Содержание
Введение…………………………………………………………………...3
1. Объединение регионов
1.1 Причины объединения…………..........................................................4
1.2. Порядок объединения регионов……………………………….....5
2. Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа………………………………………………………11
Заключение………………………………………………………………..15
Библиографический список………………………………………………16
Введение
Процесс укрупнения регионов принято считать частью политики действующего президента по укреплению вертикали власти. Создание самодостаточных регионов, которые бы развивали не только себя, но и Российскую Федерацию в целом стало важнейшим направлением деятельности нынешнего государственного руководства. Впору вбрасывать в массы новый лозунг: «К удвоению ВВП - через укрупнение регионов!».
Россия сплачивается и из года в год продолжает последовательно укреплять свою властную вертикаль. Проект глобален, масштабен и амбициозен, по своей сути. Будоражит умы, заставляет восторгаться одних и навевать апокалипсические настроения другим. И кто знает, как оценят потуги нынешней государственной машины наши потомки, и какую Россию они получат в свои руки? Но, очевидно, что они получат другую Россию. По крайней мере, в другом административно-территориальном делении. Уж сколько Россию-матушку не резали за всю ее тысячелетнюю историю! Воистину, нет ничего более постоянного, чем перемены.
«Зуд объединения» - как нельзя более точная формулировка процесса укрупнения регионов, который стартовал на втором сроке президентства Владимира Путина. Следом за слиянием в единый Пермский край Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области, Красноярский край поглощает Таймыр и Эвенкию. На очереди – рождение Камчатского края. Два будущих родителя - Камчатская область и Корякский автономный округ – 26-го мая торжественно подписали официальное обращение к президенту России об образовании нового субъекта. Дата 23 октября на календаре уже обведена как примерная дата плебисцита.
1.
Объединение регионов России
1.1. Причины объединения
Объединение регионов России — политический и экономический процесс административного объединения двух или нескольких граничащих между собой и тесно экономически взаимосвязанных субъектов Российской Федерации, начавшийся в 2003 году при активной поддержке федерального центра.
Процесс объединения регионов России в первую очередь затронул «сложносоставные» субъекты Российской Федерации — края и области с входящими в их состав автономными округами.
В результате объединения (по сути — включения автономных округов в состав краёв и областей) 2003—2008 гг. число субъектов федерации сократилось с 89 до 83; прекратили существование 6 из 10 автономных округов, а три области (Пермская, Камчатская, Читинская) сменили название на края.
Население шести упразднённых автономных округов на начало 2007 года составляло 0,3 % от населения России.
К 2008 году процессы дальнейших объединений приостановились и уже не представляются некоторым политикам однозначно целесообразными и необходимыми.
Процесс иногда именуют парадом объединений по аналогии с предыдущей политической кампанией административных переустройств территорий СССР и РСФСР — парадом суверенитетов.
В истории РСФСР были также исторические периоды аналогичных укрупнений регионов — в 20-е, и в 40-е—50-е годы XX века, между которыми происходили обратные процессы разукрупнения регионов (см. История административно-территориального деления РСФСР и Список упразднённых и переименованных регионов РСФСР).
Одной из формальных причин объединения регионов был неясный правовой статус автономных округов, которые, с одной стороны, представляют собой субъекты федерации (в том числе имеют представительство в федеральных органах законодательной власти), с другой — входят в состав других субъектов (за исключением Чукотского АО), имеют с ними межбюджетные отношения и т. д.
Вопрос о политических и экономических причинах объединения регионов является дискуссионным и тесно связан с проблемой соответствия существующей сетки АТД политической и экономической реальности, принципами территориальной справедливости и т. д.
1.2.
Порядок объединения регионов
Порядок объединения регионов России (в более широком понимании — порядок образования в Российской Федерации нового субъекта, не связанного с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части) установлен Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации»
Инициатива образования нового субъекта Российской Федерации (в том числе при объединении регионов) принадлежит заинтересованным субъектам Российской Федерации, на территории которых предполагается образовать новый субъект. Предложение об образовании нового субъекта Российской Федерации направляется Президенту России. Вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. В случае, если вопрос получил одобрение на референдумах всех заинтересованных субъектов Российской Федерации, Президент России вправе внести в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. В случае, если хотя бы в одном из субъектов Российской Федерации вопрос не был одобрен, повторный референдум может быть проведён не ранее, чем через год.
Весь процесс объединения можно разбить на четыре основных этапа:
- инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации;
- проведение референдума в заинтересованных субъектах Российской Федерации;
- принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;
- переходный период объединенного субъекта.
Наиболее сложными с точки зрения результативности и ресурсоемкими является этап проведения референдума, а с точки зрения реализации полномочий и разделения предметов ведения государственных органов объединяющихся субъектов – переходный период.
Первый этап (инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации) носит в известной степени уведомительный характер и не требует принятия процедурных решений какими-либо государственными органами либо должностными лицами.
В этот подготовительный период необходимо решить ряд организационных вопросов, связанных с координацией и согласованием действий по процедуре объединения. Необходимо создать «объединенный штаб», в который, исходя из решаемых задач, должны входить представители органов государственной власти объединяющихся субъектов и федеральных органов государственной власти. Так, при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа была создана специальная комиссия по объединению во главе с заместителем главы администрации Президента РФ Владиславом Сурковым. Естественно создание данного временного органа не является требованием закона, но его необходимость вытекает из масштабов решаемых задач.
Далее заинтересованными сторонами необходимо подготовить и направить предложение Президенту России, который уведомляет о полученном предложении Государственную Думу, Совет Федерации и Правительство РФ. В ходе первого объединения Президенту РФ в соответствии со статьей 10 ФКЗ-6 было направлено совместное предложение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. К предложению должен быть приложен следующий пакет документов:
- предполагаемое наименования вновь образуемого субъекта и его статус;
- определение границ нового субъекта;
- прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта;
- предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами РФ;
- предложения к проекту федерального бюджета;
- предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта РФ;
- предложения о действии законов и иных нормативных правовых
актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ.
Кроме перечисленного на первом этапе реализации пилотного проекта в Пермской области были дополнительно разработаны и приняты еще два документа – Договор «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и Меморандум «Об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». В договоре достаточно подробно были описаны действия области и округа, а в меморандуме оговаривались вопросы, в которых участвовал и федеральный центр.
Как уже подчеркивалось, наиболее сложным является второй этап (проведение референдума в заинтересованных субъектах РФ), который проходит по правилам, установленным Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". При этом дополнительные гарантии права на участие в референдуме могут устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, в котором проводится референдум, но нормы регионального закона не должны противоречить упомянутому Федеральному закону.
Сложность и непредсказуемость этого этапа заключается, прежде всего, в том, что роль так называемого «административного ресурса» относительно других этапов здесь минимальна и сводится только к организационным вопросам. Решать «быть или не быть» объединенному субъекту предстоит жителям объединяемых территорий. Поэтому все шаги на этом этапе должны осуществляться без спешки и быть взвешенными и продуманными.
Подготовку к референдуму необходимо начинать с «ревизии» нормативной правовой базы законодательства субъекта, так как уже здесь могут оказаться первые «подводные камни». Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» предоставляет субъектам РФ право устанавливать в качестве обстоятельства, исключающего назначение и проведение референдума, факт проведения в предшествующие два года референдума с такой же по смыслу формулировкой вопроса. Проблема здесь может возни
При организации и проведении референдумов в заинтересованных субъектах необходимо учитывать следующее:
· референдум субъекта Российской Федерации в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях...» назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, при этом срок назначения референдума законом не установлен;
· явка избирателей при голосовании по вопросам, вынесенным на референдум, должна быть более 50 % от числа избирателей, включенных в список участников референдума. Учитывая увеличивающуюся долю абсентеизма в обществе, такую явку возможно обеспечить только при совмещении референдума с выборами (например, в Государственную Думу или органов местного самоуправления) либо при привлечении достаточных средств на агитационную кампанию;
· для принятия положительного решения по вопросу референдума за него должны высказаться более 50 % проголосовавших участников референдума, что также требует привлечения необходимого ресурса для проведения агитационных мероприятий.
При реализации проекта объединения необходимо учитывать, что законодательством установлены жесткие сроки прохождения определенных референдумных процедур, поэтому реализацию инициативы референдума необходимо начинать не менее чем за полгода до предполагаемой даты его проведения. Например, предпринятая в декабре 2003 г. попытка Законодательного Собрания Санкт-Петербурга провести 14 марта совместно с выборами президента референдум по вопросам объединения города и области потерпела фиаско в большей мере из-за нехватки времени.
На третьем этапе (принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта) определяющими могут стать следующие моменты:
· в нижней палате за него должно проголосовать 2/3 депутатов Государственной Думы (300 депутатов);
· в верхней палате закон должен быть одобрен 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (134 члена Совета Федерации из 178 должны проголосовать за принятие соответствующего ФКЗ).
Учитывая тенденции современной государственной политики, с нашей точки зрения, на этом этапе не должно возникнуть непреодолимых препятствий, во всяком случае, до 2008 года.
На четвертом этапе (переходный период объединенного субъекта) решаются организационные вопросы переходного периода: формирование органов государственной власти нового субъекта (в том числе проведение выборов в органы исполнительной и законодательной власти объединенного субъекта), правопреемство нового субъекта Российской Федерации, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта и т.д.
2.
Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа
Иркутская область
— субъект Российской Федерации, расположена в юго-восточной части Сибирского федерального округа. Площадь 767,900 км (4,6 % территории России) Население около 2545,3 тыс чел. (2005). Плотность населения: 3,3 чел/км (2005), удельный вес городского населения: 79,1 % (2005). Административный центр области — г. Иркутск
Губернатор области — Александр Тишанин, назначен Законодательным Собранием Иркутской области по представлению Президента, вступил в должность 8 сентября 2005 года
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ
(бурят. Усть-Ордын Буряадай автономито округ) — бывший федеральный субъект Российской Федерации, автономный округ в Иркутской области. Упразднён 1 января 2008 года. Административный центр округа — посёлок Усть-Ордынский. Площадь 22,4 тыс. км. Население: 134,1 тыс. чел. (2005), Плотность населения: 6,0 чел./км2 (2005), удельный вес городского населения: 0,0 % (2005).
Последним главой администрации был Тишанин Александр Георгиевич, который одновременно являлся главой администрации Иркутской области.
В 2004 году, вскоре после проведения референдума об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, Законодательное Собрание Иркутской области обратилось к Президенту России с предложением об объединении с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и образовании Прибайкальского края, однако тогда это предложение не было поддержано Думой Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
11 октября 2005 между властями Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в посёлке Усть-Ордынский подписан договор об объединении территорий. Документ определяет полномочия органов государственной власти субъектов федерации и бюджетные процессы внутри укрупнённого региона.
Основаниями образования нового субъекта Российской Федерации являются:
1) совместное предложение органов государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа об объединении указанных субъектов Российской Федерации и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, направленное Президенту Российской Федерации в соответствии со статьей 10 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации";
2) поддержка Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" инициативы образования нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа;
3) результаты референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, проведенных в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе в соответствии со статьей 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
В связи с изменением в федеральном законодательстве объединительные референдумы назначены без сбора подписей и образования инициативных групп. 16 апреля 2006 проведены референдумы Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа об объединении регионов (наименование нового региона остается прежним — Иркутская область). 89,77 % принявших участие в референдуме Иркутской области и 97,79 % принявших участие в референдуме Усть-Ордынского Бурятского автономного округа проголосовали за объединение (особенностями этих референдумов были необычайно высокая активность избирателей и высокий процент досрочного голосования, видимый по итоговым данным). Согласно законопроекту об образовании нового субъекта Российской Федерации, внесенному Президентом России и одобренному Государственной Думой, объединение вступило в силу 1 января 2008 года.
Новый субъект РФ также называется «Иркутская область» и является правопреемником двух субъектов. УОБАО вошёл в его состав с особым административным статусом и называться Усть-Ордынский Бурятский округ.
Население и национальный состав
Русские — 89,9 %
Буряты — 3,12 %
Украинцы — 2,1 %
Татары — 1,2 %
Белорусы — 0,55 %
Представители других национальностей — 3,23 %
В результате объединения У-ОБАО из самостоятельного субъекта Федерации получает конфигурацию территориальной единицы с особым статусом – Усть-Ордынский Бурятский округ (У-ОБО). В составе новой территориальной единицы сохраняются все 6 муниципальных районов и все 77 муниципальных образований на уровне поселений. Администрацию округа в составе Иркутской области возглавит заместитель губернатора по У-ОБО[1]
.
Заключение
Укрупнение регионов стало актуальным механизмом региональной политики с 2004 г., когда началось объединение автономных округов и «материнских» территорий. Принятие федерального закона (ФЗ 131), резко ограничившего бюджетную самостоятельность автономных округов, сделало объединение почти неизбежным. Только два автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий) заключили в 2004 г. особое соглашение с Тюменской областью о разграничении бюджетных полномочий, отодвинув решение проблемы на 2008 г.
Объединение возможно, если оно обеспечивает слом административно-территориальных барьеров для развития зоны нового ресурсного освоения, разделенной между разными субъектами РФ, хотя существуют и другие – договорные или координирующие – формы взаимодействия при таком освоении.
Объединение сильных субъектов РФ со слаборазвитыми автономными округами должно сопровождаться передачей расходных полномочий и ресурсов для их реализации из федерального бюджета на региональный уровень в адекватной, долговременной и прозрачной форме.
Унаследованное отставание большинства автономных округов при внешнем сходстве (высокая безработица, низкие доходы, бедность, дотационность) различается по характеру воздействия негативных факторов, поэтому требуется разработка разных стратегий, учитывающих условия развития.
Смысл объединения – не примитивное сокращение числа субъектов РФ, а стимулирование их развития; при рациональном подходе объединение всех округов «под копирку» является непродуманным решением.
Муниципальная реформа предполагает создание только муниципальных районов и городских округов. Ни одна из этих форм организации территории не учитывает специфику национальных образований, необходимость поддержки этнокультурного разнообразия и финансирования расходов на эти цели. Укрупнение автономных округов означает даже не возврат к статус-кво советского периода, а полный отказ от институциализации этнического фактора, причем для наиболее уязвимых этносов. Такое решение выглядит крайне спорным.
Доминирующей тенденцией мирового развития является регионализация и локализация, т.е. перенос на уровень регионов и муниципалитетов полномочий и ресурсов для их реализации. Децентрализация и укрупнение – противоречащие друг другу процессы.
Библиографический список:
1. http://www.rg.ru/2007/01/11/irkutsk-dok.html
2. http://www.ust-orda.ru/
3. http://terrus.ru/cgi-bin/allrussia/v3_index.pl?act=reg&id=85
4. www.govirk.ru
5. http://terrus.ru/cgi-bin/allrussia/v3_index.pl?act=reg&id=38
[1]
Савинов Л. В. Объединение субъектов федерации: новые реалии и проблемы (на примере Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа) / Л. В. Савинов // Без темы. – 2007. – № 1(3). – С. 23-29.