею,
но полыни я не
сажал. Проросла
орхидея, вместе
с ней проросла
полынь”. Поэт-садовник
Бо Цзюйи (772-846)
рассказывает
затем, как сплелись
корни и побеги
благородного
и злого растений.
Он не может ни
выполоть последнее,
не повредив
при этом первое,
ни полить первое,
не напоив последнее.
В результате
вместе с орхидеей
растет полынь.
В заключении
он спрашивает
у друга-читателя
совета: “Как
в несчастье
моем мне быть?”1

Эта иллюстрация
как нельзя
лучше подходит
для рассмотрения
феномена, который
возник и эволюционировал
вместе с возникновением
самых древних
форм государственности
и социального
управления.
Сменялись формы
государства,
формы социально-политического
устройства,
формы управления
вообще, но неизменной
оставалась
одна черта.
Государственность
подразумевает
сложные формы
управления
с разветвленной
структурой,
и чем сложнее
эти формы, тем
сильнее вкрапления
бюрократических
извращений,
тем сильнее
переплетаются
их корни. Эта
ситуация напоминает
нам заколдованный
круг, и иногда
кажется, что
выхода из него
нет.

С феноменом
бюрократии
сталкиваются
все. Нет такого
общества, в
котором не
проклинали
бюрократов,
не искали путей
борьбы с ними.
Но значит ли
это, что мы сами
совершенно
свободны от
бюрократических
стереотипов
в своей деятельности,
поведении и
мышлении?

На протяжении
столетий в
России господствовала
авторитарно-политическая
культура, составной
частью которой
является
бюрократическое
управление.
Отсюда возникает
вопрос: в какой
мере можно
говорить о
проявлении
бюрократизма
как общей тенденции
русской культуры?
Смена социально-политического
устройства
не приводит
к немедленному
изменению
ментальности
и внутреннего
настроя людей.
Поэтому в ежедневных
проявлениях
бюрократизма
постоянно
угадываются
тени прошлого,
которые оставили
глубокий след
в индивидуальном
и коллективном
сознании общества.2

Говоря об
историографии
проблемы, необходимо
отметить, что
несмотря на
постоянную
актуальность
феномена бюрократии,
социальные
науки еще не
имеют надежной
теории, объясняющей
природу бюрократии
на различных
этапах общественного
развития. Это
неудивительно:
тема была практически
закрыта для
исследований.
В советское
время в основном
разрабатывались
общие проблемы
социального
управления3
и критиковались
западные теории
в этой области4.
Свою оценку
бюрократии,
которую никто
из советских
социологов
не отваживался
пересмотреть,
давал еще В.И.
Ленин5,
отмечая ее
“всевластие”,
но его оценка
распространялась
на дореволюционные
времена, где
господствовали
капиталистические
производственные
отношения,
которым и служила
старая государственная
машина подавления
и угнетения.
Но слом старой
машины не привел
к ликвидации
бюрократии,
она приобрела
другие формы
и совсем другие
властные возможности.
Его последователи,
учитывая мощь
и традиции
бюрократии
в России, находили
определенную
форму компромисса
с нею. Они проводили
отдельные
декларативные
компании, не
задаваясь целью
глубокого
исследования.
После 1985 года
вопросы, связанные
с технологией
управления
продолжали
разрабатываться.6
Проблемы бюрократии
затрагивались
во многих работах
перестроечного
периода, начало
которым было
положено
многочисленными
публикациями
в периодической
печати. Позже
многие из них
легли в основу
первых изданий
по этой теме.
Для них характерен
определенный
эмоциональный
настрой и
антибюрократическая
эйфория, в которых
ярко выражалось
стремление
высказаться
о назревших
проблемах
общества и
твердая уверенность
в возможности
их быстрого
решения.7
Научная разработка
проблемы бюрократии
и бюрократизма
началась лишь
с 1985 г. В основном,
это были работы,
обращенные
к анализу нашего
недавнего
прошлого.8
Появились
научные публикации,
в которых было
показано, что
бюрократия
остается значимым
фактором истории
и нашего сегодняшнего
дня.9
Вышли в свет
и работы, в которых
утверждается,
что на рубеже
20-30-х гг. Сталин
осуществил
государственный
переворот и
в дальнейшем
своем развитии
Советское
государство
опиралось не
на живое творчество
масс, как требовал
Ленин, а на
партийно-государственную
бюрократию.10
Но можно ли
говорить о
живом творчестве
масс, если
практически,
оно рано или
поздно трансформируется
в живое творчество
отдельных
людей, которое
с течением
времени превращается
в живое бумаготворчество.

Современные
западные социологи
и политологи
считают бюрократизацию
социальных
и политических
отношений
самоочевидным
фактом. Еще
Макс Вебер,
которого некоторые
из его современников
склонны были
называть “свирепым”,
в начале века
говорил, что
на горизонте
современной
цивилизации
маячит бюрократия
древнеегипетского
типа, усовершенствованная
по последнему
слову науки
и техники.11
Другим интересным
исследователем
феномена бюрократии
является всемирно
известный
английский
публицист-сатирик,
историк и политолог
С.Н. Паркинсон.
Его работы
написаны очень
живым языком
со свойственным
англичанам
юмором, не без
помощи которого
вскрываются
всеобщие законы
кошмарной
бюрократической
нелепицы.12

Таким образом,
практически
все авторы
единодушны
в оценке бюрократии,
но существуют
разные подходы
к определению
его истоков,
и, исходя из
этого, к методам
его преодоления,
а так же и к самой
возможности
такового. Поэтому
задача данного
реферата будет
заключаться
в том, чтобы по
возможности
представить
точки зрения
различных
исследователей
на феномен
бюрократии,
его социальную
и политическую
сущность, современные
проблемы, связанные
с бюрократизмом
и возможности
преодоления
его проявлений.

Слово “Бюрократия”
в буквальном
переводе означает
господство
канцелярии
(от фр. bureau
- бюро, канцелярия),
власть аппарата
управления13.
Само по себе
это слово не
несет никакой
негативной
нагрузки. Различные
учреждения
и конторы, как
звенья государственного
аппарата, органы
управления
предприятий
и организаций,
создаются для
управления
происходящими
в подведомственных
структурах
процессами,
для организации
связей между
участниками
общественной
жизни и между
ними и обществом
в целом. При
этом, вполне
логично, что
эти органы
наделены определенной
властью в рамках
своей компетенции.
Но, в свою очередь,
предполагается,
что они стремятся
не к собственным
выгодам, а действуют
в интересах
прежде всего
тех, кто уполномочил
их управлять,
удовлетворяют
потребности
самих управляемых.14

Исходя из
буквального
значения слова
“бюрократия”,
его часто употребляют
как синоним
административного
управления.
Кроме того,
термином “бюрократия”
нередко обозначается
рационально
организованная
система управления,
в которой работают
компетентные
служащие на
должном профессиональном
уровне. Такое
понимание
бюрократии
во многом связано
с работами
немецкого
социолога Макса
Вебера (1864-1920), оставившего
заметный след
в теории управления15.
В широком же,
и наиболее
часто употребляемом
применении,
а также в политической
лексике термин
“бюрократия”
и все производные
от него употребляются
в ярко выраженном
негативном
смысле, как
своеобразное
“контруправление”.
То есть акцент
смещается в
сторону извращенных
форм управления
(раздутость
и запутанность
аппарата управления,
многописание,
подмена законов
подзаконными
актами, волокита,
консерватизм,
недоступность,
протекционизм
и др.). Поэтому
необходимо
четко дифференцировать
само понимание
термина “бюрократия”,
так как возникает
возможность
нивелировать
различия самих
принципов
управления
и отрицательных
черт их проявления.
То есть “бюрократизм”
необходимо
воспринимать
как врожденный,
тяжелый и хронический
недуг органов
управления,
который свойственен
любому обществу,
не взирая на
различия в
социально-политическом
устройстве.
Этот недуг
всеобъемлющ.
При изменении
форм управления
он способен
к мутации и
приспособляемости.
Такая непотопляемость
бюрократизма
обусловливается
прежде всего
источниками
его появления,
его социальной,
экономической
и политической
базой.

В определении
источников
появления
бюрократии
есть несколько
подходов, иногда
диаметрально
противоположных.
Это определяет
и различие во
взглядах на
генезис этого
явления и возможность
его преодоления.
Из-за недостаточного
объема данной
работы, представляется
возможным
представить
только две
крайние точки
зрения на эту
проблему.

Если кратко
определить
сущность
марксистского
подхода, можно
сказать: бюрократия
- это социальный
организм-паразит
на всем протяжении
своего исторического
существования,
результат
социально-классовых
антагонизмов
и противоречий
и материализация
политического
отчуждения.
Бюрократия
органически
связана с
экономическими
отношениями,
политическими
структурами
и идеологическими
формами сознания.16
Марксистский
подход имеет
свою систему
понятий (“бюрократическое
отношение -
государственный
формализм -
политический
рассудок”) и
ключевые принципы
анализа (целостность,
конкретность,
монизм, классовость
и революционное
отношение к
классовому
обществу и
государству).

Бюрократическое
отношение
обусловлено
экономически,
не зависит от
интересов,
сознания и воли
индивидов,
определяет
их действия,
и потому объективно.
Бюрократическое
отношение -
форма проявления
социальных
противоречий
между государством
и обществом,
аппаратом
управления
и гражданами.
Чиновники,
включенные
в систему
государственного
аппарата обладают
своего рода
монополией
на политический
разум и мораль,
и стараются
снять с себя
вину за социальные
противоречия
и переложить
ее на общество
и граждан. Причем
высшие уровни
доверяют опыту
и разуму низших,
а низшие делегируют
высшему знание
всеобщего.17

Классики
марксизма
пришли к выводу,
что бюрократизм
приобретает
тем большие
масштабы, чем
авторитарнее
политический
режим, а степень
его ограничения
зависит от
степени демократичности.
В условиях
авторитарного
режима государство
сводится к
“...выделенному
из человеческого
общества аппарату
управления...
особого разряда
людей специалистов,
чтобы управлять...”18.
В этих условиях
государственный
аппарат приобретает
определенную
степень самостоятельности
по отношению
к обществу,
которое делегирует
этому аппарату
властные полномочия.
А эта самостоятельность
питает почву
для процветания
бюрократии.
У бюрократа
“государственная
цель превращается
в его личную
цель, в погоню
за чинами, в
делание карьеры”19,
в удовлетворение
своих материальных
потребностей.
Такое безразличие
к общественным
делам выражается
в государственном
формализме,
т.е. превращение
политических
целей в канцелярские
задачи, и наоборот.
Социальная
почва государственного
формализма
- отношения
собственности
(частной и
государственной),
материальные
интересы и
разделение
труда, которое
порождает
корпоративные
интересы.
Необходимость
их защиты
культивирует
устойчивые
организационные
формы20.
“Государственный
аппарат не
может быть
слишком простым.
Ловкость жуликов
всегда в том
и заключается,
чтобы усложнить
этот аппарат
и сделать его
загадочным”.21

Политический
рассудок есть
форма мысли,
которая отражает
бюрократические
отношения и
государственный
формализм.
Политический
рассудок определяется
материальным
положением
индивидов,
групп и классов.
А чем более
политика довлеет
над экономикой,
тем бюрократичнее
государство22.
Бюрократизм
возник еще в
рабовладельческом
обществе и
особенно развился
в восточных
деспотиях,
базировавшихся
в соответствии
с терминологией
К. Маркса на
“азиатском
способе производства”
с характерным
для него большим
значением
централизованно
управляемых
ирригационных
работ. Бюрократизм
развивался
на почве исторически
закономерного
процесса выделения
управления
в особый вид
общественной
деятельности,
профессионализации
аппарата управления
и наделение
его необходимыми
для управления
властными
полномочиями.
По мнению марксистов
он достиг наивысшего
расцвета в
буржуазных
государствах,
прежде всего
в тех, которые
и на капиталистической
стадии развития
сохранили
многое от аппарата
управления
абсолютной
монархии. Не
случайно анализ
К. Марксом прусского
бюрократизма
40-х гг. XIX
в. и анализ В.И.
Лениным российского
бюрократизма
в конце XIX
и начале
XX в. долгое
время оставались
единственным
приемлемым
в нашей стране
взглядом на
природу бюрократии.23

Таким образом,
социально-политические
корни бюрократизма,
с точки зрения
марксистской
парадигмы, так
как он сформировался
в эксплуататорском,
главным образом
в буржуазном
обществе, заключаются
в чрезмерном
обособлении
аппарата управления
от общества,
утверждении
чиновничьего
эгоцентризма,
использовании
работниками
аппарата
предоставленных
им властных
полномочий
для обеспечения
своих собственных
групповых и
индивидуальных
интересов,
которые определяются
прежде всего
их материальным
положением24.

Совсем иные
истоки проявления
бюрократии
в общественно-политической
и хозяйственной
жизни описывает
М. Вебер в своем
итоговом, в
буквальном
смысле этого
слова, труде
“Хозяйство
и общество”,
который к сожалению
остался незавершенным.
Общим для Вебера
и марксизма
был взгляд на
бюрократию,
как аппарат
господства.
Но если марксисты
рассматривали
этот аппарат
прежде всего
как инструмент
военно-политического
господства,
то М. Вебер видел
в этом организационный
аспект господства,
обеспечивающий
целостность
существования
общества. Социальная
структурированность,
по мнению М.
Вебера, необходима
не только для
сил (социальных
групп, сословий
и т.д.), находящихся
непосредственно
в системе аппарата
управления
и заинтересованных
в его консервации,
но и для всех
членов общества25.
В этом аспекте
господство
получает свое
функциональное
оправдание,
дающее право
на применение
прямого насилия
узкой группой
лиц в интересах
всего общества,
а не того или
иного класса.
Источник дальнейшего
развития бюрократии,
пронизывающей
все сферы
общественной
деятельности,
М. Вебер видит
в процессах
концентрации
(социальной,
политической,
экономической
и др.), которые
сопровождаются
отчуждением
непосредственного
исполнителя
(“производителя”)
от средств
производства.
Это приводит
к необходимости
в посреднике,
обеспечивающем
восстановление
этой связи. То
есть, корни
бюрократии
по мнению М.
Вебера более
глубокие и
лежат не столько
в плоскости
экономических
отношений и
вопросов
собственности,
а исходят из
онтологической
потребности
человека в
социальной
структурированности
и организации
для обеспечения
своей повседневной
безопасности.
Поэтому М. Вебер
считает, что
бюрократия
не является
“надстройкой”
над “отношениями
эксплуатации
и частной
собственности”.26
Он видит глубокую
внутреннюю
связь процессов
бюрократизации,
огосударствления
собственности
и потребности
в социальной
организации
общества вообще.

Если говорить
о политической
истории России,
то в ней ярко
видны глубокие
корни и традиции
российской
бюрократии,
обладающей
своими специфическими
особенностями.
Гражданского
общества европейского
образца в России
никогда не
существовало.
Государство
всегда господствовало
над обществом.
Поэтому бюрократия
обладала
преимуществом
по сравнению
с другими, даже
привилегированными
сословиями.
Экономические
преобразования
в значительной
степени осуществлялись
сверху, путем
государственного
принуждения,
причем превыше
всего ставились
интересы государства,
потребности
обороны и экспансии,
и эти интересы
не всегда совпадали
с интересами
привилегированных
сословий. В.П.
Макаренко
считает, что
неизбежным
следствием
этого принципа
является монополия
государства
на любые социальные
инициативы.
Формы социальной
жизни и организации,
не навязанные
государством,
решительно
пресекались.
На этой почве
формировалась
бюрократическая
традиция политической
мысли и практики:
гражданин есть
собственность
государства
и все его действия
либо определяются
властью, либо
являются покушением
на власть.27
Государство
становится
всеобъемлющим
инструментом
для реализации
задач, направленных
на свое воспроизводство.
Все сферы
общественной
жизни требуют
в этом случае
тотальной
подконтрольности
со стороны
государства.
Без этого их
существование
становится
невозможным.
В свою очередь
необходимость
в полном контроле
и соблюдении
интересов
государства
требуют постоянного
воспроизводства
аппарата, который
сможет осуществлять
этот контроль
и блюсти эти
интересы.

Классики
марксизма
считали, что
при переходе
к социализму
утрачивается
главная опора
бюрократии
- система капиталистических
общественных
отношений. Но
реальность
показала, что
бюрократия
может существовать
и без этой “главной”
опоры, питая
свои корни в
более благодатной
и непоколебимой
почве - в самом
государстве.
Достаточно
полный анализ
советской
бюрократии
содержит работа
кандидата
экономических
наук Каратуева
А.Г.28
Советская
бюрократия
вполне успешно
приспособила
методы “обобществления”
производства,
а также идеологическое
единение государства
и государственного
аппарата. В
экономической
сфере, а А.Г.
Каратуев
рассматривает
методы господства
советской
бюрократии
именно сквозь
призму экономической
деятельности,
государственная
бюрократия
смогла проводить
конфискационную
экономическую
политику, которая
исключала
возможность
конкуренции
и на первое
место выдвигала
фетиш “плана”,
приоритетность
выполнения
“показателей”,
поклонение
регламентирующим
документам.
Такая политика
обеспечила
формирование
военно-полицейского
характера
экономики,
который подразумевал
невозможность
экономической
свободы предприятий,
а также простых
граждан, которые
были практически
лишены источников
независимого
от государственной
службы существования.
В такой ситуации
тотальной
зависимости
от государства,
и прежде всего
от аппарата
управления
этим государством,
складывалась
возможность
осуществления
полного контроля,
максимального
использования
властных полномочий
через монополизацию,
консервацию
и постоянное
воспроизводство
бюрократической
машины, якобы
в интересах
всего “общества”.

Очень интересно
объясняется
перманентная
бюрократизация
управленческого
аппарата в
замечательной
работе английского
публициста
Сирила Норткота
Паркинсона
“Закон Паркинсона”.
Истоки этого
феномена он
рассматривает
сквозь призму
социально-психологической
ориентации
чиновника. Его
Закон выражается
в форме двух
“почти аксиоматических
положений”:

чиновник
множит подчиненных,
но не соперников;

чиновники
работают друг
на друга.29

Если кратко
расшифровать
эти тезисы, то
перед нами
предстанет
вполне реальная
картина. Чиновник,
находясь на
определенном
этапе своей
жизни, жалуется
на перегрузку,
и, как правило,
просит себе
в помощь двух
подчиненных.
Причем обязательно
двух, ни в коем
случае не меньше,
“чтобы каждый
придерживал
другого, боясь,
как бы тот его
не обскакал”30.
С течением
времени возникнет
необходимость
разгрузить
и этих подчиненных,
назначив каждому
в помощники
еще по два
исполнителя.
Таким образом,
первый чиновник
будет иметь
определенный
административный
вес, а его подчиненные
будут трудится
в поте лица,
причем независимо
от того, увеличилось
количество
дел или нет.
При выполнении
разросшимся
в геометрической
прогрессии
штатом сотрудников
по существу
того же объема
работ, что раньше
выполнял первый
чиновник, весь
штат оказывается
загруженным
полностью, а
чиновник-вершина
пирамиды занят
больше, чем
прежде.

Не менее
интересен обзор
“болезни Паркинсона”,
которая может
поразить практически
любое учреждение
и способно
загубить всякую
его работоспособность.
Эта болезнь
проходит стадии.
Первый признак
заболевания
проявляется
в том, что среди
сотрудников
учреждения
появляется
человек, сочетающий
полную непригодность
к своему делу
с завистью к
чужим успехам.31
Опасность
увеличивается,
когда этот
человек, не
справляясь
со своей работой,
суется в чужую
и пытается
войти в руководство.
Когда ему это
в какой-то степени
удается, наступает
вторая стадия
заболевания.
Он начинает
выживать тех,
кто способнее
его, и не дает
продвинуться