Введение. 3
1. Составление проекта федерального бюджета министерством финансов РФ и одобрение его правительством.. 5
2. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета РФ Федеральным Собранием и Президентом России.. 13
3. Исполнение федерального бюджета и утверждение отчета о его исполнении 21
Заключение. 21
Список литературы.. 33
Введение
Объектом курсовой работы является бюджетная система и проблемы исполнения бюджетов разных уровней в РФ.
Актуальность выбранной для исследования темы заключается в первостепенной важности бюджета для функционирования национальной экономики, в его формировании и исполнении, регулирующей роли в использовании ВВП.
Целью исследования является попытка анализа обоснованности бюджетного планирования и финансирования государственного бюджета на макро- и микро- уровнях. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд конкретных задач:
- исследовать основные черты и принципы бюджетной системы Российской Федерации в условиях рыночных отношений;
- разобраться в источниках формирования налоговых и неналоговых поступлений доходной части бюджетов разных уровней;
- вскрыть возможности оптимизации доходной и расходной частей государственного бюджета;
- рассмотреть бюджетную классификацию и ее использование при кассовом исполнении бюджетов через РКЦ банков;
- охарактеризовать отдельные звенья бюджетной системы (бюджеты территорий, как основную финансовую базу органов местного самоуправления) и вскрыть проблемы бюджетного федерализма;
- изучить условия возможного бюджетного дефицита и методы его финансирования;
- рассмотреть понятие государственного долга, его размер и ситуацию с погашением в России.
Цели и задачи работы определили её композицию. Курсовая работа со- стоит из следующих частей:
В первом вопросе раскрыты основные задачи бюджетного процесса в РФ и его этапы.
Во втором вопросе рассмотрены порядки обсуждения и утверждения проекта федерального бюджета в Государственной Думе и Совете Федерации и подписания его Президентом России.
В третьем вопросе изложена казначейская систему кассового исполнения федерального бюджета в РФ и приведена сравнительная характеристика с кассовым исполнением государственных бюджетов в развитых западных странах.
В качестве исходной информационной базы привлекались теоретические материалы исследования различных авторов, учебники и учебные пособия, статистический материал, Законы о бюджетах на очередной финансовый год (на федеральном уровне, региональном и местном).
1. Составление проекта федерального бюджета министерством финансов РФ и одобрение его правительством
Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК).
Возникающие в процессе данной деятельности общественные отношения регулируются нормами бюджетного права и являются бюджетными правоотношениями.
Субъектами данных правоотношений выступают органы государствемной власти, органы местного самоуправления и иные субъекты.
Бюджетный кодекс к участникам бюджетного процесса относит:
Президента Российской Федерации;
органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти;
органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля;
государственные внебюджетные фонды;
главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств; иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;
бюджетные учреждения;
государственные и муниципальные унитарные предприятия, других получателей бюджетных средств;
кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. Участники бюджетного процесса схематически изображены на рис. 1.
УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
| Президент РФ | Органы законодательной власти |
Органы исполнительной власти |
Органы денежно- кредитного регулирования |
Органы государственного и муниципального финансового контроля |
|||||||||||||
Государственные внебюджетные фонды |
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств |
Иные органы | а) бюджетные учреждения б) государственные и муниципальные унитарные предприятия в) другие получатели бюджетных средств г) кредитные организации, осуществляющие операции с бюджетными средствами |
||||||||||||||
| :
» |
|||||||||||||||||
Рис. 1. Участники бюджетного процесса в Российской Федерации
Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент Российской Федерации; Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата Российской Федерации; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят:
финансовые органы, определяемые указом Президента Российской Федерации;
органы денежно-кредитного регулирования, т. е. Банк России;
органы государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся: Счетная палата Российской Федерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Бюджетные полномочия законодательных органов включают:
рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении; последующий контроль за исполнением бюджетов;
формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, и иные полномочия.
Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления связаны с:
составлением проекта бюджета;
внесением его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного органа;
исполнением бюджета;
управлением государственным, муниципальным долгом;
ведомственным контролем за исполнением бюджета;
представлением отчета об исполнении бюджета и с другими полномочиями.
Бюджетные полномочия Банка России направлены на:
совместную с правительством страны разработку и представление на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики;
обслуживание счетов бюджетов; осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.
Большая роль по исполнению бюджета возлагается на главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.
Главными распорядителями средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета выступают орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
Распорядитель бюджетных средств, к которым относится орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Получателем бюджетных средств в бюджетном процессе выступает бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Первой стадией бюджетного процесса является разработка проекта бюджета, чему предшествуют составление прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти разрабатывают проекты бюджетов.
Бюджетная политика государства на очередной финансовый год содержится в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, которое направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.
Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственно составление проектов бюджетов возложено на Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Первая стадия состоит из нескольких этапов.
Первый этап формирования федерального бюджета — разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год.
Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов страны и по получателям бюджетных средств, а также ряд иных полномочий. Завершается данная стадия тем, что с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство Российской Федерации рассматривает проект бюджета и иные сопутствующие ему документы и материалы, представленные Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Второй стадией бюджетного процесса является рассмотрение и утверждение бюджета.
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год — до 1 августа.
Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях.
В первом чтении — в течение 30 дней со дня внесения в Думу Правительством Российской Федерации. В случае отклонения в первом чтении проекта этого закона Государственная Дума может: передать его в согласительную комиссию, включающую представителей Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации; вернуть в Правительство Российской Федерации на доработку на срок до 20 дней; поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Во втором чтении Государственная Дума рассматривает законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации, а также расходы по иным программам.
В третьем чтении законопроект рассматривается в течение 25 дней со дня принятия его во втором чтении.
В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает законопроект в течение 15 дней со дня принятия его в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается. Федеральный закон должен быть принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года.
Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней передается в Совет Федерации на обязательное рассмотрение, которое длится до 14 дней. В течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета.
В настоящее время устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и полу
Предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.
Текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в процессе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.
Последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны представлять всю запрашиваемую у них информацию по бюджетным вопросам и вправе сами осуществлять контроль — это Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
1 Министерство финансов Российской Федерации осуществляет контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Министерство организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц, получающих гарантии Правительства Российской Федерации, а также бюджетных кредиторов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств контролируют использование бюджетных средств их получателями в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата этих средств, а также представления отчетности и внесения платы за их пользование.
Финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса при самостоятельном исполнении бюджетов.
2. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета РФ Федеральным Собранием и Президентом России
Эффективность бюджетного процесса упоминается в нормативных документах последних лет настолько часто, что само это понятие многими воспринимается как вполне очевидное, не требующее каких-либо дополнительных разъяснений. В федеральном законодательстве до недавнего времени не содержалось четкого определения терминов, относящихся к эффективности в бюджетной сфере. Во многих документах практически не делается различий между «эффектом» и «эффективностью». Следствием этого является неоднозначное понимание таких документов и возникновение трудностей их практического применения.
Если «эффект» является абсолютным показателем и характеризует результат, то «эффективность» является относительным показателем и характеризует процесс, в результате которого был получен результат. Разницу между «эффектом» и «эффективностью» наглядно иллюстрирует отличие «работы» от «мощности» или «прибыли» от. «рентабельности».
Эффективность связана с эффектом через затраты ресурсов, необходимых для осуществления процесса, в результате которого был получен эффект (результат). Эффективность, фактически, является первой производной эффекта по затратам, т.е. это — разные понятия. Поэтому так важно не смешивать в бюджетном процессе понятия — «эффект» и «эффективность».
Проектируя и исполняя бюджет, приходится решать все туже основную задачу экономики — получения максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов. Понятно, что если для получения всех или большинства общественно востребованных благ (полезных эффектов) располагаемых средств бюджета недостаточно, необходимо делать выбор, от каких благ пока отказаться, а на какие выделить финансирование. На практике этому соответствует «конкурсный отбор» программ и мероприятий, претендующих на бюджетное финансирование. Именно в этой ситуации и может сыграть роковую роль смешивание понятий, переходящее в методологическую ошибку.
Предположим, что располагаемый объем бюджетного финансирования, который можно распределить по программам составляет 50 млн. руб. На это финансирование претендуют несколько программ, в результате исполнения которых бюджетные средства не только возвращаются в бюджет, но и дополнительно возникает полезный эффект, выражающийся, например, в дополнительных доходах бюджета. Тогда, если бы оценка программ происходила традиционно, по величине ожидаемого полезного эффекта, ранжирование программ имело бы следующий результат (табл. 1).
Таблица 1
| Программа | Требуемый объем бюджетного финансирования (млн. руб.) |
Полезный эффект от реализации программы (млн. руб.) |
Эффективность бюджетного финансирования (гр.2/гр.З) |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| «А» | 50 | 40 | 0,8 |
| «Б» | 50- | 30 | 0,6 |
| «В» | 20 | 20 | 1,0 |
| «Г» | 10 | 18 | 1,8 |
| «д» | 10 | 15 | 1,5 |
| «Е» | 10 | 8 | 0,8 |
| «Ж» | 10 | 5 | 0,5 |
| «3» | 10 | 3 | 0,3 |
Таким образом, приоритет оказывался бы у программы «А». Однако если бы ранжирование происходило по эффективности, то оно дало бы иной результат, свидетельствующий о целесообразности финансирования группы программ с меньшим полезным эффектом, чем у программы «А» (табл. 2).
Таблица 2
| Программа | Требуемый объем бюджетного финансирования (млн. руб.) |
Полезный эффект 01 реализации программы (млн. руб.) | Эффективность бюджетного финансирования (rp.2/ гр3) |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| «Г» | 10 | 18 | 1,8 |
| «Д» | 10 | 15 | 1,5 |
| «В» | 20 | 20 | 1,0 |
| «Е» | 10 | 8 | 0,8 |
| «А» | 50 | 40 | 0,8 |
| «Б» | 50 | 30 | 0,6 |
| «Ж» | 10 | 5 | 0,5 |
| «3» | 10 | 3 | 0,3 |
Из сравнения двух таблиц очевидна выгода перехода от критерия «эффект» к критерию «эффективность». В нашем примере эта выгода составляет разницу между полезным эффектом от финансирования программы «А» (40 млн. руб.) и полезным эффектом от финансирования комплекса программ «Г», «Д», «В» и «Е» (61 млн. руб.).
Приведенный пример не означает, что нужно рассматривать альтернативу использования лишь одного из понятий, «эффекта» или «эффективности». Каждое из них имеет свою область применения. Показатели эффективности необходимо использовать на стадии проектирования бюджета или программы, при выборе целей бюджетных расходов, их объёмов. Показатели эффекта нужны на стадии исполнения и рассмотрения отчета об исполнении бюджета или программы, когда вопрос о выборе направлений бюджетного финансирования уже решен. Поэтому показатели эффективности должны содержаться в материалах, представляемых одновременно с проектом бюджета, программы или мероприятия. Но в регламентирующих и отчетных документах (законы о бюджете и его исполнении, постановления о программах и их исполнении и т.п.) их возможно указывать лишь как справочные. Показатели же эффекта (ожидаемого результата мероприятия) во всех документах, утверждающих или регламентирующих уже утвержденные мероприятия, должны быть указаны как директивные и обязательные для исполнения и контроля.
В приведенном примере сравнение показателей эффективности оказалось достаточно простым, благодаря тому, что все результаты (эффекты) были выражены в денежных единицах. По тем же причинам не должно вызывать затруднений и сравнение показателей финансовой, бюджетной и экономической эффективности, порядок расчета которых определен в Приказе № 139/82н. Однако не все общественно значимые результаты реализации программ и мероприятий, финансируемых из бюджета, имеют прямую денежную оценку (например, часть мероприятий социального характера).
В ст. 34 БК содержится определение «принципа эффективности и экономности бюджетных средств», заключающегося в достижении заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижении наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Из приведенного в БК определения следует, что объем затрачиваемых на мероприятие средств выражается в денежном выражении, но в чем должен быть выражен результат мероприятия не ясно. Если результат выражается в натуральных показателях, то можно сравнивать эффективность расходования средств лишь на схожие между собой мероприятия, результаты которых измеряются в сопоставимых показателях. В противном случае попытка их сравнения будет не более успешной, чем сравнение, например, яблок и компьютеров. Тем не менее, проблема сравнения мероприятий, денежную оценку результатов которых определить численными методами невозможно или крайне затруднительно, существует и весьма актуальна для целого ряда бюджетных расходов социального характера.
Сама по себе оценка эффективности не представляет особой практической ценности, но крайне актуальна при сравнении между собой двух и более мероприятий в процессе выбора одного из возможных управленческих решений или при решении вопроса финансировании нескольких мероприятий в условиях недостаточности бюджетных средств на их реализацию в полном объеме. Сейчас от этой проблемы либо пытаются вообще дистанцироваться, считая, что эффективность, например, социальных расходов даже не подлежит обсуждению, либо для оценки эффективности мероприятий используют бальную систему, т.е. метод экспертной оценки. В первом случае фактически происходит отказ от критериев избыточности или недостаточности средств, выделяемых на мероприятие, что не соответствует принципам экономности и достоверности, предусмотренным в БК. Во втором, — экспертной оценки, — присутствует значительный элемент субъективизма эксперта, и сохраняется проблема сравнения мероприятий, оцененных по бальной системе, и мероприятий, имеющих денежную оценку. К тому же при бальной системе оценки зачастую используются одновременно несколько категорий показателей, которым (опять же экспертным (субъективным) методом) присваиваются веса для установления единого сводного показателя, что еще больше усугубляет ситуацию.
Для корректного решения задачи сравнения показатели эффективности мероприятий должны быть сопоставимы, т.е. выражаться в одних и тех же единицах измерения, либо выражаться в безразмерных числовых величинах.
Учитывая, что размерность эффективности определяется размерностями эффекта и затрат, а затраты выражены в денежном выражении, то «безразмерное» выражение эффективности возможно только при условии, что эффект будет также выражаться в денежных единицах (денежном эквиваленте). В ином случае необходимо найти некую систему оценки, которая позволяла бы в соответствие каждому эффекту ставить показатель общественной значимости (т.к. основным потребителем благ, получаемых за счет бюджетных средств, является общество). Но общество уже давно выбрало и использует в качестве такой системы оценки денежную систему. Одна из основных функций денег — функция единого эквивалента при определении величины общественной значимости самых разнородных объектов (материальных и нематериальных). Поэтому очевидно, что денежная оценка (денежный эквивалент общественной ценности) эффекта (результата мероприятия) является наиболее предпочтительной.
Оценка нематериальных активов является одной из наиболее проблематичных даже в коммерческой сфере, и ее определение осуществляется через систему косвенно влияющих на финансовый результат факторов. В бюджетной сфере этот вопрос представляется еще более сложным, т.к. значительная часть нематериальных эффектов мероприятий, финансируемых из бюджета, не преследует цель получения какой-либо финансовой выгоды, а носят морально-психологичес
Во-вторых, применение методики будет существенно проще, если по каждому показателю, используемому в расчетах, будет указан документ, определяющий наличие таких данных и порядок их распространения.
В-третьих, следует подумать и о соответствии подробности, а значит и стоимости, расчетов в зависимости от стоимости самого мероприятия, в отношении которого расчеты выполняются. Так, если стоимость проекта составляет от 5 млрд. руб. и выше, как того требует положение об Инвестиционном фонде, то тщательность расчетов в соответствии с приказом № 139/82н и по методике ВК 477, содержащей более 200 листов, представляется вполне оправданной. В то же время, выполнение таких расчетов для обоснования мероприятий, финансируемых из местных бюджетов и даже бюджетов некоторых субъектов Российской Федерации, вряд ли экономически оправдано, т.к. стоимость расчета может оказаться сопоставимой со стоимостью самого мероприятия. Поэтому необходимо рассмотреть возможность и целесообразность создания частных методик с градацией не только по видам и формам бюджетного финансирования, но и в зависимости от величины финансирования, выделяемого из бюджета. Т.е. предусмотреть два-три уровня методик, отличающихся по количеству используемых показателей, доступности необходимых данных и сложности расчетов.
Говоря об эффективности расходования бюджетных средств на мероприятие следует также уточнять, о каком именно аспекте идет речь. Каждому мероприятию присущи:
цель - характеристика состояния объекта, для достижения которого осуществляется мероприятие;
задачи - перечень процессов, в результате которых обеспечивается достижение цели;
работы - действия, обеспечивающие реализацию задач на практике.
Эффективность расходования бюджетных средств на одно и то же мероприятие может быть совершенно разной в зависимости от того, что именно анализировать.
Для иллюстрации можно обратиться к гипотетической ситуации с установкой турникетов в общественном транспорте.1 Целью, в данном случае, являлось улучшение транспортного обслуживания населения, задачей -улучшение финансового состояния предприятий общественного транспорта вследствие сокращения потерь от безбилетных проездов, мероприятием - оборудование транспортных средств турникетами.
В результате получаем следующие качественные (в целях демонстрационного примера количественные значения не имеют принципиального значения) характеристики эффективности расходования бюджетных средств:
на реализацию работ — эффективность высокая (цены на оборудование и его монтаж оказались ниже рыночных, благодаря конкурсному размещению госзаказа);
на решение задачи - эффективность неочевидная (эксплуатационные и ремонтные расходы, а также увеличение времени простоя при посадке/высадке пассажиров следует сравнить с затратами на оплату труда контролеров и кондукторов);
на достижение цели — эффективность низкая (время в пути увеличилось, а частота следования транспортных средств снизилась из-за увеличения времени простоя на остановках, пассажиры испытывают повышенную психологическую нагрузку из-за сбоев в работе оборудования и уменьшения пространства для прохода).
Трем видам эффективности расходования бюджетных средств можно сопоставить и три уровня ответственности в соответствии с уровнями принимаемых решений:
эффективность достижения целей мероприятия — законодательный орган и высший орган исполнительной власти;
эффективность решения задач - главный распорядитель бюджетных средств, проектировавший мероприятие и представивший мероприятие для выделения бюджетных средств на его финансирование;
эффективность реализации работ - организация, распоряжающаяся средствами, выделенными из бюджета на реализацию мероприятия.
Очевидно, что эффективность деятельности организации можно оценить лишь на стадии рассмотрения отчета об исполнении мероприятия, анализируя эффективность принятых управленческих решений.
Проектируемые и фактические значения эффективности расходования бюджетных средств на достижение целей и решения задач мероприятия рассчитываются по методикам, аналогичным методике ВК 477 или представленной в приказе № 139/82н.
При этом следует отметить, что последующий анализ показателей эффективности имеет большое значение для совершенствования прогнозирования и управления проектами в предстоящих периодах.
3. Исполнение федерального бюджета и утверждение отчета о его исполнении
Отчетная стадия бюджетного процесса представляет собой один из механизмов, позволяющих обеспечить прозрачность и подотчетность исполнительных органов, и шире — подотчетность государства (публично-правовых образований) перед обществом. Система подотчетности не является застывшей, она совершенствуется, удовлетворяя запросы и интересы пользователей информации о публичных финансах — законодателей, органов внешнего финансового контроля, потребителей публичных услуг, кредиторов и поставщиков услуг для публично-правовых образований, экспертов, в целом общества.
К настоящему времени в развитии отчетной стадии бюджетного процесса в Российской Федерации можно выделить несколько этапов.
На первом этапе (до 2000 г.) отчетной стадии, являющейся заключительной стадией всего бюджетного процесса, не придавалось должного значения. Установленная ст. 114 Конституции Российской Федерацией обязанность Правительства РФ представлять законодателю отчет об исполнении федерального бюджета не имела актуального значения и четкого правового регулирования на уровне федеральных законов. Действовавший в этот период времени Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» содержал только нормы о необходимости ежегодного
опубликования отчетов об исполнении бюджетов (ст. 15) и о представлении законодателю ежегодно в мае, следующего за отчетным годом, отчетного доклада и отчета об исполнении республиканского бюджета РСФСР за прошедший финансовый год, который подлежал утверждению простым большинством голосов законодателей (ст. 24).
Исходя из того, что в Конституции РФ отсутствуют нормы о необходимости утверждения отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой или Федеральным Собранием (в форме постановления Госдумы или федерального закона), в период до 2000 г. ни один отчет об исполнении федерального бюджета не был представлен парламенту в форме проекта федерального закона об исполнении бюджета. Данное положение лишало возможности законодателя принять правовое решение по отчету об исполнении федерального бюджета.
Ситуацию не смогло исправить и принятие Федерального закона от 20 июня 1996 г. № 79-ФЗ «О сроках внесения и структуре проектов федеральных законов об исполнении республиканского бюджета Российской Федерации за 1993 год, федеральных бюджетов за 1994 и 1995 годы», нормы которого так и не были реализованы.
При этом необходимо отметить, что, несмотря на отсутствие четкого правового регулирования вопроса о рассмотрении законодателем отчетовоб исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации до 2000 г. регулярно утверждались в форме федеральных законов. Во многих субъектах РФ также в форме законов утверждались отчеты об исполнении бюджетов.
Со вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ ситуация с представлением и утверждением отчетов об исполнении федерального бюджета радикально изменилась. На втором этапе развития (2000-2007 гг.) произошло* законодательное оформление формы, в которой парламент принимает к рассмотрению и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета (федеральный закон об исполнении федерального бюджета).
Благодаря нормам Кодекса бюджетный процесс на федеральном уровне стал носить завершенный характер — регулярно, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 1999 г., с соблюдением установленных Кодексом процедур стали приниматься федеральные законы об исполнении федеральных бюджетов. На каждый из этих отчетов в соответствии со ст. 277 Кодекса законодателю стали представляться также заключения Счетной палаты РФ, содержащие развернутые характеристики и оценки исполнения федерального бюджета.
Для этого периода характерно постепенное повышение значения отчетной стадии бюджетного процесса, которое связано, в том числе, с проявляемым интересом к заключениям Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета со стороны законодателей. Положения Заключения Счетной палаты РФ, составной частью которого являются заключения её аудиторов, рассматриваются наряду с информацией, представленной Правительством Российской Федерации в пояснительной записке к отчету об исполнении федерального бюджета. В ходе рассмотрения у каждой из сторон есть возможность ответить на интересующие законодателя вопросы. Таким образом, у законодателя складывается объективная картина исполнения федерального бюджета в отчетном периоде. В свою очередь, те замечания и предложения, которые высказываются в ходе рассмотрения отчета в Государственной Думе и Совете Федерации, являются для Правительства РФ основой для совершенствования деятельности по формированию отчета об исполнении федерального бюджета и материалов к нему. Так, на основе предложений законодателя Правительство РФ, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 2004 г. стало представлять в качестве самостоятельного документа информацию об исполнении всех текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете за соответствующий отчетный год. основания вообще усомниться в наличии отчетной стадии бюджетного процесса, поскольку другим трем предшествующим стадиям бюджетного процесса посвящены отдельные разделы Бюджетного кодекса РФ (VI, VII и VIII), входящие в часть III Кодекса под названием «Бюджетный процесс». В то же время, как отечественный опыт последнего десятилетия, так и зарубежный опыт показывают, что наряду с исполнением бюджета составление и утверждение отчетности об исполнении бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса, которую не следует идентифицировать с институтом финансового контроля. При этом отчетная стадия бюджетного процесса заканчивается принятием особенного бюджетного закона — закона об исполнении бюджета.
Кроме того, необходимо отметить, что Федеральные законы об исполнении федерального бюджета принимались до настоящего времени в среднем по истечении 15 месяцев после завершения отчетного года. Законодателем в ходе рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета постоянно высказывалось мнение, что рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета по прошествии столь значительного периода делает совершенно неактуальным принимаемое решение по отчету и выводы, которые можно сделать при этом. Столь позднее рассмотрение законодателем отчета об исполнении федерального бюджета обусловлено нормами ст. 277 и 279 Кодекса, согласно которым Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. Само же заключение по отчету Правительства РФ должно готовиться в течение 4,5 месяцев после представления отчета в Государственную Думу. Установленный полуторамесячный срок рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета никогда не выдерживался, и практика показала, что всестороннее рассмотрение этого законопроекта требует, как минимум, 2,5 месяца.
Более того, нормы ст. 275 Кодекса, устанавливающие обязанность Правительства РФ представить отчет
Прошедший период применения норм Бюджетного кодекса РФ выявил вместе с тем ряд проблем и недостатков правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса, как на федеральном уровне, так и на уровне иных публично-правовых образований.
Так, нормы, регулирующие составление, представление и утверждение отчета об исполнении бюджета, содержатся в разделе IX. Кодекса «Государственный и муниципальный финансовый контроль», что давало об исполнении федерального бюджета не позднее 1 июня, вступают в противоречие со ст. 36 Федерального конституционного закон «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством РФ одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год, то есть не позднее 26 августа.
Основные проблемы в правовом регулировании отчетной стадии бюджетного процесса нашли свое разрешение в изменениях в Бюджетный кодекс РФ, внесенных Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Данный документ открыл новый этап законодательного регулирования отчетной стадии бюджетного процесса. Нормы этого закона, посвященные отчетной стадии бюджетного процесса, вступают в силу с 1 января 2008 г., и будут применяться, таким образом, к составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2007 г.
Согласно этим изменениям, отчетной стадии в Кодексе теперь посвящен отдельный раздел — «VIII1. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности», в котором установлены как общие для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требования к составлению и утверждению отчетности об исполнении бюджетов, так и специальные нормы, относящиеся к федеральному бюджету.
Важной новацией бюджетного законодательства стало установление качественно нового требования к составу отчетности всех публично-правовых образований в Российской Федерации, к которым относятся собственно Российская Федерация, субъекты РФ и каждое из муниципальных образований. Наряду с традиционным отчетом об исполнении бюджета бюджетная отчетность публично-правовых образований должна будет включать: баланс исполнения бюджета;
отчет о финансовых результатах деятельности;
отчет о движении денежных средств;
пояснительную записку.
Краткая характеристика указанных форм отчетов дана в новой статье 264 Кодекса. Установлением таких форм отчетности Кодекс нормативно предопределил применение метода начислений для бухгалтерского учета публично-правовых образований.
Новые нормы закрепляют такие же требования к составу форм бюджетной отчетности, которые определены для отчетности юридических лиц Федеральным законом «О бухгалтерском учете». Благодаря унификации требований к составу и содержанию бюджетной отчетности она должна стать более понятной для широкого круга лиц, которые умеют «читать» отчетность корпораций. Внешним пользователям бюджетной отчетности еще только предстоит оценить важность сделанного вперед шага в обеспечении прозрачности и полноты отчетной информации о состоянии публичных финансов.
В новых нормах Кодекса закреплены три этапа отчетной стадии:
составление бюджетной отчетности;
внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета;
рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Эти этапы в полной степени относятся к годовой бюджетной отчетности. Для квартальных отчетов второй этап, естественно, отсутствует.
При характеристике процедур составления бюджетной отчетности Кодекс вводит совершенно нового для бюджетного законодательства участника бюджетного процесса — «главный администратор бюджетных средств», под которым понимается главный распорядитель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета. Кодекс однозначно закрепляет положение о том, что в основе бюджетной отчетности публично-правового образования лежит, прежде всего, отчетность главных администраторов и подведомственных им администраторов бюджетных средств - получателей (распорядителей) бюджетных средств, администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета. Именно на отчетной стадии бюджетного процесса все эти выполняемые бюджетным учреждением роли предстают в своем единстве, поскольку в бюджетной отчетности доходы, расходы и источники финансирования бюджета, возникающие государственные (муниципальные) активы и обязательства, являются объектом целостной и единой системы регистрации и учета, формирующей в итоге финансовый результат деятельности публично-правовых образований.
Наиболее важные изменения, коснувшиеся внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, заключаются в установлении обязательности: а) внешней проверки бюджетной отчетности каждого главного администратора бюджетных средств и б) подготовки заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.
Норма новой статьи 264.4 Кодекса о внешней проверке бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств ставит в центр ответственности за результаты исполнения бюджета и за формирование бюджетной отчетности именно тех субъектов бюджетных правоотношений, которые исполняют свою часть бюджета согласно закону (решению) о бюджете, а не финансовые органы, которые в настоящее время вынуждены отвечать за результаты исполнения бюджета вместо соответствующих администраторов. Именно администраторы бюджетных средств, а не органы, организующие исполнение бюджета (финансовые органы), осуществляют контроль за поступлением от плательщиков платежей в бюджет, принимают обязательства от имени соответствующих публично-правовых образований, исполняют их в пределах утвержденных законодателем ассигнований, обеспечивают результативность расходования бюджетных средств.
Проведение обязательной внешней проверки осуществляется в отношении федерального бюджета Счетной палатой РФ, в отношении бюджета субъекта РФ и муниципальных образований - органом финансового контроля, образованным соответствующим законодательным (представительным) органом. При этом в соответствии с нормами Кодекса внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может проводиться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта РФ, если соответствующее обращение будет принято представительным органом поселения.
Бюджетный кодекс РФ не включает в настоящее время норм о том, по каким правилам и стандартам следует проводить внешнюю проверку и готовить заключение на отчет - все эти вопросы фактически отнесены к компетенции внешнего аудитора. Как представляется, заключение на отчет об исполнении бюджета внешний орган финансового контроля может подготовить и без сплошной ежегодной проверки каждого главного администратора бюджетных средств, опираясь, например, на результаты прошлогодней проверки, уровень и качество внутреннего аудита, качество финансового менеджмента. Вполне приемлемой является выборочная проверка деятельности главных администраторов бюджетных средств, заключающая в проверке или отдельных направлений его деятельности или отдельных администраторов бюджетных средств, находящихся в ведении главного администратора.
Новой статьей 264.6 Кодекса впервые установлены требования к закону (решению) об исполнении бюджета, занимающему особое место в правовой системе среди законов. Этот бюджетный закон является формальным законом и не должен содержать в себе ни одной нормы права, порождающей права или обязанности для кого бы то ни было. Его наличие в правовой системе обусловлено общественной значимостью утверждения отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом.
По своему содержанию закон об исполнении бюджета должен включать норму об утверждении отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год (но не всей бюджетной отчетности) с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета, при этом в качестве приложений к нему должны быть приведены по кодам бюджетной классификации Российской Федерации данные по трем основным частям бюджета—доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Возможно также утверждение иных показателей, характеризующих исполнение бюджета в отчетном финансовом году, если это будет установлено Кодексом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом специально для закона (решения) об исполнении соответствующего бюджета.
Таким образом, в новой редакции Кодекса проводится четкое различие между двумя документами — отчетом об исполнении бюджета и законом'(решением) об исполнении бюджета. Если отчет — это бухгалтерский документ, подписанный соответствующими должностными лицами (для отчета об исполнении федерального бюджета — министром финансов Российской Федерации и руководителем Федерального казначейства), то закон (решение) о бюджете представляет собой форму выражения законодателем своего решения по этому отчету.
Требования гласности бюджетного процесса и консолидации отчетной информации обусловили установление Кодексом предельных сроков (после истечения отчетного финансового года) для проведения внешней проверки и представления законодательным (представительным) органам бюджетной отчетности исполнительными органами.
В состав норм, регулирующих отчетную стадию, включены также положения, относящиеся к составлению отчетности об исполнении консолидированных бюджетов. Для бюджетной отчетности государственных внебюд-жетных фондов изменениями в Кодекс установлены требования, аналогичные требованиям для бюджетной отчетности по исполнению федерального бюджета и по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации.
Подводя итог сказанному, следует признать, что объектом интереса со стороны законодательной (представительной) ветви власти является не только и не столько показатели отчета об исполнении бюджета, сколько то, насколько были эффективны исполнительные органы в аккумулировании и использовании государственных (муниципальных) средств. На примере отчетной стадии видна суть изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ — смещение акцента с цифр доходов и расходов на то, что стоит за этими цифрами.
Отчет об исполнении бюджета в значительной степени выступает как повод для того, чтобы в ходе его обсуждения всесторонне рассмотреть собственно деятельность исполнительных органов, вплоть до конкретных результатов деятельности министерств и соответствующих должностных лиц. Поэтому на новом этапе развития отчетной стадии бюджетного процесса основная роль в большей степени отводится не финансовым органам, а соответствующим главным администраторам бюджетных средств.
Следует отметить, что участникам бюджетного процесса еще предстоит пройти определенный путь по обеспечению полной адекватности самой бюджетной отчетности установленным требованиям. Период перехода на бухгалтерский учет в сфере государственных финансов на метод начисления занял у развитых стран не одно десятилетие, и в настоящее время еще во многих из них не завершен В связи с первоначальной ступенью развития новой системы бюджетной отчетности в Российской Федерации, является обоснованным установление Бюджетным кодексом РФ различных по своему содержанию требований по отношению к бюджетной отчетности и отчету об исполнении бюджета. Так, если этап составления отчетности об исполнении бюджета, и в какой-то мере, подготовка заключения органом внешнегоконтроля, должны иметь в качестве объекта все указанные формы бюджетной отчетности, то на этапе рассмотрения и утверждения законодательным (представительным) органом Кодекс обоснованно ограничился требованием об утверждении только отчета об исполнении бюджета, составленного на кассовой основе, с представлением законодателю, разумеется, всего массива имеющейся отчетной документации.
Таблица 3
Вид бюджета |
Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета | Представление отчета об исполнении бюджета законодательному (представительному) органу |
|||
| Представление годовой бюджетной отчетности для внешней проверки главными администраторами бюджетных средств | Подготовка заключения органом внешнего финансового контроля по каждому главному администратору бюджетных средств | Представление отчета в орган внешнего финансового контроля для подготовки заключения на него | Подготовка заключения органом внешнего финансового контроля на годовой отчет об исполнении бюджета | ||
| местный бюджет | X | X | 1 апреля | 1 мая | 1 мая |
| бюджет субъекта РФ | X | X | 15 апреля | 1 июня | 1 июня |
| федеральный бюджет | 1 апреля | 1 июня | 15 июня | 15 сентября | 26 августа |
Из представленного анализа этапов развития отчетной стадии бюджетного процесса видно ее изменение от создания и утверждения элементарной отчетности об исполнении бюджета на кассовой основе, отвечающей на вопрос, сколько денежных средств поступило в бюджет и как они были израсходованы, до полновесной отчетности публично-правового образования, характеризующей результаты их деятельности и создающей аналитическую основу для принятии законодателем ответственных решений в сфере бюджетных и налоговых отношений.
Заключение
В результате изучения литературы по интересующей нас проблеме и проведенного анализа темы на фактических цифровых материалах, можно сделать следующие выводы:
- Государственный бюджет представляет собой финансовый план государства на текущий год. Это смета доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования. Государственному бюджету принадлежит центральное место в системе государственных финансов;
- Государственный бюджет представляет систему бюджетов, включающую в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Отношения между отдельными бюджетами строятся на основе принципа бюджетного федерализма, согласно которому за бюджетом каждого уровня закрепляются свои доходы и расходы, которые он должен финансировать. Основным источником поступлений в бюджет являются налоги, однако наряду с ними доходы могут формироваться за счет неналоговых поступлений, займов и эмиссии денег. Расходы бюджета подразделяются на текущие, обеспечивающие текущие потребности государства, и капитальные, обеспечивающие расширенное воспроизводство и прирост запасов.
- Под казначейским исполнением бюджета субъекта Федерации подразумеваются регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, произведение платежей от имени получателей средств бюджета субъекта Федерации.
Список литературы
1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 1999.
2. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. - 2-е изд., доп. – М.: Издательство НОРМА, 2000.
4. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год и на среднесрочную перспективу»// Российская газета, 3 июня 2001г., с.3.
5. Кучеренко В. Бюджет 2002: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 июня 2001г., с.2.
6. Кучеренко В. Сразу не разбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2001 г., с .3.
7. Лескин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 2007. - №3. – с.18-38.
8. Мау В. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2007. - №3. – с.4-23.
9. Пономаренко Е. О бюджетно-налоговой политике на 2002 год (анализ концепции) // Экономист, 2006. - №11. – с.59-67.
10. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики, 2001. - №1.- с.56-71.
11. Сколько теневиков на свете? // Аргументы и факты, 2001. - №17. – с.6.
12. Финансы: Учебник для ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2002г.
13. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.