Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского
(ННГУ)
Десятый факультет дистанционного обучения
Дисциплина:
«Система государственного и муниципального управления»
Курсовая работа
по теме: «Бюджетный процесс на муниципальном уровне».
Выполнил:
Студент 4 курса,
группы 10-13 ГМУ 4/1,
Бутко П.А.
Проверил:
Васильев А. А.
Богородск 2008 г.
Содержание
Введение
Глава 1. Бюджетный процесс:
1.1 Понятие бюджетного процесса, его принципы и участники
1.2 Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации
1.3 Бюджетный процесс на муниципальном уровне
Глава 2. Организация бюджетного процесса на примере Сахалинской области:
2.1Процесс принятия областного бюджета Сахалинской области
2.2 Анализ доходов и расходов бюджета Сахалинской области
2.3 Автоматизация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации на примере Сахалинской области
Глава 3. Будущее бюджетного процесса и перспективы его развития:
3.1 Грядущее реформирование бюджетного процесса
3.2 Перспективы развития бюджетного процесса
Заключение
Список литературы
Введение
Бюджет - важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Поэтому разработке его показателей уделяется особое внимание на всех уровнях власти и на всех этапах прохождения расчетов.
В условиях становления демократического общества и развития основ местного самоуправления особую значимость в системе бюджетных отношений приобретает функционирование бюджетного механизма на муниципальном уровне. Отсутствие достаточно четкого определения принципов, методов, способов формирования доходов и расходов местных бюджетов, их регулирования уменьшает эффективность бюджетного управления на региональном и местном уровне, снижает ответственность, инициативу и предприимчивость местных органов власти и, в конечном счете, отрицательно сказывается на функционировании всей экономики страны. Через муниципальный бюджетный механизм государство воздействует на пропорции распределения централизованных финансовых ресурсов в пользу местного уровня бюджетной системы, из которого финансируется преобладающая доля социально-значимых расходов страны.
Местные бюджеты являются первичным звеном и основой стабильности функционирования бюджетной системы любого цивилизованного государства. Поэтому одним из главных направлений социального и финансово-экономического развития Российской Федерации должны стать теоретически обоснованные и практически адаптированные преобразования, осуществляемые на местном уровне бюджетной системы. Проблемы местных бюджетов, их взаимодействия между собой и с бюджетами вышестоящих уровней являются наиболее сложными в проведении бюджетной реформы. От разрешения этих проблем во многом зависит успешная трансформация финансовых отношений и развитие бюджетного федерализма в стране. В этой связи, рассмотрение экономической сущности и содержания муниципального бюджетного механизма, выработка предложений по эффективному управлению финансовыми потоками на муниципальном уровне посредством четко регламентированных методов, принципов и приемов формирования местных бюджетов приобретают особую научную значимость.
Работы отечественных и зарубежных авторов содержат всесторонний анализ вопросов сущности местных бюджетов, предложения и рекомендации по оптимизации межбюджетных отношений на региональном и местном уровне, совершенствованию бюджетной работы на местах. Вместе с тем, вопросам функционирования бюджетного механизма на муниципальном уровне, раскрытия его сущности и содержания не уделено должного внимания. Теоретический анализ показывает, что понятие муниципального бюджетного механизма проработано в финансовой науке недостаточно и по-разному трактуется в учебной и научной литературе. Поэтому тема диссертационного исследования, несомненно, является теоретически и методологически актуальной для финансово-экономического развития регионов и муниципальных образований.
В ходе исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы функционирования муниципального бюджетного механизма, даны рекомендации по совершенствованию методов, принципов, приемов формирования и регулирования доходов, а также планирование расходов местных бюджетов. Экономическая природа функционирования бюджетного механизма, проблемы планирования, исполнения, регулирования и контроля бюджетов муниципальных образований, межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях бюджетной системы изучены в работах ученых-экономистов Н.А. Альвианской, А.Д. Аюшиева, A.M. Бабича, А.Г. Бирюкова, А.Г. Гладышева, Л.А. Дробозиной и многих других. В то же время вопросы формирования и развития муниципального бюджетного механизма в современных условиях развиты еще слабо и требуют дальнейшего исследования. Объектом исследования является муниципальный бюджетный механизм в условиях трансформации финансовых отношений и развития бюджетного федерализма. Предметом исследования являются финансовые отношения и взаимосвязи на местном уровне бюджетной системы, возникающие в процессе функционирования муниципального бюджетного механизма, направления его развития.
Теоретической и методологической основой курсовой работы являются идеи и концепции ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области повышения эффективности формирования и использования средств местных бюджетов. В качестве законодательной основы диссертации были использованы законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления правительства Российской Федерации.
Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, показана научная новизна и практическая значимость результатов работы.
В первой главе рассмотрены принципы построения бюджетной системы, раскрыта её внутренняя структура и содержание основных звеньев. Также было рассмотрено понятие бюджетного процесса, его функционирование и его участники. Описано так же и как проходит бюджетный процесс на муниципальном уровне.
Во второй главе приведён анализ областного бюджета Сахалинской области. Рассмотрены структуры доходов и расходов местного бюджета. Приведён пример об автоматизации бюджетного процесса области. В третьей главе будут рассмотрены перспективы развития бюджетного процесса, что ждёт его в будущем.
Цель настоящей работы – исследовать бюджетный процесс, посмотреть, как он реализуется на муниципальном уровне и в субъектах Российской Федерации; исследовать сущность бюджета субъекта Российской Федерации, раскрыть его значение. В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи: рассмотреть структуру бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и как он реализуется на муниципальном уровне, этапы бюджетного процесса, а также проанализировать особенности формирования и использование областного бюджета Сахалинской области, исследовать статьи доходов и расходов на 2009год.
Глава 1. Бюджетный процесс
1.1 Понятие бюджетного процесса, его принципы и участники
Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчёта об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.
Процессуальные нормы бюджетного права, строгое их соблюдение являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.
Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю над их исполнением. Основными этапами бюджетного процесса являются формирование, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета. На всех стадиях прохождения бюджетных показателей осуществляется контроль и проводится их экономический анализ.
Законодательные (представительные) органы государственной власти и органы местного самоуправления: рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении; осуществляют контроль над обоснованностью формирования и исполнения бюджетов; формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль над исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ.
Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления: осуществляют составление бюджета; вносят проект бюджета с необходимыми материалами и документами на утверждение законодательных (представительных) органов; исполняют бюджет, представляют отчет об его исполнении на утверждение законодательных (представительных) органов. Базовыми макроэкономическими показателями для формирования параметров бюджета являются объем ВВП и темпы его роста в очередном финансовом году, предполагаемый уровень инфляции и др. Составление проектов бюджетов всех уровней основывается на Бюджетном послании Президента РФ, основных направлениях бюджетной и налоговой политики страны и соответствующей территории на очередной финансовый год. Непосредственную работу по формированию федерального бюджета РФ организует Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ. В течение всего периода формирования проекта федерального бюджета осуществляется согласование бюджетных заявок министерств, ведомств, других структур, а также территорий с возможностями федерального бюджета, изыскиваются возможности увеличения его доходов. Подготовленный проект федерального бюджета, а также необходимые расчеты и материалы к нему вносятся Правительством РФ в Государственную Думу, которая рассматривает его в четырех чтениях. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год направляется в Совет Федерации, где рассматривается в установленном Конституцией РФ порядке. Закон всту-'пает в силу после подписания Президентом РФ со дня его официального опубликования. Аналогичная процедура составления, рассмотрения и утверждения бюджета проходит на территориальном и местном уровнях. Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных. Оперативный документ, на основании которого осуществляется исполнение бюджета - бюджетная роспись. Исполнение бюджета по доходам означает мобилизацию установленных в законе о бюджете сумм налогов, сборов и других платежей и их распределение по уровням бюджетной системы. Исполнение бюджета по расходам означает осуществление финансирования расходов, предусмотренных в бюджете в соответствии с бюджетной росписью. Важнейшей составной частью бюджетного процесса является контроль за исполнением бюджетов всех уровней.
Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.
Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем:
1. выявление материальных и финансовых резервов государства;
2. максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;
3. максимально точный расчет расходов бюджетов;
4. обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;
5. согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;
6. осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.
В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность изначально правильно составить, утвердить и исполнить бюджет, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие принципы:
· единства бюджетной системы;
· принцип разграничения доходов и расходов бюджетов;
· принцип самостоятельности;
· сбалансированности;
· гласности;
· достоверности;
· адресности и целевого характера бюджетных средств.
Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу.
Участниками бюджетного процесса являются:
· Президент Российской Федерации;
· органы законодательной (представительной) власти;
· органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
· органы денежно-кредитного регулирования;
· органы государственного и муниципального финансового контроля;
· государственные внебюджетные фонды;
· главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
· иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;
· бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.
Состав участников бюджетного процесса шире, чем состав органов, обладающих бюджетными полномочиями. К ним помимо органов, обладающих бюджетными полномочиями, относятся: Президент РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия как бюджетополучатели, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. Вместе с тем, следует еще раз подчеркнуть, что в соответствии со ст. 153 и 154 БК РФ органы законодательной и исполнительной власти обладают бюджетными полномочиями, хотя они и не включены в состав органов, обладающих бюджетными полномочиями в соответствии со ст. 151.
В состав участников бюджетного процесса, исходя из расширительной трактовки бюджетной системы РФ, входят и органы управления соответствующими государственными внебюджетными фондами (Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования РФ). Они составляют проекты бюджетов соответствующих фондов, представляют их для утверждения в Федеральное Собрание РФ и законодательные органы власти субъектов РФ (по территориальным внебюджетным фондам), составляют отчеты об исполнении бюджетов фондов с последующим утверждением Федеральным Собранием РФ в форме федерального закона.
1.2 Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации
Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации – это регламентируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также других участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета субъекта Российской Федерации, контролю за его исполнением, а также по заключению данного бюджета. Следует иметь в виду, что само понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой литературе в двух значениях. В первом значении им обозначают разновидность бюджетной деятельности. Именно в этом значении раскрыто понятие бюджетного процесса в приведенном выше определении. Во втором значении под бюджетным процессом понимают институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности. Объектомбюджетного процесса выступает бюджет как разновидность финансово-планового акта, при понимании бюджета в его правовом значении. В этом смысле бюджет субъекта Российской Федерации представляет собой роспись доходов и расходов централизованного денежного фонда субъекта Российской Федерации. А поскольку правовой формойбюджета субъекта Российской Федерации выступает закон субъекта Российской Федерации, то применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и исполнении правового акта о бюджете как основном финансовом плане субъекта Российской Федерации. Так, составление бюджета в практическом плане означает разработку проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете; рассмотрение и утверждение бюджета выражается в форме принятия этого закона; исполнение бюджета есть исполнение закона о бюджете. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации осуществляется на определенных принципах. К числу этих принципов можно отнести следующие:
1. Принцип ежегодностибюджета.
Этот принцип означает, что бюджет (как финансовый план) разрабатывается и утверждается ежегодно (желательно, до начала планируемого года). Все стадии бюджетного процесса повторяются из года в год, в той же последовательности и периодичности как они проходили в прошлом, так же они будут осуществляться и в будущем.
2. Принцип гласности и публичностибюджетного процесса. Этот принцип означает:
а) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти данного субъекта Российской Федерации;
б) обязательное опубликование в открытой печати утвержденного бюджета субъекта Российской Федерации и отчетов о его исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджета, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. Принцип разграничения компетенциимежду исполнительными и законодательными органами субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса. Так, разработка проекта бюджета осуществляется только исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждение бюджета – только законодательным (представительным) органом этого субъекта, исполнение бюджета – вновь возлагается на исполнительный орган, утверждение отчета об исполнении бюджета – находится в исключительной компетенции законодательного органа. В таком разграничении проявляется и конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную и исполнительную.
4. Принцип верховенства законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации на такой стадии бюджетного процесса, как утверждениебюджета, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета. История вопроса о том, кто имеет право на утверждение бюджета – исполнительный или представительный орган – это вопрос развития парламентаризма в государственности и становления демократии в обществе. Он проходит через всю историю развития государственности, где исполнительные органы шаг за шагом уступали свои позиции представительным органам. Нет сомнения в том, что полномочие по утверждению бюджета относится к числу наиболее важнейших (как в политическом, так и экономическом смыслах) полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти. И в конечном счете полномочие законодательного (представительного) органа государственной власти по утверждению бюджета переросло в исключительное полномочие данного органа. В некоторых странах к данному принципу примыкает принцип контроля законодательных (представительных) органов государственной власти за осуществлением государственных займов и эмиссией государственных ценных бумаг, что приводит к увеличению государственного долга.
5. Принцип строгой законодательной регламентациивсех стадий бюджетного процесса. Нет, пожалуй, ни одного другого правового акта, какой бы важной теме он не был посвящен, какой бы сферы он не касался, как закон о бюджете, где все процедуры его разработки, рассмотрения, принятия и исполнения столь тщательно и подробно прописаны в законе, уложены в определенные временные рамки и сроки, с определением всех прав и обязанностей участников бюджетного процесса
6. Принцип достоверности бюджета.
Это проявляется в детализированной проработке бюджета как финансового плана, максимальном сближении показателей акта об утверждении бюджета с фактическим положением дел и объективной экономической ситуацией, в стремлении осуществить подготовку проекта бюджета на научной основе, иметь реалистичные расчеты доходов и расходов бюджета. Естественно, что реальное исполнение бюджета (как финансового плана) по итогам финансового года всегда отличается от той модели, применительно к которой данный бюджет был утвержден до начала данного финансового года. В жизни редко получается так, как это было задумано, и развитие экономической ситуации, тем более в условиях рыночной экономики, трудно предвидеть с полной достоверностью. Тем не менее стремление получить как можно более достоверный бюджет, максимально сближенный с экономическими и социальными реалиями, выражает собой объективную потребность как государства, так и общества.
7. К принципу достоверности бюджета примыкает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета. Этот принцип означает, что все доходы и расходы бюджета субъекта Российской Федерации подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме в строгом соответствии с установлениями налогового и бюджетного законодательства.
8. Принцип специализации бюджетных показателей. В основе этого принципа лежит тот факт, что составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией, обеспечивающей единство отображения в бюджете его расходов и доходов, что дает возможность не только обеспечить полноту, обоснованность и научную достоверность бюджетных показателей, но и сопоставимость бюджетов всех уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает возможность выявить слабые места в этой системы и направить бюджетное планирование на выравнивание уровня бюджетных показателей всех субъектов Российской Федерации. В практике бюджетного планирования встречаются два понятия: «бюджетный год» (или «финансовый год») и «бюджетный период» (или «бюджетный цикл»). Бюджетный год- отрезок времени, в течение которого исполняется бюджет – основной финансовый план государства. В большинстве стран, к числу которых относится и Российская Федерация, бюджетный год совпадает с календарным годом, т. е. длится с 1 января по 31 декабря включительно. Однако в некоторых государствах из-за необходимости привязки к проведению парламентских сессий, исторических традиций и других причин бюджетный (финансовый) год может начинаться в другие сроки. Так, вВеликобритании, Японии, Канаде, Индии финансовый год начинается с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане – с 1 июля, в США – с 1 октября. Бюджетный период – отрезок времени, охватывающий все стадии бюджетного планирования. Начинается бюджетный период с момента начала работы по составлению проекта бюджета и завершается утверждением отчета о его исполнении. Длится бюджетный период около трех лет. Бюджетный период состоит и определенных стадий. Обычно выделяют четыре стадии бюджетного процесса, а именно:
1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета;
3) исполнение бюджета; 4) заключение бюджета, что включает в себя составление, рассмотрение и утверждение отчета о его исполнении. Отметим, что некоторые субъекты Российской Федерации вписывают эти стадии в определенные временные рамки. На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется бюджетный контроль. В зависимости от времени своего осуществления бюджетный контроль подразделяется на: а) предварительный; б) текущий; в) последующий.
Предварительный контроль осуществляется в ходе подготовки, обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете субъекта Р.Ф. иных проектов законов субъекта по бюджетно-финансовым вопросам.
Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Осуществление текущего бюджетного контроля занимает основное место в деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за исполнение бюджета. Такой контроль, например, осуществляется при осуществлении так называемого «подтверждения денежных обязательств», когда орган, исполняющий бюджет, осуществляет расходование бюджетных средств во исполнение денежного обязательства бюджетного учреждения лишь после проверки соответствия составленных этим учреждением платежных документов сметам доходов и расходов данного бюджетного учреждения; Последующий контроль осуществляется в ходе подготовки отчетов об исполнении бюджетов, а также в ходе рассмотрения и утверждения этих отчетов законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В зависимости от органа, осуществляющего контроль, бюджетный контроль подразделяется на: а) контроль законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации; б) контроль исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В процессе осуществления бюджетного контроля законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право на:
- получение от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета субъекта Р. Ф.;
- получение от органа, исполняющего бюджет, оперативной информации о его исполнении; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации;
- создание собственных контрольных органов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения внешнего аудита бюджетов;
- вынесение оценки деятельности органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации.
Рассматривая вопрос о бюджетном контроле, осуществляемом исполнительными органами, следует иметь в виду, что в настоящее время существует два порядка исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации: а) самостоятельное исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, когда субъект Российской Федерации осуществляет это исполнение исключительно собственными силами; б) казначейское исполнение бюджета, осуществляемое через органы Федерального казначейства. При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации сами осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий субъекта Российской Федерации. Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и бюджетных учреждений. Следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации сами могут выступать в качестве объекта бюджетного контроля. При предоставлении финансовой помощи субъекту Российской Федерации уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку этого бюджета, а при предоставлении такой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, такая проверка является обязательной. Указанные проверки бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счетная палата Российской Федерации.
1.3 Бюджетный процесс на муниципальном уровне
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией. Представительный орган местного самоуправления принимает решение о целях, формах и суммах долгосрочных заимствований в порядке, установленном уставом муниципального образования. Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен. Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления.
Расходная часть местных бюджетов включает:
• расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъекта РФ;
• расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
• ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска и др. Размещение муниципального заказа на выполнение работ, оказание услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ, оказание услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления. Рассмотрим взаимоотношения органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями. Органы местного самоуправления наделены следующими правами:
1) выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса;
2) осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов. Органы местного самоуправления не имеют право передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные капиталы кредитных организаций. Взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными органами Министерства по налогам и сборам РФ обеспечивает: координацию и объединение усилий по контролю за своевременным и полным поступлением в бюджеты налоговых платежей всех видов; взаимное предоставление необходимой информации. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. Муниципальная налоговая служба объединяет и координирует свою деятельность с территориальными органами Министерства РФ по налогам и сборам. Органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными органами Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ. Для обслуживания исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления заключают соглашения с территориальными органами Главного управления Федерального казначейства. В этом случае полномочия территориальных органов Главного управления Федерального казначейства распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления может создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета. Органы местного самоуправления через территориальные органы Главного управления Федерального казначейства возлагают на уполномоченный банк следующие функции:
- кассовое исполнение местного бюджета;
- кассовое обслуживание органов местного самоуправления;
- размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;
- размещение муниципальных облигаций и билетов, муниципальных денежно-вещевых лотерей. В финансово-кредитной сфере органы местного самоуправления наделены следующими правами:
1) выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов;
2) получать в банках и других кредитный организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления. Особую роль в привлечении дополнительных финансовых ресурсов на территории муниципального образования играют муниципальные займы. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Их выпуск может быть связан только с целью реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска муниципальных облигаций определяется законодательством РФ. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год. Размещение, обращение, распространение муниципальных облигаций осуществляются в соответствии с законодательством РФ. Органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют формулу для исчисления размеров долей, закрепленных на постоянной основе за соответствующими муниципальными образованиями по каждому федеральному регулирующему налогу. При распределении между муниципальными образованиями налога на прибыль в качестве базового показателя берется объем налогооблагаемой прибыли. При этом размер таких долей не может быть выше максимального уровня их, установленного для консолидированного бюджета субъекта РФ по каждому федеральному регулирующему налогу. Органы государственной власти субъектов РФ аналогичным образом устанавливают постоянные процентные доли и временные нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов, которые они определяют как регулирующие. При этом нормативы отчислений могут устанавливаться едиными или дифференцированными, включая групповые и индивидуальные, или путем их сочетания по разным видам регулирующих налогов.
Глава 2. Организация бюджетного процесса на примере Сахалинской области
2.1 Процесс принятия областного бюджета Сахалинской области
Бюджетный процесс - это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.
Финансовый орган исполнительной власти Сахалинской области осуществляют составление проекта областного бюджета, внесение его на рассмотрение Сахалинской областной. Думы. Составление проекта областного бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Сахалинской области на очередной финансовый год, утверждаемой губернатором Сахалинской области. В целях своевременного и качественного составления проекта областного бюджета финансовый орган исполнительной власти Сахалинской области имеет право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения:
- Бюджетное послание Президента РФ;
- прогноз социально- экономического развития Сахалинской области на очередной финансовый год;
- основные направления бюджетной и налоговой политики Сахалинской области на очередной финансовый год;
- прогноз сводного финансового баланса Сахалинской области на очередной финансовый год;
- прогноз развития государственного сектора экономики Сахалинской области на очередной финансовый год.
Обязательным элементом проекта бюджета является пояснительная записка, которая содержит общую характеристику прогноза консолидированного бюджета области и областного бюджета на текущий и очередной финансовый год, сравнительные таблицы доходов и расходов, пояснения по каждому виду доходов и расходов с указанием особенностей прогнозируемых, проектируемых показателей на очередной финансовый год по сравнению с утвержденными показателями на текущий финансовый год. Губернатор Сахалинской области вносит проект закона Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Сахалинской областной Думы в срок не позднее 1 ноября текущего года. В течение суток со дня внесения в Сахалинскую областную Думу проекта закона Сахалинской области об областном бюджете он направляется в постоянную комиссию, ответственную за рассмотрение бюджета (комиссия по бюджету), для подготовки в течение 3-х дней заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Закона Сахалинской области «О законодательной деятельности в Сахалинской области». Совет Сахалинской областной сахалинской Думы на основании заключения комиссии по бюджету принимает решение о принятии к рассмотрению Сахалинской областной Думой указанного законопроекта либо о возвращении его в администрацию области на доработку. Доработка законопроекта осуществляется в течение 10 дней и вносится на рассмотрение Думы. Затем проект закона в течение трех дней со дня внесения направляется председателем Сахалинской областной Думы субъектам права законодательной инициативы, в постоянные комиссии областной Думы для внесения предложений и замечаний, а также в контрольно-счетную палату Сахалинской области для подготовки заключения. Ответственной за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Сахалинской области на очередной финансовый год является профильная комиссия, назначаемая решением Совета Сахалинской областной Думы. Ответственной за рассмотрение проекта закона об областном бюджете является комиссия по бюджету. На основании предложений, замечаний, заключений, поступавших в течение 15 календарных дней со дня внесения администрацией области проекта закона, комиссия по бюджету готовит заключение по основным характеристикам областного бюджета, а также проект закона Сахалинской областной Думы о принятии закона Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении об основных характеристиках областного бюджета на очередной финансовый годи представляет их на рассмотрение областной Думы. В течение 30 календарных дней со дня внесения администрацией Сахалинской области проекта закона об областном бюджете Дума рассматривает его в первом чтении. В случае отклонения проекта бюджета в первом чтении Дума принимает одно из решений:
1) о создании согласительной комиссии, состоящей из равного количества представителей от Сахалинской областной Думы и администрации Сахалинской области, для разработки в течение 7 дней согласованного варианта основных характеристик областного бюджета на очередной финансовый год;
2) о возвращении законопроекта администрации для доработки (10 дней).
После принятия проекта закона в первом чтении комиссия по бюджету совместно с администрацией области дорабатывает законопроект и подготавливает его ко второму чтению. В течение 15 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении Сахалинская областная Дума проводит второе чтение законопроекта, при этом она не имеет права изменять объем доходов, расходов и дефицита областного бюджета, распределение доходов от федеральных и областных налогов и сборов между областными и местными бюджетами. Субъекты права законодательной инициативы, постоянные комиссии Сахалинской областной Думы не позднее 5 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении направляют в комиссию по бюджету поправки в соответствии с установленной формой по показателям областного бюджета, рассматриваемым во втором чтении. Комиссия по бюджету рассматривает внесенные поправки и готовит сводные таблицы поправок:
- поправки, принятые комиссией по бюджету;
- поправки, отклоненные комиссией по бюджету; проект постановления Сахалинской областной Думы о принятии во втором чтении проекта.
В случае отклонения законопроекта о бюджете во втором чтении Дума передает законопроект в согласительную комиссию. Сахалинская областная Дума своим постановлением может принять решение о совмещении второго и третьего чтений законопроекта. Сахалинская областная Дума рассматривает в третьем чтении остальные показатели проекта закона Сахалинской области об областном бюджете, за исключением показателей, рассмотренных в первом и втором чтениях (в течение 10 календарных дней со дня принятия этого законопроекта в первом чтении). После этого Дума утверждает поправки и выносит
Следующим этапом после принятия закона о бюджете является его исполнение, осуществляемое администрацией Сахалинской области. Руководитель финансового органа исполнительной власти Сахалинской области может своим распоряжением разрешить перераспределение средств областного бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств областного бюджета в размере не более 10 % ассигнований, выделенных главному распорядителю средств бюджета, а также сократить или увеличить объемы ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств не более чем на 5 % ассигнований, утвержденных законом Сахалинской области об областном бюджете, за исключением решений о блокировке расходов. Ежегодно, не позднее полутора месяцев со дня сдачи отчета в Министерство финансов Российской Федерации, губернатор Сахалинской области представляет в Сахалинскую областную Думу и контрольно-счетную палату Сахалинской области отчет об исполнении областного бюджета за предыдущий финансовый год в виде проекта закона Сахалинской области. Контрольно-счетная палата Сахалинской области проводит проверку годового отчета об исполнении указанного отчета в сахалинскую областную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. По итогам рассмотрения отчета об исполнении областного бюджета и заключения контрольно-счетной палаты Сахалинской области Сахалинская областная Дума принимает решение об утверждении либо от отклонении отчета об исполнении областного бюджета.
Таким образом, бюджет - это важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Каждое звено бюджетной системы РФ решает свои определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Концептуальные положения построения новой бюджетной системы, отвечающей требованиям рыночных отношений, установлены Бюджетным Кодексом РФ, законами Российской Федерации и законами субъектов РФ, местных органов власти РФ и регламентируют права и обязательства федеральных и региональных властей, основные принципы, правила и элементы бюджетного процесса, полномочия представительных и исполнительных органов власти в ходе составления, обсуждения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней.
2.2 Анализ доходов и расходов бюджета Сахалинской области
Структура доходов и расходов бюджета каждого уровня, с точки зрения математических отношений, интересна не сама по себе. Она позволяет судить об устойчивости бюджета; отражает степень реализации концептуальных основ финансово-бюджетной политики, приоритетные направления при финансировании расходов; характеризует уровень отношений центрального бюджета и бюджетов субъектов РФ, другие важные моменты. Краткому рассмотрению этих вопросов через анализ структуры расходов и доходов бюджета Сахалинской области посвящён данный раздел.
В 2009 году только 47,7% от общего объема доходов придётся на налоговые доходы, при этом 28,4% доходов областного бюджета - налог на прибыль (доход), прирост капитала. Далее среди доходов области выделяются платежи за пользованием природными ресурсами, налоги на товары и услуги и другие. Среди неналоговых доходов основная доля придётся на доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций (6,0%). Средства федерального фонда финансовой поддержки регионов составляют в структуре доходов бюджета 44,9% или 1474205 тысяч рублей, что свидетельствует о недостаточной финансовой самостоятельности области. Практика ряда лет показывает, что в процессе исполнения федерального бюджета фонд финансовой поддержки регионов субъектов РФ формируется в суммах, существенно меньших, чем предусматривалось при утверждении федерального бюджета и субъекты Федерации недополучают значительные суммы, из-за чего они вынуждены сокращать свои расходы. В Сахалинской области право введения изменений областной бюджет принадлежит губернатору Сахалинской области. В течение финансового года вносится не менее двух изменений в закон о бюджете Сахалинской области. Согласно проекту закона Сахалинской области о бюджете на 2009 год, предельный размер дефицита бюджета установлен в сумме 161428 тысяч рублей или 8,9% от объема доходов бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
Обратимся к структуре расходов областного бюджета Сахалинской области. Анализ структуры расходов областного бюджета показывает, что основные затраты придутся на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней - 31,57%. Среди остальных расходов наибольший удельный вес занимают прочие расходы (17,69%), расходы на промышленность, строительство и энергетику (16,62%), здравоохранение и физическую культуру (7,62%), сельское хозяйство и рыболовство (3,33%) и на социальную политику (3,02%). Обращает на себя внимание распределение компетенции при финансировании расходов между областным и местными бюджетами. Преимущественно из областного бюджета финансируются расходы на:
- правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;
- фундаментальные исследования и содействие НТП;
- промышленность, энергетика и строительство;
- сельское хозяйство и рыболовство;
- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;
- развитие рыночной инфраструктуры;
предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; мобилизационная подготовка экономики. Расходы, непосредственно связанные с жизнеобеспечением и социальными потребностями населения (ЖКХ, образование, социальная политика), приходятся на местные бюджеты. В связи с перераспределением расходов на уровень местных бюджетов, областной бюджет выделяет им средства в виде финансовой помощи, направляемые на финансирование этих расходов. Важная характеристика структуры расходов бюджетов субъектов РФ - их распределение на бюджет текущих расходов и бюджет развития. Расходы, включаемые в бюджет текущих расходов на 2001 год составят 3275511 тысяч рублей или 95,02 % к общим расходам бюджета области. Они включают все имеющиеся статьи расходов. Расходы, включаемые в бюджет развития составляют 4,98 % к общим расходам бюджета на 2001 год (прогноз). К ним относятся почти все статьи расходов бюджета, за исключением расходов на фундаментальные исследования и содействие НТП, развитие рыночной инфраструктуры, предупреждение и ликвидацию ЧС и последствий стихийных бедствий, финансовую помощь бюджетам других уровней.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что среди налоговых доходов преобладают налог на прибыль (доход) предприятий и организаций и налог на доходы физических лиц. Около половины доходов бюджета составляют перечисления из федерального бюджета. Основной функцией областного бюджета является регулирование доходов местных бюджетов, которое осуществляется через перераспределение бюджетных ресурсов. Расходы на финансовую помощь местным бюджетам составляют более одной четвертой всех расходов бюджета. Приоритетными направлениями расходов бюджета являются расходы на промышленность, транспорт, строительство, здравоохранение и физкультуру, сельское хозяйство и социальную политику, при этом значительная сумма расходов приходится на прочие расходы.
2.3 Автоматизация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации на примере Сахалинской области
Следует обратить внимание на опыт Сахалинской области по созданию единой автоматизированной системы управления бюджетным процессом. Определяющим фактором при создании такой системы является комплексный подход, используемый органами государственной власти Сахалинской области. Департамент финансов в 2005 г. провел всесторонний анализ существующей системы управления финансами на предмет необходимости совершенствования ее методического и информационно-аналитического обеспечения. В результате исследования были сделаны следующие выводы:
1. Создание единой системы управления бюджетным процессом Сахалинской области на основе современных механизмов управления результатами обеспечит достижение к 2010г. экономии бюджетных средств, в том числе за счет исключения расходов на финансирование необоснованных потребностей до 14,7 млн. руб., исключения расходов на оплату некачественных бюджетных услуг более 70,0 млн., устранения негативных последствий кассовых разрывов около 4,4 млн., централизации процедур бюджетных закупок до 360 млн.
2. В рамках создания единой системы необходимо совершенствовать не только нормативно-методическое, но и информационное обеспечение процесса бюджетного управления Сахалинской области. На момент проведения исследования на областном уровне функционировала информационная система, которая включала в себя ряд программных продуктов, в том числе:
– автоматизированную систему «Бюджет», с 2002 г. обеспечивающую комплексную автоматизацию деятельности департамента финансов Сахалинской области на всех этапах исполнения бюджета;
– «Систему удаленного документооборота», реализующую электронный документооборот между департаментом финансов и бюджетополучателями;
– автоматизированную систему «Смета», предназначенную для ведения бюджетного учета в учреждениях и организациях, которые финансируются из бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов, с 2003 г. используемую в департаменте финансов Сахалинской области;
– автоматизированную информационную систему «Прогноз и планирование бюджета», с 2005 г. обеспечивающую комплексную автоматизацию процесса планирования бюджета и формирования перспективного финансового плана Сахалинской области. За период с 2002 г. в регионе была создана база данных, содержащая большой объем оперативной информации. Ежегодные финансовые потоки, которые обрабатываются используемыми системами, составили более 80% общего объема консолидированного бюджета области. Существовавший комплекс автоматизированных систем стал платформой для построения в регионе единой системы управления бюджетным процессом со смещением акцентов автоматизации в сторону бюджетирования, ориентированного на результат.
3. Изменение принципов и схем работы участников бюджетного процесса предопределяет иное функциональное наполнение используемых автоматизированных систем и расширение круга объектов автоматизации, что обусловлено вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2005 г. № 131-ФЗ. Очевидно, в единое информационное пространство Сахалинской области должны быть вовлечены муниципальные образования, областные и муниципальные учреждения. По результатам проведенных исследований подписано соответствующее постановление администрации Сахалинской области от 28 апреля 2006 г. № 220 «Об утверждении Плана мероприятий по реализации проекта “Создание единой информационной системы управления бюджетным процессом Сахалинской области”», принят закон Сахалинской области от 3 ноября 2006 г. № 751-ЗТО «Об областной целевой программе «Реформирование финансов Сахалинской области на 2006–2008 гг.». В настоящее время развитие существующего комплекса автоматизированных систем Сахалинской области по созданию единой системы осуществляется НПО «Криста» в различных направлениях:
– распространение используемого в департаменте финансов Сахалинской области решения по казначейскому исполнению бюджета на все муниципальные образования региона. На сегодняшний день специалистами НПО «Криста» на основе утвержденной методологии создания системы автоматизации исполнения бюджетов муниципальных образований Сахалинской области проведены работы по автоматизации 24 финансовых органов муниципальных образований. Это позволило значительно сократить время прохождения информации; использовать единые стандарты работы с электронными документами; повысить эффективность работы сотрудников и подразделений органов местного самоуправления области путем внедрения специализированных приложений и средств поддержки групповой работы;
– организация в департаменте финансов Сахалинской области и финансовых органах муниципальных образований автоматизированного сбора сведений об исполнении нижестоящих бюджетов в режиме реального времени с использованием программного модуля «Система сбора информации»;
– внедрение автоматизированной информационной системы управления государственными и муниципальными закупками (АИС «Государственный заказ»), обеспечивающей соблюдение требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, поддерживающей иерархию закупочной системы, осуществляющей интеграцию системы управления закупками в бюджетный процесс региона и объединяющей закупочные системы муниципальных образований в систему управления закупками, которая формируется на региональном уровне;
– внедрение в 152 поселениях Сахалинской области системы автоматизированного планирования, учета и анализа исполнения бюджетов поселений (АС «Бюджет поселения»). На единой базе данных реализованы исполнение бюджета поселения, ведение похозяйственного и бюджетного учета в соответствии с требованиями Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 10 февраля 2006г. № 25н. Такой подход позволяет комплексно решить вопросы передачи полномочий на уровень поселений, оптимально организовать работы по внедрению и освоению программного продукта. Введение в практику управления бюджетным процессом механизмов БОР предопределяет расширение функциональности используемых в Сахалинской области автоматизированных систем. В рамках АИС «Прогноз и планирование бюджета» в соответствии с Программой реформирования финансов Сахалинской области на 2006–2008 гг. предполагается автоматизировать процессы формирования количественных показателей оценки результатов осуществления функций и задач главных распорядителей бюджетных средств области на среднесрочную перспективу с ежегодными корректировками; формирования и утверждения докладов о результатах и основных направлениях деятельности; разграничения расходных обязательств; совершенствования механизмов сметного планирования главными распорядителями бюджетных средств на основе создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах; разработку ведомственных целевых программ. С этапом планирования тесным образом связан этап внутреннего аудита результативности. НПО «Криста» предложило включить в состав системы поддержки принятия управленческих решение «Финансово-экономический анализ» специализированный блок, выполняющий оценку соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг утвержденным стандартам; оценку результативности выполнения ведомственных целевых программ; оценку эффективности и результативности бюджетных расходов; оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти Сахалинской области. Внедрение БОР вносит изменения и в деятельность бюджетных учреждений, в частности по ведению управленческого учета затрат на оказание бюджетных услуг. Поэтому мы расширили функциональность АС «Смета» подсистемой калькулирования себестоимости бюджетных услуг.
В рамках решения задачи предоставления бюджетным учреждениям права самостоятельного распоряжения бюджетными средствами путем внесения изменений в смету доходов и расходов НПО «Криста» разработало методику оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов, основанную на расчете показателей оценки деятельности бюджетных учреждений. Значения этих показателей формируются в АС «Смета» в ходе непосредственной деятельности бюджетного учреждений и в дальнейшем используются в АИС «Прогноз и планирование бюджета» при планировании расходной части бюджета. Таким образом, в регионе создается единое информационное пространство между бюджетными учреждениями, главными распорядителями бюджетных средств и финансовым органом. В результате реализации данного проекта единая автоматизированная система управления бюджетным процессом Сахалинской области будет охватывать до 800 рабочих мест пользователей и все бизнес-процессы департамента финансов, финансовых органов муниципальных образований, распорядителей и получателей бюджетных средств области. Использование современных информационных технологий позволит повысить качество управления бюджетным процессом, увеличить эффективность и результативность работы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, создать условия для улучшения социально-экономического положения Сахалинской области и муниципальных образований.
Глава 3. Будущее бюджетного процесса
и
перспективы его развития
3.1 Грядущее реформирование бюджетного процесса
Мы находимся на пороге серьезного реформирования межбюджетных отношений. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Законопроекты имеют принципиальное значение для бюджетной системы России. Для подтверждения этого утверждения рассмотрим состояние межбюджетных отношений.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве.
Законопроекты не в полной мере соответствуют задачам, поставленным Президентом РФ в бюджетных посланиях двух последних лет. Они не создают финансовую основу для проведения реформы межбюджетных отношений, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Некоторые положения проектов указанных федеральных законов не увязаны с законопроектами, касающимися реформы государственного и местного самоуправления. Нельзя оставить без внимания внутренние противоречия рассматриваемых документов. Предлагается исключить понятия "минимальные государственные социальные стандарты" и "минимальная бюджетная обеспеченность". Каждый год мы получаем огромное количество обращений, связанных с запутанностью действующих методик распределения финансовой помощи. Механизм распределения усложняется год от года и теряет прозрачность. Выход один - финансовую помощь нужно строить на стандартах и нормативах финансовых затрат. В законопроектах исключены полномочия и функции органов государственной власти по составлению прогноза консолидированного бюджета РФ. Полагаю, это снижает их ответственность за сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Значительные полномочия по регулированию межбюджетных отношений законопроектами передаются органам исполнительной власти. Ослабляется влияние законодательных (представительных) учреждений различных уровней на процесс формирования и распределения средств межбюджетных трансфертов. Причем, ст. 131 законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ устанавливается с жестким ограничением на увеличение данного фонда в очередном финансовом году только на уровень инфляции. Даже при наличии серьезных дополнительных доходов федерального бюджета увеличить объем средств выше уровня инфляции для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам законной возможности нет. Хорошая идея, заложенная в правительственной "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации", предусматривающая введение единых казначейских стандартов для регионов и территорий, почему-то забыта. Вызывает сомнения порядок введения временной финансовой администрации в регионе. В соответствии с п. 2 ст. 168 законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте подается в Высший Арбитражный Суд Правительством РФ. Подчеркну, что из этого процесса полностью исключено Федеральное Собрание, законодательные собрания регионов, Счетная палата и контрольно-счетные органы России. Требует уточнения ряд положений, касающихся деятельности этой администрации. Согласно поправке, ее утверждение осуществляется арбитражным судом. Глава временной финансовой администрации разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта (местного бюджета) на срок, не превышающий 5 лет. При этом временная финансовая администрация вводится на срок до 1 года! В законопроектах отсутствует механизм, обеспечивающий восстановление платежеспособности субъекта (местного бюджета) после прекращения действия временной финансовой администрации. Предложена редакция статей Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая определение консолидированного бюджета без учета межбюджетных трансфертов. Предусматриваемая децентрализация межбюджетных отношений сопровождается сужением сферы контроля со стороны органов государственной власти за исполнением бюджетов нижестоящего уровня.
Финансовый контроль.
Одним из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса является систематизация государственного финансового контроля. В этом вопросе особенно важно единство законодательных и исполнительных органов власти. Определение основ осуществления государственного и муниципального контроля не нашло четкого отражения ни в действующем Бюджетном кодексе РФ, ни в законопроектах. Анализ статей, связанных с формированием налоговых доходов бюджетов различных уровней, показывает, что основные налоговые доходы сосредоточены на федеральном уровне. Реформирование федеративных отношений требует на местном уровне дополнительных бюджетных расходов, в том числе на управление. Сформированных доходов бюджетов поселений и муниципальных районов будет недостаточно для выполнения ими бюджетных обязательств. Предусматривается сохранение жесткой зависимости доходной базы бюджетов субъектов и консолидированных местных бюджетов от закрепления за ними федеральных налогов и сборов. На их долю в будущем придется почти 78% налоговых доходов. Состав налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов изменяется в сторону снижения значения региональных и местных налогов. Принятыми, но недействующими главами 13, 14 и 15 части первой Налогового кодекса РФ было предусмотрено 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов. В проекте федерального закона "Об изменениях и дополнениях в Налоговом кодексе Российской Федерации и о признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусмотрено значительно меньше налогов и сборов: 10 федеральных, 2 региональных и 4 местных. К региональным предлагается отнести лишь налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес. В составе местных налогов и сборов предусмотрен транспортный налог. Показательно, что транспортный налог в соответствии с действующим законодательством является источником формирования территориальных дорожных фондов. В силу своего целевого назначения он не может быть включен в состав доходов местных бюджетов общего покрытия для сбалансированности местных бюджетов. Суммируя сказанное, можно отметить необходимость единства осуществления государственной бюджетной политики и контроля за ее исполнением. Бюджет является финансовым выражением целей правительственной политики, поэтому он должен быть ясен и прозрачен, как сама государственная политика.
3.2 Перспективы развития бюджетного процесса
За последние три года значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области. Доля его в валовом региональном продукте увеличилась с 12,5 процента в 2003 году до 15,8 процента в 2006 году. Экономический рост, создание условий экономического благоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса позволили за последние три года:
· обеспечить устойчивый ежегодный прирост валового регионального продукта;
· увеличить собственные доходы бюджета области в 1,4 раза в сопоставимых ценах, посчитанных с учетом произошедшей инфляции. Это достигнуто в условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только "живыми деньгами";
· сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации – менее 4 процентов. Бюджет области за 2005-2006 годы был исполнен с профицитом;
· исполнять областной бюджет без привлечения кредитных ресурсов банков, полностью рассчитаться по выпущенным ценным бумагам. В настоящее время государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм;
· своевременно обеспечивать финансирование основных социально значимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы;
· повысить среднедушевой расход на жителя области в 2,4 раза, плановый показатель 2005 года – 5,6 тыс. рублей.
Дальнейший прогресс в этой сфере должен сопровождаться повышением эффективности бюджетной политики и бюджетного процесса. В 2010 году предстоит завершить формирование ключевого бюджетно-налогового законодательства области, нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы бюджетного процесса. В этой связи принципиально разделение бюджетно-налогового законодательства области на налоговое и бюджетное законодательство. Налоговые законы будут формироваться и приниматься до рассмотрения и утверждения бюджетов на очередной финансовый год. На основе сформированных бюджетно-налоговых нормативных правовых актов предстоит дальнейшая регламентация процедуры формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, контроля за его исполнением. Должна быть закреплена наработанная органами власти области практика вступления в силу закона о бюджете до начала очередного финансового года, законодательного утверждения ежегодных отчетов об исполнении бюджетов в форме областных законов. Это обеспечивается своевременной подготовкой на основе заблаговременно принимаемого органами исполнительной власти плана соответствующих организационных мероприятий, прогноза социально-экономического развития области, проекта областного бюджета и прогноза консолидированного бюджета, представление этих документов в Законодательное собрание области до 1 ноября года, предшествующего планируемому финансовому году. Областные бюджеты на 2005-2006 годы приняты своевременно. Большинством муниципальных образований местные бюджеты принимаются также до начала финансового года. Так, если на 2005 год только 25 муниципальных образований или 45 процентов от общего числа территорий приняли свои бюджеты до начала финансового года, то на 2006 год - уже 48 или 87 процентов. Активная работа с бюджетом законодательных и исполнительных органов государственной власти, Контрольно-счетной палаты, фискальных и правоохранительных органов, муниципальных образований, субъектов права законодательной инициативы, общественности позволит обеспечить обоснованность и точность бюджетных проектировок и законодательно устанавливаемых норм и правил. Необходимо не только разделить и обозначить рамки контроля исполнительных органов власти, "парламентского" контроля и независимого аудита Контрольно-счетной палаты, следует наработать на основе накопленного опыта такую практику бюджетного контроля, которая позволит совместными усилиями наиболее эффективно и целевым образом использовать средства, обеспечить их сохранность. В целях проведения единой финансовой политики в области и обеспечения качественного мониторинга состояния местных бюджетов министерством финансов области следует продолжить проверки местных бюджетов на соответствие требованиям федерального и областного бюджетного законодательства. Уже сейчас, в результате этой работы качество составления бюджетов муниципальных образований становится все выше. Основа исполнения бюджета – четкая регламентация прав, обязанностей, ответственности и функций каждого участника бюджетного процесса – органа, исполняющего бюджет, главных распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений и иных бюджетополучателей на основе казначейских принципов, в том числе по учету бюджетных обязательств. С учетом утвержденного нормативным актом Администрации области перечня главных распорядителей средств областного бюджета предусматривается дальнейшая работа по повышению эффективности процедуры исполнения бюджета, в том числе передача в ведение главных распорядителей всех расходов бюджета по отраслевому признаку, включая финансовую помощь местным бюджетам. В долгосрочной перспективе большее внимание будет уделено развитию системы экономического и финансового прогнозирования, выработки, реализации и оценки выполнения средне- и долгосрочной бюджетной политики. При этом является целесообразным отдельное рассмотрение вопросов текущих и капитальных (инвестиционных) расходов. Основа этому – формируемые начиная с 2007 года одновременно с проектом бюджета среднесрочный прогноз социально-экономического развития и перспективный финансовый план. В последние годы заложены основы сбалансированности бюджета. Текущие и инвестиционные расходы в полном объеме подкреплены необходимыми доходными источниками, снижается накопленная общая задолженность бюджета, а по ряду долгов – полностью ликвидируется. Это должно быть закреплено при формировании перспективного финансового плана на три года и стать ориентиром при проведении долгосрочной бюджетной политики. Наиболее значимый по объему задолженности многолетний долг по детским пособиям должен быть полностью ликвидирован уже в 2010 году. На основе перспективного финансового плана должна осуществляться оценка возможности осуществления планируемых на очередной финансовый год ассигнований, носящих долговременный характер, в том числе расходов на социальные льготы и выплаты, открытия новой сети бюджетных учреждений или оказание новых видов бюджетных услуг, инвестиционных проектов. С его учетом будет определяться налоговая политика в части формирования доходной базы бюджета, долговая политика. В этой связи необходимо создание в перспективе эффективной системы социальной защиты малообеспеченных и наиболее незащищенных слоев населения. В настоящее время эти вопросы регулируются, как правило, федеральным законодательством, поэтому создание эффективной системы социальной защиты предстоит решать в увязке с ходом реализации проводимой на федеральном уровне политики по пересмотру нефинансируемых "федеральных мандатов", замене различного рода льгот денежными выплатами, а также на основе накопленного с 2006 года опыта целевого финансирования основных, установленных Федерацией льгот и компенсаций через механизм целевого финансирования. В 2010 году намечены и будут в дальнейшем реализовываться ряд мер по реформированию адресной социальной поддержки малоимущего населения, в том числе создание в министерстве труда и социального развития области сквозного (межведомственного) банка данных нуждающихся в помощи малоимущих семей, концентрация всех видов адресной поддержки населения с целью их оптимизации. Поэтапное преобразование адресной социальной поддержки населения области предусматривает:
· передачу функций предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг от органов жилищно-коммунального хозяйства в органы социальной защиты населения;
· проведения эксперимента с использованием системы персонифицированных социальных счетов;
· изменение организации финансовых потоков: финансирование федеральных законов социальной направленности, мероприятий по преобразованию адресной социальной поддержки населения осуществлять на счета органов социальной защиты населения.
В законе об областном бюджете предусматривается выделение текущих и капитальных расходов бюджета и утверждение отдельной статьей Бюджета развития, а также цели, на которые направляются его средства. В дальнейшем необходимо, в том числе и для перспективного финансового планирования, в ходе формирования и исполнения бюджета производить систематический анализ соотношения объемов доходов бюджета и источников финансирования его дефицита с объемами расходов в разрезе текущих и капитальных расходов. Будет продолжена работа Администрации области с бюджетными ссудами как инструментом управления текущей ликвидностью бюджета. В последние годы ссуды из федерального бюджета выделялись области в пределах финансового года, как правило, только для поддержки сельхозтоваропроизводителей ввиду сезонности производства и необходимости оказания этим хозяйствующим субъектам финансовой помощи. При получении таких ссуд из федерального бюджета в дальнейшем не предполагается их пролонгация на последующие финансовые годы. Не менее важным при осуществлении бюджетного процесса является и повышение обоснованности и точности бюджетного планирования, включая годовое планирование и краткосрочное - месячное (кассовое) планирование. Это должно быть обеспечено вышеуказанной процедурой формирования и рассмотрения проекта бюджета при привлечении к этой работе всех заинтересованных министерств и ведомств, при максимальном предоставлении органом, формирующим бюджет, расчетов и обоснований. Нормативными правовыми актами, как и прежде, будут утверждаться необходимые методики, включая методики определения межбюджетных отношений, оценки налогового и неналогового потенциала бюджетов. Предусматривается продолжить наработанную практику внесения изменений и дополнений в областные законы о бюджете на основе происходящих в течение финансового года изменений в федеральном законодательстве и необходимости оперативного решения вопросов, возникающих в ходе исполнения бюджета. При этом количество пересмотров параметров бюджета будет зависеть не от какого-то числового значения, а от типовых ситуаций, которые предусмотрены в федеральном и областном законодательстве. При бюджетном планировании также является целесообразным проведение межрегионального сравнения, и, прежде всего, по сопредельным субъектам Федерации, показателей бюджетов, в том числе структуры их расходов. Особую актуальность приобрело краткосрочное планирование на основе плана кассового исполнения областного бюджета в установленном нормативным актом Администрации области порядке. Такое планирование на региональном уровне позволяет уже не первый год своевременно исполнять текущие бюджетные обязательства, включая своевременные расчеты по долговым обязательствам, заработной плате работникам бюджетной сферы, коммунальным платежам и другим.
Заключение
В последнее время большое внимание уделяется проблеме бюджетных процессов, происходящих в России. Несмотря на принятие Бюджетного Кодекса в июле 2005 года, данная сфера находится в стадии формирования и претерпевает серьезные законодательные преобразования, как в области формирования доходов, так и в расходной части. И от того, как бюджетная система будет выстроена на региональном уровне, в значительной степени зависит, как она будет действовать в целом. Представленная работа позволяет сделать вывод о важности бюджетов субъектов РФ. Бюджет - это важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Каждое звено бюджетной системы РФ решает свои определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Концептуальные положения построения новой бюджетной системы, отвечающей требованиям рыночных отношений, установлены Бюджетным Кодексом РФ, законами Российской Федерации и законами субъектов РФ, местных органов власти РФ и регламентируют права и обязательства федеральных и региональных властей, основные принципы, правила и элементы бюджетного процесса, полномочия представительных и исполнительных органов власти в ходе составления, обсуждения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней. Важнейшие базовые направления в новой государственной политике финансируются не с федерального уровня, а непосредственно с уровня территорий. Поэтому создать эффективную работоспособную систему на этом уровне важно не только для отдельной области или края, а для государства в целом. Влияние действующих негативных факторов на общеэкономическую ситуацию сохраняется, и будет преодолеваться в течение года по мере реализации программы антикризисных мер Правительства РФ в сочетании с соответствующими действиями на региональном и муниципальном уровне. Преодоление негативных тенденций в социально-экономическом развитии области, как главной территории, невозможно без применения здесь особых условий хозяйствования, которые учитывали бы в полной мере особенности функционирования в этом регионе. Консолидированные бюджеты области годы (2004–20056) исполнены с дефицитом, такая же тенденция сохранится и в 2006 году. Основные причины этого - региональные удорожающие факторы, узкоотраслевая, сырьевая направленность экономики, спад производства, необеспеченность территории собственными финансовыми ресурсами, несовершенство в отношении северных территорий. Принят ряд постановлений и распоряжений губернатора области, направленных на оздоровление государственных финансов, укрепление доходной части бюджета, сокращение бюджетных расходов, поддержку местных производителей. Осуществляется комплекс мер по увеличению сбора налогов. Заключены соглашения с администрациями городов и районов по оздоровлению муниципальных финансов и оказания финансовой помощи из областного бюджета. Важнейшим блоком в формировании доходной части бюджета области среди налоговых доходов преобладают налог на прибыль (доход) предприятий и организаций и налог на доходы физических лиц. Перспективным направлением с точки пополнения доходной части бюджета должны стать неналоговые доходы и в первую очередь государственное и муниципальное имущество, доходы от его использования, аренды и приватизации. В настоящее время не решены многие вопросы хозяйствования. Поэтому необходимо четко зафиксировать правовые основы арендных и залоговых отношений. Устранение противоречий основных положений Бюджетного и Налогового Кодексов позволит улучшить положение в данной сфере. Региональная экономическая политика Правительства и усилия федеральных органов исполнительной власти должны быть направлены в первую очередь на совершенствование межбюджетных отношений и выравнивание условий хозяйствования и уровня жизни региона с другими субъектами Российской Федерации и среднероссийскими показателями за счет соответствующего увеличения госфинподдержки, финансирования федеральных целевых программ, северного завоза, таможенных пошлин. Крайне актуальным и эффективным для области является принятие Федерального закона «Об особой экономической зоне Сахалинской области». Сущность данного закона заключается в создании на территории Сахалинской области особой правовой зоны, регламентирующей международные отношения и способствующей притоку иностранных инвестиций в данный регион. Каждое звено бюджетной системы РФ решает свои определенные задачи по социально - экономическому развитию соответствующей территории. Приоритетными направлениями расходов бюджета являются расходы на промышленность, транспорт, строительство, здравоохранение и физкультуру, сельское хозяйство и социальную политику, при этом значительная сумма расходов приходится на прочие расходы. Бюджетная политика должна быть направлена на подавление инфляции, обеспечение жесткой экономии (поиск резервов в доходной и в расходной частях бюджета), должна иметь социальную и инвестиционную ориентацию на всех стадиях бюджетного процесса от разработки до использования утвержденного бюджета. Социальная сфера и поддержка инвестиций - это ключевые приоритеты бюджетной политики. На остальные направления расходов должен доминировать принцип разумной достаточности.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 17.07.1998 г. (С изменениями и дополнениями 26.04. 2007г).
2. Постановление Правительства РФ от 30 июня 1993 г. № 626.
3. Постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1258.
4. ФЗ от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".
5. ФЗ № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Рос-сийской Федерации" (от 25 сентября 1997г.), ред. 28.12.2004 г.
6. Закон о бюджетном процессе в Сахалинской области от 06.07.2005 г.
7. Закон Сахалинской области об областном бюджете на 2001 год от 23.12.2005г.
8. "Кодексы Российской Федерации. Бюджетный Кодекс". Постатейный научно-практический комментарий. Под ред. А.Т. Гаврилова./ М.-2001 г.
9. Государственные и муниципальные финансы - Бабич А.М., Павлова Л.Н.
10. Куник Я.А. Кредитные и расчетные отношения в торговле. М., 1970.
11. Финансовое право: Учебник/ Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова/ М.- 2000 г.
12. Финансовое право: Учебник под ред. Н.И. Химичевой / М.- 2002 г.
13. Финансовое право: Учебник/ О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др./ М.-2003 г.
14. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. По-ляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
15. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Ро-мановского, О.В. Врублевской. -М.: Юрайт, 1999.
16. Зуев В.М., Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: правовой аспект. - М., 1999.
17. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: сборник материалов практического семинара под ред. Бушмина Е.В. - Ростов-на-Дону.: Академия бюджета и казначейства, 2003г.
18. С.Е. Ларина. Перспективы развития муниципальных финансов//Финансы –2007, №11.
19. Тишкина Л.Е., Фрыгин А.В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях // Финансы, 2007 г., - №1.
20. Феденев А. Оздоровление муниципальных финансов // Бюджет, 2007 г., - №4
21. http://www.budgetrf.ru
22. http://www.minfin.ru
23. http://exsolver.narod.ru/Books/Goveth/StMunFin
24. http://www.transparentbudget.ru
25. http://polbu.ru/babich_finance
26. http://www.bujet.ru