Контрольная работа
Тема: «Финансовый контроль»
Введение
Последнее десятилетие 20 века стало для нашей страны временем смены производственных отношений, политических и экономических основ российской государственности. Возникла необходимость слома прежних принципов хозяйствования, скорейшего создания новой эффективной экономической системы и построения на ее основе процветающего гражданского общества.
Это оказалось настолько сложным, что до сих пор не выработан единый подход к реализации экономической стратегии. Бесспорно одно – успешное движение России по пути прогресса невозможно без наведения должного порядка во всех жизненно важных сферах, и, прежде всего в финансово-экономической сфере.
Соблюдение экономическими субъектами действующего законодательства, эффективное распоряжение управляющими вверенной им собственностью необходимо контролировать. И, прежде всего такой контроль должен присутствовать в сфере финансов, являющейся главным индикатором экономического здоровья. Именно поэтому в развитых странах уделяется такое внимание вопросам организации финансового контроля всех сторон экономической жизни и особенно сферы государственных финансов.
Для России в высшей степени актуальна организация эффективной всеобъемлющей системы финансового контроля. Существовавшая ранее в стране система финансового контроля была ориентирована на экономику, в которой основная роль принадлежала государственной собственности, управляемой административно-командными методами. Экономические преобразования вызвали необходимость построения принципиально новой системы финансового контроля – целостной, действующей на единых принципах, охватывающей все стороны экономической жизни.
Такая система финансового контроля должна включать надежный и жесткий государственный контроль, как внутренний, позволяющий исполнительной власти эффективно выполнять возложенные на нее обществом обязанности, так и внешний, от исполнительной власти не зависящий, гарантирующий гражданам, что исполнительная власть и подчиненные ей структуры ведут свою деятельность наиболее рационально и эффективно в интересах своего общества. Внешний государственный финансовый контроль, не зависимый от экономических субъектов, распоряжающихся финансовыми ресурсами, приверженный только закону и несущий ответственность перед всем гражданским обществом, следует признать главным средством установления финансового порядка в стране.
Однако, чтобы отвечать современным требованиям, система государственного финансового контроля должна быть радикально реформирована.
Данная курсовая работа и посвящена прежде всего изучению ситуации на примере российского государства.
Целью работы является закрепление и углубление теоретических и практических знаний по дисциплине «Финансы, денежное обращение. кредит», выявление проблемы в области финансового контроля, в частности государственного, найти пути решение проблем.
Задачи курсовой работы: рассмотреть понятие и сущность финансового контроля, раскрыть значение финансового контроля в условиях перехода к рыночной экономике, определить виды финансового контроля, выявить основные проблемы в области государственного финансового контроля в России, раскрыть основных направлений для совершенствования в этой области.
Курсовая выполнена с помощью различных источников, таких как: нормативно-правовые акты РФ, учебники для Вузов, выдержки статей из Интернета (сайты журнала «Финансовый контроль», сайты информационных агентств, сайт Информационно-аналитического комплекса «Бюджетная система РФ»), основные понятия работы даны с помощью словарей (экономический, большой юридический).
1. Словарь терминов
Бюджетный контроль
в РФ
– государственный финансовый контроль, посредством которого в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения и составления отчета о его исполнении проверяется его образование, распределение и использование бюджетных средств.
Бюджетный процесс – в РФ
– регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование.
Ведомственный финансовый контроль
– финансовый контроль министерств, ведомств и других органов государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений.
Главный финансовый контролер
– руководитель специального органа, осуществляющего контроль за мобилизацией и использованием фондов государственных денежных средств. Главный финансовый контролер назначается на этот пост пожизненно или на длительный срок.
Государственный контроль
– форма осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативных актов, издаваемых органами государства.
Методы финансового контроля
– приемы, способы и средства осуществления финансового контроля. Общие методы финансового контроля конкретизируются в методиках, правилах проведения контроля различных объектов.
Обязательный финансовый контроль
– финансовый контроль, который проводится:
– либо в силу требований законодательства;
– либо по решению компетентных государственных органов.
Последующий финансовый контроль
– финансовый контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций. При этом виде финансового контроля определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.
Предварительный финансовый контроль
– финансовый контроль, который проводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. При этом виде финансового контроля проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности: проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.п.
Счетная палата Российской Федерации
– постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. Счетная палата:
– обладает организационной и функциональной независимостью.
– является юридическим лицом;
– имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
Текущий финансовый контроль
– финансовый контроль, осуществляемый в процессе совершения денежных операций:
– в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством;
– в ходе получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов;
– в ходе капитального строительства и т.д.
Финансовая политика
– политика государства, правительства в отношении использования государственных финансовых ресурсов, регулирования доходов и расходов, формирования и исполнения государственного бюджета.
Финансовая система
– совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, звеньев, элементов, непосредственно связанных с финансовой деятельностью и способствующих ее осуществлению, предоставляющих финансовые институты и инструменты.
Финансовый контроль
– управление издержками и расходами предприятия с целью их контроля в рамках расходов, предусмотренных бюджетом.
Финансовый менеджмент
– формирование и регулирование всех финансовых процессов на предприятии, включая инвестиции. Финансовый менеджмент охватывает стадии планирования, принятия решений, выработки распоряжений и контроль. Стратегический финансовый менеджмент охватывает долгосрочное управление инвестициями и структурой капитала.
Оперативный финансовый менеджмент относится к обеспечению ликвидности.
2. Теоретические основы финансового контроля
2.1 Содержание и значение финансового контроля
Финансовый контроль – важнейший элемент управления финансами. Без надлежащего финансового контроля любые задачи и результаты финансового распределения будут сведены на нет. В условиях современной рыночной экономики значение финансового контроля в России возрастает по сравнению с прежней административной экономикой по следующим причинам: во-первых, финансовые отношения стали более разнообразными и сложными; во-вторых, потенциальные нарушители финансового законодательства (частные организации и лица) теперь располагают более значительными финансовыми и интеллектуальными ресурсами, более совершенными техническими средствами, что требует адекватного усиления финансового контроля.
Сама природа финансовых отношений объективно требует более эффективной системы контроля, чем в других областях денежных отношений. Большинство финансовых отношений характеризуется неэквивалентностью или безвозвратностью финансовых платежей (уплата налогов, выплата пенсий и пособий, дотации и сметное финансирование организаций и т.д.), что делает их более притягательными для различных махинаций, чем эквивалентные денежные отношения (торговые, кредитные, по выплате зарплаты). Это связано с тем, что сам характер эквивалентных денежных отношений (взаимный контроль участников, легкость выявления нарушений и т.д.) затрудняет незаконное ущемление интересов одного из участников этих отношений. Этим объясняется наличие в финансовой системе большого числа органов контроля.
Финансовый контроль объективно вытекает из контрольной функции финансов. Но оба эти понятия нельзя смешивать. Контрольная функция – это свойство, внутренне присущее финансам, которым могут воспользоваться любые участники финансовых отношений. Финансовый контроль – это специальная деятельность уполномоченных органов. В этой связи можно дать следующее определение финансового контроля.
Финансовый контроль – это совокупность действий, осуществляемых специально уполномоченными органами и связанных с соблюдением субъектами хозяйствования, органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами, гражданами законодательства в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов.
Финансовый контроль видоизменялся по мере эволюции финансовых отношений. Исторически он возник как государственный контроль за расходованием средств государственной казны. Расширение сферы финансовых отношений, углубление финансовых взаимосвязей между субъектами хозяйствования, появление и развитие финансовых рынков, совершенствование форм организации бизнеса требовало изменения и применения адекватных форм, видов и методов организации финансового контроля. Поэтому наравне с государственным в настоящее время широко применяется негосударственный финансовый контроль.
Финансовый контроль организуется и проводится на основе определенных принципов, важнейшими из которых являются:
принцип законности, который предполагает, во-первых, проведение контроля только органами и должностными лицами, наделенными соответствующими полномочиями, в соответствии с соблюдением требований нормативных правовых актов в области финансового контроля; во-вторых, проверку законности финансово-хозяйственной деятельности субъекта хозяйствования, органа государственной власти или органа местного самоуправления;
принцип объективности, подразумевающий оценку операций субъектов хозяйствования и органов власти исходя из стандартов учета и контроля, а также требований делового оборота и нормативных правовых актов;
принцип ответственности, требующий установления и реализации мер ответственности но отношению как к проверяемым субъектам хозяйствования, органам власти, так и к должностным лицам и органам, осуществляющим финансовый контроль.
Основными задачами финансового контроля являются:
соблюдение законности при формировании финансовых ресурсов субъектами хозяйствования, органами государственной власти и местного самоуправления;
полное и своевременное выполнение органами власти, организациями и гражданами финансовых обязательств, установленных нормативными правовыми актами и договорами (контрактами);
обеспечение законности и эффективности использования финансовых ресурсов;
предупреждение и выявление финансовых правонарушений;
защита финансовых интересов и безопасности государства, субъектов хозяйствования, граждан (акционеров, инвесторов, пенсионеров и т.д.).
Необходимо различать объект и сферу действия финансового контроля. В качестве объекта финансового контроля, выступают: процессы формирования и использования финансовых ресурсов субъектами хозяйствования, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Сферой действия финансового контроля могут стать любые стороны и показатели финансовой, хозяйственной, производственной и иной деятельности проверяемой организации или гражданина (например, потребительские свойства товаров или имущества, особенности технологического процесса и т.д.). Сфера действия финансового контроля всегда шире объекта финансового контроля.
Субъектами финансового контроля являются уполномоченные органы (государственные контрольные органы; структурные подразделения, созданные в субъектах хозяйствования и органах государственной власти и органов местного самоуправления; негосударственные специализированные организации), а также специалисты, осуществляющие контрольную деятельность (например, аудиторы, осуществляющие
свою деятельность самостоятельно). Состав субъектов финансового контроля, их полномочия и границы ответственности определяются нормативными актами. Так, в Российской Федерации перечень органов государственного и муниципального финансового контроля установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации. Полномочиями в области государственного и муниципального финансового контроля наделены Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба и другие органы. Состав органов финансового контроля, их полномочия организации определяют самостоятельно с учетом требований действующих правовых актов. При этом, как правило, формируются отделы (управления) внутреннего контроля, которые подчиняются руководителю организации с целью обеспечения их независимости и объективности. Функции финансового контроля могут выполнять работники бухгалтерий организаций.
При проведении финансового контроля выполняются следующие этапы:
планирование контрольного мероприятия (составление плана работы, программы проверки);
организация и проведение контрольного мероприятия;
подготовка акта (если выявлены нарушения) или справки (если нарушений не обнаружено) по результатам контрольного мероприятия;
реализация материалов контрольного мероприятия (устранение выявленных нарушений, мониторинг мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков и т.д.).
Осуществление финансового контроля предполагает наличие ответственности субъектов хозяйствования, органов государственной власти и местного самоуправления, а также органов, осуществляющих финансовый контроль, и их должностных лиц. При выявлении в ходе контрольных мероприятий финансовых нарушений может возникать административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность. Ответственность путем установления и применения к нарушителям реализуется в форме мер принуждения (наказания), к которым относятся: предупреждение; наложение штрафа, начисление пени; запрещение или ограничение деятельности; запрещение на осуществление тех или иных операций, изъятие материальных и денежных средств,
конфискация, лишение свободы за хищения и другие уголовно наказуемые преступления. Например, за нарушение бюджетного законодательства в Российской Федерации могут применяться следующие меры принуждения: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, изъятие бюджетных средств, блокировка расходов, наложение штрафа, начисление пени и ряд других.
Применяемые меры наказания, выраженные в денежной форме, называют финансовыми санкциями. Основанием для применения финансовых санкций органами государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации являются: неисполнение закона о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств, невозврат или несвоевременный возврат бюджетных кредитов и ряд других оснований.
2.2 Характеристика видов, форм и методов финансового контроля
В зависимости от субъекта контроля выделяют следующие виды финансового контроля: государственный и муниципальный контроль, негосударственный контроль.
Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и имеет следующие направления:
– контроль за формированием государственных и муниципальных финансовых ресурсов;
– контроль за целевым и эффективным использованием государственных и муниципальных финансовых ресурсов;
– контроль за использованием и сохранностью государственной и муниципальной собственности.
К субъектам государственного и муниципального финансового контроля относятся: (а) законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, а также контрольные органы, создаваемые законодательными (представительными) органами для осуществления внешнего финансового контроля бюджета; (б) органы исполнительной власти.
В Российской Федерации полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления, а также контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами, определены Бюджетным кодексом Российской Федерации. При этом данные органы имеют право проводить предварительный, текущий и последующий государственный финансовый контроль, получать от органов исполнительной власти информацию, необходимую для осуществления контроля.
Формы и порядок осуществления государственного и муниципального финансового контроля органами исполнительной власти регулируется в Российской Федерации бюджетным, налоговым и таможенным законодательством. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации контрольными полномочиями наделены: Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Негосударственный финансовый контроль включает: внутрихозяйственный финансовый контроль, аудиторский контроль.
Организация внутрихозяйственного контроля зависит от ряда факторов: формы собственности, организационно-правовой формы организации, качественных параметров субъектов хозяйствования (размер уставного капитала, численность работающих, объем оборотов и операций и т.д.), отраслевой специфики деятельности, особенностей системы управления в организации. В этой связи внутрихозяйственный финансовый контроль может осуществляться: руководителем организации (директором) или коллегиальным органом управления (правлением), специализированными подразделениями (отделами внутреннего контроля), бухгалтерией, финансовым отделом или – в небольших организациях – отдельными сотрудниками, в чьи должностные обязанности входит осуществление контроля1 (например, финансовый директор, главный бухгалтер). Для кредитных организаций Центральным банком Российской Федерации установлено требование обязательного создания и функционирования отделов (управлений) внутреннего контроля.
Для акционерных обществ законодательство предусматривает обязательное избрание ревизионной комиссии (ревизора), в функции которой входит: анализ, проверка и оценка итогов финансово-хозяйственной деятельности общества; информирование акционеров о результатах проверки на общем собрании акционеров.
Теоретически внутрихозяйственный финансовый контроль должен быть эффективным, так как проводится непрерывно, имеет целью предотвращение нарушений и ошибок и их оперативное устранение. Но на практике очень часто менеджеры организации заинтересованы в сокрытии финансовых нарушений не только от органов государственного финансового контроля и потенциальных инвесторов, но и от собственников компании. Актуальной проблемой в современных условиях является предоставление достоверной информации акционерам крупных компаний для принятия обоснованных финансовых решений.
Частичному разрешению этой проблемы способствовало появление аудиторского контроля. Данный вид контроля появился в Великобритании в середине XIX в. с целью обеспечения защиты интересов собственников акционерных компаний. В последующие годы круг задач аудиторского контроля существенно расширился. В настоящее время / аудиторский контроль – это независимая проверка бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей с целью оценки соответствия порядка ведения бухгалтерского учета требованиям законодательства и достоверности представленной финансовой (бухгалтерской) отчетности.
Аудиторский контроль осуществляется аудитором или аудиторской организацией, при этом аудит относится к предпринимательской деятельности. Аудиторская деятельность регламентируется законодательно. При этом государство применяет следующие методы регулирования аудиторской деятельности: лицензирование данного вида деятельности, аттестацию аудиторов, надзор и контроль за деятельностью аудиторов и аудиторских организаций. Саморегулируемые объединения аудиторов и аудиторских организаций проходят государственную аттестацию и разрабатывают для своих членов: (а) стандарты аудита, которые определяют содержание и методику проведения контрольных мероприятий, а также (б) правила профессиональной этики.
Аудит может проводиться в форме обязательного и инициативного контроля.
Обязательный аудит – ежегодная обязательная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организации или индивидуального предпринимателя. Целью обязательного аудита является получение собственниками организации, ее контрагентами и потенциальными инвесторами, органами государственной власти и местного самоуправления достоверной независимой информации о ее финансовом положении.
Необходимость проведения обязательного аудита устанавливается законодательно. Например, в Российской Федерации обязательный аудит проводится:
– открытыми акционерными обществами;
– кредитными и страховыми организациями, обществами взаимного страхования, биржами, инвестиционными и пенсионными фондами, источниками образования средств которых являются добровольные отчисления физических и юридических лиц;
– организациями и индивидуальными предпринимателями, у которых объем выручки от реализации продукции (выполнения работ, оказания услуг) за один год превышает в 500 тыс. раз установленный законодательством Российской Федерации минимальный размер оплаты труда или сумма активов баланса превышает на конец отчетного года в 200 тыс. раз установленный законодательством Российской Федерации минимальный размер оплаты труда.
В соответствии с требованиями российского законодательства обязательный аудит проводится только аудиторскими организациями. При проведении обязательного аудита в организациях, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности или собственности субъекта Российской Федерации составляет не менее 25%, аудиторская организация должна определяться по итогам проведения открытого конкурса.
Инициативный аудит проводится добровольно, по решению самой организации, с целью предупреждения финансовых нарушений, привлечения стратегических инвесторов, а также перед размещением ценных бумаг на финансовом рынке.
В настоящее время во всем мире актуальной является проблема повышения качества оказываемых аудиторских услуг и обеспечения достоверности аудиторских заключений. В этой связи обсуждаются предложения по усилению материальной ответственности аудиторов и аудиторских организаций за качество выполняемых проверок, повышению роли профессиональных аудиторских объединений в регулировании содержания деятельности субъектов аудиторского контроля.
Финансовый контроль осуществляется в разных формах. Формы финансового контроля различаются по времени его проведения контроля. В этой связи выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.
Взаимосвязь различных форм налогового контроля можно представить в виде:
Предварительный контроль проводится на стадии разработки и рассмотрения финансовых планов, а также непосредственно перед совершением финансово-хозяйственных операций. Например, предварительный государственный финансовый контроль осуществляется в ходе составления проекта бюджета, когда финансовые органы оценивают обоснованность бюджетных заявок главных распорядителей бюджетных средств, в также при. рассмотрении проекта закона о бюджете на очередной финансовый год в законодательном (представительном) органе власти. Предварительный финансовый контроль имеет большое значение, т. к. позволяет предупредить незаконное или неэффективное использование финансовых ресурсов, а также предотвратить нарушения финансового законодательства.
Текущий контроль проводится в процессе совершения финансово-хозяйственных операций и в ходе исполнения финансовых планов. Как и предварительный финансовый контроль текущий контроль позволяет предупредить часть финансовых нарушений, а также создает основу для корректировки финансовых планов и принятия обоснованных решений в процессе оперативного управления финансами.
Последующий контроль осуществляется по итогам завершения финансового года и соответственно исполнения финансового плана, а также после совершения финансово-хозяйственных операций. Данная форма финансового контроля отличается более глубоким изучением финансовых результатов деятельности организации на основе отчетных документов.
В зависимости от статуса органов, осуществляющих финансовый контроль, выделяют внешний и внутренний контроль. Внешний финансовый контроль проводят независимые органы финансового контроля (налоговые, казначейские органы, аудиторские организации, аудиторы и др.). Внутренний финансовый контроль осуществляют структурные подразделения или должностные лица организации (например, ревизионная комиссия акционерного общества, отдел внутреннего контроля организации, главный бухгалтер и т.д.).
При осуществлении финансового контроля применяются различные приемы, наиболее важными из которых являются: приемы документального контроля (к ним относятся формальная проверка, арифметическая проверка, юридическая проверка, логическая проверка, встречная проверка), а также приемы фактического контроля (инвентаризация материальных ценностей, лабораторный анализ, экспертиза материальных ценностей).
Отличие приемов документального контроля от приемов фактического контроля заключается в том, что первые связаны с изучением документов, а вторые – с оценкой состояния материальных ценностей. При осуществлении формальной проверки изучается наличие всех реквизитов, подписей, печатей, отсутствие исправлений в документах; в результате арифметической проверки проверяется правильность расчетов, содержащихся в документе; юридическая проверка направлена на изучение соответствия документа действующему законодательству; логическая проверка позволяет выявить несоответствия в документе по косвенным признакам (например, по несоответствию отраженных в документе операций масштабам или характеру деятельности осуществляющей их организации); при встречной проверке изучаются операции проверяемой организации по документам контрагентов этой организации.
Самыми распространенными приемами фактического контроля являются: инвентаризация материальных ценностей, при которой производится сличение наличия материальных ценностей с данными учета; лабораторный анализ, когда изучаются потребительские свойства материальных благ физическими и химическими способами (например, для выявления контрафактной алкогольной продукции); экспертиза материальных ценностей, предполагающая изучение потребительских свойств материальных благ специалистами-экспертами (например, оценка стоимости страхуемого антиквариата и т.д.).
2.3 Развитие в условиях перехода к рыночной экономике
Переход от административно-командных механизмов управления к рыночным и связанная с этим крупномасштабная децентрализация экономики и общественного устройства сузили сферу непосредственного государственного управления экономикой и обусловили переход к опосредованному государственному регулированию экономических процессов. В этих условиях управление экономическим развитием общества со стороны государства стало выражаться в первую очередь в определении стратегии и тактики экономической и финансовой политики и ее реализации посредством установления единых правил организации экономических и финансовых связей в обществе и неукоснительного контроля за их исполнениям.
Переход к рыночным отношениям ослабил существовавшую ранее систему централизованного государственного финансового контроля. Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что интересы государства и общества в целом при децентрализованной экономике могут быть эффективно защищены только при условии соответствующего государственного контроля, особенно в налоговой и бюджетно-финансовой сфере.
Поскольку организация и функционирование эффективной системы финансового контроля – обязательный и непременный элемент финансовой политики, то в общей системе мер перестройки финансового механизма совершенствование системы финансового контроля стало важным элементом государственной политики.
Таким образом, новые политические и экономические отношения, сложившиеся в России за последние годы, потребовали создания развитой системы государственного финансового контроля, способной в условиях децентрализованного управления экономикой обеспечить соблюдение интересов государства и общества в целом. Построение такой системы должно было учесть опыт, накопленный в России до 1917 г. И в СССР, и опыт стран с развитой рыночной экономикой.
Децентрализация экономики, отчуждение государственной собственности в частное владение уменьшили прежние источники государственных доходов, что заставило искать прежние источники государственных доходов, что заставило искать источники пополнения государственной казны, более приемлемые для рыночных условий.
В первую свою очередь усилия государства были направлены на существенную модификацию налоговой системы страны. В частности, были приняты меры, направленные на развитие и укрепление налоговой службы, созданы органы налоговой полиции.
Для обеспечения надлежащего контроля со стороны Правительства РФ за формированием государственных доходов и рациональным их использованием были сохранены и даже расширены функции контрольно-ревизионных органов Минфина России. Органы исполнительной власти субъектов Федерации также стали создавать контрольно-ревизионные органы для контроля за находящимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.
Федеральным законом №4-ФЗ от 18 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» был образован орган внешнего государственного финансового контроля в России – Счетная палата Российской Федерации. Одновременно аналогичные органы стали создаваться на уровне субъектов Федерации. Этим было положено начало созданию в России института внешнего государственного финансового контроля.
При создании органов внешнего государственного финансового контроля был учтен опыт организации такого контроля в демократических странах с развитой рыночной экономикой, согласно которому ключевая роль в проведении государственного финансового контроля отводится законодательным (представительным) органам власти и создаваемым ими органам высшего государственного финансового контроля.
Таким образом, построение системы органов внешнего государственного финансового контроля в современной России проводилось приблизительно по одной схеме, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. При этом в основном соблюдались следующие основные принципы осуществления государственного финансового контроля:
· Законность
· Объективность
· Разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;
· Подотчетность органам государственной власти Российской Федерации
· Функциональная, организованная и финансовая независимость
· Гласность.
2.4 Система государственного финансового контроля
В результате действия всех ветвей государственной власти в России сформировалась целостная, отвечающая принятым в международной практике нормам система государственного финансового контроля.
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации реализуется в форме общегосударственного, бюджетно-финансового и ведомственного.
Общегосударственный финансовый контроль направлен на все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности или ведомственной подчиненности. Он осуществляется органами государственной власти и государственного управления общей компетенции (например, прокуратурой), а также специальными контрольными органами, основной функцией которых является государственный финансовый контроль. Объектом этого контроля является прежде всего соблюдение хозяйствующими субъектами финансового законодательства и финансовых интересов государства. Особое место в этом виде контроля занимает налоговый контроль. Этот контроль возложен на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и его службы на местах.
Ведомственный финансовый контроль – это внутренний контроль отдельных государственных ведомств, объектом которого является производственная и финансовая отчетность подведомственных мероприятий, организаций и учреждений.
Бюджетно-финансовый контроль – контроль, проводимый в бюджетно-финансовой сфере, предметом которого являются процессы формирования и использования финансовых ресурсов государства.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, бюджетно-финансовый контроль в России осуществляют:
Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления, которые (ст. 151, 265) имеют право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов;
Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления (ст. 151, 266) – Министерства финансов Российской Федерации, Федеральное Казначейство, финансовые органы и органы финансового контроля, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Непосредственно бюджетно-финансовый контроль проводят:
В области использования средств федерального бюджета; внешний контроль (по заявкам представительных и исполнительных органов власти) – Счетная палата Российской Федерации; Внутренний межведомственный и ведомственный (по линии Минфина России) контроль – Счетная палата Российской Федерации; внутренний межведомственный и ведомственный (по линии Минфина России) контроль – Главное управление Федерального казначейства и Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах Федерации;
В области использования средстве региональных бюджетов: внешний контроль (по заявкам представительных и исполнительных органов власти) – контрольно-счетные органы субъектов Федерации, внутренний межведомственный и ведомственный (по линии администраций регионов и их финансовых органов) – финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств, а также созданные исполнительной властью региональные органы финансового контроля.
2.5 Федеральные органы государственного финансового контроля
Законодательством Российской Федерации определено, что государственный финансовый контроль на федеративном уровне возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогами сборам, Государственные таможенный комитет Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В своей деятельности она руководствуется Федеральным законом «О счетной палате Российской Федерации». Счетная палата обладает организационной и функциональной независимость. Под организационной независимостью понимается ее самостоятельность как органа: она не входит в состав ни одной из палат Федерального собрания. Под функциональной независимостью понимается несовпадение функций Счетной палаты и Федерального Собранию
Основные задачи Счетной платы – контроль своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Таким образом, предметом контроля Счетной палаты являются средства федерального бюджета и федеральная собственность.
Контрольную деятельность Счетная палата проводит посредством комплексных ревизий и тематических проверок, по итогам которых составляется отчет. За достоверность данных отчета должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность. Палата направляет проверяемой организации представление, содержащее основные результаты проверки или ревизии, а в случаях нарушений, наносящих государству прямой ущерб и требующих безотлагательных мер, дает обязательные к исполнению предписания для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной Палаты по согласованию с Государственной Думой вправе приостановить операции по счетам проверяемой организации.
Центральный Банк Российской Федерации (Банк России) является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов. Главная цель банковского регулирования и надзора – поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Текущий контроль Банка России представлен в виде проверок кредитных организаций и их филиалов, последующий контроль – в виде анализа и прогнозирования состояния экономики страны в целом и по регионам, прежде всего состояния денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений.
Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнителей власти
В числе основных задач Минфина России входят:
· Разработка и реализация единой финансовой, бюджетной. Налоговой и валютной политики в Российской Федерации;
· Осуществление в пределах свей компетенции предварительного и последующего государственного финансового контроля.
Органы налоговой полиции не наделены полномочиями по осуществлению предусмотренных НК РФ процедур налогового контроля и взысканию налоговых санкций, однако, если они при осуществлении своих полномочий, перечисленных в п. 2 ст. 36 НК РФ, выявят обстоятельства, требующие совершения действий, отнесенных к компетенции налоговых органов для приятия решения. На основании таких материалов налоговые органы организуют выездные налоговые проверки, в том числе совместные с сотрудниками органов налоговой полиции.
Государственный финансовый контроль, выполняемый другими федеральными органами. Ряд федеральных органов использует в пределах своей компетенции финансовый контроль на несистематической основе при выявлении отклонений от финансового законодательства. К ним относятся: правоохранительные органы – прокуратура и Управление по экономическим преступлениям ГУВД, антимонопольные, таможенные органы и органы валютного контроля, контрольно-ревизионные органы и органы валютной исполнительной власти, а также иные органы, ответственные за контроль и поступление и расходования средств федерального бюджеты и федеральных внебюджетных фондов, федеральной исполнительной власти. [9, с 121–125]
3. Современные проблемы и пути совершенствования финансового контроля в
3.1 Проблемы эффективности государственного финансового контроля
Повышение эффективности государственной бюджетной политики в поисках резервов совершенствования бюджетного процесса крайне важно для современной России в рамках этой проблемы весьма актуальны вопросы эффективности государственного финансового контроля. Справедливости ради следует заметить, что эти вопросы также актуальны в настоящее время не только для России. Изучение опыта финансового контроля США, Канады, Германии, Франции, Швеции и других стран подтверждает это.
Говоря об эффективности финансового контроля, следует иметь в ввиду два аспекта: эффективность государственного финансового контроля как функция государственного управления и эффективность формирования, распределения использования бюджетных средств. В этой связи оценка эффективности с одной стороны обусловлена структурой, совокупностью процедур, методов и средств финансового контроля. С другой стороны – эффективностью федеральных законов, определяющих состав и порядок деятельности Счетной палаты и иных органов исполнительной власти, призванных осуществлять контроль в области финансовых операций и хозяйственной деятельности, т.е. соотношением между фактическими результатами их проверок и теми целями, для которых эти учреждения были созданы.
Эффективность бюджетного процесса является ведущим показателем эффективности государственного управления. Бюджетный процесс предполагает оценку социально-экономического состояния страны, определение основных показателей прогноза социально-экономического развития страны, определение целей и задач развития определения основных принципов и расчетов по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов страны; В этой связи важно увидеть концепцию бюджета, которая строится на основных положениях бюджетного послания Президента РФ и ее сохранность в процессе исполнения бюджета. Главное при этом – прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, в том числе по доходам и расходам, по их сбалансированности и источникам покрытия дефицита (в случае если он предусматривается). Такой взгляд на бюджет строится в соответствии с одним из принципов бюджетной системы РФ – принципов полноты отражения доходов и расходов бюджета, который в свою очередь означает, что все доходы и расходы бюджета подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме (ст. 32 БК РФ). Контроль и оценка эффективности реализации указанных функций должны присутствовать на каждом этапе бюджетного процесса. В связи с этим основным составляющим, дающими представление об эффективности государственного финансового контроля могут быть оценки обоснованности и достоверности показателей всех уровней бюджета, результативности расходования средств.
С предлагаемых позиций весьма любопытно изучить замечания счетной палаты Российской Федерации по итогам исполнения бюджета за 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 годы и сопоставить их с ее же заключениями на проекты федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год.
Исходным для составления проекта федерального бюджета являются параметры макроэкономических показателей социально-экономического развития страны. Это прежде всего параметры валового внутреннего продукта и инфляции. Валовой внутренний продукт – основной экономический показатель, выражающий в рыночных ценах совокупную стоимость продукции, товаров и услуг, созданных в течении года внутри, является исходным (базовым) параметром при формировании проекта федерального бюджета. Индекс-дефлятор, используемый в качестве коэффициента пересчета экономических показателей в цены предыдущего периода (численно он равен индексу роста цен), используется в бюджетном процессе с целью сдерживания инфляции и оздоровления платежного баланса. Формирование федерального бюджета, например в 2003 г., осуществлялось по 171 показателю социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе по 47 макроэкономическим и по 124 отраслевым.
Анализ об объемах и динамике основных макроэкономических показателей свидетельствует о существенном отклонении их фактических значений от значений, использованных в расчетах к проектам федеральных законов каждого года. Так, отклонение фактических данных от прогнозных более чем на 20% зафиксировано в 2001 г.по объему инвестиций в основной капитал, амортизационным отчислениям, фонду заработной платы. В 2002 эта картина сохранилась, пополнившись отклонениями по таким показателям, как импорт товаров из стран вне СНГ (17,6%), номинальная начисленная среднемесячная заработная плата на одного сотрудника (24, 3%). Можно привести и ряд других, не менее ярких примеров. Целесообразнее, однако, обратиться к Бюджетному кодексу РФ, которым определены принципы бюджетной системы Российской Федерации глава5. Следуя, в частности, норме, определенной с 37 бюджетного кодекса РФ, можно заключить, что в силу ненадежности показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и нереалистичности расчета доходов и расходов бюджета нарушен принцип достоверности бюджета (т.е. иными словами, бюджет страны недостоверен?). Впрочем, справедливости ради следует заметить, что бела может быть не в том, что экономисты не умеют предсказывать, а в том, что политики требуют слишком оптимистических прогнозов.
Несоответствие прогнозных и фактических параметров основных макроэкономических показателей влечет неэффективное исполнение федерального бюджета. Так, завышение прогнозных параметров в 1997 и 1998 гг. привело к завышению планируемой доходной базы а фактическое недоисполнение доходов к существенному недофинансированию расходов федерального бюджета. В свою очередь занижение прогнозных показателей в 1999, 200, 2001 гг. привело к получению дополнительных доходов федерального бюджета в ходе его исполнения, неучтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, и к увеличению остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета. Тенденция роста остатков на счетах по учету средств федерального бюджета выглядит угрожающе. Так, по состоянию на 01.01.200 г. Они составляли 77, 9 млрд. руб. на 01.01.2002 г. -203. 5 млрд. руб., на 01.01.2003 – 272,2 млрд. руб. на 01012004 уже 386,7 млрд. руб.
Прогноз объема валового внутреннего продукта на 2003 г., по мнению экспертов Счетной палаты РФ, был более реалистичен по сравнению с прогнозами прошлых лет. Вместе с тем, как это отмечено в заключении Счетной палаты РФ 13 сентября 2002 г., в прогнозе социально-экономического развития еще недостаточно учтены как факторы, сдерживающие рост объема валового внутреннего продукта, связанные в основном с излишне оптимистической оценкой усиления инвестиционной составляющей экономического роста и расширению импорта. так и факторы, стимулирующие рост его номинального объема, связанные с динамикой уровня инфляции. Анализ динамики внутреннего продукта в 2003 г.рассчитанного экспертами Счетной палаты РФ производственным методом, показывает, что темпы роста ВВП в 2003 г. выше утвержденных Правительством РФ.
Казалось бы, необходимо вносить коррективы в механизмы управления экономикой страны, в бюджетный процесс. Однако этого не происходит, концепции федерального бюджеты на соответствующий финансовый год продолжают противоречить всем основополагающим принципам бюджетной системы страны, утвержденной Бюджетным кодексом РФ. Продолжая работать по инерции, игнорируя принципы программно-целевого подхода к бюджетному устройству и процессу, Продолжая работать по инерции, игнорируя принципы программно-целевого подхода к бюджетному устройству и процессу, Правительство РФ формирует бюджет 2004 г., ориентируясь по-прежнему на экспортно-сырьевую модель экономического развития страны, сохраняя тем самым в значительной мере зависимость России от конъюнктуры мировых цен на товары традиционно российского экспорта. Бесспорно то, что для экономики России очевидна зависимость колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. Вместе с тем следует иметь ввиду, что стабилизация спроса на мировых рынках (в лучшем случае) или проигрыш России в борьбе за место на мировых рынках (в худшем случае) влечет последствия, угрожающие национальной безопасности страны.
Счетная палата РФ ежегодно обращает внимание Правительства РФ и Федерального собрания РФ на допускаемые ежегодно существенные отклонения фактических макроэкономических показателей от прогнозируемых.
По-прежнему Правительство РФ не принимает меры по разработке и утверждению минимального перечная показателей экономической деятельности федеральных государственных мероприятий и размера дивидендов открытых акционерных обществ, подлежащих перечислению в федеральный бюджет.
Бюджетное законодательство, как видно, нуждается в дополнении. Так, в Бюджетный кодекс России целесообразно включить норму, предусматривающую предоставление одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год расчетов бюджетного задания по прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. В целях увеличения поступлений от федеральных государственных унитарных предприятий очевидно необходимо утверждать для них основные показатели хозяйственной деятельности, целевое использование прибыли с учетом размера прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. В доходах федерального бюджета платежи от федеральных государственных унитарных предприятий видится целесообразным консолидировать исключительно по соответствующей статье бюджетной классификации. [14]
Становится совершенно очевидным, что в целях существенного увеличения налоговых доходов федерального бюджета необходимо повысить ответственность Правительства РФ и усилить спрос за исполнение механизма установления рыночных ставок за аренду государственного имущества. Более того, введение рыночных ставок арендных платежей должно сопровождаться отменой существующих льгот, предусмотренных нынешним законодательством. Столь же необходимым видится налаживание учета в доходах федерального бюджета всех без исключения средств, получаемых министерствами, ведомствами, учреждениями и организациями в виде арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом. Работу по формированию полного реестра государственной недвижимости, в том числе за рубежом, возможно, потребуется облечь в форму федеральной целевой программы, предусмотрев в ее ресурсном разделе объемы ассигнований и механизм возмещения расходов на инвентаризацию и оценку недвижимости.
В заключениях Счетной палаты РФ последних лет на проекты федеральных законов об исполнении федерального бюджета отмечалось, что переход от дефицитного бюджета к деформированному профициту, складывающемуся в результате занижения в прогнозах объемах ВВП и доходов бюджета, а также в силу сокращения защищенных законом расходов, является отступлением от Концепции бюджета РФ и может повлечь негативные последствия. Однако при формировании проекта бюджета, например на 2003 г. При реальном дефиците правительство страны тем не менее заложило фиктивный профицит в сумме 72, 15 млрд. руб. который был заведомо определен как нераспределенный резерв правительств.
Увеличение доходов в 2003 г. Достигается в значительной мере за счет перераспределения доходов консолидированного бюджета страны в пользу федерального бюджета. Доля доходов федерального бюджета составляет 55,9% от дохода консолидированного бюджета РФ.
Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 г.», как это установи эксперты Счетной палаты Рф, содержал несоответствия Бюджетному кодексу Рф и иному действующему федеральному законодательству. В целом выявлено несоответствие 24 статей внесенного законопроекта Бюджетному кодексу РФ.
В настоящее время в нашей стране широко развернулись работы по совершенствованию государственного управления, организации и управления предприятиями, отраслями и экономикой страны в целом. Это обусловлено острой социальной потребностью в смене экономических и, как следствие, производственных правовых и управленческих отношений в государстве. Прежние принципы государственного управления, хозяйствования оказались не просто неэффективными, но скорее препятствующими воплощению в жизнь стратегии социально-экономического строительства новой России. По мере дальнейшего развития экономических реформ, преобразований форм собственности, умножения и усложнения хозяйственных связей, постановки новых социально-экономических, научно-технических и других задач, либерализации внешнеэкономической деятельности возникла необходимость в выработке единого подхода к реализации экономической стратегии, создании эффективной системы государственного управления в условиях новых производственных отношений.
В число актуальных задач совершенствования государственного управления на современном этапе входит организация единой системы государственного финансового контроля, способствующей формированию полной и объективной картины о государственных финансовых потоках и финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов, обеспечивающий в управлении государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов.
Переход к рынку в условиях неустойчивых производственных отношений порождает усложнение финансовой и хозяйственной деятельности и, как следствие, необходимость возрастания роли и значения финансового контроля за формированием и использованием бюджета, эффективным использованием финансовых ресурсов их всех источников, предполагает углубление внимания к фактическому осуществлению финансовой, бюджетной, налоговой. Кредитной, денежной политики, к политике цен, вопросам развития валютно-финансового аспекта внешнеполитического курса и внешнеэкономических связей РФ. [6, с 15]. В этой связи финансовый контроль с современной России видится как деятельность уполномоченных государством органов и организаций по надзору за законностью действий в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики и хозяйственной деятельности в обществе для обеспечения прав и свобод граждан. [7, с 320]
3.2 Пути совершенствования финансового контроля в России
Необходимость совершенствования финансового контроля обусловлена все возрастающими требованиями повышения его эффективности и результативности. Основным направлением является совершенствование законодательства, регулирующего осуществление финансового контроля. В частности, необходимо устранение существующих противоречий между отдельными законодательными актами, между законом и подзаконными актами, разъясняющими положения закона. Особое значение имеет повышение стабильности законодательства (особенно налогового), поскольку из-за частого внесения изменений в законы возникает большое количество неумышленных нарушений законодательства налогоплательщиками.
Совершенствование государственного финансового контроля предполагает необходимость усиления последующего контроля за выполнением мероприятий, связанных с реализаций результатов проверок и ревизий. В настоящее время наблюдается низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проверок. Это связано с тем, что действующее законодательство не предусматривает мер ответственности к руководителям организаций, не обеспечившим возврат бюджетных средств. Соответственно в законодательстве должна быть уточнена ответственность должностных лиц за невыполнение предписаний органов финансового контроля, а также за нецелевое использование бюджетных средств.
Особое значение имеет повышение прозрачности и открытости финансовой информации и других показателей. Использование новых информационных технологий' позволяет обеспечить открытость операций с бюджетными средствами, прозрачность доходов и расходов бюджетов. В некоторых странах для борьбы с коррупцией государственных служащих в открытом доступе – на специальных сайтах Интернета размещают информацию о заключенных государственных контрактах на поставку товаров и услуг для государственных нужд, о размерах доходов и личного имущества государственных служащих. Совершенствование финансового контроля тесным образом связано с улучшением кадрового состава органов финансового контроля (особенно государственного), привлечением на работу высокопрофессиональных специалистов. Для повышения профессионального уровня и закрепления сотрудников в органах финансового контроля необходимо обеспечивать достойный уровень оплаты труда, нормальные условия труда, а также личную безопасность. Высокая текучесть кадров в органах финансового контроля имеет мультипликационный негативный эффект: переход высококлассных специалистов органов государственного финансового контроля для работы в коммерческих организациях обусловлен возможностью использовать их опыт работы для создания, например, схем уклонения от налогообложения и других финансовых нарушений.
Для повышения эффективности финансового контроля большую актуальность приобретает использование последних достижений научно-технического прогресса. В частности, необходимо создание единой информационной системы, включающей различные базы данных, электронный документооборот, надежную защиту информации, сетевые технологии. Появление более совершенных баз данных и правовых документов, компьютерных программ для анализа и контроля финансовой информации облегчит и ускорит работу контрольных органов. Большие перспективы открывает использование новых технических средств контроля. Например, замена наличных денег электронными откроет широкие возможности для проверки контролирующими органами всех денежных потоков физических и юридических лиц, что создаст качественно новые условия для борьбы с взятками, неуплатой налогов, хищениями денежных средств и другими финансовыми преступлениями. Для повышения действенности финансового контроля необходима разработка более совершенной системы показателей оценки эффективности деятельности контрольных органов и проводимых контрольных мероприятий.
3.3 Инновационное развитие и задачи финансового контроля
Амбициозные задачи развития экономики инновационного типа и радикального повышения ее эффективности поставлены перед Россией на период до 2020 г. Предстоит переход от сырьевой экономики к экономике указанного типа.
Постановка задачи инновационного развития экономики вызывается тем, что её рост, если он базируется на экспорте невозобновляемых энергоресурсов, не может быть признан в стратегическом плане выигрышным. Высокие показатели роста ВВП и доходов федерального бюджета сами по себе, если они основываются на сырьевой структуре экономики, не могут вселять оптимизма относительно будущего. Структура экономики определяет характер её роста, показатели его устойчивости, динамики, потенциала, а в конечном счете – финансовую безопасность страны.
Россия, потратив усилия за годы рыночных преобразований на построение своей экономической системы на базе добычи и вывоза традиционных энергоресурсов, значительно отстала от многих стран в высокотехнологичных областях, работающих сегодня на спрос на мировом рынке наукоемкой продукции. Доля нашей страны в мировой торговле гражданской наукоемкой продукцией составляет ныне всего лишь 0,3%, что примерно в 100 раз меньше доли США или Японии.
Технологическое отставание России, резкое ослабление её обрабатывающей промышленности при внешнем финансовом благополучии государства – базисные причины макроэкономической нестабильности и постоянной угрозы высокой инфляции. Поэтому затяжка с решением задачи инновационного развития российской экономики может быть чревата её катастрофой.
Исследовательская мысль страны включилась в обсуждение проблем инновационного развития практически сразу после того, как они были поставлены политическим руководством страны. При этом финансовые их аспекты стали наиболее обсуждаемыми. Формы и объемы финансирования, условия и сроки банковского кредитования, венчурный капитал и другие темы стали главными. Однако нередко финансовые проблемы рассматриваются обособленно друг от друга, еще нет четкого обозначения целей и приоритетов, способов и инструментов перехода на инновационное развитие, то есть тех компонентов, которые в взаимосвязанной их совокупности можно было бы определить как государственную инновационную политику.
Представляется, что системное выяснение сущности инновационного развития, достижение четкого понимания необходимых и достаточных условий его реализации, получение надежных оценок достигаемых в рассматриваемой перспективе результатов являются первоочередными при определении финансовых параметров государственной инновационной политики. Вопросы о финансовых механизмах обеспечения инновационного развития должны решаться на базе установленных государственных приоритетов в этой области и обозначенных конечных целей их финансирования. Иными словами, финансовые проблемы должны решаться в зависимости от принципиального политического выбора в научно-технической и производственно-экономической сферах.
Инновации отнюдь не самоцель, их следует рассматривать в качестве одного из средств и вместе с тем индикаторов экономического развития. Они представляют собой нововведения в области техники, технологии, организации труда и управления, основанные на достижениях науки и передового опыта и примененные в разных областях и сферах деятельности. Иначе говоря, инновации – это новые идеи, реализованные на практике и адекватно отвечающие изменяющимся требованиям рынка. Именно в силу изменчивости требований рынка нормально функционирующая рыночная экономика немыслима без инноваций. Стабильного и долговременного успеха на рынке добиваются именно те компании, которые развиваются на основе инноваций.
Инновации следует понимать не только как результаты НИОКР или как наукоемкие производства, но и как различные формы экономической, технологической и организационной инициативы, реализуемые в процессе любого бизнеса. Более того, достижения науки, требующие, как правило, больших денежных затрат, сами по себе, не будучи востребованными в реальной производственной деятельности, в лучшем случае (при условии оформления прав и учета соответствующего интеллектуального продукта) останутся неработающим активом организации-разработчика, а в худшем – окажутся непроизводительными издержками общества или убытками компании.
Таким образом, системный подход, необходимый при разработке инновационной государственной политики, заставляет рассматривать инновационное развитие экономики как базирующееся на широком использовании нововведений в различных областях, сферах и направлениях социальной деятельности. Сущность инновационного развития состоит в изменении характера экономического роста – в переходе от экстенсивного развития, основанного на устаревших технологиях, организации и структуре экономики, к интенсивному развитию на основе нововведений.
Только при проведении системной государственной инновационной политики предпринимаемые меры и расходы федерального бюджета приведут к желаемому росту инновационной активности. Но по содержанию государственная инновационная политика в долгосрочной и среднесрочной перспективе различна. Роль государства, характер его участия в обеспечении инновационного развития и значение государственных финансов в том и другом случае также будут различными. А потому принципиально различаются задачи и формы соответствующего финансового контроля.
Таким образом, исходя из системного понимания инноваций, следует заключить, что обеспечение инновационного развития экономики должно осуществляться в двух основных направлениях, разнящихся по содержанию, движущим силам и источникам финансирования.
Первое направление – растущее финансирование и поддержка науки в целях создания условий для научных открытий и крупных изобретений с одновременным обеспечением и защитой прав на продукты интеллектуальной собственности. Данное направление обеспечения инновационного развития ориентировано на так называемые базисные инновации или нововведения, основанные на научных открытиях и крупных изобретениях нововведения, лежащие в основе новых поколений техники и технологии.
Второе направление – формирование предпосылок для широкой экономической активности, поддержка инновационной политики больших и малых предприятий путем создания условий наибольшего благоприятствования для внедрения новых форм производства; создание инновационной институциональной среды, развитие инфраструктуры экономики, обеспечивающей (покрывающей) растущий спрос со стороны новых производств (транспорт, связь, энергоресурсы и другие).
В чем же состоят задачи государства и какова роль государственного финансового контроля при реализации обоих направлений обеспечения инновационного развития экономики?
В отношении первого направления инновационного развития задачи государства сводятся, во-первых, к участию в формировании новых технологических укладов на базе научных открытий и крупных изобретений, определяющих новые поколения техники и технологий, а, во-вторых, к построению национальной инновационной системы и созданию так называемого «механизма коммерциализации изобретений» при одновременном совершенствовании законодательства в сфере интеллектуальной собственности.
Важнейшими государственными проблемами в рассматриваемом направлении являются:
определение и оценка принципиальных на правлений инноваций, которые в состоянии обеспечить экономика страны с учетом имеющегося научного и ресурсного (в том числе финансового) потенциала;
обоснованный выбор инновационной стратегии на долгосрочный период с последующим финансированием мероприятий в рамках данной стратегии за счет государственных средств.
Прямое бюджетное финансирование реализации выбранной инновационной стратегии имеет решающее значение для достижения целей государственной инновационной политики в долгосрочной перспективе. Следует отметить, что соотношение государственных и частных инвестиций в НИОКР в развитых странах и в России различно, причем доля государства у нас достигает 3/4, а в указанных странах – одну треть) 2. Наивно было бы полагать, что какими-либо мерами можно в одночасье изменить положение в нашей стране и заставить частный капитал серьезно вкладывать свои средства в науку.
Если реально оценивать достигнутые в последние годы результаты преобразований российской экономики, то станет ясно, что решающее средство осуществления сегодня структурной её перестройки – это серьезное бюджетное финансирование инновационных секторов. Исключительно косвенным стимулированием развития высокотехнологичных отраслей методами, скажем, льготного налогообложения качественно изменить структуру российской экономики не удастся даже в долгосрочной перспективе.
Однако, прежде чем наращивать финансирование науки из бюджета, необходимо определить наиболее перспективные с точки зрения отдачи направления её развития. Ключевую роль здесь играют не только выявление потенциальных или фактически имеющихся научных заделов, но и прогнозирование вероятных результатов финансовой поддержки, а также оценка их применимости и возможной отдачи с точки зрения как средне- и долгосрочных перспектив развития страны, так и бизнес-интересов.
Основная проблема при распределении финансовых ресурсов между различными инновационными задачами, по мнению специалистов, связана с существующей тенденцией выделения бюджетных средств на устаревшие технологии путем лоббирования крупнейшими российскими монопольными и олигархическими структурами своих интересов в правительстве, хотя приоритетные отрасли достаточно хорошо известны3.
Как известно, на заседании Президиума Государственного совета в г. Дубне 18 апреля 2008 г. Д.А. Медведев поставил задачу разработки максимально объективного долгосрочного прогноза научно-технологического развития страны на перспективу до 2020–2030 гг., который должен учесть имеющиеся глобальные тенденции развития. Такой прогноз при условии его качественной и конкретной проработки может стать основой для бюджетного планирования рассматриваемой сферы.
Если правильно будут выбраны зоны приложения государственных инвестиций и последовательно осуществлена государственная инновационная политика, все расходы и потери бюджета не выльются в растрату огромных финансовых и материальных государственных ресурсов и «проедание» резервов, а, напротив, станут источником обогащения как для государства, так и для бизнеса.
Государственный финансовый контроль призван быть средством обеспечения эффективного финансирования инновационного развития. Следует иметь в. виду, что цель перехода на инновационное развитие экономики обозначена в условиях завершающегося бюджетного реформирования4. Бюджетная реформа предполагает настолько существенные изменения в самой технологии бюджетного процесса, что сама может быть отнесена к инновациям в сфере государственного управления. Общее направление и смысл бюджетной реформы состоят в расширении полномочий распорядителей бюджетных средств и изменении принципа распределения ассигнований из бюджета – от затратно-сметного к распределению по результатам. В этих условиях финансовый контроль не может оставаться в своем старом качестве, ориентированном на констатацию правильности расходования бюджетных средств с учетом действующих инструкций и в рамках выделенных объемов.
Финансовый контроль вынужден менять формы и методы с тем, чтобы соответствовать новым принципам и подходам к бюджетному финансированию и с точки зрения применяемых методик «дотягиваться» до уровня, позволяющего адекватно отслеживать распределение и расходование бюджетных средств, а также использование федерального имущества. Основной формой финансового контроля, органически присущей подходам современной бюджетной реформы, выступает аудит эффективности.
Постепенный сдвиг финансового контроля от прежних довольно жестких форм и методов финансовых ревизий к кажущимся более мягкими и «терпимыми» методам аудита отнюдь не является данью моде. В новых условиях привычные формы финансового контроля теряют свою эффективность и в значительной мере начинают работать «вхолостую». Порой они становятся вообще неприменимыми.
Так, если бюджетные средства выделяются по конкурсу по критерию предполагаемой результативности их расходования, используются распорядителями бюджетных средств при укрупненной бюджетной классификации и управленческом учете, то пытаться отследить и проконтролировать распределение и расходование этих средств методами традиционного «контроля правильности» – значит обречь финансовый контроль на заведомую неэффективность и недейственность. Стремление сохранить строгость традиционных форм государственного финансового контроля в условиях общей либерализации бюджетных отношений может привести к выводу из-под государственного финансового контроля значительных объемов бюджетных средств, распределяемых и расходуемых на основе новых подходов.
Кроме аудита эффективности в условиях определения и постановки долгосрочных целей и задач государственной инновационной политики появляется и иная новая форма финансового контроля – стратегический аудит. Целью последнего выступает оценка ресурсной обеспеченности и реализуемости заявленных планов. Чем более масштабны, ресурсоёмки и долговременны проекты, осуществляемые за счет государственных средств, тем более необходима предварительная экспертиза их органами государственного контроля. Залогом исполнения контроля за качеством разработки долгосрочных проектов, их способности обеспечить достижение заявленных целей служит стратегический аудит.
Таким образом, в отношении государственных (бюджетных) мероприятий в рамках первого направления обеспечения инновационного развития с точки зрения финансового контроля на первый план выдвигаются вопросы оценки результативности бюджетных расходов (аудит эффективности), а также оценки возможности выхода на заданные параметры состояния экономики, достигаемые в результате осуществления бюджетного финансирования на науку и инновации (стратегический аудит).
Во втором направлении обеспечения инновационного развития страны, ориентированном на формирование предпосылок для широкой экономической активности, центральными являются вопросы реальной экономической политики в той ее части, которая касается стимулирования инновационного производства.
Речь прежде всего идет о развитии венчурного (рискового) финансирования в неопределенные с позиции перспективы инновационные проекты, которые в случае успеха могут гарантировать лидерство на рынке. Государственная поддержка в данной области может осуществляться в форме финансирования государственных программ, создания венчурных гарантийных фондов, грантовой поддержки инновационных производств, государственно-частного партнерства. Так, для развития индустрии венчурного инвестирования, инновационных отраслей экономики и продвижения на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов правительством страны создана Российская венчурная компания (РВК). Аналогичным задачам служат Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, а также государственный Венчурный инновационный фонд.
Необходимо государственное содействие системе оборота результатов интеллектуальной деятельности. Это предполагает стимулирование патентной активности и обеспечение последовательной защиты прав на продукты интеллектуальной собственности; инвентаризацию, оценку стоимости, оформление прав и учет продуктов интеллектуальной деятельности на государственных предприятиях, анализ возможностей их использования и разработку механизма использования. Особенно актуальной данная задача становится сегодня, в условиях динамичного сокращения списка стратегических предприятий и подготовки их к приватизации.
Задачи коммерциализации рынка научно-технической продукции, являющейся основой инновационного развития рыночной экономики, ставят на повестку дня вопросы инновационного аудита. Цель последнего – контроль эффективности расходования финансовых средств на осуществление интеллектуальной деятельности, а также на распоряжение и использование результатов данной деятельности.
Примером корпоративного инновационного аудита может быть проводившаяся в недавнее время в РАО «ЕЭС России» работа по инвентаризации, структуризации продуктов интеллектуальной деятельности, оценке их стоимости, анализу возможности и разработке механизма использования.
Государственный инновационный аудит аналогично должен включать контроль качества инвентаризации продуктов интеллектуальной деятельности, оценки их стоимости, учета и эффективности использования результатов интеллектуальной деятельности, осуществляемой за счет бюджетных средств.
Экономической базой для обеспечения широкого использования инноваций является малый бизнес. В качестве важнейшего требования экономики инновационного типа выступает стабильное уверенное развитие малого бизнеса, являющегося испытательным полигоном и базой внедрения различного рода инноваций.
Для усиления роли малого бизнеса в экономике намечено принять ряд мер, в том числе: снять с малых предприятий административный прессинг, облегчить им доступ к ресурсам в различного рода зонах – технико-внедренческих, технопарках или бизнес-инкубаторах, что, безусловно, потребует бюджетных расходов, а также решить вопрос об ограничении государственного контроля малого бизнеса. Актуальным для инновационного развития становится также широкое внедрение системы аутсорсинга, являющегося основой для перераспределения экономической нагрузки с крупных предприятий и организаций на сферу малого бизнеса.
Вместе с тем важнейшим условием инновационного развития выступает устранение коррупции как основного тормоза инноваций. Коррупция подавляет прежде всего малый бизнес как самое слабое звено в экономике.
Реализация экономической политики, ориентированной на инновационное развитие, предполагает соблюдение баланса текущих фискальных интересов государства и перспективных целей государственного развития при условии ликвидации (или, хотя бы, минимизации) коррупционной составляющей. Коррупциогенность законодательства, принимаемых государством решений – реальность, которую следует учитывать при оценке различных аспектов государственной политики.
Таким образом, в отношении второго направления инновационного развития на первый план в области государственного финансового контроля выходят следующие формы:
финансовый контроль в традиционном понимании и аудит эффективности (контроль с точки зрения результативности расходов) финансирования государственных программ для поддержки инноваций;
контроль коррупциогенности проектов нормативных актов;
стратегический аудит достижения макроэкономических показателей на период до 2020 г. при условии реализации конкретных мер государственной поддержки инновационного и малого бизнеса; стратегический аудит реализации крупных проектов, в том числе осуществляемых через государственные корпорации;
контроль учета, закрепления прав и использования продукции интеллектуальной деятельности, относящейся к сфере государственной собственности.
Задачи инновационного развития заставляют по-новому строить работу всех органов государственного финансового контроля. Что касается Счетной палаты Российской Федерации, то на переломном этапе развития страны (если сегодняшний этап действительно станет таковым) законодательная гарантия осуществления контрольной деятельности в виде Федерального закона от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» становится «прокрустовым ложем», в которое требуется вписаться государственному финансовому контролю с его принципиально новыми задачами и подходами. В данном случае Счетная палата России на своем собственном примере призвана наглядно продемонстрировать, что такое правовое государство. То есть попытаться осуществить новые задачи и построить свою работу так, чтобы новые формы и требования к государственному финансовому контролю не противоречили уже предоставленным действующим законодательством действительно широким полномочиям в области контроля.
Заключение
Создание единой системы финансового контроля следует рассматривать прежде всего как важнейший фактор экономического роста, действие которого проявляется через объективный контроль финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов, базирующийся на неуклонном и всестороннем соблюдении норм финансового права. В существовании системы финансового контроля заинтересовано и общество в целом (и государство, как выразитель интересов этого общества) и все законопослушные хозяйствующие субъекты, поскольку такая система позволит эффективно защитить финансовые интересы общества, государства, частных собственников и потенциальных инвесторов и сделать бизнес в России цивилизованным, избавит его от криминализации, поможет привлечь для его развития средства частных инвесторов, в том числе и иностранных.
Создание на территории РФ единой системы финансового контроля необходимо для цивилизованного развития российской экономики в условиях рынка, поскольку в правовом государстве не может и не должно быть зон, свободных от финансового контроля.
В соответствии с поставленными задачами в курсовой можно сделать выводы:
1. Финансовый контроль – система наблюдения и проверки финансовой деятельности управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых решений, выявления отклонений от утвержденных нормативов и принятия мер по их устранению.
2. Новые политические и экономические отношения, сложившиеся в России за годы появления рыночной экономики, потребовали создания развитой системы государственного финансового контроля, способной в условиях децентрализованного управления экономикой обеспечить соблюдение интересов государства и общества в целом.
3. Выделяется характеристика финансового контроля в зависимости от субъекта контроля. Финансовый контроль бывает государственный; негосударственный, общехозяйственный, общественный, Внутрихозяйственный, правовой, гражданский.
4. Основные проблемы в области государственного контроля в России связаны с неэффективностью бюджетного процесса, в частности нереалистичности расчета доходов и расходов бюджета, неполнотой бюджетного законодательства
5. Основные проблемы совершенствования государственного финансового контроля в РФ заключаются в улучшении системы государственного финансового контроля, формирование правовой базы, повышения роли государственного финансового контроля в сфере обеспечения финансовой безопасности государства.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) от 31.07.1998 №145-ФЗ.
2. Грачева Е.Ю. Финансовый контроль – Учебное пособие для ВУЗов, М. «Финансы», 2008.
3. Финансовый менеджмент: Учебник. /Под ред. Г.Б. Поляка. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 208.
4. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Дело, 2003.
5. Финансы: Учебник для вузов. /Под ред. Л.А. Дробозиной. – М.: Финансы. 1999.
6. Терехова Т.Б. Основный направления совершенствования государственного финансового контроля в РФ // Финансы и кредит №35–2007.
7. Чернявский В.С. Государственный финансовый контроль – проблемы эффективности, с 53–64 // Право и политика, 2004 №6
8. Финансы: Учеб.пособие. /Под.ред. А.М. Ковалевой. М.: Финансы и статистика, 1998.
9. Литовских А.М., Шевченко И.К. Финансы, денежное обращение и кредит. Учебное пособие. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2003. 135 с.
10. Баранникова Н.П. Самсонов Н.Ф. Строкова Н.И. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник, изд. Инфра-М, 2003.
11. Финансы, денежное обращение и кредит учебник – 2-е изд., перераб. И дополн./ В.К. Сенчагов, А.И. Архипов – М: ТК Велби, изд. Проспект, 2008 – 720 с.
12. Журнал «ФИНАНСЫ» №9 – 2008 г.Бокарева Л.Г.
13. http://www.minfin.ru/ru/
14. http://www.budgetrf.ru/
15. http://www.nalog.ru/