Місцеві бюджети та бюджетний процес на локальному рівні

Розділ 1. Місцеві бюджети та бюджетний процес на локальному рівні: теоретичні основиі ретроспективний огляд

1.1 Концептуальні та організаційно-правові засади місцевих
бюджетів

Україна як суверенна держава перебуває сьогодні на шляху демократичної побудови. Перед нею стоять важливі соціально-економічні проблеми, вирішення яких пов”язано із забезпеченням макроекономічної стабільності та економічного зростання, підвищенням ефективності та якості надання послуг населенню.

Одним із найголовніших інститутів економічного суверенітету держави виступає бюджет. Він забезпечує не тільки акумулювання коштів, необхідних для фінансування держави, використовується не лише для часткового перерозподілу доходів із метою підтримання сприятливого соціального становища у державі, а й активно впливає на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси у суспільстві і впровадження вищими органами влади відповідної національної стратегії розвитку, спрямованої на зміцнення державної безпеки.

Термін “бюджет” з”явився у середині XVIII століття, однак, поширився у юридичних документах лише на початкуXIX століття. Економічна наука не досліджує термінологію, хоча це також важливо, і науковці звертають свою увагу на історичні корені сучасного тлумачення бюджету.

Бюджет за своїм економічним змістом складна, багатогранна, різновекторна категорія, відзеркалююча явища, процеси, дії відповідної системи.

Радянська фінансова наука зосереджувала свою увагу на дослідженні сутності державного бюджету, а не бюджету загалом. За умов соціалізму, як відомо, державний бюджет включав усі інші види бюджетів, які не були самостійними (республіканські, місцеві). Не випадково, що у Фінансово-кредитному словнику за редакцією В.Ф.Гарбузова та В.Н. Гаретовського (1984-1988 р.р.) поняття бюджет не пояснюється, а розглядаються окремі його види (державний бюджет, бюджет міста, селища тощо) та форми (бюджет-брутто, бюджет-нетто).

Підхід щодо з”ясування суті бюджету як фінансового плану зберігся у законодавчих документах із фінансових питань і нині. Так, Бюджетним Кодексом України визначено, що “Бюджет – це план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.”

Специфіка бюджету як економічної категорії полягає в тому, що він безпосередньо обумовлений рухом вартості і використовується для створення централізованого фонду фінансових ресурсів. В ньому переплітається величезна гамма інтересів та протиріч. В першу чергу, це – інтереси суб”єктів господарювання по створенню централізованого фонду фінансових ресурсів.

За сутністю економічної категорії державний бюджет відображає грошові відносини, які проявляються між державою, з одного боку, і підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності і фізичними особами – з іншого, та існують з приводу утворення фонду грошових коштів держави і його використання на розширене відтворення.

Об’єктом розподілу і перерозподілу, що здійснюється за допомогою бюджету, є валовий внутрішній продукт, а суб’єктів цього процесу завжди три контрагенти: держава, підприємці, населення. Консенсус інтересів суб”єктів перерозподілу постійно сприяє зростанню об”єкту перерозподілу і навпаки – зіткнення протиріч веде до зменшення об”єму валового внутрішнього продукту.

Бюджет активно впливає на формування й вдосконалення соціально-економічної інфраструктури, яка в свою чергу, сприяє або гальмує розвиток виробництва.

Саме через сутність бюджету відбувається реалізація його функцій: розподільча, контрольна, регулююча та стимулююча. Зміст функцій, їхня спрямованість, характер реалізації залежить від особливостей економічних процесів у державі.

Досліджуючи бюджет у системі планів, слід відзначити, що він посідає центральне місце і є основною ланкою в організаційній структурі фінансової системи. Це зумовлюється тим, що бюджет, будучи конститутивним документом фінансової системи, повинен забезпечувати усі розподільчі та нерозподільчі процеси в Україні. Тобто бюджет, як основний план грошових поступлень і видатків повинен забезпечувати їхній розподіл за основними напрямками на відповідні цілі згідно з соцвально-економічною політикою держави. Саме завдяки сукупності інструментів і важелів бюджету, забезпечується функціонування бюджетної системи.

З огляду на запровадження таковго важливого принципу побудови бюджетної системи, як самостійність, стало можливим вести мову про бюджет як такий, а не лише як про державний. Для порівняння: державний бюджет як сукупність усіх бюджетів країни замінено поняттям “Зведений бюджет”, яке точніше відображає сутність цього документа. Бюджетним кодексом України введено також поняття “бюджети місцевого самоврядування”, до яких відносяться бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об”єднань.

Місцеві бюджети є складовою частиною місцевих фінансів. Вчення про місцеві фінанси як сукупність теоретичних положень про фінансове господарство та фінансову діяльність місцевих органів влади сформувалося в XIX столітті. Це було пов’язано із завершенням становлення в більшості країн Західної Європи й Північної Америки органів місцевого самоврядування та регіональних органів влади, конституційним визнанням прав комун, общин, муніципалітетів, регіонів, провінцій, штатів та інших адміністративно-територіальних утворень.

У Росії процес формування теорії місцевих фінансів як окремої галузі фінансової науки розпочався після земської реформи 1864 року. Наслідком цієї реформи стало створення інститутів земського самоврядування та демократизація міського управління.

Незважаючи на загалом позитивну роль земств у суспільно-політичному житті країни, вони все ж таки були значно обмежені у своїх повноваженнях, мали бюрократичний характер, який став на перешкоді їхнього подальшого вдосконалення та розвитку.

В Українській Народній Республіці під керівництвом Центральної Ради в 1917-1918 роках робилися спроби українізації земського та міського самоврядування із збереженням його інститутів та фінансових основ. Але після ліквідації Центральної Ради робота припинилася.

Радянський Уряд, як у Росії, так і в Україні, після 1917 року поетапно здійснив заходи з ліквідації органів місцевого самоврядування, націоналізації їхнього майна, формування нової системи місцевої влади на базі її радянської моделі, автором якої був В.Ульянов (Ленін). Радянська влада не визнавала інституту місцевого самоврядування. Сам Ленін називав земське самоврядування п’ятим колесом до воза.

Сформовані більшовиками місцеві ради вважалися органами державної влади і місцевого управління одночасно. Підхід радянської центральної влади до їхнього статусу та повноважень в галузі фінансів неодноразово змінювався. В грудні 1918 року Раднаркомом було затверджено положення про грошові засоби і витрати місцевих рад, де передбачалося утворення для кожної ради самостійного кошторису (бюджету на один місяць). Але діяльність місцевих рад в епоху воєнного комунізму була хаотичною і погано організованою. В 1920 році було скасовано поділ на державний і місцевий бюджети. Їх об’єднали в єдиний загальний державний бюджет.

Трохи згодом перехід до НЕПу започаткував відновлення місцевих фінансів. У жовтні 1921 року ВЦВК прийняв постанову “Про заходи щодо упорядкування фінансового господарства”. Цим актом він скасував об”єднання державного та місцевих бюджетів. Згідно з цим декретом мало бути розроблено систему місцевих бюджетів.

26 квітня 1926 року ВЦВК СРСР затвердив Положення про місцеві фінанси СРСР. Трохи згодом в Україні було затверджено Положення про місцеві фінанси УРСР і введено його в дію з 1 жовтня 1926 року.

Незважаючи на вжиті заходи з відбудови місцевих фінансів у період НЕПу, реальної фінансової автономії місцеві ради так і не отримали. Місцеве самоврядування в СРСР навіть у той період не було визнано.

В 1930-1931 р.р. ухвалюється низка урядових рішень, спрямованих на організаційне оформлення сільських бюджетів. Справа в тому, що до цього часу сільські бюджети складалися у формі дохідно-видатковох кошторисів, які включалися до районних бюджетів. Тепер було поставлено за мету аби всі сільради мали свої бюджети, за рахунок яких фінансувалися б усі адміністративні, господарські та культурні потреби сіл.

На формування інституту місцевих бюджетів значний вплив мала податкова реформа 1930 р., яка докорінно змінила розмежування доходів між окремими ланками бюджетної системи. Податкова реформа привела до зменшення кількості податків та їх уніфікації.

Трохи згодом друга сесія Верховної ради СРСР затвердила єдиний державний бюджет на 1938 рік, до якого було включено і місцеві бюджети.

Бюджетна система характеризувалася суворою централізацією. Така ознака була притаманна і місцевим бюджетам. Органи місцевого самоврядування мали обмежені права в галузі використання коштів місцевих бюджетів, вишукуванні додаткових доходних джерел, справленні місцевих податків і зборів тощо.

Новий стан у розвитку місцевих бюджетів почався наприкінці 1950-х років із прийняттям 30 жовтня 1959 року Закону “Про бюджетні права Союзу РСР та союзних республік”, який визначив основи бюджетного права на весь час існування соціалістичної держави. Згідно з цим законом ради депутатів трудящих могли збільшувати загальні суми доходів і загальні суми видатків без зміни розмірів відрахувань від загальносоюзних державних податків і доходів, передбачених державним бюджетом УРСР для місцевих бюджетів. Суми перевищення доходів над видатками за місцевими бюджетами, що утворилися на кінець року, залишалися в розпорядженні виконавчих комітетів рад і витрачалися на їхній розсуд на фінансування народного господарства та соціально-культурні заходи.

У 1960-х-1980 роках ухвалюється низка законодавчих актів, спрямованих на посилення ролі місцевих рад депутатів трудящих, зміцнення економічної основи їх функціонування.

У 1970-ті роки в розпорядження місцевих рад і, насамперед, районних і міських було передано велику кількість підприємств та організацій місецової промисловості, побутового обслуговування населення, комунального господарства, торгівлі та інших закладів, що раніше знаходилися у віданні вищестоячих рад.

В 1980 році був ухвалений союзний закон, який визначив основні повноваження крайових, обласних, а також рад автономних областей та автономних округів. В галузі бюджету було окреслено такі права, як утворення фондів непередбачених видатків, повне або часткове звільнення від сплати подоходного податку колгоспів, які постраждали внаслідок стихійного лиха, встановлення на підставі середніх ставок сільськогосподарського податку для області ставки податку для окремих районів і населених пунктів.

В 1981 році в доходи місцевих бюджетів введено ресурсний платіж – 50% плати за воду. В 1985 році було вирішено провести експеримент із передачі союзними об”єданнями і підприємствами відрахувань до місцевих бюджетів у розмірі до 10% від прибутку, одержуваного, головно, від реалізації товарів народного споживання. Але, через труднощі, переважно, технічного змісту було прийнято рішення щодо проведення відрахувань до місцевих бюджетів від усього прибутку, одержаними підприємствами вищестоячого підпорядкуванн. Окрім цього були здійснені інші заходи щодо зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, до яких зараховувалися:

- частина прибутку республіканського Головного управління Держстраху;

- 10% від додаткового прибутку, одержаного підприємствами союзного та республіканського підпорядкуання від реалізації нової високоефективної продукції виробничо-технічного призначення;

- кошти, одержані завдяки введенню тимчасових надбавок до роздрібних цін на товари народного споживання поліпшеної якості і в розмірі до 50% від сум, запланованих як надходження до державного бюджету союзної республіки;

- податок з обороту, який сплачувався об”єднаннями, підприємствами та організаціями місцевої промисловості, побутового обслуговування населення та споживчої кооперації.

У 1987 році приймається урядова постанова щодо перебудови господарського механізму та підвищення ролі Міністерства фінансів в нових умовах господарювання. Нею визначається, що підприємства усіх міністерств та відомств повинні брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів.

Місцеві ради народних депутатів не визнавалися органами місцевого самоврядування, а діяли як місцеві органи державної влади й управління.

Перелік завдань, які були поставлені перед місцевими радами в період існування соціалістичної держави, формально відображав основні функції, які виконують органи місцевого самоврядування, проте конкретний механізм реалізації цих завдань і ті прийоми та методи, що практично використовувалися, мали ознаки командно-адміністративної системи. І все ж таки залучення широких верств населення до участі в роботі рад, набуття ними певного політичного досвіду, а також зміни, які відбувалися у 80-х роках, і привели до краху соціалістичної імперії, створили необхідне підгрунтя для відновлення та розвитку інституту місцевого самоврядування на теренах незалежної української держави.

В Україні 7 грудня 1990 року уперше серед республік колишнього СРСР ухвалюється Закон “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Цей закон був покликаний створити правове підгрунтя для впровадження і розвитку системи місцевого самоврядування. Власне, саме цей документ ознаменував відродження інституту місцевого самоврядування в Україні, спотвореного за радянських часів.

Цим законом була закріплена самостійність місцевих рад народних депутатів у розробці, затвердженні й виконанні місцевих бюджетів; неприпустимість при цьому втручання вищестоячих органів; зазначалося, що місцеві бюджети одних адміністративно-територіальних утворень не включаються до бюджетів інших; визначено перелік дохідних джерел та напрямків витрачання коштів місцевих бюджетів, а також основні засади бюджетного регулювання. Ці питання зумовлювалися контекстом майже одночасного ухвалення Закону Української РСР “Про бюджетну систему Української РСР” від 5.12.1990 р., де вперше була зроблена сроба чіткого розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи.

Прийнята 28 червня 1996 року Конституція України закріпила існування місцевого самоврядування, яке визначається й гарантується державою (ст.7). Принципово новим у Конституції є підхід щодо визначення первинного суб”єкта місцевого самоврядування, яким визнана територіальна громада, а не адміністративне утворення (як це було встановлено Законом Української РСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”).

Місцеве самоврядування, записано у Конституції, є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об”єднання у сільську громаду жителів сіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Районні й обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад.

В основному законі України знайшли відображення основні фінансові аспекти забезпечення функціонування місцевого самоврядування. Так, у ст.142 зазначено, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об”єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Конституцією надана можливість територіальним громадам об”єднувати на договірних засадах об”єкти комунальної власності, кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ.

Надзвичайно важливим є положення основного закону про те, що держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів відповідних бюджетів. Крім того зазначено, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникають унаслідок рішень державної влади, компенсуються державою.

У Конституції знайшли відображення основні права органів місцевого самоврядування, повноваження, пов”язані з матеріальною та фінансовою основою їхнього існування, серед них:

управління органами місцевого самоврядування майном, що є у комунальній власності;

затвердження місцевих бюджетів;

контроль за виконанням місцевих бюджетів;

запровадження місцевих податків і зборів;

утворення, реорганізація й ліквідація комунальних підприємств, установ та організацій, контроль за їхньою діяльністю.

В основному законі зазначено, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Згідно із статтею 143 Конституції України, обласні та районні бюджети відповідають за реалізацію спільних програм соціально-економічного та культурного розвитку за рахунок коштів місцевих бюджетів та державного бюджету, всупереч колишній практиці. У статті 143 визначено далі, що держава може, якщо вважає за потрібне, делегувати видаткові повноваження органам місцевого самоврядування. У разі, коли відбувається таке делегування, держава має профінансувати здійснення цих повноважень за рахунок трансфертів із державного бюджету, або шляхом віднесення окремих загально-державних податків до місцевого бюджету.

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” був ухвалений 21 травня 1997 року. Він конкретизував основні положення Конституції щодо місцевого самоврядування, визначив основні організаційні питання функціонування інституту місцевого самоврядування, детально окреслив повноваження рад, їхніх голів, виконавчих органів, а також організаційно-правову матеріальну й фінансову основу місцевого самоврядування.

У цьому Законі (ст.2) дано визначення терміну “місцеве самоврядування” як “гарантоване державою право та реальна здтаність територіальної громади – жителів села чи добровільного об”єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”1
.

____________________

1.Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. //Відомості Верховної Ради України.-1997-№24.-с.381.

Такий підхід щодо тлумачення місцевого самоврядування максимально наближає законодавчі норми до вимог Європейської хартії місцевого самоврядування.

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, віддзеркалюючи положення ст.143 Конституції України та розширюючи їх, передбачає, що у бюджетах місцевого самоврядування мають виділятися видатки, пов”язані з виконанням власних (самоврядних) та делегованих повноважень, які фінансуватимуться з різних джерел доходів.

Повноваження виконавчого та представницького органів влади в галузі бюджету

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад	Повноваження обласних та районних Державних адміністрацій
· складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; · щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; · підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів; · встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад; · залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи природного середовища; · об’єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад; · здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах в організаціях незалежно від форм власності;	· підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею; · забезпечення виконання рішень ради · підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України; · об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об”єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища.
Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад	Виключна компетенція обласних та районних рад
· затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; · затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; · встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; · прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; · прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; · прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; · прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; · затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; · встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.	· Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання; · затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; · розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; · вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; · прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад; · прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів; · встановлення відповідно до закону місцевого збору за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, визначення порядку його сплати.

Головним інститутом у системі фінансів місцевих органів влади є місцевий бюджет. В Бюджетному кодексі України (стаття 5) сказано, що “Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районі у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міста та їх об’єднань”.

З цього визначення можна сказати, що структура місцевих бюджетів визначається адміністративно-територіальним поділом України. Кожна самостійна адміністративно-територіальна одиниця свторює власний бюджет, який є фінансовою основою діяльності місцевих органів влади.

На сьогоднішній день в Україні функціонують такі місцеві бюджети: республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, 24 обласних бюджети, міські бюджети міст Києва і Севастополя, 443 міські бюджети міст обласного і районного підпорядкування, 490 районних бюджетів,120 районних у містах бюджетів, понад 900 селищних бюджетів, а також понад 10 тис. сільських бюджетів. Усього майже 12 тис. місцевих бюджетів.

Крім цих бюджетів, в Україні є ще й система зведених бюджетів.

Згідно із статтею 6 Бюджетного Кодексу України “Зведений бюджет є сукупністю показників бюджетів, що використовуються для аналізу і прогнозування економічного і соціального розвитку держави”.1

Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей міст Києва і Севастополя.

______________

1. “Бюджетний кодекс України” від 21 червня 2001 р. №2542-ІІІ// “Урядовий кур”єр” № від 24.07.2001 р. с.

Виходячи із вищенаведеного, на нашу думку, доцільніше вживати термін “система бюджетів України”, аніж бюджетна система України, так як цей термін відображає сукупність самостійних місцевих бюджетів, які не включаються до складу державного бюджету і один до одного.

Проте, термін бюджетна система України є і в Конституції України, і в Бюджетному Кодексі і означає сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

Проведене вище досляджіення концептуальних та організаційно-правових засад місцевих бюджетів лдає підставу зробити висновок,
що:

1) за часів радянської влади інститут місцевого самоврядування був спотворений і лише в 90-х роках ХХ століття було сформовано цей інститут влади, фінансова незалежність якого є важливою передумовою побудови демократичної держави;

2) незважаючи на прийняття у 1917-1990 роках відповідних законодавчих актів, спрямованих на зміцнення позицій місцевого самоврядування, докорінних змін у сфері місцевих бюджетів не відбулося тому, що вони функціонували в межах наявної бюджетної системи, яка вирізнялася дуже високим ступенем централізації, тобто самостійність місцевих бюджетів у соціалістичні часи була тільки декларативною.

1.2 Бюджетна політика України та проблеми формування і розподілу бюджетних ресурсів

“Бюджетна політика – інструктивне регулювання економіки для підтримання певного рівня валового національного продукту, зайнятості та соціального забезпеченя”1
. В.М. Опарін подає визначення бюджетної полтики як”діяльність щодо формування бюджету держави, його збалансування, розподіл бюджетних коштів тощо”2
.Залежно від структури бюджетних видатків ця політика може мати соціальне чи військове спрямування. Крім того, бюджетна політика визначає засади бюджетного устрою країни і побудови її бюджетної системи, а також організацію міжбюджетних відносин. Бюджетна політика є складовою фінансової політики держави.

Сутність реалізації фінансової політики за допомогою бюджетних асигнувань полягає у визначенні напрямів, обсягів і форм фінансування окремих суб’єктів, галузей, регіонів. Оптимізація розподілу бюджетних коштів з позицій забезпечення як вирішення пріоритетних завдань, так і досягнення збалансування розвитку економіки і соціальної сфери становить сутність бюджетної політики держави. Можливості цієї політики визначаються рівнем та обсягами бюджетної централізації ВВП – чим вони вищі, тим більший фінансовий потенціал держави. Однак тут виникає протиріччя між інтересами держави та юридичних і фізичних осіб, адже чим вищий рівень бюджетної централізацї ВВП, тим нищий рівень самофінансування як провідної і висхідної форми фінансового забезпечення.

____________________________________

1.“Економічна енциклопедія”, Київ, Видавничий центр “Академія”, 2000,т.1, с.123.

2. В.М. Опарін “Фінанси”, Київ, 2001, с.48.

Реалізація фінансової політики, у якій переважають засади самофінансування, здійснюється насамперед за допомогою податкової політики. В її основі лежить визначення оптимального рівня оподаткування виходячи, з одного боку, з необхідності забезпечення підприємств достатніми для їх діяльності і розвитку коштами, а з іншого – забезпечення держави достатніми доходами. Механізм цієї політики грунтується на встановленні певного рівня ставок податків, використання цілеспрямованих пільг для окремих підприємств, галузей, регіонів, тощо.

Установлення пріоритетності інтересів підприємств чи держави визначає переважаючу роль інструментів податкової чи бюджетної політики. Адже головне у реалізації того чи іншого завдання – це повне забезпечення його необхідними коштами. Вони можуть бути сформовані самим підприємством за умови поміркованого оподаткування його доходів, або надані з бюджету, коли власних доходів не вистачає унаслідок високого рівня їх вилучення в бюджет.

На перший погляд, для фінансування забезпечення не має значення, за рахунок чого будуть вирішуватися конкретні завдання. Врешті-решт величина доходів, сформованих у суспільстві на основі певного обсягу ВВП, є незмінною, незалежно від того, як вони розподіляються і перерозподіляються. Однак з погляду ефективності фінансової політики самофінансування є значно дійовішою формою, ніж бюджетні асигнування. Підприємство завжди намагається зберегти та ефективно використати власні фінансові ресурси і доходи. Бюджетні асигнування як безплатні ресурси, мають менш ефективний вплив і тому повинні використовуватися для збалансування тих перекосів, які неможливо виправити за допомогою інших форм.

Встановлення урядом конкретних цілей і завдань поліпшує якість іформації, аналізу та прийняття рішень у бюджетному процесі. Але оскільки політики схильні уникати цього, можливо, необхідно запровадити офіційний політичний процес. Він дасть доречну інформацію на початку бюджетного процесу; визначить сфери, в яких існуюючу політику і програми слід переглянути більш ретельно і де є необхідність прийняти відповідне законодавство. Бюджетний процес, який триває без конкретного політичного керівництва, втрачає багато часу і не слугуватиме тим, хто приймає рішення, належним чином.

З метою належного розуміння і застосування політики уряду процесі складання бюджету, її слід чітко задокументувати.

На нашу думку, потрібно здійснити окреме стратегічне чи політичне планування, що дасть змогу розробити основні політичні ініціативи перед виданням згідно Бюджетного кодексу інструкцій до бюджету. Типовий процес стратегічного чи політичного планування: 1) оцінюеє пропозиції щодо основних питань; 2) встановлює завдання, зміст програм, відповідальність і витрати для кожної ініціативи; і 3) визначає пріоритети з-поміж різних пропозицій.

Процес розробки політики повинен починатися раніше процесу складання бюджету.

Політичні рішення щодо формування головного фінансового плану держави знаходять своє відображення у формі Послання Президента, постанови Кабінету Міністрів, основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Законом “Про бюджетну систему України” від 29.06.1995 р. передбачалося, що Верховна Рада України не пізніше 15 червня поточного року розробляє і надсилає Президенту України спеціальну постанову (бюджетну резолюцію) про основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік. Основною новацією, щодо визначення бюджетної політики, запропонованою Бюджетним Кодексом, є відсутність такого документа, як Бюджетна резолюція на наступний рік. Досвід її існування у царині вітчизняного бюджетотворення засвідчив вади її декларативності, багатослівності і необов’язковості для уряду. Натомість Бюджетним Кодексом запропоновано запровадити процедуру слухань з питань бюджетної політики. Основою цих слухань є доповідь прем’єр-міністра або (за його дорученням) міністра фінансів про Основні напрями бюджетної політики на наступний період. В цій доповіді повинні міститися пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:

1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;

2) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;

3) граничного обсягу державного боргу та його структури;

4) питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;

6) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;

7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;

8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;

9) захищених статей видатків бюджету;

10) обгрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.

Верховна Рада України або схвалює, або бере до уваги зазначений документ.

Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні є програма економічного і соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

У програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці на наступний рік повинні бути відображені:

1. Аналіз соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери.

2. Стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація.

3. Можливі шляхи розв”язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери.

4. Цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році.

5. Система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців.

6. Основні показники соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці (по кожному напрямку).

7. Дані про отримання та використання доходів від розпорядження об”єктами права комунальної власності, ефективності використання об”єктів права комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об”єктами права комунальної власності.

8. Місцеві програми.

Поточна бюджетна політика визначає обсяг бюджету, балансові показники, обсяг резервного фонду і розподіл ролей між різноманітними бюджетними чинниками.

Становлення бюджетної політики держави відбувалося в умовах глибокої кризи, що дісталась Україні у спадок від Радянського Союзу.

Динаміка формування і використання фінансових ресурсів країни за цей період вказує на повне руйнування тих складових і пропорцій, які ще в 1990 році більш-менш відповідали вимогам щодо підтримки процесу розширеного відтворення в економіці України. Якщо темп зростання національних доходів в 1993 році проти 1990 року прийняти за 1, то одержуємо збільшення обсягів фінансових ресурсів на рівні коефіцієнта 1.57,доходів бюджету – відповідно, 1.32, дефіциту бюджету і кредитів НБУ – 2.12 “Номінованому” зростанню обсягу фінансових ресурсів протистоїть підвищення цін у промисловості, роздрібних цін і тарифів на платні послуги. Частка прибутку і нарахувань на заробітну плату збільшилася майже вдвічі. Саме ці чинники, а також дефіцит бюджету, що з’явився з 1991 року і кредит НБУ (з 1992 р.) на так званий поточний розрив у надходженнях до бюджету визначили зростання обсягу фінансових ресурсів.

Більш значні структурні зрушення мали місце у видатковій частині бюджету. В 1993 році питома вага витрат на фінансування народного господарства знизилася (проти 1990р.) більш як удвічі і досягла 22%. Найбільшу частку в консолідованому бюджеті країни займали видатки на соціальний захист населення – 32,1%.

Таким чином, бюджет став підоймою, з одного боку, нагнітання інфляції (дефіцит бюджету, кредит НБУ, підвищення питомої ваги національного доходу, розподілюваного через бюджет), а з другого,- перенаправлення доходів суб’єктів господарювання (хоч вони й інфляційні) ”на користь населення”.

Ще два моменти, які свідчать про практичну відсутність управління бюджетною ситуацією в країні. За 9 місяців 1994 року реальні доходи зведеного бюджету по відношенню до затверджених на рік досягли 71,3%. Але по окремих статтях розбіжність дуже велика – від 0 до 366,5%. Парадокс у тому, що “нульові” надходження (від транзиту нафти, газу і аміаку, від різниці в ціні на газ, від компенсації за міжурядовими угодами, від НБУ) займали в затвердженому бюджеті близько 13%, тобто “бездефіцитний” державний бюджет було створено штучно (на 1 жовтня 1994 року дефіцит зведеного бюджету по відношенню до його доходної частини без урахування кредитів НБУ досягав 23,1%). Щодо “великих” процентів (понад 200) виконання по окремих статтях, то їх частка в державному бюджеті становила по відношенню до його затвердженого обсягу – 3,7%.

Подібна ситуація склалася із виконанням видаткової частини зведеного бюджету. При загальному рівні її виконання на 87,8%, розбіжність по основнихстаттях становила від 35,7% (охорона навколишнього середовища) до 246,9% (житлово-комунальне і шляхове господарства).

Не реалізовано на практиці неодноразово проголошений принцип пріоритетності направлення витрат в умовах невиконання доходної частини бюджету. За 9 місяців 1994 року видатки на науку становили 52,3% від обсягу, прийнятого на 1994 рік, витрати на соціальний захист населення – відповідно, 69,9%, тоді як фінансування народного господарства – 96,8%, а органів законодавчої та виконавчої влади – 85,2%.

Усе це свідчить про відсутність проведення в період 1993-1994 років виваженої стратегічно направленої бюджетної політики.

У 1995-1998 рр. було змінено структуру бюджетних видатків, значно скорочено фінансування галузей економіки та надання бюджетних позичок. У той самий час зростала питома вага видатків на соціальний захист населення, соціально-культурну сферу.

Одночасно відбувалося глибоке реформування фінансової системи, вживалися заходи щодо забезпечення ефективного витрачання державних коштів, зміцнення фінансів суб’єктів господарювання, удосконалення податкової системи, виконання зовнішніх і внутрішніх боргових зобов’язань. Така орієнтація бюджетної політики вимагала жорсткої залежності державних витрат від надходжень до бюджету. Зменшено питому вагу бюджетних асигнувань на фінансування капітального будівництва за рахунок розширення практики використання інших інвестиційних джерел, у тому числі шляхом продажу об’єктів незавершеного будівництва, а також акцій,паїв і облігацій, залучення кредитних ресурсів.

Із створенням у 1995 р. Державного казначейства України було започатковано казначейське обслуговування виконання Державного бюджету України.

Розпочато реформування бюджетних відносин між центральним та регіональним рівнями влади на основі розподілу відповідальності за розв’язання економічних і соціальних проблем країни та окремих адміністративно-територіальних утворень. У липні 1996 р. була затверджена структура бюджетної класифікації України, яка стала базою для створення єдиної інформаційної системи зведення державних доходів та видатків на всіх рівнях влади, забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетів.

Згідно з Указом Президента України “Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного бюджету України та посилення фінансово-бюджетної дисципліни” в 1997 р. був запроваджений єдиний кошторис бюджетних установ та їх щомісячна звітність, встановлено черговість витрачання бюджетних коштів і персональну відповідальність за використання коштів за призначенням.

Одним з найважливіших напрямів удосконалення бюджетної системи став, започаткований Указом Президента України від 11 травня 1999 р. “Про основні засади складання проекту Державного бюджету України на 2000 рік”, процес скорочення кількості головних розпорядників бюджетних коштів та підвищення їх відповідальності за стан управління бюджетними ресурсами, реформування міжбюджетних відносин. Якщо у 1999р. кількість розпорядників становила більше 170, то у 2000-2001 рр. – 81. Цей процес сприяв підвищенню прозорості надходження та використання бюджетних коштів, а також посиленню контролю за їх використанням.

З 1999р. почала впроваджуватися система функціонування єдиного рахунку Державного казначейства по обліку коштів державного бюджету, що дозволяє значно зменшувати термін проходження платежів від платників податків і в короткий строк спрямовувати їх на фінансування видатків бюджету.

У 2000 році було вжито низку заходів щодо розв’язання структурних проблем у бюджетній сфері. Було обмежено негрошові форми бюджетних розрахунків з 10,2% у 1999 р. до 0,1% у 2000р. по державному бюджету та по місцевих – відповідно з 28% до 1,7%. Скасовано ряд пільг з оподаткування, зокрема ті, що надавалися за рішеннями Уряду, та майже на 2 млрд. грн. збільшено обсяг дотацій, перерахованих місцевим бюджетам з державного бюджету.

Реалізація основних напрямів бюджетної політики визначена також у Посланні Президента України до Верховної Ради України від 22 лютого 2000 р. “Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного і соціального розвитку на 2000-2004 роки” дала змогу забезпечити найвищий за всі роки

рівень виконання державного бюджету (рис.1.02).

Рис.1.02. Динаміка доходів Державного бюджету України, млн. грн.

Значні зміни відбулися у структурі витрат зведеного бюджету країни, насамперед щодо посилення соціальної спрямованості державних витрат. Зокрема, питома вага витрат на соціально-культурні заходи зросла з 7,3% у 1992 р. до 38% у 2000 р., на виплату пенсій та надання допомоги – відповідно з 7,7% до 13,4%.

В 1998 році введено захищені статті видатків, до яких відноситься оплата праці працівників бюджетних установ, нарахування на зарплату, придбання медикаментів та перев”язувальних матеріалів, забезпечення продуктами харчування, виплата процентів за державним боргом, трансферти органам державного управління інших рівнів; трансферти населенню (пенсії, допомоги, стипендії, повернення заощаджень громадян). Фінансування цих витрат проводиться в першочерговому порядку. В 1999 році цей перелік доповнено статтею – трансферти місцевим бюджетам.

У 2000 р. до бюджету вперше включені позабюджетні кошти бюджетних установ і організацій. Фактично бюджет було розділено на 2 частини – загальний фонд, яким розпоряджається держава, та спеціальний, яким розпоряджаються бюджетні установи та організації.

Включення спеціального фонду в “тіло” бюджету викликало неоднозначні коментарі – від схвалення до осуду. Не можна не погодитися з тими, хто занепокоєний очевидним зростанням спецфонду і загрозою все більшого “зв’язування” коштів, а отже – зменшенням можливостей бюджетного маневрування. Ухвалений 22 березня 2001 р. Бюджетний кодекс визначає, що джерела спеціального фонду можуть бути визначені виключно законами України, і це положення має стати надійним заслоном на шляху до зростання спецфонду. І все ж дебют спецфонду у вітчизняній бюджетній методології супроводжується і позитивними наслідками – вперше кошти, що заробляються бюджетними установами, почали обліковуватися і виходити з “тіні”.

Складовою бюджетної політики є політика державних запозичень.

Державний борг України накопичувався після набуття нею суверенітету внаслідок практично щорічного затвердження і виконання дефіцитного державного бюджету. Практично тільки у 1996 р., 2000 р. та 2001 р. вдавалося досягти зменшення державного боргу, причому виключно за рахунок погашення або відстрочки зовнішньої заборгованості (рис. 1.03).

Рис.1.03. Динаміка державного боргу України , млрд. дол. США

З метою нейтралізації залежності державних фінансів від позикових ресурсів була скоригована фіскальна політика у напрямі значного зниження дефіциту державного бюджету, здійснення заходів щодо підвищення рівня наповнення доходної частини бюджету, зменшення непріоритетних видатків.

Крім цього, для зменшення боргового навантаження на видаткову частину державного бюджету була розпочата відповідна робота щодо скорочення загального обсягу платежів за державним боргом та збільшення зовнішнього фінансування. Тільки у серпні 1999 р. шляхом обміну боргових зобов’язань України з погашенням у вересні 2000 р. на боргові зобов’язання з погашенням у лютому 2001 р. було зменшено виплати за державним зовнішнім боргом у 2000 р. на 206 млн. дол. США.

Динаміка боргу в 2000р. свідчить про тенденцію зниження частки державного зовнішнього боргу в загальній сумі боргу, що в умовах недостатності валютних ресурсів значно зменшувало потребу у валютних коштах для здійснення платежів на користь іноземних кредиторів, що, в свою чергу, знижувало ризик знецінення національної валюти.

Позитивна тенденція зменшення боргового навантаження може бути збережена за умов недопущення збільшення державного боргу, постійного зростання ВВП, забезпечення макроекономічної стабільності.

Важливим моментом у зменшенні напруги з погашенням була реструктуризація у 2000 р. боргових зобов’язань перед НБУ загальною сумою близько 9,6 млрд.грн. У результаті проведеної реструктуризації погашення зобов’язань 2000-2004 рр. Було відкладено на 2002-2010 рр., що сприяло поліпшенню структури державного боргу.

Незважаючи на всі ці заходи, прийняті за роки незалежності в сфері бюджетної політики, можна зробити висновок
, що ми ще не маємо чітко структурованої бюджетної політики, якаб органічно вписувалася в економічну й соціальну, внутрішню й зовнішню політику держави. Щороку вирішуються ситуативні завдання, які нескоординовані ні у довгостроковій стратегічній перспективі, ні у вирішенні поточних тактичних завдань. Нинішню бюджетну політику можна охарактеризувати як намагання підтримати на мінімальному рівні усі потреби, хоча офіційно вона визначається як політика соціальної спрямованості. Свого часу переорієнтація бюджету відбулась у зв’язку з відмовою від так званого “залишкового підходу” до фінансування соціальної сфери. Але в умовах кризи це не поліпшило (і не могло поліпшити) ситуацію, оскільки реальні обсяги фінансування значно знизилися внаслідок зменшення реальних обсягів бюджету в результаті інфляції та падіння ВВП. Соціальна спрямованість бюджету за таких умов не дістає реального наповнення, про що свідчить вкрай низький – нижчий від офіційного прожиткового мінімуму – рівень оплати праці у соціальній сфері та нагромаджена заборгованість з виплати заробітної плати.

Ті заходи з підвищення заробітної плати у соціальній сфері, що здійснювалися у 2001 р. (в середньому на 30%), навіть не змогли компенсувати її реального зниження за останні чотири роки – сумарний рівень інфляції становив 198,1%. При цьому бюджетний перерозподіл між окремими верствами населення практично відсутній, адже прибутковий податок сплачується з доходу, що перевищує 17 грн.

1.3 Бюджетний процес, його особливості на локальному рівні

Бюджетний процес – це регламентована нормами права діяльність, пов”язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України. Оскільки бюджет являє собою систему всеохоплюючих фінансових відносин і через нього проходить значна сума грошових потоків, то бюджетний процес завжди перебуває в центрі уваги суспільства.

Бюджетний кодекс визначає чотири стадії бюджетного процесу:

1) складання проектів бюджету;

2) розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективного використання бюджетних коштів.

Бюджетний процес є не просто вправою на збалансування доходів і видатків одного року, але стратегічним за змістом, який охоплює багаторічний та оперативний фінансовий план з розподілу ресурсів відповідно до визначених цілей. Бюджетний процес виходить за межі традиційної концепції постатейного контролю видатків, даючи стимули і гнучкість головним розпорядникам коштів вдосконалити ефективність і продуктивність програми.

Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями.

Бюджетними повноваженнями визнаються права і обов”язки учасників бюджетних правовідносин.

Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядниками бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники поділяються на головних розпорядників коштів бюджету та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Головні розпорядники коштів бюджетної установи – це її керівники, а саме:

1) за бюджетними призначеннями, передбаченими законом про Державний бюджет України, - органи, уповноважені відповідно Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їх діяльність, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Конституційний Суд України, Верховний Суд України та інші спеціалізовані суди; установи та організації, які визначені Констиутцією України, або входять до складу Кабінету Міністрів України;

2) за бюджетними призначеннями, передбаченими місцевими бюджетами, - керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь,відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

Головні розпорядники коштів затверджуються законом про державний бюджет або рішенням про місцевий бюджет шляхом встановлення їм бюджетних призначень.

Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня – це розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпоряднику та (або) діяльність якого координується через нього.

Крім розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі приймають участь і одержувачі бюджетних коштів. До них відносяться підприємства і госпрозрахункові організації, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, які одержують кошти з бюджету як фінансову підтримку або уповноважені органами державної влади на виконання загально-державних програм, надання послуг безпосередньо через розпорядників.

Бюджетний кодекс чітко встановлює граничні терміни прийняття відповідних рішень:

Січень	- Затвердження розпису Державного бюджету України;
Лютий	- Визначення переліку статистичних показників необхідних для обрахунку міжбюджетних трансфертів;
Березень	- Збір статистичної інформації для визначення коригуючих коефіцієнтів та розрахунку міжбюджетних трансфертів;
Квітень	Розроблен-ня пропо- зицій до проекту Державного Бюджету України	- До 1 – Національний банк України подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики та проект кошторису;
Травень		- Не пізніше 1 – подання річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України; - Розгляд Верховною Радою звіту про виконання закону про Державний бюджету України; - Розгляд основних макропоказників економічного і соціального розвитку України; - Аналіз виконання бюджету у поточному бюджетному періоді; - Оцінка обсягу фінансування бюджету; - Складання пропозицій проекту державного бюджету України; - Не пізніше, ніж за чотири дні до початку проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики, Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України проект основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період;
Червень	Визначення основних напрямків бюджетної політики	- Не пізніше 1-парламентські слухання з питань бюджетної політики (з доповіддю про основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем’єр-міністр України, або за його дорученням Міністр фінансів України); - Схвалення Основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період;
Липень	Складання проекту Державного бюджету України	- інструкції щодо підготовки бюджетних запитів; розроблення бюджетних запитів; - аналіз бюджетних запитів; - включення бюджетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету України;
Серпень		- подання проекту закону про державний бюджет України Кабінету Міністрів України; обгрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин; - не пізніше 15 – оприлюднення законів, які впливають на формування доходної та видаткової частини бюджетів;
Вересень	Розгляд проекту Державного бюджету Україи	- схвалення проекту закону Кабінетом Міністрів України; - не пізніше 15 – подання проекту закону з відповідними матеріалами Верховній Раді України; - не пізніше 22 – опублікування проекту закону в газеті “Урядовий кур’єр”; - не пізніше 20 – представлення проекту закону на пленарному засіданні Верховної Ради України;
Жовтень	Розгляд та прийняття Державного бюджету України Верховною Радою України	- не пізніше 1 – розгляд проекту закону в комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України та подання пропозицій до комітету з питань бюджету; - не пізніше 15 – розгляд Комітетом з питань бюджету спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів пропозицій до проекту закону та підготовка висновків та пропозицій до нього; - розгляд проекту закону про Державний бюджет України в першому читанні; - не пізніше 20 – прийняття проекту закону в першому читанні; - підготовка проекту закону до другого читання;
Листопад		- не пізніше 3 – Кабінет Міністрів подає доопрацьований проект закону відповідно до бюджетних висновків і порівняльну таблицю; - 3-6 Комітет з питань бюджету готує висновки щодо розгляду проекту закону в другому читанні; - немпізніше 20 – прийняття проекту закону в другому читанні; - не пізніше 25 – внесення проекту закону на розгляд у третьому читанні; - прийняття проекту закону в третьому читанні;
Грудень		- до 1 прийняття закону про Державний бюджет України; - формування місцевих бюджетів.

У бюджетному процесі значну роль відіграє бюджетне планування, складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження, оскільки від правильного визначення планових показників бюджету залежить також і якість його виконання.

Бюджетне планування посідає центральне місце у фінансовому плануванні, оскільки воно пов”язане з показниками фінансових планів підприємств, організацій та установ різних форм власності. У процесі бюджетного планування аналізуються кількісні та якісні показники окремих галузей економіки, що дає змогу врахувати пропозиції із зміцнення доходної частини бюджету, забезпечення держави необхідним обсягом фінансових ресурсів для виконання визначених Конституцією функцій.

Бюджетне планування тісно пов”язане з економічним і соціальним плануванням в Україні. Така низка показників бюджету базується на показниках плану економічного та соціального розвитку. Водночас, окремі його показники також неможливо визначити без показників бюджету.

У процесі бюджетного планування забезпечуються необхідні фінансові пропорції згідно зпланом економічного й соціального розвитку; визначаються обсяг доходів бюджету та резерви їхнього росту, обсяг видатків та резерви їхнього скорочення; створюється належна фінансова база соціального захисту населення; розподіляються доходи й видатки між окремими ланками бюджетної системи, утворюються державні матеріальні та бюджетні резерви.

Відповідно до цього перед бюджетним плануванням постають наступні завдання:

- найповніше виявити резерви у галузях економіки і спрямувати їх на виконання плану економічного та соціального розвитку;

- визначити обсяг доходів за окреими джерелами і загальний обсяг доходів бюджету з урахуванням резервів їх збільшення;

- визначити видатки бюджету за всіма підрозділами бюджетної класифікації та загальний обсяг видатків з урахуванням економного, ефективного й раціонального використання бюджетних коштів;

- раціонально розподілити видатки державного бюджету між окремими ланками бюджетної системи та збалансувати бюджети нижчого рівня;

- утворити державні матеріальні та бюджетні резерви.

Підвищенню ефективності бюджетних видатків покликано сприяти впровадження програмно-цільового методу складання бюджету.

Згідно з пунктами 3.1.1 та 3.1.3 Заходів щодо забезпечення виконання завдань, передбачених Посланням Президента України до Верховної Ради України, Програмою діяльності Кабінету Міністрів України та спрямованих на поліпшення соціально-економічного становища, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2000 р. № 747, визначено завдання щодо застосування принципів середньострокового планування при формуванні державного бюджету та створення передумов для програмно-цільового планування (включаючи розроблення трирічних податково-бюджетних прогнозів та структури програмної класифікації видатків державного бюджету), тобто запровадження програмного підходу в бюджетному процесі України. Це, насамперед, поліпшить прозорість і обгрунтованість бюджету щодо конкретних напрямів видатків, підвищить ефективність діяльності розпорядників бюджетних коштів у досягненні цілей, поставлених перед ними на черговий бюджетний рік, а також посилить зв”язок між завданнями розпорядників коштів та бюджетним фінансуванням.

Програмно-цільовий метод складання бюджету – це практика групування різних видів бюджетних видатків в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття видатків була закріплена за певним видом програми. Як правило, кожна програма – це фіскальне зобов”язання одного головного розпорядника коштів, ефективність якого оцінюється з погляду успішності досягнення мети програми.

Отже, програма – це комплекс взаємопов”язаних бюджетних заходів, які потрібно здійснити або які вважаються за необхідні для досягнення спільного бюджетного результату чи одержання бажаного наслідку. Кожна програма визначається своєю особливою бюджетною метою. Всі заходи, передбачені програмою, мають підлягати класифікації в одній загальній функціональній класифікації.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі загалом включає такі основні елементи:

- визначення загальної мети
програми (на середньостроковий період); завдань програми на короткостроковий період; напрямів діяльності, які забезпечують реалізацію програми;

- середньострокове бюджетне планування
(при визначенні видатків на бюджетну програму на плановий рік кожен головний розпорядник повинен оцінювати необхідні і можливі бюджетні ресурси для її продовження у наступних за плановим роках, очікуваний результат і вплив від впровадження бюджетної програми у плановому році на обсяг відповідних видатків у наступні періоди);

- розробка пріоритетів бюджетних програм головними розпорядниками
у повній відповідності до основної мети діяльності (місії) такого головного розпорядника відповідно до законодавства;

- визначення відповідального за виконання бюджетної програми
у системі головного розпорядника (відповідального виконавця), яким може бути або структурний підрозділ міністерства (відомства), або підвідомчий йому (координується через нього) орган, або не бюджетна організація, який/яка безпосередньо управляє виконанням (виконує) таку бюджетну програму і несе відповідальність за результати її реалізації;

- розробка критеріїв оцінки та аналізу результативності бюджетної програми
щодо обсягів затрат, кінцевого продукту, ефективності і якості (результативні показники);

- формування і затвердження бюджетних призначень
головним розпорядникам у розрізі бюджетних програм
(у даний час бюджетні призначення затверджуються за діючою функціональною класифікацією видатків бюджету);

- регулярне звітування головних розпорядників
за досягнуті результати в процесі впровадження відповідних бюджетних програм.

Програмно-цільовий метод складання бюджету має такі переваги:

1. Дає чітке розуміння
державним органам та громадськості, на що витрачаються бюджетні кошти.

2. Забезпечує прозорість бюджету
та дає можливість за наслідками виконання бюджету оцінити, чи досягнуті поставлені на етапі планування цілі чи виконані завдання.

3. Вимагає більшої дисципліни бюджетного процесу
, оскільки встановлює конкретні показники результативності та відповідні показники видатків, і тим самим важче використати ці кошти на цілі, що відрізняються від початково визначених цілей.

4. Упорядковує організацію діяльності головного розпорядника щодо формування і виконання своїх “бюджетів”
шляхом чіткого розмежування відповідальності між відповідальними виконавцями у його системі за реалізацію кожної бюджетної програми, а також підвищує відповідальність головного розпорядника (як органу державної влади) в цілому за дотримання відповідності всіх своїх бюджетних програм встановленій меті його діяльності, їх фінансове забезпечення та поліпшує управління бюджетними програмами.

5. Сприяє підвищенню ефективності розподілу і використання бюджетних коштів
, забезпеченню пріоритетних напрямків і визначенню доцільності окремих видатків бюджету виходячи з більшої обізнаності та інформованості щодо конкретної бюджетної програми.

6. Дає можливість переглянути функціональну класифікацію видатків бюджету для приведення її до міжнародних стандартів
та застосування виключно з метою складання зведених бюджетів, порівняння з бюджетами інших країн та для макроекономічного аналізу.

На 2002 рік передбачено формування державного бюджету на основі програмно-цільового методу, а в перспективі – і місцевих бюджетів.

Бюджетний процес на локальному рівні також починається із бюджетної політики, тобто заяв, зроблених політиками для конкретизації їхньої філософії фінансового управління.

Після схвалення Кабінетом Міністрів України проекту Закону “Про Державний бюджет”, Міністерство фінансів України доводить місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування розрахунок показників, необхідних для початку складання проектів місцевих бюджетів.

Після ухвалення Закону “Про Державний бюджет” у другому читанні, показники, необхідні для складання місцевих бюджетів, вважаються затвердженими остаточно і розпочинається процес формування місцевих бюджетів.

Чітке розуміння основних етапів у процесі складання бюджету, а також того,хто відповідає за конкретні дії на кожному етапі, є абсолютно необхідним для правильності складання бюджету.

Для унітарних систем з чітким розмежуванням між виконавчою і законодавчою владами спільними є такі основні етапи:

Встановлення граничних обсягів загальних видатків.
На основі структури та пріоритетів, у більшості країн фінансові органи встановлюють граничні обсяги, яких повинні додержуватись розпорядники при розробці своїх бюджетних запитів. Ці ліміти можуть встановлюватись для окремих розпорядників за програмами чи функціями або для їх комбінації. В деяких випадках не вся сума прогнозних надходжень асигнується в межах лімітів: частину коштів залишають для фінансування нових пропозицій. Це пояснюеться необхідністю забезпечити отримання органом влади одного комплекту пропозицій щодо виділення асигнувань, які можуть фінансуватись у межах прогнозних надходжень незалежно від того, які зміни можуть бути внесені перед поданням проекту бюджету на розгляд представницького органу. Як правило, цей етап завершується перед виданням інструкцій до бюджету.

Видання інструкцій до бюджету.
Міністерство фінансів України розробляє інструкції з підготовки бюджетних запитів. На локальному рівні ці інструкції розробляють місцеві фінансові органи.

Підготовка бюджетних запитів.

Консолідація даних і аналіз бюджету.

Визначення і вирішення проблем.
Цей етап передбачає документування основних бюджетних проблем, що випливли на поверхню завдяки аналізу бюджетних пропозицій і пропозицій стосовно капіталовкладень. Начальник бюджетного управління може зробити резюме проблем для представлення начальнику фінансового управління, який часто приймає попередні рішення і обговорює їх з ключовими управліннями перед прийняттям рішень.

Бюджетні рішення.
Начальник фінансового управління приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозицій проекту бюджету.

Підготовка бюджету та відповідних документів.
Цей етап передбачає складання бюджетного документу, підготовку підтверджуючих документів, зазвичай проекту рішення про бюджет на відповідний рік і пакету пропозицій. Розпорядники бюджетних коштів представляють окремі обгрунтування своїх пропозицій бюджетним комісіям.

Подання бюджету на розгляд
часто супроводжується пояснювальною запискою стосовно змісту, аргументацією основних показників.

Другою стадією бюджетного процесу є розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети. Процес розгляду бюджету на локальному рівні офіційно починається після отримання бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Ці запити консолідуються фінуправлінням і здійснюється перевірка їх точності та повноти. Бюджетні рішення, з одного боку, вимагають пильної уваги до деталей, а з іншого боку, - синтезу дрібних питань з метою їх вирішення політиками вищого рівня. Ніколи не буває вдосталь коштів для того, щоб профінансувати всі варті фінансування види діяльності, тому в процесі складання бюджету неминуче доводиться приймати важкі та часто непопулярні рішення. Найбільш якісний розгляд бюджету та найкращі рекомендації не забезпечать того, що не буде прийнято жодного неоптимального бюджетного рішення. Але вони неминуче приведуть до прийняття деяких вдалих рішень і знизять вірогідність прийняття дуже поганих і невиправданих рішень.

Розгляд бюджету – це мистецтво, а не наука. Знання набуваються досвідом і важкою працею. Розгляд бюджету грунтується на здоровому глузді плюс аналітичні прийоми. Експерт з бюджетних питань вивчає бюджетну пропозицію головного розпорядника коштів на предмет того:

- В чому полягає проблема чи питання?

- Чи відображає бюджетний запит політику органу влади?

- Чи була дана програма ефективною в минулому?

- Наскільки добре вимірюється ефективність діяльності чи результати?

- Якими є перспектики покращення або погіршення програми?

- Чи існують інші шляхи досягнення цілей та завдань?

- Чи не є кадрова структура занадто роздутою або неадекватною?

Процес розгляду бюджету завершується, коли місцевий фінансовий орган закінчує розробку остаточних рекомендацій місцевій державній адміністрації, виконавчому органу відповідної ради стосовно бюджету.

Отже, розгляд бюджету є важливою частиною процесу складання бюджету, всі учасники якого розуміють, які види діяльності уряду слід продовжувати, які нові програми пропонуються, фінансування яких видів діяльності слід скоротити або припинити.

Відповідно до ст.76 Бюджетного кодексу проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії відповідної ради схвалюється місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної ради. Разом з ним необхідно подавати:

1) пояснювальну записку до проекту рішення;

2) прогноз показників відповідного бюдету за основими видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди;

3) проект показників зведеного бюджету району;

4) показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умови, якщо реалізація проекту триває більше одного бюджетного періоду;

5) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період;

6) інформацію про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді;

7) пояснення головного розпорядника коштів до проекту відповідного бюджету (подаються до бюджетної комісії відповідної ради);

8) інші матеріали.

Місцеві бюджети розглядаються постійними комісіями місцевих рад і на сесійних засіданнях затверджуються відповідними постановами.

Найтривалішим за часом є третій етап бюджетного процесу – виконання бюджету,який охоплює бюджетний рік (з 1 січня до 31 грудня). Організовують виконання бюджету Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконкоми місцевих рад за допомогою органів оперативного управління фінансами: Міністерства фінансів України та його органів на місцях, органів Державного казначейства, Державної податкової адміністрації, Державної контрольно-ревізійної служби України. У виконанні бюджету беруть участь підприємства, орагнізації та установи всіх форм власності, а також громадяни, пов”язані з бюджетом за доходами та видатками.

Четвертий етап бюджетного процесу забезпечують органи виконавчої влади у процесі складання звіту про виконання бюджету та органи законодавчої влади і місцевого самоврядування у процесі розгляду й затвердження звіту про виконання бюджету.

Виходячи з вищенаведеного можна зробити такі висновки:

1) бюджетний процес – це організація і порядок складання, затвердження місцевого бюджету;

2) для організації оптимальної бюджетної процедури одним із головних критеріїв є своєчасне виконання бюджетного календаря.

Розділ 2. Практика формування і виконання місцевих бюджетів

2.1 Аналіз формування і виконання доходної частини локальних бюджетів

Економічнасутністьмісцевихбюджетіввиявляєтьсяуформуваннігрошовихфондів, якієфінансовимзабезпеченнямдіяльностіорганівмісцевогосамоврядуванняімісцевихдержавнихадміністрацій, розподілтавикористанняцихфондівнафінансування, утриманняйрозвитоксоціальноїінфраструктури, місцевогогосподарства.

Державні доходи – це грошові відносини з приводу розподілу вартості валового внутрішнього продукту, що використовується державою для здійснення своїх функцій. Доходи місцевих бюджетів утворюються за рахунок сплати фізичними і юридичними особами податків, зборів та інших обов’язкових платежів, надходжень з інших джерел, встановлених законодавством України.

Активний вплив місцевого самоврядування на формування нових суспільних відносин можливий лише в тому разі, якщо воно матиме в своєму розпорядженні достатню кількість фінансових ресурсів. Згідно з чинним законодавством органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції самостійно розробляють, затверджують і виконують місцеві бюджети.

Структура доходів і видатків бюджету визначається економічною спрямованістю суспільства, природою і функціями держави. У країнах з розвинутою ринковою економікою доходи бюджету формуються без врахування безпосереднього звя’зку з виробничим процесом, через систему податків. У них розмір доходів бюджету на наступний рік затверджується на основі приросту чи зменшення доходів порівняно з минулим роком, що пов’язано із введенням поправочного коефіцієнта, вирахуваного на основі середніх даних за кілька років. У зв’язку з цим, недоцільно, та і не можна порівнювати порядок формування бюджетів розвинутих ринкових держав із державами, що стали на шлях ринкових трансформацій. Україною зокрема, яка перебуває на початковому етапі ринкової економіки і, де тривалий час була пряма залежність між матеріальним виробництвом і зростанням державного централізованого фонду фінансових ресурсів.

До 2002 року (з часу введення в дію Бюджетного кодексу України) доходи місцевих бюджетів поділялися на власні, закріплені і регулюючі. Це було законодавчо закріплено в 1990 році, а потім підтверджено в новому Законі “Про бюджетну систему” в редакції 1995 року.

Законодавство України до прийняття Бюджетного кодексу України не давало детального переліку власних доходів місцевих бюджетів. Немає в ньому норм про порядок формування та використання власних доходних джерел. Як свідчить практика, власними слід вважати доходи, які виникають внаслідок рішень, які приймають органи місцевого самоврядування.

1991-1994 р.р. – це період становлення правової бази місцевого самоврядування. У Законі України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 26 березня 1992 року передбачено право місцевих рад запроваджувати на своїй території місцеві податки і збори. Практика їх запровадження протягом 1991-1993 р.р. пов’язана з неодноразовими правовими конфліктами з прокуратурою, викликаними неврегульованістю цього питання в спеціальному законодавчому акті. До 1993 р. не було чітко визначеного переліку місцевих податків і зборів, бази оподаткування, об”єктів оподаткування, граничних ставок місцевих податків і зборів.

Види місцевих податків і зборів, їх граничні розміри та порядок обчислення визначено Декретом Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори” від 20 травня 1993 р. Було встановлено 17 місцевих податків і зборів. Однак, процес їх впровадження внаслідок мізерності надходжень йшов дуже мляво. На початок 1994 року по Україні 45% органів місцевого самоврядування не запровадили на власній території місцеві податки і збори. В Чортківському районі Тернопільської області ці податки всі сільські ради запровадили лише в 1988 році.

Але і до цих пір місцеві податки і збори не відіграють значної ролі у наповненні місцевих бюджетів (рис.2.01; 2.02).

Рис.2.01. Надходження місцевих податків і зборів за 1996 – 2001 роки по Чортківському району

Рис.2.02. Динаміка надходження місцевих податків і зборів по Чортківському району

Досвід державотворення в ринкових економічних системах підтверджує, що міцне місцеве самоврядування неможливе без відповідного матеріального та фінансового підгрунтя. У багатьох країнах основу фінансової незалежності місцевих властей становлять місцеві податки, кількість яких досить значна; до складу місцевих належать такі податки, які в нас, зазвичай, вважаються загальнодержавними (податок на прибуток підприємств, податок на доходи громадян, майнові податки, місцеві акцизи). Великий перелік місцевих податків і зборів, віднесення до них не лише дріб”язкових і другорядних, а й великих за обсягами надходжень прямих, непрямих і майнових податків зумовлює досить високу їхню фіскальну роль, перетворює місцеві податки і збори в одне з основних джерел доходів місцевих бюджетів розвинутих ринкових країн. Цим шляхом необхідно йти і Україні, де потрібно змінити ставлення до місцевих податків і зборів і не розглядати їх як другорядні податки в складі системи оподаткування, суттєво підняти їхнє значення та роль у формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

Множинність невеликих за розмірами податків, які всі одночасно не сплачує жоден з платників, створює уявлення про невеликий податковий тягар.

Розширення переліку місцевих податків і зборів повинно проходити за рахунок запровадження податків із цільовим використанням одержаних коштів. Наприклад, збори на прибирання та освітлення вулиць, за збирання сміття, впорядкування парків, зон відпочинку, кладовищ, тощо.

За умов загрозливої екологічної ситуації в Україні корисними стануть місцеві екологічні податки, які доцільно стягувати у вигляді штрафів за забруднення повітря, водоймищ, лісів та інших природних ресурсів, захоронення й утилізацію шкідливих відходів. Такі податки можуть стати дієвим інструментом у справі збереження та охорони довкілля і покращення екологічної ситуації в країні.

Нині вигідне територіальне розташування населених пунктів, сприятливі природо-кліматичні умови, наявність і використання корисних копалин та інші чинники майже не впливають на рівень економічного і соціального розвитку територіальних громад, насиченість об”єктами соціальної та побутової інфраструктури, ступінь задоволення суспільних потреб населення. Склалося становище, за якого “багаті” природними ресурсами території знаходяться у жалюгідному стані, потерпають від нестачі електроенергії, відсутності газопостачання, комфортабельних шляхів сполучення; місцеві органи влади не мають коштів для утримання в належному стані вулиць, парків, місць відпочинку, кладовищ, тощо.

Імовірно, встановити залежність між об”єктивними факторами сприятливого природного та територіального розташування населених пунктів і рівнем добробуту територіальних громад можна за допомогою особливих місцевих податків чи зборів, які доцільно стягувати з суб”єктів господарювання, що здійснюють промислове споживання цих благ з метою одержання вигоди. Наприклад, в процесі видобутку та вивезення корисних копалин споживачі наносять певну шкоду довкіллю, забруднюють його, користуються шляхами сполучення, що приводить до передчасного їхнього зносу тощо. На території таких населених пунктів доцільно запроваджувати спеціальні місцеві податки та збори з користувачів природних багатств, а кошти спрямовувати на охорону створення необхідних умов для життєдіяльності населення.

Як було сказано вище, місцеві податки і збори становили мізерну частку доходної частини місцевих бюджетів. В період 1996-2001 року доходна частина локальних бюджетів наполовину формувалася за рахунок дотацій. За цей період питома вага дотації в доходах бюджету Чортківського району становила 51,0%, регулюючих доходів – 33%, власних та закріплених –15,6%.

Закріпленими вважалися доходи, які на стабільній основі повністю передавалися до місцевих бюджетів. За допомогою регулюючих доходів збалансовувалися місцеві бюджети.

В останнє десятиріччя формування і виконання доходної частини місцевих бюджетів характеризувалося майже повною залежністю від центрального уряду, який визначав склад доходів місцевого бюджету, нормативи відрахувань від регулюючих податків, розміри дотацій і субвенцій із державного бюджету України.

Фінансову самостійність місцевих органів самоврядування обмежувала не тільки майже повна їх залежність від загальнодержавних доходів, а й нестабільність практики бюджетного регулювання. Щорічні зміни складу доходів місцевих бюджетів, механізму бюджетного регулювання унеможливили здійснення місцевою владою не тільки перспективної фінансової політики, а й гарантування нормальних умов для функціонування протягом року.

Нормативи зарахування загальнодержавних податків і зборів в бюджет Чортківського району за останні вісім років змінювалися щороку, що видно із нижчеприведеної таблиці:

Таблиця 2.01

Нормативи відрахувань відзагально-державних податків і зборів до бюджету Чортківського району

Роки	Податок з прибутку	Прибутковий податок з громадян	П Д В	Акцизний збір	Плата за землю	Питома вага планової дотації в доходах бюджету району
1995	50%	50%	40%	20%	70%	1,7%
1996	50%	50%	50%	20%	70%	2,4%
1997	50%	100%	-	50%	100%	36,4%
1998	100%	100%	-	-	100%	50,7%
1999	50%	100%	-	35%	100%	46,5%
2000	Тільки ком.власн.	50%	-	-	100%	73,8%
2001	-	100%	-	-	100%	58%
2002	Тільки ком.власн.	75%	-	-	75%	64,6%

До 1997 року в Україні було 4 регулюючих загальнодержавних податки: податок на додану вартість, податок із прибутку підприємств і організацій, акцизний збір та прибутковий податок із доходів громадян. Законом “Про Державний бюджет України” встановлювалися відрахування від даних податків до бюджетів областей, АРК, міст Києва і Севастополя. Ставки відрахувань диференціювалися залежно від забезпеченості тієї чи іншої області фінансовими ресурсами. З прийняттям нового Закону “Про податок на додану вартість” питання фінансової забезпеченості районів стало ще більш проблематичнішим. За цим законом із 1997 року ПДВ стопроцентно зараховується до державного бюджету України. Саме таким чином уряд розв”язав проблему розрахунків із відшкодування вхідного ПДВ щодо експортних операцій та вугілля, посилаючись, між іншим, на зарубіжний досвід. Справді, в деяких країнах ЄС, наприклад, у Франції та Великобританії, ПДВ повністю зараховується до центрального бюджету. Однак, у розвинутих країнах частка ПДВ в державних доходах становить лише 10-18% (в Україні -–від 20,7% у 1996 р. до 24,3% у 2000 р.)1
, натомість значну питому вагу мають надходження від інших податків, наприклад від особистого прибуткового податку – до 40% (в Україні лише 12,8%).

Передчасне запровадження ПДВ в Україні у 1992 році за ставкою 28% було зумовлено переважно фіскальними мотивами. Проте навіть чинна нині в Україні ставка ПДВ у 20% залишається досить високою. В розвинутих країнах вона становить 3-15%.

Крім того, порівняно високі ціни на товари і послуги і, з другого боку, низька заробітна плата в країні, ситуації з систематичними затримками її виплати, загальне зубожіння населення, нерозвинений ринок цінних паперів, мізерна частка дивідендів у доходах громадян призводили до того, що саме ПДВ відіграє вирішальну роль у формуванні доходів бюджету.

Як свідчать дані рис.2.03 частка ПДВ у доходах бюджету Чортківського району в 1996 році становила 58,1%. Питома вага ПДВ у контингенті надходжень (тобто загальні суми надходжень податків і зборів незалежно від бюджету призначення) становила в цілому по району від 38% у 1997 році до 18% у 2001 р. (рис.2.04).

Рис.2.03. Структура доходів бюджету Чортківського району за 1996 рік (%)

Рис.2.04. Динаміка питомої ваги окремих податків у загальній сумі надходжень по Чортківському району (%).

Таким чином, закріплення ПДВ за державним бюджетом не могло не позначитися негативно на формуванні дохідної частини місцевих і регіональних бюджетів. І хоч Законом України “Про Державний бюджет України на 1997 рік” бюджетам АРК, міст Києва та Севастополя, областей передано 100% податку на прибуток замість 70%, як це встановлено Законом “Про бюджетну систему”, 100% плати за землю, 100% плати за придбання торгового патенту, 100% прибуткового податку з громадян та 50% акцизного збору, це не вирішило питання забезпеченості фінансовими ресурсами адміністративно-територіальних утворень. Кількість дотаційних бюджетів областей зросла наполовину із 12-ти у 1996 році до 19-ти у 1997 році. По Чортківському районі питома вага планової дотації у доходах бюджету зросла в 15 разів з 2,4% у 1996 р. до 36,4 у 1997 році.

Таке перетворення всіх регіонів на реципієнтів свідчить про заганяння регіональних проблем фінансового забезпечення у глухий кут.

У регіонах ростуть споживацькі настрої, придушується ініціатива щодо збільшення податкових надходжень. На наш погляд, слід переглянути порядок зарахування ПДВ, повернувши йому статус регулюючого. Проблему відшкодування вхідного ПДВ можна розв”язати іншим способом, наприклад, проводити відшкодування з єдиного (державного) бюджету, а заборгованість між бюджетами гасити за взаємними розрахунками.

Зазначимо, що в розвинених країнах однією з причин широкого застосування податків на споживання є використання їх для збалансування місцевих бюджетів. Так, до бюджетів земель у ФРН зараховується 32,5% ПДВ, податки з продажу та обороту є основними джерелами доходів (поряд із податком на майно) муніципалітетів та штатів США і Канади. Оскільки споживання порівняно рівномірне в територіальному розрізі, податки на споживання забезпечують більш-менш рівномірні надходження до місцевих бюджетів. Крім того, податки на споживання меншою мірою, ніж податки на доходи, зазнають впливу коливань економічної кон”юктури, що забезпечує (за умови їх надходжень до місцевих бюджетів) відносну стабільність доходів територіальних утворень.

До податків на споживання в Україні належить лише ПДВ, акцизний збір, митні збори. ПДВ централізується у державному бюджеті, а вищенаведені переваги закріплення податків на споживання за місцевими бюджетами (рівномірності надходжень) не стосуються акцизного збору. Останнім обкладається реалізація лише окремих товарів, основними з яких є алкогольні напої та тютюнові вироби. Практика надходження акцизного збору в бюджет Чортківського району характеризується такими даними:

Таблиця 2.02

Надходження акцизного збору в бюджет Чортківського району в 1996-2001 роках (тис. грн.)

Роки	Призначено по бюджету	Факт	Сума невико-нання плану по акцизному збору тис.грн.	Недопоступило акцизного Збору
				в % до плану	в % до зага- льної суми доходів
1996	435	252	183	42,1%	1,3%
1997	2140	2024	116	5,4%	0,9%
1999	2140	100	2040	95,3%	17,0%
2000	-	-	-	-	-
2001	-	-	-	-	-
Разом	4715	2376	2339	49,6%	6,5%

Як видно з таблиці жодного року за останні 6 років в районі не було забезпечено виконання плану по надходженню акцизного збору. За ці роки місцевий бюджет не добрав 2339 тис.грн. цього виду доходів.

Основною причиною невиконання плану по надходженню акцизного збору було збільшення кількості виробників горілчаних виробів. Коли на початку 90-х років Чортківський горілчаний завод був на території області монополістом у виробництві алкогольної продукції, то за 10 років ще на 5-ти заводах відкрилися лінії розливу горілки. За рахунок цього, а також з причин неефективних менеджементу і маркетингу завод втрачав ринки збуту продукції, що стало причиною скорочення обсягів виробництва.

Так, коли в 1990 році горілчаний завод виробляв 756 тис.дал. виробів, то уже в 1996 році – 167 тис.дал, в 1997 р. – 133 тис.дал., в 1998 році – 131 тис.дал. Але особливо обвальне скорочення виробництва горілчаних виробів відбулося в 1999 році, де за рік обсяг виробництва скоротився в 4,2 раза і склав лише 31,2 тис.дал.

В тому ж 1999 році районний бюджет не добрав 2040 тис.дал. акцизного збору, що стало основною причиною катастрофічного невиконання доходної частини. При плані 5499,1 тис.грн. фактично поступило податків і платежів в сумі 2983,9 тис.грн., що становить лише 54% (табл.2.03).

Причиною такого стану із виконанням в 1999 році доходної частини бюджету району і районного бюджету зокрема, було прийняття Верховною Радою України Закону “Про внесення змін до деяких законів України щодо ставок акцизного збору і ввізного мита та порядку сплати акцизного збору”, який набрав чинності з 6 січня 1999 року. Цим законом встановлено ставки акцизного збору в сумі 2 євро за 1 л спирту, а на II півріччя – 3 євро. Розрахунки до Державного бюджету України на 1999 рік по акцизному збору зроблені, виходячи з діючої ставки на серпень 1998 року – 7 екю. Склалася ситуація, що ВАТ “Чортківський горілчаний завод” до 6 січня 1999 року платив акцизний збір по ставці 56,19 грн. з 1 дал горілки, а з 6.01.1999 р. – по 31,99 грн. Крім того запроваджено було оподаткування спирту, що використовувався для виробництва горілчаних виробів, що спричинило скорочення обсягів виробництва. Втрати бюджету району, як було зазначено вище, склали 2 млн. грн., а бюджету області – 50 млн. грн. Варто відмітити, що коригування розміру дотації області і, відповідно, району не було зроблено.

Це ще раз підтверджує повну залежність локальних бюджетів від дій і рішень центральних органів влади.

Третім регулюючим податком, який поступав в бюджет Чортківського району був податок з прибутку. Його питома вага в доходах бюджету району становила в 1996 році – 17,5%, у 1997 році – 9,1%, в 1998 році – 15,6% і в 1999 році – 6%. (Табл.2.03). Впродовж цих років відбувалося не тільки відносне, а й абсолютне зниження надходжень податку на прибуток. Це стосується як і бюджету району, так і загального контингенту надходження цього податку (рис.2.04). Основна причина – поглиблення економічної кризи, що супроводжувалася різким збільшенням кількості збиткових підприємств, падінням їхніх реальних доходів.

Так,за 1999 рік підприємства району отримали 2804 тис.грн. збитків. В порівнянні з 1988 роком збитковість зросла на 28,2 тис.грн., надходження зменшились на 602 тис.грн. Коли в 1998 році такі підприємства як ВАТ “Цукровий завод”, Марилівський спиртзавод, ВАТ “ Чортківгаз”, “Чортківська кондитерська фабрика” заплатили в бюджет 903 тис.грн. податку на прибуток, то в 1999 році надходжень цього податку не було.

В 2000 році відбулися різкі позитивні зміни в збільшенні обсягів промислової продукції та надходження податку на прибуток, які порівняно з попереднім роком подвоїлись і досягли 2882 тис.грн. Проте, місцевий бюджет з цього не мав жодної гривні.

Повністю відносити такі зрушення на ринкові перетворення і відкидати плив на ці процеси місцевих органів влади та управління, мабуть було б несправедливим. Адже ними багато зроблено щодо розширення дохідної бази і залучення податків у бюджет. Зокрема, в тому ж 2000 році проведено 22 засідання тимчасової комісії з питань сплати податків, внесення інших обов’язкових платежів та ефективного використання бюджетних коштів, утвореної при райдержадміністрації. За наслідками розгляду було порушено питання про перегляд трудових контрактів із керівниками 10 підприємств, які не забезпечують надходження належних бюджету платежів, а матеріали 35 підприємств передані на розгляд арбітражного суду та інших органів для застосування до порушників фінансових санкцій і заведення кримінальних справ. Поряд з цим місцевими органами виконавчої влади з метою стимулювання економії енергоресурсів проводився конкурс, де було нагороджено медалями два підприємства Чортківського району: комбінат хлібопродуктів і Чортківський цукровий завод. Постійно на засіданнях колегій райдержадміністрації, облдержадміністрації заслуховувались підприємства, які допустили спад виробництва, де намічались конкретні шляхи випралвення становища.

З метою заохочення більш повної сплати платежів до бюджету обласною податковою інспекцією також проводився конкурс, де призерами визнано і підприємства Чортківського району.

В усіх випадках визначали переможців, нагороджували і широко висвітлювали в місцевій пресі.

Але, на жаль, місцеві органи влади незважаючи на прикладені зусилля у нарощуванні виробництва, поліпшенні фінансово-господарської діяльності платників податків, не відчувають наповнення місцевого бюджету і, відповідно, не можуть надати більше соціальних послуг громадянам, що проживають на тертиторії району. Адже в останні роки склалася ситуація, що наповнення бюджету району залежить не від докладених зусиль у регіонах, а від того, як надходять кошти з державного бюджету. Яскравим прикладом є той же 2000 рік. Зверх плану район отримав 685 тис.грн. дотації, коли в цілому по району мобілізовано податків і платежів на 1546 тис.грн. більше прогнозного завдання. Але навіть це зверхпланове надходження дотації не було пов”язано із виконанням прогнозних завдань по доходах. Дотації були надані всім районам на погашення заборгованості по зарплаті незалежно від суми коштів, перерахованих в державний бюджет.

Така ситуація веде до дискредитації місцевої влади і, як наслідок, державної влади взагалі. Брак фінансових ресурсів на місцевому рівні призводить до того, що органи місцевого самоврядування намагаються поліпшити свій фінансовий стан за рахунок невиконання зобов”язань перед державою з податків, які надходять до державного бюджету України та інших цільових фондів. Нерідко місцеві органи влади спрямовують зусилля місцевих фіскальних органів на стягнення, в першу чергу, тих загальнодержавних податків, які повністю надходять в місцеві бюджети. Так, за 2000 рік по Чортківському району план мобілізації доходів в місцевий бюджет було виконано на 131,7%, в Державний бюджет – на 96,0%, в 2001 році в місцевий бюджет на 135,2%, в державний бюджет- на 106,7%.

Отже, повністю ігнорується вивірене ходом державного будівництва положення про те, що доходи місцевих бюджетів є не тільки фінансовим джерелом здійснення заходів місцевими органами влади, але й економічним важелем підвищення ефективності виробництва, розвитку інвестиційної активності, здійснення структурної перебудови регіонів відповідно до вимог ринкових перетворень.

На нашу думку, механізм надання дотації навіть в 2002 році згідно Бюджетного кодексу України також недостатньо стимулює ефективність роботи місцевих органів влади, зорієнтованої на розширення дохідної бази. Аж ніяк не можна погодитися з порядком, за яким в бюджети районів не перераховується жодного відсотка надходження доходів понад річні розрахункові обсяги. І хоч в останні три роки ця норма застосовується до обласних бюджетів, а в поточному 2002 році і до бюджетів міст обласного значення (37,5%), бюджети районів і далі залишились без зацікавленості у збільшенні податкових надходжень до державного бюджету.

З метою стимулювання місцевих органів влади щодо пошуку резервів збільшення бюджетних доходів шляхом нарощування обсягів виробництва та розширення сфери послуг доцільно встановити, що суми надходжень від загальнодержавних податків понад суми контингентів, що заплановані в бюджеті, повністю надходять до відповідних місцевих бюджетів.

Негативний вплив на виконання доходної частини місцевих бюджетів мала ситуація з постійними змінами податкового законодавства.

Так, наприклад, із 1992 року встановлене зарахування 30% земельного податку до державного бюджету (з 1997 року знову 100% закріплено за місцевими бюджетами), з 1994 року – 80% плати за воду та 40; плати за спеціальне використання надр, із 1996 р. – 80% лісового доходу, з 1997 р. 10% плати за забруднення навколишнього природного середовища належить до державного бюджету, замість 100% перерахуваня до місцевих бюджетів у минулому. Також із 1994 року прибутковий податок із доходів громадян, що раніше зараховувався повністю до місцевих бюджетів, став регулюючим. З 1997 року ПДВ закріплено за державним бюджетом, з 2000 року – податок на прибуток, крім підприємств комунальної власності.

На тлі різких зменшень надходжень в бюджет Чортківського району податку на додану вартість, акцизного збору та податку на прибуток, спостерігається тенденція до відносного і абсолютного зростання надходжень від прибуткового податку з доходів громадян. Питома вага цього податку в загальній сумі доходів місцевого бюджету зросла з 6,6% у 1996 р. до 25,9% у 2001 році (рис.2.03; 2.05.).

Рис.2.05. Структура доходів бюджету Чортківського району за 2001 рік

За рахунок прибуткового податку з громадян в бюджет Чортківського району у 2001 році надійшло 60% податків і неподаткових платежів. Цьому спряили зусилля місцевої влади, спрямовані на погашення заборгованості по заробітній платі у всіх галузях народно-господарського комплексу району, збільшенні надходжень прибуткового податку з громадян.

Починаючи з 1999 року в районі є позитивна динаміка у погашенні заборгованості по зарплаті:

Таблиця 2.04

Заборгованість по заробітній платі по Чортківському району за 1998-2001 роки (тис.грн.)

Заборгованість по заробітній Платі	на 1.01.1999 року	на 1.01.2000 року	на 1.01.2001 року	на 1.01.2002 року
Всього	7892	7590	5679	2666
В тому числі: - робітники і службовці - працівники с/г - інші категорії	1039 3810 3043	899 4589 2102	814 2753 2112	1535 765 366

Відповідно зростають надходження прибуткового податку з громадян з 1899 тис.грн. у 1998 році до 4787 тис.грн. у 2001 році, тобто за 4 роки надходження прибуткового податку з громадян збільшились у 2,5 рази. Жоден із податків за цей період не мав таких темпів росту. Проте, слід відмітити,що навіть такий високий приріст надходження прибуткового податку з громадян не забезпечив виконання плану у 1996-1999 роках. Останні два роки (2000-й і 2001-й) бюджет району по надходженню прибуткового податку з громадян було виконано.

Вагомим джерелом наповнення місцевого бюджету є плата за землю, яка, починаючи з 1997 року 100% поступала в бюджет району. Питома вага плати за землю в загальній сумі доходів становить від 2% у 1996 р. до 6,5% у 1999 році. На протязі 1996-2001 років бюджетні призначення по цьому платежу жодного року, крім 2000 не були виконані. За цей період в бюджети сільських, селищної і міської рад недопоступило 581 тис.грн. плати за землю. Враховуючи, що цей вид доходів становить левову частку їхніх бюджетів, то невиконання мало надзвичайно негативні наслідки для фінансування соціально-культурної сфери села.

Так, лише в 1996 році в бюджети органів місцевого самоврядування недопоступило 111 тис.грн. плати за землю, що становило 10,8% загальної суми доходів цих бюджетів. Основною причиною була недоїмка в сумі 66 тис.грн. та надання відстрочки в сумі 226 тис.грн.

В 1998 році в сільські, селищний та міський бюджети недопоступило 215 тис.грн. плати за землю, що становило 9,6% загальної суми отриманих податків і платежів. Причиною невиконання плану було допущення більшістю платниками недоїмки в сумі 526 тис.грн.

За рахунок недопоступлення плати за землю не виконана дохідна частина бюджетів органів місцевого самоврядування і в 2001 році на суму 175 тис.грн., що складає 4,4% загальної суми податків і платежів. Основною причиною є наявність недоїмки в сумі 187 тис.грн.

На даний час спостерігається тенденція до зниження надходжень цього виду платежу в зв”язку з переходом сільськогосподарських товаровиробників на оподаткування фіксованим сільськогосподарським податком, а також через проведення більшою частиною платників грошової оцінки землі, що приводить до зменшення надходження плати за землю приблизно на 50%.

Причинами невиконання запланованих сум по мобілізації доходів бюджету є: незадовільний фінансовий стан суб”єктів підприємницької діяльності, недосконалість податкового законодавства щодо запобігання порушенням у процесі справляння податків; ухилення підприємницьких структур від сплати податків; незабезпечення повного обліку та руху готівки через банки і наявність тіньових потоків фінансових ресурсів; засилля бартерних операцій.

На невиконання плану доходів місцевих бюджетів згубний вплив мало планування доходів при розрахунках дотації, які завідомо не поступали в бюджет. Так, в 1996 році при визначенні дотації обласним фінансовим управлінням Чортківському району враховано кошти від приватизації майна в сумі 245 тис.грн. без обгрунтованих розрахунків. В той час міською радою ще не була розроблена програма приватизації, не створені структури, які займалися б приватизацією об”єктів комунальної власності, не визначено переліку цих об”єктів.

В результаті такого “плануваня” бюджет м.Чорткова недоодержав 148 тис.грн. доходів, або 24% загальної суми доходів. Відповідно бюджетним організаціям було не додано квартальну суму належних їм асигнувань.

В 1999 році місцевим бюджетам при розрахунку дотації було заплановано надходження гербового збору. В червні цього року вносяться зміни до закону “Про гербовий збір”, за яким гербовий збір підлягає сплаті суб”єктами зовнішньоекономічної діяльності, тобто в місцевий бюджет цей платіж не поступає. В результаті при плані 122 тис.грн. в районний бюджет поступило лише 4 тис.грн. і 118 тис.грн. інакше як прихованим дефіцитом місцевого бюджету назвати не можна, бо ніякими законами не була передбачена компенсація втрати доходів.

Впродовж останніх років застосовувалась згубна для локальних бюджетів практика реструктиризації і списання недоїмки за платежами в місцевий бюджет без відповідної компенсації трансфертами випадаючих доходів. Так, в 1996 році надано відстрочки на умовах податкового кредиту по платі за землю в сумі 225,7 тис.грн. і по податку з власників транспортних засобів в сумі 63,1 тис.грн. Згідно Закону України від 5.02.99 р. № 428-ХІУ “Про списання та реструктуризацію податкової заборгованості платників податків цукрових заводів (комбінатів)” списано недоїмки по платі за землю цукрового заводу станом на 1.01.98 р. та сільськогосподарських підприємств станом на 1.01.99 р. в сумі 303,3 тис.грн. В 2001 році списано 65,9 тис.грн. плати за землю і 576,3 тис.грн. пені, реструктеризовано 79,7 тис.грн. цього податку, які були станом на 31.12.99 р. Крім того, списано 4,4 тис.грн. недоїмки по податку з власників транспортних засобів, але 20% цього податку відповідно недоїмки минулих років в 2002 році зараховується в бюджети органів місцевого самоврядування.

Враховуючи те, що недоїмка реструктеризовувалась і списувалась переважно сільськогосподарським товаровиробникам, то найбільше “страждали” сільські бюджети, які виконували доходну частину лише на третину. При направленні на соціальні виплати до 90% видатків це не давало можливості навіть здійснювати поточну виплату заробітної плати. Рішення уряду щодо припинення хибної практики списання або реструктуризації податкової заборгованості було прийнято на початку 2000 року і втілювалось через затвердження відповідних статей у законах про бюджет на 2000 та 2001 роки. Подовження дії цієї норми протягом цих років і введення до закону про бюджет статті 50 у 2002 році є обов"”зковою умовою дотримання урядом цього конструктивного рішення. Водночас, для того щоб мотивація платників податків до нарощування заборгованості перед бюджетом була мінімальною, норму про заборону реструктуризацї чи списання нової податкової заборгованості варто було б не лише подовжити на декілька років, а й затвердити на більш системному законодавчому рівні.

На 2002 рік доходи місцевих бюджетів планувалися на основі формули.

Аналіз виконання доходної частини бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002 року свідчить про позитивну динаміку виконання бюджету 2002 (табл.2.05). За 4 місяці в бюджет району надійшло 2522 тис.грн. податків і платежів, що на 556 тис.грн., або 28,3% більше плану. Порівняно з відповідним періодом минулого року доходи зросли на 406 тис.грн., або на 19% (рис.2.06). За 4 місяці поточного року отримано 39% річних бюджетних призначень по надходженню податків і платежів, тоді як за цей період минулого року було отримано 29,8% річного плану надходжень, тобто по проценту виконання річного обсягу доходів випередження до минулого року йде на місяць. Найбільші зміни в структурі податків і платежів відбулися по платі за землю, де її питома вага знизилась в 2 рази з 5,2% за 4 місяці 2001 р. до 2,6% за 4 місяці 2002 р. Зате на дев”ять відсоткових пункти зросла питома вага єдиного податку і фіксованого сільськогосподарського податку.

Аналіз практики формування і виконання доходної частини локальних бюджетів України і бюджету Чортківсько

го району в тому числі за 1996-2001 роки дає підставу зробити висновок, що самостійність місцевих бюджетів залишається лише формальною, а не реальною. Причин такої ситуації багато. Вони є як об”єктивними, так і суб”єктивними. Ось тільки деякі з них:

- регулюючі доходи значно перевищують закріплені доходи місцевих бюджетів. Це явище поглиблювало фінансову кризу в районі, не давало змоги виконувати регіональну програму соціально-економічного розвитку;

- наявність часового лагу між сплатою податків до державного бюджету та дотаціями з нього впливало на своєчасність виконання видаткової частини місцевих бюджетів;

- податковий тиск. Відсутність інвестиційно-соціальної спрямованості податкової політики призводить до тінізації економіки. Як наслідок – відсутність платежів до бюджету, бартеризація економіки, збитковість підприємств виробничої сфери;

Рис.2.06.Порівняння показників доходів бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002 і 2001 років

- дотаційний характер діяльності підприємств місцевого житлово-комунального господарства;

- зміна податкового законодавства після затвердження Закону “Про Державний бюджет України”;

- списання і реструктуризація недоїмки по платежах в місцевий бюджет без відповідної компенсації випадаючих доходів;

- при розрахунках дотації врахування завідомо завищених доходів, що за своєю природою було прихованим дефіцитом місцевого бюджету.

Забезпечення фінансової автономії місцевої влади – це питання не суто економічного характеру, воно завжди мало політичну забарвленість. Проблема надання права місцевим органам самоврядування запроваджувати на своїй території власні податки потребує відповіді на запитання: чи довіряє держава місцевій владі?

Недостатньо проголосити принцип самостійності, необхідно законодавчо встановити конкретні механізми його реалізації.

2.2 Аналіз виконання видаткової частини місцевих бюджетів.

Економічна сутність місцевих бюджетів виявляється як у формуванні доходів так і в розподілі і використанні їх на фінансування, утримання і розвиток соціальної інфраструктури, місцевого господарства.

Важливу роль для становлення самостійних місцевих бюджетів відіграє порядок здійснення та склад цих видатків. У місцевих органів влади мають бути чітко визначені функції і завдання. Законодавство України з цих питань було недосконале й суперечливе, хоча і пройшло з 1990 року певну еволюцію. Коротко розглянемо окремі її етапи.

Визначеного законом повного переліку видатків місцевих бюджетів в Україні до прийняття Бюджетного кодексу не було. Бюджетне законодавство України регламентувало порядок здійснення видатків місцевих бюджетів та основні напрямки використання їхніх коштів. Законом “Про бюджетну систему Української РСР”, прийнятим у 1990 році, встановлено, що місцеві ради самостійно витрачають бюджетні кошти і визначають напрямки використання коштів місцевих бюджетів. Вони також збільшують норми видатків на утримання житлово-комунального господарства, закладів охорони здоров”я, народної освіти, соціального забезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи, визначають додаткові пільги і допомогу окремим категоріям населення. За Законом, місцеві ради отримали право встановлювати розмір видатків на утримання органів місцевого управління, утворення резервних фондів, надання дотацій і субвенцій для збалансування бюджетів нижчого рівня.

Прийнятим того ж року Законом “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” було підтверджено зазначений порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів.

Названі законодавчі акти передбачали, що доходи, додатково одержані при виконанні місцевих бюджетів, а також суми перевищення доходів над видатками, що утворилися внаслідок перевиконання доходів або економії у видатках, залишалися в розпорядженні відповідних місцевих рад, вилученню не підлягали і використовувалися на їхній розсуд.

Після проголошення незалежності України порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів майже не змінився. У Законі України “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, прийнятому в 1992 р., було більш чітко визначено порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів на утримання органів управління. Зокрема органи місцевого самоврядування одержали право встановлювати розмір видатків на утримання створюваних ними органів управління (замість попереднього порядку, згідно з яким місцеві ради встановлювали розмір видатків на утримання органів місцевого управління).

Більш деталізоване правове регулювання видатків місцевих бюджетів було запроваджено лише в 1995 р. з прийняттям Закону України “Про бюджетну систему України”. Згідно із ст.18 цього Закону кошти республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів могли витрачатися лише з тією метою і в тих межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами. Уперше видатки всіх бюджетів було поділено на поточні та на видатки розвитку. Згідно із Законом, поточні видатки – це видатки з бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захисту населення, тощо. Встановлено також, що у складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених щойно об”єктів.

Видатки розвитку – це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничого й невиробничого призначення, структурної перебудови народного господарства субвенції та інші видатки, пов”язані з розширеним відтворенням.

У Законі “Про бюджетну систему України” вперше розподілено видатки між бюджетами різних рівнів бюджетної системи. Більш детально це зроблено щодо державного бюджету України, видатки місцевих бюджетів визначено лише фрагментарно.

Зазначеним Законом України встановлено, що розмежування видів видатків між бюджетами, які входять до складу бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, здійснюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими радами, районними і міськими (міст із районним поділом) радами. На наш погляд це положення суперечить принципам місцевого самоврядування поскільки кожен рівень влади повинен нести видатки, визначені законом.

У Законі України “Про бюджетну систему України” вперше запроваджено порядок пропорційного скорочення бюджетних видатків.

Окремі зміни здійснення видатків внесено Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, прийнятим у травні 1997 року. Статтею 64 Закону встановлено, що розмір і цільове спрямування видатків, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, визначаються ними самостійно із місцевих бюджетів.

В обласних і районних бюджетах передбачено видатки, пов”язані зі здійсненням районними, обласними радами заходів із забезпечення спільних інтересів територіальних громад. Ці видатки визначаються відповідними обласними і районними бюджетами. Закон передбачив виділення у видатковій частині місцевих бюджетів окремо видатків поточного бюджету і видатків бюджету розвитку. Але на практиці до 2002 року (до введення в дію Бюджетного кодексу України) місцеві бюджети не мали ніякого бюджету розвитку – це були бюджети виживання. Крім того, встановлено, що видатки місцевих бюджетів поділяються на дві частини: на видатки, пов”язані з використання власних повноважень місцевого самоврядування, і на видатки, пов”язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Фактичний дефіцит бюджету Чортківського району вперше було зафіксовано в 1994 році, де не було повністю проплачено видатки установ за енергоносії і не було надано пільг працівникам бюджетної сфери по комунальних послугах. Але ні урядом, ні місцевими органами влади не було вжито радикальних заходів щодо збалансування місцевих бюджетів. І як снігова лавина почала стрімко зростати кредиторська заборгованість. Вже в 1995 році вона зачепила найнедоторканішу статтю видатків – заробітну плату. Сума заборгованості на 1.01.1996 р. склала 512,4 тис.грн., або півтора місячного фонду заробітної плати (табл.2.06. і рис. 2.07.).

Таблиця 2.06

Кредиторська заборгованість бюджетних установ Чортківського району по заробітній платі (без нарахувань)
(тис.грн.)

Заборгова Ність на 1.01.1999	Заборгова ність на 1.07.1999	заборгова ність на 1.01.2000	заборгова ність на 1.07.2000	Заборгова ність на 1.01.2001	заборгова ність на 1.07.2001	заборгова ність на 1.01.2002
Освіта – всього	602,7	564,3	653,1	693,8	254,5	231,3	110,3
в тому числі районний бюджет	543,0	426,2	533,4	592,5	201,1	182,9	92,1
Культура-всього	89,8	140,1	69,7	82,6	48,3	36,2	19,5
в тому числі районний бюджет	59,4	96,8	55,3	57,3	33,8	20,2	15,3
Охорона здоров”я - всього	563,4	784,5	429,4	579,2	345,6	153,9	159,7
в тому числі районний бюджет	509,6	727,7	408,4	541,6	326,1	134,6	154,2
Соціальний захист - всього	19,2	79,1	30,9	38,2	51,6	29,8	7,2
в тому числі районний бюджет	19,2	79,1	30,9	38,2	51,6	29,8	7,2

Продовження таблиці 2.06.

Органи місцевого самоврядува- ння та державної виконавчої влади –всього	47,9	59,5	35,7	73,9	47,2	49,6	10,6
в тому числі районний бюджет	2,6	2,5	1,5	5,6	6,8	5,1	-
Інші – всього	26,2	40,8	23,9	30,8	13,6	1,8	-
в тому числі районний бюджет	26,2	40,8	23,9	30,8	13,6	1,8	-
РАЗОМ - всього	1349,2	1668,3	1242,7	1498,5	760,8	502,6	307,3
в тому числі районний бюджет	1160,0	1373,1	1053,4	1266,0	633,0	374,4	268,8

Рис.2.07. Динаміка кредиторської заборгованості установ, що фінансуються з бюджету Чортківського району за 1195-2001 року (тис. грн.)

Поряд із централізацією доходів з державного бюджету передаються на фінансування до місцевого субсидії, які нараховуються більше 6-титисячамгромадянрайонуів 1996 роцібулипрофінансованілишевсумі 141 тис.грн., щостановило 11,4% добюджетнихпризначень (табл.2.07.).

В результаті різко зросла кредиторська заборгованість за цим видом соціальних виплат. На 1.01.1997 року заборгованість становила 1189 тис. грн., що у 8,4 рази перевищувало видатки бюджету на цю статтю за 1996 рік, тобто потрібно було 8 років, щоб погасити цю заборгованість при рівні фінансування 1996 року. Аналогічна ситуація була і по пільгах згідно Закону України “Про статус вевтеранів війни”. Заборгованість по цих пільгах за 1997 рік зросла із 557 тис.грн. до 1104 тис.грн., тобто удвічі.

В 1997 році ситуація із фінансуванням цих соціальних виплать різко змінилася і порівняно з минулим 1996 роком на ці видатки було спрямовано в 2 рази більше коштів – 1461 тис.грн. Але цього було досягнуто тільки шляхом проведення взаємозаліків. В цілому у видатках бюджету району взаємозаліки становили у 1996 році – 42,2%, в 1997 році – 48,1% (табл.2.08.).

Таблиця 2.08

Питома вага взаємозаліків у видатках бюджету чортківського району за 1996-2001 роки (тис.грн.)

1996	1997	1998	1999	2000	2001
Видатки – всього	12055	14753	12951	18450	226932	19083
В тому числі:
- взаємозаліки	5084	7012	6409	9876	-	-
- % взаємозаліків	42,2	78,1	49,5	53,5	-	-
Зарплата – всього	4888	5575	5106	5178	6178	7927
В тому числі:
- взаємозаліки	2346	3143	2711	1101	-	-

Шляхом проведення взаємозаліків в 1996-1997 роках було забезпечено виконання видаткової частини бюджету району відповідно на 112,9% і 121,3%.(рис.2.08.).

Рис.2.08. Виконання видаткової частини бюджетів України і бюджету Чортківського району за 1996 –2001 роки в (%)

В зв’язку з наявністю значної суми кредиторської заборгованості бюджетних установ, перевиконання доходної частини було спрямовано на фінансування закладів соціально-культурної сфери та органів управління. З цією метою майже не виконувалися видатки на субсидії. Ці видатки, як було відмічено вище, профінансовані лише на 11,4%, тоді як установи освіти, культури, охорони здоров”я та управління профінансовані в сумі 2641 тис.грн., або на 41,2% більше бюджетних призначень.

Навіть такі значні перекоси у фінансуванні видатків у 1996 році не дали змоги забезпечити виплату поточної заробітної плати. Так, по установах освіти було виплачено 10 місячних фондів зарплати,з них – 6,7 місячних фондів грошовими коштами. По установах охорони здоров”я забезпечено виплату 10,6 місячних фондів зарплати, з них 8 грошовими коштами. Це стало наслідком погашення заборгованості по зарплаті за минулий 1995 рік, яка була, в основному, по закладах охорони здоров”я. В новий 1997 рік бюджет району вступив із заборгованістю по заробітній платі в сумі 1349 тис.грн., що в 2,6 раза перевищувала рівень минулого року (табл.2.09).

Інші статті видатків фінансувалися за залишковим принципом. Так, на медикаменти було направлено 1,7% видатків бюджету, на продукти харчування – 3,6%. Хоч ці видатки перевищували бюджетні призначення, але за рахунок інфляції реальна забезпеченість бюджетних установ медикаментами і продуктами харчування була мізерною.

Так, у лікарнях широкого профілю на медикаментозне забезпечення хворого в день спрямовувалося 51 коп. і на харчування – 1 грн. 28 коп.

В 1997 році установи соціально-культурної сфери і управління знову були профінансовані зверх бюджетних призначень. Сума перефінансування склала 2309 тис.грн., або 28%. Це відбулося, в основному внаслідок перевиконання дохідної частини бюджету. В 1997 році вже не спостерігається таких значних перекосів у фінансуванні видатків як у 1996 році. Проте, правоохоронна діяльність, допомога сімям з дітьми, пільги ветеранам війни і праці, територіальний центр, кіномережа і радіомовлення були недофінансовані від 80 до 11%.

В лютому 1997 року Президент України видав наказ № 187 “Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни”, яким було передбачено спрямовувати на заробітну плату і соціальні виплати не менше як 75 відсотків наявних бюджетних коштів, тобто значне недофінансування інших статей видатків, крім заробітної плати, дістало правове підгрунтя. Цей указ діє і до сьогоднішнього дня, так як попри численні Закони “Про Державний бюджет України”, Укази Президента і постанови Кабінету Міністрів до цих пір в районі не вдалося повністю ліквідувати заборгованість по заробітній платі.

Як свідчить аналіз, в цьому ж таки 1997 році не вдалося витримати цієї норми Указу, так як 48,1% (7012 тис.грн.) видатків було проведено шляхом взаємозаліків, основна частина яких була спрямована на погашення заборгованості за енергоносії, яка протягом року скоротилася з 274 тис.грн. до 120 тис.грн., або в 2,3 раза.

В 1996-1997 роках в районі на виконання Законів “Про Державний бюджет України” на 1996 і 1997 роки, вищезгаданого Указу Президента України, які містили норму, що керівники бюджетних установ і організацій здійснюють заходи по приведенню мережі, штатів і контингентів до бюджетних асигнувань, було здійснено безпрецедентне скорочення бюджетної сфери. Зокрема, по освіті закрито 7 груп в дитячих дошкільних закладах міста Чорткова, селища Заводського, 22 класи в загальноосвітніх школах. З 1 вересня 1996 року проведено скорочення 50% технічних працівників. По установах охорони здоров”я кількість ліжок було скорочено із 880 до 557, тобто на 36,7%.

Відділом культури райдержадміністрації з 15 травня 1996 року більшість працівників бібліотечної системи і клубних закладів переведено на оплату праці в розмірі 0,5 місячного окладу. Крім цього, скорочено 2 штатних одиниці бібліотекарів 1 категорії відділу комплектування і обробки літератури. За цих два роки штатна чисельність працівників бюджетних установ скоротилася на 1389 штатних одиниць, або на 25% (табл.2.10.).

Ці всі заходи в комплексі, а також вимушена економія по заробітній платі за рахунок страйку працівників освіти, дозволили в 1997 році забезпечити виплату річного фонду заробітної плати і скоротити заборгованість на кінець року на 227 тис.грн., або на 0,5 місяця. Проте, через погашення заборгованості по зарплаті взаємозаліками, спостерігалась значна нерівномірність у виплаті зарплати і заборгованості по ній, яка на 1.01.1998 року охоплювала рік і 5 місяців (табл.2.11.).

Але, так як така “економія” видатків була ситуативною, вона звичайно, не стала основою позитивної тенденції у виплаті заробітної плати. І тому, вже у 1998 році заборгованість знову почала стрімко зростати і за станом на 1 березня 1998 року вже становила 1820 тис.грн., або 3,9 місячних фонди заробітної плати. Фінансування видатків на медикаменти і харчування порівняно з 1996 роком ще скоротилося відповідно на 27% і на 6%.

В 1998 році, незважаючи на недовиконання видаткової частини бюджету району і значну питому вагу взаємозаліків (49,5%), заробітна плата і нарахування були профінансовані навіть більше бюджетних призначень на 174 тис.грн. Проте і це не дало змоги забезпечити виплату хоча би поточної заробітної плати і за станом на 1.01.1999 року заборгованість по цій статті зросла на 20% і досягла 1349 тис.грн., що становило 3,2 місячних фонди заробітної плати. В розрізі бюджетів картина із заборгованістю по заробітній платі була дуже строкатою. Так, по Чортківській міській раді заборгованість становила 1 місяць, по районному бюджету – 2,8 місяця, а по сільських бюджетах – 5,7 місячних фондів зарплати. Проте, по ряду сільських рад заборгованість по заробітній платі була значно вищою. Так, в Сокиринській сільській раді заборгованість становила 13,7місяця, в Малочорнокінецькій сільській раді – 13,2 місяця, в Коцюбинчицькій – 11,4 місяця, Швайківській – 11 місяців, в Босирівській сільській раді – 8,9 місяців.

Причиною росту заборгованості по заробітній платі працівникам бюджетних установ в 1998 році, як і в попередніх роках було те, що у видатквій частині бюджетів не було враховано навіть мінімальної потреби у бюджетних коштах. Так, в 1998 році по установах освіти при потребі на виплату заробітної плати 2897 тис. грн. в бюджеті було передбачено лише 2501 тис.грн., тобто 396 тис.грн., або 14% видатків на заробітну плату не забезпечено бюджетними асигнуваннями. По установах охорони здоров”я бюджетними асигнуванями не забезпечено 333 тис.грн., або 15% видатків на заробітну плату, по установах культури – 72 тис.грн., або 26%.

Щоб врегулювати цю диспропорцію Президент України 21січня 1998 року видав Указ №41 “Про запровадження режиму жорсткого обмеження бюджетних витрат, заходи, щодо забезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовій кризі", яким було передбачено здійснити заходи щодо перегляду мережі закладів і установ бюджетної сфери та чисельності їх працівників, виходячи з можливостей відповідних бюджетів. З цією метою Кабінет Міністрів України видав Постанову №855 від 11.06.1998 року "Про чисельність працівників бюджетних установ", якою передбачено скоротити чисельність працівників бюджетних установ до кінця року на 5,7%, враховуючи зміни і доповнення до цієї постанови.

На виконання цих нормативних актів в районі скорочено:

- по установах освіти – 12,2 ставки;

- по установах охорони здоров”я – 44 штатаних одиниці;

- по установах культури – 11 штатних одиниць.

В усіх бюджетних установах практикувалось надання відпусток без збереження заробітної плати, внаслідок чого було зекономлено 20,3 тис.грн.

В результаті цих заходів економія фонду зарплати і нарахувань по району за 1998 рік склала 52,1 тис.грн., що явно було надто мало до тих видатків, які не забезпечувались бюджетними асигнуваннями.

Отже, виконання видаткової частини бюджету району за 1996-1998 роки було позначене пріоритетним фінансуванням видатків тільки на заробітну плату, за рахунок навіть недофінансування, а інколи і значного, всіх інших видатків включаючи і захищені статті витрат.( Вперше цей термін було введено із прийняттям закону “Про Державний бюджет України на 1998 рік”).

Проте, такі перекоси у фінансувнані видатків не могли бути ефективними для збалансування місцевих бюджетів, вони навіть не забезпечили поточної виплати заробітної плати, не те, щоб скорочення боргів по ній. Разом з цим стрімко зростала заборгованість по інших статтях витрат, що на початок 2000 року дійшло до критичної межі, за якою був розвал всієї бюджетної сфери. Так, допомога сім”ям з дітьми не виплачувалась по півроку і заборгованість мала постійну тенденцію до зростання. За станом на 1.01.2000 року кредиторська заборгованість по цій соціальній виплаті становила 1062 тис. грн., що в 2,5 раза більше, ніж на початок 1997 року, тобто за рік виплачувалось лише половина нарахованої суми, а друга половина переходила у заборгованість і на початок 2000 року сягнула 13 місяців. За період 1996-1999 років на виплату державних допомог сім’ям з дітьми було спрямовано 2054 тис.грн. при бюджетних призначеннях – 2705 тис.грн., або на 24,1% менше, тобто ця надзвичайно важлива соціальна виплата була поставлена в “жертву” виплаті заробітної плати. Причина відома: одержувачі допомог на дітей не були настільки організовані як працівники бюджетних установ, щоб вдаватися до різних акцій протесту. При повному розбалансуванні місцевого бюджету виконання його видаткової частини носило характер “латання дірок” і місцеві органи влади змушені були спрямовувати кошти в першу чергу туди, де вже назріла кризова ситуація.

У 1999 році вперше за останні 5 років центральними органами влади було прийнято рішення, яке вагомо вплинуло на стабілізацію у фінансуванні пільг, субсидій та видатків бюджетних установ на енергоносії. Це – субвенція згідно ст.45 Закону “Про Державний бюджет України на 1999 рік”. Згідно цього Закону України району було надано 5530 грн. субвенції, яка була використана на погашення заборгованості по:

- пільгах - 1478 тис.грн.;

- субсидіях - 3487 тис.грн.;

- комунальних послугах бюджетних установ – 565 тис.грн.

Внаслідок цього заборгованість по пільгах і субсидіях скоротилася на 2242 тис.грн., або на 35%. Проте, кредиторська заборгованість по оплаті комунальних послуг і енергоносіїв бюджетних установ не зменшилася, а зросла на 539 тис.грн. тому, що за рахунок субвенції лише гасилися борги бюджетних установ по цих видатках, а поточна проплата повинна була здійснюватись за рахунок коштів місцевого бюджету. А так, як в 1999 році бюджетними асигнуваннями не забезпечувалось 40% витрат бюджетних установ і не отримано 4171 тис. грн., або 26% запланованих доходів, то абсолютно всі види видатків були недофінансовані, зокрема заробітна плата і нарахування на 2392 тис. грн., енергоносії на 985 тис.грн.

В новий 2000 рік бюджетна сфера району вступила із піком кредиторської заборгованості, яка становила 9001 тис.грн., або 75% видаткової частини бюджету за 1999 рік без врахування субвенції, тобто при таких розмірах фінансування три квартали наступного 2000 року бюджетна сфера району мала не функціонувати, а отриманими доходами гасилися б борги на початок року.

Проте, в 2000 році бюджет району порівняно з 1999 роком отримав на 2852 тис. грн., або 23,7% більше доходів, і що, дуже важливо, вперше з 1996 року стовідсотково грошовими коштами. Це стало вирішальним чинником у забезпеченні стабільної виплати поточної заробітної плати і дало можливість на 39% погасити заборгованість минулих років, яка тягнулася із грудня 1997 року. (табл.2.12.).

В 2000 році на 653 тис. грн. більше було надано району субвенції згідно ст.60 Закону “Про Державний бюджет України на 2000 рік”, з них на оплату комунальних послуг бюджетних установ більше спрямовано на 344 тис. грн., або на 60%. Це дало можливість вирішити другу важливу проблему, що паралізувала роботу бюджетних установ через відключення від джерел енергоносіїв – забезпечити поточну проплату за енергоносії і погасити половину боргів минулих років.

2000 рік став етапним для погашення заборгованості громадянам з виплати державних допомог сім”ям з дітьми. Як було зазначено вище ця заборгованість лавиноподібно з року в рік зростала. І лише за один 2000 рік вдалося забезпечити поточну проплату і в 5 разів скоротити заборгованість (рис.2.09).

Рис.2.09.Динаміка кредиторської заборгованості по виплаті державних допоиог сімям з дітьми за 1996-2001 рік (тис.грн.)

Проте, внаслідок зверхпланового фінансування витрат на заробітну плату і нарахування (ця сума складала 2195 тис. грн.), залишилися недофінансованими інші статті витрат: житлово-комнунальне господарство на 171 тис. грн., а також захищені статті: медикаменти – на 216 тис. грн., продукти харчування – на 129 тис. грн. Проте, через взяття керівниками бюджетних установ зобов’язань по цих статтях, нижчих, ніж було фінансування, то у 2000 році вдалося скоротити кредиторську заборгованість по медикаментах на 86%, по продуктах харчування на 40%. Так, середня вартість харчування одного хворого в день у лікарнях в 2000 році становила 41 коп., що на 36 коп., або на 47% менше, ніж в попередньому році. На лікування одного хворого в день було витрачено 1,29 грн., що на 17% менше, ніж у 1999 році.

У 2000 році було отримано дотації з обласного бюджету грошовими коштами в сумі 10662 тис. грн., проти 4198 тис. грн. у 1999 році, 1955 тис. грн. у 1998 році.

Отже, відміна взаємозаліків і надання дотації в повному обсязі грошовими коштами було основним позитивом виконання бюджету за 2000 рік.

Субвенція також надавалася у грошовій формі, але вона не була надана орагнізаціям житлово-комунального господарства, що за 5 років привело до банкрутства ЖЕКу, і позовів на райфінуправління в господарський суд від інших організацій житлово-комунального господарства.

І тільки з ІІ-го півріччя 2001 року ці організації отримали часткове відшкодування заборгованості по пільгах і субсидіях і, що особливо важливо, у грошовій формі.

2000 рік у виконанні доходної і видаткової частин позначився ще й тим, що був зведений із дефіцитом. Причиною стало те, що у доходах районного бюджету було затверджено кошти, що передаються з міського бюджету в сумі 251 тис. грн. Проте, Чортківська міська рада не затвердила це вилучення до районного бюджету, внаслідок чого виник дефіцит бюджету району, тобто доходи становили 14420 тис.грн., а видатки – 14671 тис.грн. Це було однією із вад старої бюджетної системи – не було ефективного механізму забезпечення справляння вилучення коштів із бюджетів нижчих рівнів. Бюджетний кодекс України усунув цю ваду із 2002 року територіальні органи Держказначейства України щоденного перераховують кошти, що передаються в районний бюджет згідно нормативів, затверджених сесією районної ради. За 4 місяці поточного року вже надійшла 131 тис.грн. вилучення, що становить 26% до річного плану. Для порівняння за цілий 1996 рік в райбюджет надійшло 2,4% запланованої суми, в 1997 році – 47,8%, в 1999 році – 35,8%.

В 2001 році була закріплена позитивна тенденція 2000 року у фінансуванні видатків бюджету. Виконання доходів і видатків здійснюється тільки у грошовій формі. Кредиторська заборгованість бюджетних установ і по соціальних виплатах скоротилася на 41%. Вперше із 1995 року повністю погашено заборгованість по виплаті допомоги сім”ям з дітьми. Заборгованість по заробітній платі скоротилася на 60%, по медикаментах – на 94%, по продуктах харчування – на 10%, по оплаті комунальних послуг і енергоносіїв – на 9%. Практично, по всіх статтях спостерігається зменшення кредиторської заборгованості, що свідчить про пожвавлення у функціонуванні бюджетних установ району. В 2001 році вперше досить значну суму (268 тис. грн.) було направлено на капітальні вкладення, за рахунок чого було здійснено роботи по газифікації котелень 16 установ освіти і охорони здоров”я.

Аналіз виконання видатків загального і спеціального фондів бюджету Чортківського за 4 місяці 2002 року (табл.2.13.) свідчить, що номінально за цей період здійснено видатків на 2467 тис.грн., або 36,3% більше, ніж за відповідний період минулого року. Це пояснюється, насампперед підвищенням з 1 лютого 2002 року на 15% заробітної плати працівникам окремих галузей бюджетної сфери, крім освіти, що враховано в розрахунках трансфертів району.

По-друге, внаслідок збільшення доходної частини місцевого бюджету є можливість і більше профінансувати видатки. За 4 місяці 2002 року найбільше зросли видатки на житлово-комнуальне господарство – в 3,2 рази. Цьому сприяло реальне, а не декларативне формування бюджету розвитку.

Таблиця 2.13.

ВИДАТКИ загального і спеціального фондів бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002 року і 2001 років
тис.грн.
Факт за 2001 рік	Факт за 2002 рік	Відхилення (+;-)
		тис.грн.	%
1.Державне управління	298	452	154,0	51,7
2.Національна оборона	2	0	-2,0	0,0
3.Правоохоронна діяльність	0	9	9,0
4.Освіта	2229	3284	1055,0	47,3
5.Охорона здоровя	1481	1936	455,0	30,7
6.Соц.захист	2336	2668	332,0	14,2
7.Житлово-комунальне господарство	102	324	222,0	217,6
8.Культура	294	369	75,0	25,5
9.Засоби масової інформації	9	11	2,0	22,2
10.Фізична культура і спорт	23	40	17,0	73,9
11.Будівництво	1	48	47,0	4700,0
12.Фонд охорони навколишнього середовища	0	3	3,0
13.Транспорт і звязок	4	83	79,0	1975,0
14.Резервний фонд	13	41	28,0	215,4
15.Інші видатки	2	4	2,0	100,0
16.Субвенція Державного бюджету на виконання делегованих повноважень	11	0	-11,0	0,0
РАЗОМ ВИДАТКІВ	6805	9272	2467,0	36,3

На збільшення видатків в поточному 2002 році вплинула субвенція, якої отримано на 829 тис. грн., або 46% більше. Внаслідок цього, зокрема видатки на автотранспорт і зв’язок в поточному році профінансовані в 20 разів більше.

2002 рік вніс прозорість у планування видаткової частини місцевого бюджету, але, як і в попередніх роках, не вирішено центрального завдання у бюджетних видатках – забезпечення функціонування бюджетних установ та здійснення заходів на рівні мінімальних соціальних стандартів. Розглянемо це на прикладі видатків на кульутуру. На функціонування 64 бібліотек, 62 клубних закладів, 26 художніх аматорських колективів, які носять звання “народний”, або “зразковий”, 5 шкіл естетичного виховання дітей, району розраховано видатки в сумі 390 тис. грн., або 32,5 тис.грн. на місяць, тобто на одну установу припадає 207 грн. в місяць. Відомо, що за такі кошти жодна установа культури функціонувати не може. Внаслідок низького забезпечення бюджетними асигнуваннями тільки 17% працівників культури працює на повну ставку, 16% працюють на 0,75 ставки, 55% - на 0,5 ставки, 12% працівників – на 0,25 ставки.

Як вже було зазначено вище, магістральним завданням у формуванні видаткової частини бюджету має бути розробка науково обгрунтованих нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості регіонів, враховуючи їхні економічні, демографічні, екологічні, природні особливості.

Сьогодні діючий норматив бюджетного забезпечення – це прозорий критерій розподілу вже наявних бюджетних ресурсів. Іншими словами, він слугує для того, щоб для кожного бюджету було чітко і достеменно відомо, чому із наявного пулу фінансових ресурсів на його частку припадає саме така частина. І, зокрема, по культурі ми знаємо, чому Чортківському району передбачена сума 390 тис. грн. – вона обрахована виходячи із нормативу на 1 жителя 4 грн.79 коп., але це зовсім не вирішує проблеми функціонування цієї галузі.

І тому, використання нормативів бюджетної забезпеченості на практиці не має нічого спільного із соціальними стандартами, а зводиться до традиційної процедури визначення розрахункового обсягу видатків місцевих бюджетів. Такі нормативи не можуть бути гарантією певного рівня забезпечення населення регіонів бюджетними послугами і не можуть слугувати засобом контролю за виконанням делегованих повноважень. Бюджетний кодекс України не містить будь-яких критеріїв оцінки делегованих функцій і ефективності використання державних коштів.

Друга проблема у сфері видатків місцевих бюджетів, яка може нанівець звести крихку рівновагу доходів і видатків бюджету 2002 року – це проблема пільг працівникам освіти і охорони здоров”я, що проживають в сільській місцевості. При затвердженні трансфертів місцевим бюджетам (ІІ читання проекту Закону “Про Державний бюджет України на 2002 рік”) була стаття, яка продовжувала практику попередніх років (стаття 62 Закону “Про Державний бюджет України на 2000 рік” і статті 58 Закону Про Державний бюджет України на 2001 рік) щодо призупинення дії окремих положень численних нормативно-правових актів про надання пільг населенню Вказуючи на недосконалість існуючої системи надання пільг та її механізмів, уряд третій рік поспіль намагався пом”якшити негативні наслідки необгрунтованих рішень шляхом простого призупинення дії законодавчих актів, але системного законодавчого вирішення проблеми так і не було запропоновано.

2 березня 2002 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 253, якою затверджено “Стратегію заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню”. Згідно цієї “Стратегії” питання надання пільг працівникам установ, що фінансуються з місцевого бюджету шляхом надання їм адресних допомог може бути вирішене лише з 2006 року, тобто механізму вирішення цієї проблеми в 2002 році і дальше немає.

При голосуванні проекту Державного бюджету України на 2002 рік в третьому читанні було скасовано 48 статтю, і місцевим бюджетам, на жаль, не компенсовано значного росту видатків на пільги (сума пільг по Чортківському району становить 1,5 млн.грн.). Вже кілька працівників освіти виграли справи в суді, внаслідок чого їм виплачено компенсацію за не надані пільги та ще й моральний ущерб в сумі 1 тис.грн. На сьогоднішній день в районному суді знаходиться ще 5 справ з цього питання. Отже, фінансування пільг з державного і місцевих бюджетів – це надто важлива проблема, але шляхів її вирішення у 2002 році урядом не знайдено.

Економічні інтереси держави і соціальна політика вимагають негайного перегляду і скасування актів законодавства, які прийняті без урахування фінансових можливостей держави. Інакше ми ніколи не зможемо досягнути збалансованості державних фінансів. Ці кроки можуть бути непопулярними, але їх необхідно робити якомога швидше, оскільки це дасть змогу прискорити темпи зменшення податкового навантаження.

Аналіз видаткової частини місцевих бюджетів України та бюджету Чортківського району дає підставу зробити висновок
, що починаючи із 1995 року на практиці місцеві бюджети були дефіцитними:

а) у видаткову частину бюджету на плановий період включалися кошти, що не забезпечували повної виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ, інших статей видатків включаючи захищені, наслідком цього стало стрімке зростання кредиторської заборгованості бюджетних установ, яка на кінець 1999 року по Чортківському району досягла 2/3 річного бюджету, а заборгованість по заробітній платі становила 15 місяців.

Впровадження з 1999 року субвенцій на виплату субсидій і пільг громадянам, а також на погашення заборгованості бюджетних установ за енергоносії, відміна у 2000 році взаємозаліків і 100% надання дотацій сприяли стабілізації у фінансуванні видатків і поступовому скороченню кредиторської заборгованості.

Впровадження Бюджетного кодексу України позитивно вплинуло на виконання видаткової частини місцевих бюджетів, зокрема, по Чортківському району вперше за останні 5 років своєчасно виплачується заробітна плата працівникам бюджетних установ. Інші статті видатків хоч і фінансуються згідно плану, але видатки на них покривають лише третину мінімальних потреб.

Впровадження формульного методу розрахунку видатків сприяє збільшенню обсягу видатків районам, де проживає більша чисельність населення і середньодушові видатки в минулих роках були нижчими.

В районах з малою чисельністю населення обсяг бюджетів на поточний рік нижчий, ніж в минулих роках, що є сигналом для органів місцевої влади щодо необхідності оптимізації мережі штатів і контингентів бюджетних установ на їхніх територіях.

2.3 Практика міжбюджетних відносин в Україні та
проблеми фіскального федералізму

В умовах переходу економіки України на ринкові засади функціонування надзвичайно гостро постає проблема фінансового забезпечення розвитку регіонів.

Регіон виконує специфічні економіко-виробничі функції, які не можуть здійснювати інші структурні рівні. На регіони покладено реалізацію програми зайнятості місцевого населення, поліпшення виробничої інфраструктури. Вони також повинні приймати рішення, пов”язані з розвитком соціальної бази, системи охорони здоров’я, освіти, тощо.

Світовий досвід визначення ролі держави та її територіальних утворень у розподільчих процесах переконує, що державний і місцевий бюджети є одним із найдосконаліших інструментів регулювання соціально-економічних процесів. На сьогодні у більшості розвинутих країн світу через бюджети перерозподіляється до 50% ВВП. Проблемою залишається визначення оптимальних форм і методів такого перерозподілу, збалансування державних і територіальних інтересів у бюджетному процесі, їхнє фінансове забезпечення. На сучасному етапі для України – це одне з найважливіших завдань, підтвердженням чого є ратифікація нашою країною Європейської хартії про місцеве самоврядування у 1996 році.

Нова система міжбюджетних відносин почала формуватися в Україні після прийняття на початку 90-х років законодавства про бюджетну систему України та про місцеве самоврядування. Процес становлення нових міжбюджетних відносин в Україні виявився надзвичайно складним і болісним. Існуюча ще з радянських часів модель таких відносин виявилася майже повністю несприйнятною до реформування.

Впродовж 1992-1998 рр. поступово формувалася нова теоретична база, реформування міжбюджетних відносин. Зокрема було визнано, що теоретичною основою реформи міжбюджетних відносин в Україні має стати нова організація сукупних державних витрат, яка передбачає розмежування сфер відповідальності та компетенції центральних і місцевих органів влади. Йдеться про визначення об”єктивних критеріїв, на основі яких мають розподілятися фінансові ресурси між ланками бюджетної системи, їх фіскальні повноваження, а також система відносин між бюджетами.

На початку 90-х років в Законі України “Про бюджетну систему України” та “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” утверджено правовий принцип, згідно з яким бюджети усіх рівнів мають самостійність. Цей принцип, зокрема, стосувався місцевих бюджетів України, тобто бюджетів місцевого самоврядування. Вони були виведені із складу Державного бюджету України. Бюджети міст, сіл і селищ були виведені відповідно із бюджетів адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня, тобто областей і районів. Самостійність бюджетів була гарантована власними та закріпленими доходами.

Ще одним кроком на шляху зміцнення самостійності місцевих бюджетів стало прийняття 20 травня 1993 р. Декрету Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, яким місцевій владі було надано право встановлювати 17 видів місцевих податків і зборів.

З 1992 р. запроваджено інститут делегованих повноважень державної влади місцевому самоврядуванню, що передбачало введення у практику процедур компенсації витрат органів місцевого самоврядування на виконання цих повноважень органами державної влади. Однак зазначені заходи, здійснені в правовій сфері, фактично мало що змінили в організації міжбюджетних відносин. У 1992-1994 рр. місцеві бюджети реальної самостійності не отримали. Видатки різних рівнів влади так і не були розмежовані, не розмежованими залишились і фінансові ресурси між рівнями влади по вертикалі. Реальне управління сукупними державними видатками фактично здійснювалось через зведений бюджет України.

Нові спроби реформування системи міжбюджетних відносин в Україні були здійснені в процесі підготовки Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України (1995 р.), а згодом і підготовки нової Конституції України. Згідно з Конституцією, базовою низовою ланкою в бюджетній системі став бюджет територіальної громади, самостійність якого гарантувалася відповідними доходними джерелами. Конституція визначила принципово нову модель організації обласних і районних бюджетів, які мають формуватися з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.

Запровадження зазначеного підходу означає, що обласні та районні бюджети стали проміжною ланкою між державним бюджетом і бюджетами територіальних громад, вони фактично втратили свою самостійність.

Особливого значення міжбюджетні відносини набули для органів місцевого самоврядування, успішне функціонування яких безпосередньо залежить від забезпечення їхньої реальної фінансової самостійності. Світовий досвід переконує, що без самостійних фінансово незалежних представницьких органів держава як демократична структура розвиватись не може. Мова в даному разі йде про забезпечення подальшого демократичного розвитку держави загалом.

Власна модель міжбюджетних відносин в умовах становлення самостійної бюджетної системи формується у нас дуже повільно, не завжди послідовно та раціонально. Значною перешкодою на шляху відлагодження механізму міжбюджетних відносин була неузгодженість законодавчих актів, які регламентують міжбюджетні відносини, їх суперечливість, невизначеність процедур практичної реалізації окремих положень.

Значним недоліком бюджетної практики є нестабільність законодавчої бази, внаслідок якої щорічно змінюється механізм бюджетного регулювання, перелік регулюючих доходів і нормативів відрахувань. Не виконується така важлива вимога Закону “Про бюджетну систему України”, як недопустимість встановлення нових податків, внесення змін в існуючі податки та інші обов”язкові платежі і в цілому змін до чинного законодавства щорічними законами про державний бюджет України.

І, головне, ні бюджетна система загалом, ні система організації міжбюджетних відносин не орієнтовані на досягнення економічної ефективності, соціальної справедливості та політичної стабільності. Економічна ефективність досягається встановленням відповідальності і заінтересованості у повній мобілізації бюджетних доходів, цільовому і економному витрачанні бюджетних коштів. Соціальна справедливість забезпечується за допомогою бюджетного регулювання і фінансового вирівнювання, гласність і зрозумілість яких є важливими умовами політичної стабільності.

Місцеві бюджети відіграють винятково важливу роль у бюджетній системі нашої країни: у 2001 р. в них акумулювалося 32,6% доходів зведеного бюджету України, 40,3% сукупних бюджетних видатків було профінансовано з місцевих бюджетів.

Збільшення кількості дотаційних бюджетів обов’язково призводить до поступового зменшення ефективності використання одержаних коштів, зниження заінтересованості у пошуку альтернативних джерел доходів, сприяє розвитку споживацьких настроїв з боку органів місцевого самоврядування.

Ми вважаємо, що поширення принципу субсидіарності в зарубіжних країнах не повинно бути механічно перенесене у вітчизняну бюджетну практику. Головною метою бюджетних дотацій, субвенцій було і залишається надання фінансової допомоги і збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають менший податковий потенціал – отже, є фінансово біднішими. Не може бути, щоб усі регіони країни одночасно потребували фінансової допомоги.

Це безпосередньо стосується і бюджету Чортківського району. На протязі 1996-2001 років йому щороку планувалася дотація, тоді як в цілому мобілізовувалось податків і платежів значно більше, що видно із нижчеприведеної таблиці:

Табл. 2.14.

Дані
про
мобілізацію
бюджетних
ресурсів
та
їх
розподіл
в
Чортківському
районі
Тернопільської
області
в
1996 - 4
міс
. 2002
рр
.

Мобілізова но доходів за даними ДПІ	Надійшло доходів в б-т району разом із дотацією	Питома ва- га в заг.су мі мобілі- зованих доходів	Надійшло в б-т райо ну подат-ків і плате жів	Питома ва га в заг.су мі мобілі зованих до ходів
1996 рік	16881	10701	63,4%	10029	59,4%
1997 рік	22636	13224	58,4%	6588	29,1%
1998 рік	17905	12058	67,3%	5833	32,6%
1999 рік	14513	12024	82,8%	5193	35,8
2000 рік	18331	14876	81,1%	4214	23,0%
2001 рік	19519	18416	94,3%	7984	40,9%
4 місяці 2002 року	7613	6201	81,5%	2522	33,1%

Бюджету Чортківського району в 1997-1999 роках, коли заборгованості по заробітній платі досягали 17 місяців, а загальна сума кредиторської заборгованості досягала річного бюджету району, було залишено тільки третю частину мобілізованих доходів. Ще одна третина поступала у вигляді дотації за винятком 1999 року, коли питома вага отриманої дотації склала 47% від загальної суми мобілізованих доходів.

Це ще раз підтверджує те, що в Чортківському районі місцеві органи влади не мали значного впливу на наповнення місцевого бюджету так як 2/3 мобілізованих доходів зараховувались у бюджети вищих рівнів, з яких лише третина поверталася у вигляді дотації і то, переважно в листопаді-груднів місяці взаємозаліками. Так, в 1998 році 69% дотації надійшло взаємозаліками, в 1999 році – 39%. В листопаді-грудні 1998 року надійшло 3224 тис.грн. дотації, що становить 52% річного обсягу, причому грошовими коштами не поступило жодної гривні.

Саме завдяки цьому соціальна ситуація в районі у цих роках виходила з-під контролю,так як місцеві органи влади не мали важелів впливу на її стабілізацію.

Це ще раз підтверджує тезу про те, що кожна територія нашої держави повинна мати фінансові ресурси, щоб забезпечити хоч на мінімальному рівні видатки, передбачені законодавством. А для цього повинні бути розроблені державні мінімальні соціальні стандарти і під них підведена відповідна доходна база. Проте, поки що законодавчо визначених стандартів немає.

Як видно із практики виконання дохідної і видаткової частин бюджету Чортківського району, описаної вище, система державних фінансів, заснована на Законі України “Про бюджетну систему України 1995 р.” дедалі більше суперечила потребам часу і країни, що прагне здійснити успішний перехід до сучасної ринкової економіки. Найвідчутнішими недоліками цього спадку є дуже непрозорий і суб”єктивний процес ухвалення рішень, хронічна нестабільність у видаткових і доходних повноваженнях місцевих бюджетів, а також відсутність стимулів щодо збільшення надходжень та ефективнішого здійснення видатків з надання суспільних послуг.

Окрім того, Закон України “Про бюджетну систему України” побіжно висвітлював таке важливе питання, як правоспроможність місцевих бюджетів брати кредити на внутрішньому та зовнішньому ринках капіталу. Цей закон обминав увагою питання деталізованого розмежування видатків на здійснення повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Закріплення доходних повноважень, у свою чергу, було нечітким і не відповідало практиці, що склалася, (скажімо, вже кілька років ПДВ централізувалося в державному бюджеті). Відчутним є дисонанс між бюджетним законом та відповідними положеннями Конституції України та Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Ці неузгодженості спричинили декларативність проголошеного принципу самостійності бюджетів, посіяли зерна недовіри між виконавчою та законодавчою гілками влади та послабили загальну ефективність усього бюджетного процесу в Україні.

Обсяги і дотацій, і відрахувань визначалися в ході напружених політичних торгів між областями та Міністерством фінансів України. Області подавали свої видаткові вимоги чи потреби, розраховуючи на основі існуючої мережі необхідні видатки для фінансування бюджетних установ, а також обгрунтовували свої потреби для надання пільг визначеним законом категоріям населення. Внаслідок скорочення виробництва після здобуття Україною незалежності та відповідного скорочення дохідної бази розрив між потребами областей та можливістю їхнього фінансового покриття дедалі збільшувався. Засобом урегулювання різниці між необхідними ресурсами та доступними доходами стали домовленості між областями та Міністерством фінансів України. За умов цілковитої непрозорості найважливіші фіскальні рішення, що впливали на місцеві бюджети (загальні видатки, доходи та обсяг дотацій), ухвалювали на верхівці міжбюджетної ієрархії.

Після того, як до областей доводився обсяг їхніх доходів, вони, у свою чергу, мали розподілити цю суму між своїм обласним бюджетом та бюджетами міст і районів у їхньому підпорядкуванні. В такий самий непрозорий спосіб області намагалися збалансувати всі ці бюджети, залишаючи багатим містам відносно малі частки податкових надходжень і використовуючи вилучені доходи для фінансування своїх власних бюджетних потреб та трансфертів менш забезпеченим районам. Райони також збалансовували свої бюджети та бюджети підпорядкованих їм міст, сіл і селищ, удаючись до такого самого поєднання розщеплених податків та трансфертів.

Примітною рисою цієї системи “бюджету в бюджеті” була значна фіскальна сваволя. Політична та економічна влада зосереджувалися в руках урядових органів вищого рівня, що давало їм широкі можливості використовувати цю владу для “винагородження друзів та покарання ворогів”. Чіткі та об’єктивні правила визначення бюджетних повноважень видавалися неможливими.

Частково цим загальним кліматом облаштування оборудок, породжених системою “матрьошки”, пояснюється те, що новітня фіскальна історія України позначена значною мінливістю. Майже щороку після здобуття незалежності з’являлася нова схема розщеплення податків і трансфертних платежів. До 1997 р. надходження від ПДВ розщеплювали у різних пропорціях між державним та місцевими бюджетами. Мінливість податкового розщеплення демонструють також податок на прибуток та прибутковий податок з громадян. У 1997-1998 рр. Надходження від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств зараховувалися виключно до місцевих бюджетів. У 2000 році прибутковий податок з громадян зараховувався повністю до місцевих бюджетів, а податок на прибуток підприємств став цілковито джерелом доходів державного бюджету.

З іншого боку, відсутність чіткого визначення, “хто за що відповідає” в частині видатків, позначалася й на відповідальності за виконання різних завдань. Із здобуттям Україною незалежності уряд дедалі більшою мірою перекладав більшість соціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видаткових доручень. Аргумент про необхідність зробити соціальний захист прерогативою органів місцевого самоврядування звучить непереконливо, особливо, коли обсяг пільг та їх призначення визначаються на державному рівні. Видатки на соціальний захист постійно коливаються, а місцеві бюджети позбавлені системи гнучких джерел доходів, щоб відповідно реагувати на ці коливання. Більш того, територіальні громади, які відчувають найгострішу потребу в забезпеченні соціального захисту населення, виявляються найменш фінансово спроможними її задовольнити.

Бюджетна непевність, пов’язана з нестабільними потоками доходів та мінливими видатковими зобов’язаннями, унеможливлює виконання органами місцевого самоврядування завдання ефективно планувати й виконувати свої бюджети. Одним із показників цього несприятливого впливу є те, що основна сума заборгованості по видатках зосереджена саме на місцевому рівні. Не дивно, що заборгованість у видатках місцевих бю.джетів досягла свого піку передусім у галузі соціального захисту.

Формування бюджету за принципом бюджетної “матрьошки” породжує хибні стимули у розпорядників коштів місцевих бюджетів. Замість того, щоб винагороджувати заощадливе витрачання коштів та зусилля з мобілізації більших доходів, стара бюджетна система заохочувала місцеві бюджети до завищення своїх видаткових потреб і заниження своїх доходів з метою отримання більшої дотації чи здобуття права на менші відрахування вилучення. Збільшення ж доходів чи зменшення видатків могло “каратися” урізанням дотацій чи збільшенням обов’язкових відрахувань.

Отже, основними вадами старої системи міжбюджетних відносин були:

1) нестабільність: доходні та видаткові повноваження місцевих органів змінювалися ледь не щороку;

2) відсутність чіткого розподілу доходів і видатків між різними рівнями бюджетів;

3) відсутність забезпечення соціальних програми адекватними ресурсами;

4) велика вірогідність політичних “торгів” з метою вибити якнайбільше фінансування для бюджетів різних рівнів;

5) відсутність стимулів до нарощування доходів та ефективного та економного витрачання ресурсів.

Отже, реформа міжбюджетних відносин стала вимогою часу.

Ця реформа здійснюється на засадах, визначених новою Конституцією України. Проте ця реформа повинна здійснюватися у комплексі з реформуванням економіки держави в цілому. Вона є складовою адміністративної реформи в Україні, концепція якої затверджена лише у 1998 році, і передбачає принципові зміни в організації державної фінансової системи в Україні.

Міжбюджетна реформа як невід”ємна і важлива складова загальної бюджетної реформи розпочалася 1 січня 2001 року із введенням в дію Закону “Про Державний бюджет України на 2001 рік”, тобто ще до ухвалення Бюджетного кодексу України. Але в 2001 році реформа торкнулася відносин тільки Державного бюджету і обласних бюджетів, тому що області не обраховували чітко по формулах трансферти районам, а здійснювали додаткові коригування. Для Тернопільської області новий підхід до об”єктивного розподілу міжбюджетних трансфертів у 2001 році був навіть досить позитивним.

Бюджети районів Тернопільщини, як і в більшості неурбанізованих областей України, відчули на собі переваги застосування формульного підходу у бюджеті на 2001 рік. Так середньодушові видатки бюджетів районів Тернопільської області у 2001 році склали 183 грн., зрісши майже на 50% проти рівня минулого року (середній показник по країні – 172 грн.), що дозволило їм стрибнути на десять щаблів угору в рейтингу бюджетів районів. (табл.2.14).

Частка обласного бюджету в бюджеті області, скоротилась порівняно з 2000роком на 4 процентні пункти і склала 25,7%, завдяки чому, зокрема, й відбулосс стрімке зростання бюджетів районів. Проте, темпи росту видатків на душу населення по Чортківському району порівняно із середніми по районах області були на 2,5% нижчі і район в 2001 році в рейтингу по цьому показнику опустився з 14 на 16 (передостаннє) місце, що свдчило про те, що область перерозподілила видатки з метою вирівнювання менш забезпечених бюджетів (табл.2.14.).

Це і стало причиною того, що коли по бюджету на 2001 рік в цілому по Україні спостерігалося вирівнювання середньодушових видаткових ресурсів у містах і районах, то в районах Тернопільської області, навпаки, ця різниця ще більше зросла. Так, в 2000 році різниця між найбільшими і найменшими середньо душовими видатками по районах складала 32%, в 2001 році – 35%.

Результати описаного вище аналізу дають підстави для висновку про те, що в цілому по Тернопільській області застосування формули при розрахунку трансфертів дало можливість значно збільшити видатки на 2001 рік. Проте, додаткові коригування, зроблені на власний розсуд в застосуванні формули, зробили процес обрахунку трансфертів для районів непрозорим, ще більше поглибилась різниця між районами у рівні середньодушових видаткових ресурсів.

Бюджетний кодекс України, який набрав чинності у липні 2001 року, а окремі статті з 1 січня 2002 року в основному виправив численні недоліки і заповнив прогалини старого бюджетного закону, а також закріпив перші результати розпочатої бюджетної реформи. Бюджетний кодекс сприяє швидкому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. В цьому плані Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі попередні законодавчі акти – Конституцію України та Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”. І в Конституції, і в згаданому законі передбачено поступове послаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Так, в 2001 році власні і доходи спеціального фонду Чортківського районного бюджету порівняно з 2000 роком зросли на 116,4%, а доходи сільських, селищного і міського бюджетів – на 53,7%, тобто темпи росту доходів бюджетів органів місцевого самоврядування були в 2 рази нижчі, ніж темпи росту доходів районного бюджету. За 4 місяці 2002 року спостерігається протилежна тенденція – доходи райбюджету зросли на 26,5%, а доходи бюджетів органів місцевого самоврядування – на 85%, тобто темпи росту податкових і неподаткових надходжень та доходів спеціального фонду сільських, селищного і міського бюджетів за 4 місяці 2002 року в 3 рази перевищують темпи росту доходів районного бюджету (рис.2.10. і 2.11.).

Рис.2.10. Порівняння показників виконання доходів районного бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002-2001 років (тис. грн.)

Рис.2.11. Порівняння показників виконання доходів бюджетів органів місцевого самоврядування Чортківського району за 4 місяці 2002 року і 2001 років

Якщоврахувати, щовцьомуроцізбюджетіворганівмісцевогосамоврядуваннянафінансуваннязрайонногобюджетупереданозагально-освітнішколиІ-ІІступенів, тотакезначнезбільшеннядоходівсільських, селищногоіміськогобюджетіввпоточномуроцідаєможливістьїмпіднестинаякісноновийрівеньфінансуваннясвоїхвидатковихповноважень.

Разом із тим Бюджетний кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетної децентралізації. Згідно з Кодексом, місцеві бюджети містять у собі бюджети місцевого самоврядування та районні, обласні бюджети та бюджет Автномної Республіки Крим. З об’єктивних причин Кодекс вимушений обмежити стосунки державного бюджету саме з бюджетами районів, оскільки на сьогодні важно чітко виписати партитуру дохідних повановажень для бюджетів міст районного значення, 793 селищних бюджетів та 10256 сільських бюджетів. Для того, щоб досягти поступу в цьому напрямі, потрібна реформа територіального устрою України, що певною мірою об’єднає ці маленькі одиниці місцевого самоврядування. В Чортківському районі є також ряд сільських рад, на фінансуванні яких є тільки три бюджетні установи: управління сільської ради, клуб і фельдшерсько-акушерський пункт. Так, із загальної суми видатків Сокиринської сільської ради на 2002 рік 15,6 тис.грн., видатки на управління складають 9,1 тис.грн., або 58,3%, по Босирівській сільській раді із загальної суми видатків 18,4 тис.грн. видатки на управління становлять 12,4 тис.грн., або 67,4%. В районі є десять сільських рад, в яких видатки на управління становлять більше половини бюджету.

Бюджетний кодекс має врегульовувати всі аспекти бюджетного процесу в Україні як на державному, так і на місцевому рівнях, створити правове поле для здійснення бюджетних процедур усіма учасниками бюджетного процесу та забезпечувати відповідність цих процедур нормам Конституції України.

Нова система міжбюджетних відносин, закладена у Кодексі, передбачає:

- чіткий розподіл видаткових повноважень між ланками бюджетної системи для посилення відповідальності за ефективність видатків;

- забезпечення стабільності і передбачуваності потоку коштів, які одержують місцеві бюджети;

- створення дієвих стимулів для органів місцевого самоврядування з метою поліпшення збирання місцевих і загальнодержавних податків і зборів, розширення бази оподаткування без загрози втратити додаткові доходи;

- забезпечення жорсткої бюджетної дисципліни та стимулювання ефективного використання бюджетних коштів шляхом самостійного вибору напрямів спрямування цих коштів;

- встановлення суворого обмеження суми боргу і запозичень місцевих органів влади;

- запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів;

- створення спрощеного механізму розподілу трансфертів, що має позбавити учасників бюджетного процесу можливостей маніпулювати ними та водночас забезпечить прозорість розподілу та надання трансфертів. Це досягається застосуванням формульних розрахунків при визначенні трансфертів і забезпечує однакові, прозорі та контрольовані підходи до визначення обсягів доходів та видатків бюджетів адміністративно-територіальних одиниць.

Бюджетний кодекс пропонує чотири важливі структурні зміни, які узяті разом, можуть забезпечити позитивні зрушення у реформуванні міжбюджетних відносин. Ці структурні зміни включають: 1) раціональний розподіл видатків; 2) закріплення доходних джерел між різними типами бюджетів; 3) формульну систему трансфертів між державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також 4) систему цільових субвенцій на соціальний захист.

Видатки, що можуть потенційно вплинути на всіх мешканців області, закріплюють за обласними бюджетами. Йдеться, зокрема, про спеціалізовані середні заклади освіти для учнів з вадами розвитку, середні школи-інтернати, професійно-технічні училища та вищі учбові заклади, багатопрофільні лікарні обласного значення, спеціалізовану медичну допомогу, спеціалізовані установи соціального захисту для сиріт, інвалідів, літніх громадян та спеціалізовані спортивні програми.

Видатки, від яких виграють переважно мешканці компактно розташованого адміністративно-територіального утворення, закріплені за міськими та районними бюджетами. Зокрема, це загальна середня освіта, загальна медична допомога, включаючи програми санітарної освіти та соціального захисту для соціально незахищених в місцевому регіоні, як-от у разі соціальної допомоги людям похилого віку на дому.

Видаткові завдання суто місцевого значення закріплені за бюджетами міст республіканського (в Автономній Республіці Крим), обласного, районного значення, сіл та селищ. Усі ці бюджети відповідають за дошкільну освіту, первинну медичну допомогу, що надається місцевими клініками, фельдшерсько-акушерські пункти та культурно-видовищні програми. У містах районного значення із середніми школами та районними лікарнями саме районні бюджети відповідатимуть за їхнє утримання. Звичайно ж, бюджетам міст обласного та республіканського значення притаманні також інші, зазначені пунктом вище повноваження.

Міста Київ та Севастополь наділяються всіма видатковими повноваженнями, закріпленими за областями, містами, районами, селами та селищами з урахуванням законів України, які визначають спеціальний статус цих адміністративно-територіальних одиниць.

У галузі програм соціального захисту, що пов’язані з наданням грошової допомоги і мають загальнодержавне охоплення, міста та райони надаватимуть законодавчо встановлені види допомоги, але отримуватимуть компенсацію своїх бюджетних видатків шляхом цільових субвенцій з держбюджету. У 2002 році бюджету Чортківського району передбачені такі субвенції:

- на надання пільг ветеранам війни і праці на санаторно-курортне лікування, поховання учасників бойових дій та осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, капітальний ремонт, компенсаційні виплати на бензин особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною;

- на виплату допомоги сім’ям з дітьми, інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам на 2002 рік;

- на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян на 2002 рік;

- на надання пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- і водопостачання та водовідведення і послуг зв”язку на 2002 рік;

- на надання пільг та субсидій населенню на оплату твердого та рідкого пічного побутового палива, скрапленого газу, квартирної плати, вивіз сміття та побутових відходів на 2002 рік.

Вищенаведені видатки бюджетів міст, сіл та селищ є такими, що беруться до обрахунку при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а отже, обраховуються за допомогою фінансового нормативу бюджетної забезпеченості. Іншими словами, держава відіграє вагому роль у визначенні тих ресурсів, що спрямовуються на вионання цих функцій, оскільки вона, держава. кревно зацікавлена в тому, щоб ці надважливі для суспільного відтворення та добробуту функції – передусім освіта, охорона здоров”я та соціальний захист – надавалися у зіставних обсягах та зіставній якості в усіх адміністративно-територіальних одиницях. Тож держава має право регулювати ефективність виконання бюджетів у цих сферах, орієнтованих передусім на безпосередніх споживачів, а також бере на себе зобов”язання забезпечувати адекватне фінансування їх через закріплені податкові доходи та безумовні (нецільові) трансферти.

До тих видатків, що держава залишає на розсуд місцевого самоврядування і які, отже, не беруться до розрахунку при визначенні обсягів трансфертів, належать передусім видатки на підтримку та розвиток комунальної інфраструктури населених пунктів – заходів, пов”язаних із упорядкуванням житлового фонду, ремонтом і утриманням доріг, вивезенням сміття тощо.

Слід зазначити, що розділення видатків на такі, що беруться чи не беруться до обрахунку трансфертів, а ні на йоту не означає існування подвійного бюджету місцевих органів влади. Натомість, це віртуальне розділення застосовується як логічний крок у процесі планування місцевих бюджетів. Однак, з погляду виконання бюджетів усі гривні однакові й надходять до загального пулу доходів, який може використовуватися на фінансування видатків обох типів.

Нормативи середньодушових видатків встановлюються в межах наявних бюджетних ресурсів для кожного типу делегованих видаткових повноважень. Не можна твердо сказати, що вони гарантуються державою, так, наприклад, в Кременецькому районі розрахована сума надходження податків і платежів завищена на 600 тис.грн. і тому видаткові повноваження на 2002 р. в цьому районі не повністю гарантовані державою.

Для фінансування видатків, що обраховуються за нормативами бюджетної забезпеченості, призначається так званий 1-й кошик джерел доходів бюджетів територіальних громад. Цей кошик доходів складається з надходжень, що збираються на певній території, від таких податків і зборів: прибутковий податок з громадян, державне мито, плата за державну реєстрацію суб”єктів підприємницької діяльності, плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, надходження від адміністративних штрафів за місцем вчинення правопорушення (окрім штрафів ДАІ).

Структура доходів кошика не є випадковою – це передусім податки та збори, що стягуються за місцем проживання (щоправда на сьогодні прибутковий податок в Україні ще неповністю відповідає цьому критерію, однак ця його вада має бути відкоригована майбутнім Податковим кодексом). Один із кардинальних принципів публічних фінансів полягає в тому, що лише податки, які сплачуються місцевими жителями, повинні використовуватися для фінансування, бодай часткового, суспільних послуг, що надаються цим місцевим жителям.

Частина, а саме 25% прибуткового податку з громадян, стягненого на території області чи Автономної Республіки Крим, спрямовується на часткове фінансування діяльності обласних бюджетів та республіканського бюджету автономної республіки Крим. Окрім того, держава встановлює додатковий алгоритм розподілу прибуткового податку з громадян для бюджетів міст районного значення, села та селища, з одного боку, та районних бюджетів, з іншого, - у розмірі 25:50. Інші доходи з “кошика”, визначені статтею 64 Бюджетного кодексу, у повному обсязі використовуються для фінансування бюджетів територіальних громад. Таким чином, кожен орган місцевого самоврядування матиме доступ до набору доходів, зібраних у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, обсяг яких може виявитися достатнім або недостатнім для фінансування делегованих видаткових повноважень. Там, де він виявиться недостатнім,- решту забезпечать трансферти. Але, як вже було відмічено в попередніх розділах, така висока централізація доходів в державному бюджеті не сприяє фінансовій незалежності місцевих бюджетів. Так, в бюджеті району на 2002 рік, який складений на основі Бюджетного кодексу частка дотації з ержавного бюджету становить 64,7%.

В бюджеті-2002 у формулі розрахунку трансфертів вирівнювання залишилися непрозорі елементи і методологічні вади. Попри задекларований перехід на унверсальність підходу до стосунків з містами та районами країни, вийняткові положення супроводжують статус бюджету міста Києва, що загрожує негативним чином і досить значною мірою позначитись на фінансових результатах інших місцевих спільнот. На збільшення значної суми фінансових ресурсів місту Києву впливають і розрахунки доходів Мінітерства фінансів, які Київ з легкістю завжди і в значних обсягах перевиконує.

Так, за підсумками 2001 року місто Київ зверх розрахункових показників Мінфіну виконало доходи на 217%. По сумі додатково за 2001 рік був отриманий ще один бюджет, або 1 млрд.182 тис.грн., тобто кожен вид видатків потенційно міг бути вдвічі більше профінансований. І в той же час у Чернівецькій області розрахункові показники Мінфіну були перевищені лише на 5%. Невисоким (менше 10%) було також перевищення розрахункових показників у Вінницькій (8,3%), Житомирській (7,3%), Тернопільській (7,8%), Херсонській (8%) та Хмельницькій (7,2%) областях. Розрахункові показники Тернопільського головного облфінуправління на 2001 рік бюджетом Чортківського району було виконано на 111,7%. Якби району при розрахунках дотації були варховані такі доходи, що їх можна було перевиконати так як в Києві, то сума дотації зросла б на 94%, або на 9383 тис.грн., що дало б змогу повністю ліквідувати кредиторську заборгованість бюджетних установ та додатково профінансувати видатки в сумі 6850 тис.грн.

В дохідній сфері Бюджетним кодексом вимагається залишити бюджетам територіальних громад 25% прибуткового податку з громадян. На фінансування видаткових повноважень, що не унормовуються, а отже, фактично є власними і властивими місцевому самоврядуванню, місцеві бюджети скеровують надходження від місцевих податків і зборів, податку на прибуток підприємств комунальної власності, 75% надходжень плати за землю (60% - для бюджетів міст районного значення, сіл та селищ), а також інших порівняно незначних доходних джерел. Прикметним є те, що вищенаведені джерела та збори не включаються до “головного” кошика доходів і, таким чином, виводяться з бази обрахунку трансфертів. Іншими словами,- кожна “нарощена” гривня місцевих доходів не “витісняє” автоматично, як це відбувається нині, гривню трансефртів.

Усі інші, крім згаданих вище, доходні джерела мають використовуватися на фінансування видатків державного бюджету.

Дотації вирівнювання служать подвійній меті: забезпечення достатніх доходів місцевих бюджетів з урахуванням їхньої дохідної спроможності та вирівнювання рівнів податкоспроможності місцевих бюджетів з різними обсягами кошика доходів. У Бюджетному кодексі не визначено точний вигляд формули, яка має застосовуватися, натомість у ньому передбачено ключові параметри,яким формула має відповідати.

Дотації вирівнювання повинні розраховуватися на формульній основі як добуток кількості населення відповідної одиниці, помноженої на різницю між середньодушовими видатковими потребами, що обчислюються на основі видаткових нормативів, та середньодушовою податкоспроможністю.

У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (вилучення) до державного бюджету, обсяг якого визначається за допомогою тієї самої формули, що застосовується для обрахунку всіх трансфертів.

Оцінку податкоспроможності віддзеркалюють індекси податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування, що визначаються як відношення середньодушового кошика доходів місцевого самоврядування до середнього по Україні середньодушового обсягу кошика доходів. Того лише, наголошуємо, “кошика”, доходи, якого враховуються при визначенні обсягу трансфертів.

Після того, як будуть визначені індекси відносної податкоспроможності, їх не можна переглядати частіше, ніж раз на три роки. Це стимулюватиме органи місцевого самоврядування до нарощування доходів.

Різниця між середньодушовими видатковими потребами місцевого самоврядування та його середньодушовою податкоспроможністю, помножена на величину населення, власне і є дотацією. Щоб стимулювати місцеві бюджети до наповнення власних скарбниць, держава бере на себе у Бюджетному кодексі зобов”язання не вилучати із заможних бюджетів так званий “надлишок”, який є результатом застосування формули (потреба у видатках менша, аніж очікувані доходи). З цією метою пунктом 9 статті 98 Бюджетного кодексу запроваджується ще один показник – коефіцієнт вирівнюваня, нижньою межею якого є 0,6. У разі, якщо законодавець вирішить застосувати коефіцієнт у розмірі саме 0,6, це означатиме, що із кожної “надлишкової” гривні заможний бюджет залишить у своєму розпорядженні додаткових 40 копійок. Однак при цьому доцільно пам”ятати, що у пропорційно меншому обсязі надійдуть дотації й у бюджети-реципієнти!

Таким чином, для місцевих бюджетів фактично визначено “власні” джерела доходів, розширення яких жодним чином не впливає на обсяг трансферту, який цей бюджет отримує. Проблема в тому, що потенційне збільшення цих доходів (крім прибуткового податку з громадян) для місцевих органів місцевого самоврядування є досить обмеженим. Ріст чи спад обсягів промислового виробництва, наявність чи відсутність податкоємних підакцизних товарів не має прямого відношення до зміни надходжень доходів в місцевий бюджет. Відсутність на районному рівні прив”язки надходження дотації від суми мобілізованих податків і платежів жодним чином не зацікавлює органи місцевої влади до нарощування доходів.

У 2002 році бюджет Чортківського району вперше сформований на прозорих “правилах гри”. Від застосування формули виграли саме ті райони, видатки в яких на душу населення в 2001 році були найнижчими. Це стосується і бюджету Чортківського району, який в рейтингу по цьому показнику у поточному році піднявся на 8 щаблів (табл.2.15.).

Лише в 2002 році досягнуто більш рівномірного розподілу величини середньодушових видатків. Так, в 2000 році коефіцієнт варіації цих видатків серед районів області був 1,32, в 2001 році він ще підвищився до 1,35, а в 2002 році він складає 1,11.

Підсумовуючи викладене можна зробити висновок,
що міжбюджетна реформа 2002 року сприяла досягненню справедливості принаймі на рівні планування місцевих бюджетів. Але на даному етапі ще не можна стверджувати, що вже вирішена корінна проблема міжбюджетних стосунків в Україні протягом останніх років – зняття перешкод до нарощування доходів на місцевому рівні.

Через відсутність науковообгрунтованих соціальних нормативів бюджетної забезпеченості територій та їх адекватного фінансового забезпечення, через невирішення питання надння пільг не можна також стверджувати, що вже вирішена друга надважлива проблема міжбюджетних відносин – забезпечення надання суспільних послуг жителям громади даної території на рівні прийнятих у державі соціальних стандартів.

Разом з цим Бюджетний кодекс є великим кроком вперед до ефективного функціонування системи державних фінансів. Головними його досягненнями, які вже втілені у бюджеті 2002 стали:

1) забезпечення прозорості у розподілі трансфертів та спрощення механізму їх адміністрування;

2) окреслення чіткого роподілу доходів і видатків бюджетів;

3) забезпечення місцевих бюджетів від тягаря фінансових програм соціального захисту.

Розділ 3. Роль територіальних органів міністерства фінансів у бюджетному процесі

3.1 Організаційно-правові засади управління бюджетним процесом в Україні

Процес управління бюджетом, як і управління економікою, грунтується на відповідних принципах, зокрема: політичного підходу щодо розв”язання господарських питань, самостійності, директивності, плановості, наукового обгрунтування, поєднання галузевого і територіального управління та інших. Організація управління повинна враховувати вимоги об”єктивних економічних законів розвитку суспільства, а також рівень економічного розвитку на певному історичному етапі розвитку держави.

Дрежавне управління бюджетом в Україні здійснюється з використанням юридичних законів, у тому числі й законів фінансово-господарського характеру, а також за допомогою інших нормативних актів і документів.

Управління бюджетом є комплексним процесом. Так, з одного боку, суспільство використовує бюджетний механізм як інструмент управління економікою та сферою соціально-культурного розвитку держави. А з іншого, бюджетна система України є самостійною, тобто вона є об”єктом управління, що вміщує державний та місцеві бюджети, позабюджетні фонди. Відповідно до цих ланок держава утворила органи, які забезпечують процес управління бюджетом, а саме: Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державну податкову адміністрацію, Державну контрольно-ревізійну службу та їхні органи на місцях, органи управління позабюджетними фондами тощо. За допомогою цих органів держава здійснює реалізацію бюджетної політики. Поєднання вказаних двох аспектів управління бюджетною системою означає, що виступаючи об”єктом управління, бюджетні показники використовуються як важелі у системі управління економікою. Кожен з органів управління забезпечує керівництво окремим напрямком бюджетної діяльності. Так, наприклад, державне управління бюджетною діяльністю здійснюється Міністерством фінансів, його органами на місцях та галузевими міністерствами і відомствами, фінансовими службами організацій та установ; управління податковою діяльністю – Державною податковою адміністрацією України та її органами на місцях. Особливе місце в управлінні бюджетною системою відводиться Державній контрольно-ревізійній службі, яка виконує специфічні функції.

Залежно від ролі, місця, функцій та обсягів діяльності органи державного управління бюджетною системою, поділяються на такі групи:

- загальнодержавні органи управління;

- органи оперативного управління бюджетною та податковою діяльністю.

Робота цих органів взаємопов’язана і спрямована на реалізацію засад бюджетної політики України.

В управлінні бюджетною діяльністю вирізняють два аспекти: бюджетну стратегію і тактику. Бюджетна стратегія спрямована на розробку таких важелів, які були б націлені на виконання завдань перспективного характеру. За допомогою бюджетної тактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи України на певному історичному етапі.

Загальне управління бюджетною системою в Україні здійснюється органами державної влади та управління, а саме: Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. На адміністративно-територіальних рівнях управління забезпечується Верховною Радою та Радою міністрів Автномної Республіки Крим, обласними, міськими, районними, сільськими і селищними радами, обласними, міськими (Києва і Севастополя), районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських, сільських та селищних рад народних депутатів. Відповідно до Конституції України, до повноважень Верховної Ради України віднесено:

- ухвалення законів, у тому числі і тих, які забезпечують функціонування бюджетної системи;

- затвердження державного бюджету України та внесення змін до нього;

- контроль за виконанням державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

- затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

- затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

- призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

- затвердження переліку об”єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об”єктів права приватної власності та інші.

Виключно законами України визначаються:

- основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, виховання, освіти, культури й охорони здоров’я;

- правовий режим власності;

- правові засади та гарантії підприємництва;

- засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

- організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби;

- територіальний устрій України;

- засади місцевого самоврядування.

Виключно законами України затверджується:

- державний бюджет і бюджетна система України;

- система оподаткування, податки і збори;

- засади щодо створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;

- статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України;

- порядок утворення і погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу;

- порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи.

Верховна Рада України, як найвищий законодавчий орган, здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету за допомогою Рахункової палати, систематично заслуховує звіти уряду про хід виконання державного бюджету на сесійних засіданнях, вживає заходів, спрямованих на зміцнення бюджетної системи.

Кабінет Міністрів України як найвищий орган у системі виконавчої влади у своїй діяльності з управління бюджетною системою керується Конституцією та законами України, актами Президента України. До компетенції Кабінету Міністрів України у галузі бюджету належать:

- забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, економічної безпеки та природокористування;

- розробка та реалізація загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

- забезпечення рівних умов розвитку об’єктів усіх форм власності; здійснення управління об”єктами державної власності відповідно до закону;

- розробка проекту закону про державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою державного бюджету, надання Верховній Раді України звіту про його виконання;

- організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

- спрямування та координування роботи міністерств, інших органів виконавчої влади;

- виконання інших функцій, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.

Отже, діяльність Кабінету Міністрів України спрямована на реалізацію головних напрямків внутрішньої та зовнішньої бюджетної політики держави, а також на координацію роботи інших органів виконавчої влади щодо управління бюджетною системою.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно з Конституцією України (статті 118-119) місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

- виконання Конституції та законів України, указів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

- виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку;

- підготовку та виконання відповідних обласних, районних бюджетів;

- звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

- реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Загальне державне управління бюджетною та податковою діяльністю на місцевому рівні згідно з Конституцією України та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” здійснюють органи місцевого самоврядування. До них належать обласні, районні, сільські, селищні та міські ради, виконкоми сільських, селищних та міських рад.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей, районів, а також цільові програми з інших питань, заслуховують звіти про їхнє виконання; затверджують обласні, районні бюджети, вносять зімни до них, затверджують звіти про їхнє виконання; розподіляють передані з державного бюджету кошти у вигляді дотацій, субвенцій, процентних відрахувань відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; заслуховують звіти голів місцевих державних амдіністрацій, їхніх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення держадміністраціями делегованих їм радою повноважень; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Районні, обласні ради делегують відповідним державним адміністраціям такі повноваження:

- підготовка та внесення на розгляд ради проектів програми соціально-економічного розвитку відповідних районів та областей, цільових програм з інших питань;

- підготовка пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

- забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

- підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту державного бюджету України;

- сприяння інвестиційній діяльності на території району, області;

- об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, та населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та управління на пайових засадах об’єктів соціальної й виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього середовища.

Територіальні громади села, селища, мітса безпосередньо (через сільські, селищні, міські ради) або через утворені ними виконавчі органи управляють майном, що є в комунальній власності; складають та затверджують програми соціально-економічного, культурного розвитку і контролюють їхнє виконання, складають та затверджують відповідні бюджети і контролюють їхнє виконання; запроваджують місцеві податки і збори відповідно до закону; утворюють, реорганізують та ліквідують комунальні підприємтсва, організації та установи, а також здійснюють контроль за їхньою діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Держава реалізує свої функції оперативного управління бюджетом через відповідні органи. Система оперативного управління полягає у вирішенні питань, пов”язаних з плануванням, обліком, аналізом, контролем, бюджетним регулюванням та виконанням основного фінансового плану держави – бюджету.

Центральне місце у системі органів державної виконавчої влади, які здійснюють управління фінансами, належить Міністерству фінансів. Саме на нього покладені завдання загального керівництва всією фінансовою системою країни. Основними його функціями є:

- вироблення основ і напрямів фінансової політики держави та розроблення заходів щодо їх реалізації;

- організація бюджетного процесу, складання проекту Державного бюджету та його виконання після затвердження Верховною Радою України;

- здійснення заходів з мобілізації коштів через систему державного кредиту та управління державним боргом;

- організаційне регулювання фінансової діяльності суб”єктів господарювання через установлення правил здійснення фінансових операцій, форм фінансових документів, порядку і стандартів ведення бухгалтерського обліку і фінансової звітності;

- організація функціонуваня ринку державних цінних паперів;

- забезпечення фінансових відносин держави з іншими країнами, міжнародними організаціями і фінансовими інституціями;

- організація і здійснення фінансового контролю в країні.

Через Мінфін України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України діяльність Державного казначейства України, Головного контрольно-ревізійного управління України, Державної пробіркової палати, Комітету у справах нагляду за страховою діяльністю, Комітету України з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів.

Мінфіну України підпорядковується Державне казначейство України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державна пробірна палата.

У процесі адміністративної реформи структура центрального апарату Міністерства фінансів України зазнає постійних змін (схема 3.1).

Державна контрольно-ревізійна служба спеціалізується на здійсненні фінансового контролю. По-перше, вона здійснює ревізії фінансових органів з питань складання і виконання бюджету. По-друге, вона є органом державного контролю за ефективним і цільовим використанням бюджетних асигнувань безпосередньо у розпорядників бюджетних коштів. По-третє, контрольно-ревізійна служба проводить ревізії фінансово-господарської діяльності підприємств і організацій державного сектора.

Контрольно-ревізійна служба діє при Міністерстві фінансів України, йому підпорядковується і має регіональну структуру, ідентичну цьому міністерству.

Для забезпечення виконання державного бюджету створено Державне казначейство, що є системою органів державної виконавчої влади при Міністерстві фінансів. Головною метою Державного казначейства було вирішення комплексу питань, пов’язаних з виконанням державного бюджету, починаючи з забезпечення контролю за надходженням державних доходів до їхнього проходження через банки з наступним використанням у межах передбачених у бюджеті асигнувань розпорядниками коштів.

На виконання ст.78 Бюджетного кодексу України та “Основних напрямів бюджетної політики на 2002 рік” з 1 січня 2002 року в Україні запроваджено казначейське виконання місцевих бюджетів за доходами.

Державна податкова адміністрація є центральним органом виконавчої влади в Україні. Державна податкова адміністрація організовує справляння податків та контроль за дотриманням податкового законодавства. На неї покладені такі основні функції:

- розроблення проектів податкового законодавства;

- проведення масово-роз’яснювальної роботи серед платників податків;

- облік платників податків та надходжень їх до бюджету;

- контроль за правильністю обчислення податків та інших обов”язкових платежів і своєчасністю їх сплати;

- накладення штрафних санкцій та адміністративних стягнень на порушників податкового законодавства;

- міжнародне співробітництво у сфері оподаткуваня.

Регіональна структура податкової адміністрації аналогічна системі Мінітерства фінансів. Вищою її ланкою є Головна державна податкова адміністрація. Вона розробляє проекти податкового законодавства і організовує податкову роботу та діяльність податкових органів у країні. Регіональними органами є податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та податкові інспекції в районах і містах обласного підпорядкування. Податкові адміністрації в областях і містах з районним поділом виконують організаційні й консультаційні функції. Безпосередню податкову роботу ведуть податкові інспекції в районах і містах (без районного поділу). Вони здійснюють облік усіх платників, що перебувають на даній території і контролюють їх розрахунки з бюджетом. Державна податкова служба України, її органи у своїй діяльності не підзвітні регіональним органам влади і управління; вони підпорядковані Президенту України.

Податкова міліція складається із спеціальних підрозділів з боротьби з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби і здійснює контроль за дотриманням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.

Завданнями податкової міліції є:

- запобігання злочинами та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їхнє розкриття, рослідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;

- запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;

- гарантування безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов”язаних з виконанням службових обов”язків.

Рахункова палата України створена з метою здійснення позавідомчого контролю за складанням і виконанням бюджету держави, аналізу бюджетної політики держави, контролю у сфері державного кредиту. Вона відіграє роль експертного органу, роблячи відповідні висновки і даючи рекомендації з питань фінансової діяльності органів управління. Рахункова палата може проводити також ревізійну роботу в різних ланках фінансової системи. Однак, на відміну від контрольно-ревізійної служби, яка здійснює детальний контроль за повним дотриманням фінансового законодавства, Рахункова палата здійснює контроль з позицій макроекономічного фінансового регулювання і дійовості фінансової політики.

В управлінні бюджетною системою велику роль відіграє також Державна митна служба, яка згідно Бюджетного кодексу України віднесена до органів стягнення. Співпраця її з Міністерством фінансів з одного боку, дає змогу Мінфіну визначити основні напрями формування митної політики, з другого – підвищує відповідальність митної служби за поповнення державного бюджету.

Виходячи із вищенаведеного можна зробити висновок,
що в сучасній ринковій економіці ще не склалася єдина цілісна система управління бюджетом. В цих умовах головне знаряддя управління бюджетним процесом – це формування і виконання державного і місцевого бюджетів, а реформування управління фінансами – головна запорука зміцнення державності.

За роки становлення самостійної держави, коли змінились форми законодавчої і виконавчої влади, форми власності тощо, структура адміністрації управління фінансами розірвалась по вертикалі виконавчої влади у зв”язку з прийняттям законів про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації. До цього часу форми і методи управління державними фінансами не приведені конституційно до визначеного регулювання відносин між державою і місцевими державними адміністраціями та місцевими органами самоуправління.

3.2 Діяльність територіальних органів МФ України в умовах
демократизації та адміністративної реформи

Міністерство фінансів України має розгалужену регіональну структуру. Органами Міністерства фінансів на місцях є: головні фінансові управління обланої державної адміністрації, фінансові управління районної державної ад-міністрації, фінансові управління міських (міст обласного підпорядкуваня) рад.

Рис.3.1.Регіональна структура Міністерства фінансів України

Регіональні і місцеві фінансові органи контролюють використання коштів, виділених з вищестоящих бюджетів, ефективність використання коштів, виділених з позабюджетних фондів місцевих органів самоуправління, контролюють дотримання вимог законодавства про використання коштів, виділених на оплату праці, утримання легкових автомобілів і службові відрядження; перевіряють правильність проведення виплат і компенсацій за рахунок державного і місцевого бюджетів.

Розмежування повноважень і функцій між органами Міністерства фінансів здійснюється за регіональним принципом. Так, Міністерство фінансів Республіки Крим складає і виконує Республіканський бюджет, Головні фінансові управління – обласні бюджети, районні і міські фінансові управління – районні і міські бюджети.

Фінансове управління Чортківської райдержадміністрації має таку структуру:

Рис. 3.2 Структура фінансового управління Чортківської РДА Тернопільської області

МісцевіфінансовіорганизгідноБюджетногокодексуУкраїниздійснюютьзагальнуорганізаціютауправліннявиконаннямвідповідногомісцевогобюджету, координуютьдіяльністьучасниківбюджетногопроцесузпитаньвиконаннябюджету.

Впроцесіскладаннямісцевихбюджетівфінансовіуправліннярайдержадміністраціїздійснюютьтакіфункції:

1. Розробляють та доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

2. Організовують подання бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів у встановлений термін та за визначеним порядком.

3. Здійснюють аналіз бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів з точки зору відповідності меті, приорітетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів.

4. Згідно з вимогами статті 75 Бюджетного кодексу України районні та міські фінансові органи формують пропозиції щодо показників проектів бюджетів сіл, селищ, міст районного значення, районів у місті.

5. Формують на основі аналізу бюджетного запиту та пропозицій щодо показників проектів бюджетів сіл, селищ, міст районного значення, районів у місті показники проектів місцевих бюджетів та подають на розгляд Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

6. У тижневий термін після ухвалення закону про бюджет у другому читанні здійснюють згідно з порядком, викладеним у статтях 76 та 77 Кодексу, роботу з подання виконавчим органам відповідних рад проекту рішення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад для затвердження.

В процесі виконання бюджету району функціями райфінуправління є:

- здійснення загальної організації та управління виконанням відповідних місцевих бюджетів, координування учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджетів;

- керівники місцевих фінансових органів протягом 1 місяця затверджують розпис (тимчасовий розпис на відповідний період) відповідних місцевих бюджетів, та протягом бюджетного періоду забезпечують відповідність розпису місцевих бюджетів встановленим бюджетним призначенням. Затверджені рописи по виконанню місцевих бюджетів передаються до органів Державного казначейства;

- здійснення прогнозування та аналіз доходів відповідних місцевих бюджетів у процесі їх виконання;

- готують офіційні висновки про перевиконання чи недовиконання доходної частини загального фонду місцевих бюджетів та подають їх до відповідної ради для прийняття рішення про внесення змін до бюджетів;

- здійснення операції щодо виконання відповідних місцевих бюджетів за видатками;

- ведення бухгалтерського обліку операцій відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного і місцевих бюджетів, затвердженого наказом Держказначейства від 28.11.2000 №119 із змінами і доповненнями (в частині здійснювальних операцій);

- складання зведених звітів про виконання відповідних місцевих бюджетів на підставі власних даних бухгалтерського обліку, звітів розпорядників коштів місцевих бюджетів та даних органів Державного казначейства (за доходами та перерахуванням трансфертів) за порядком і формами, встановленими Державним казначейством України.

В сфері контролю за витрачанням бюджетних коштів:

- місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських (міст районного значення) селищних та сільських рад у межах своєї комптенеції при виявленні бюджетного правопорушення можуть приймати рішення про зупинення операцій з коштами місцевих бюджетів на рахунках тих розпорядників та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування, а також застосовувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях;

- місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських (міст районного значення) селищних та сільських рад у межах своїх повноважень можуть призупинити бюджетні асигнування у разі виявлення бюджетних правопорушень, передбачених статтею 117 Кодексу.

Сьогодні ні законом, ні нормативними актами Міністертсва фінансів чітко не визначені функції і роль місцевих фінансових органів в системі управління фінансами.

Крім того, створення Державної податкової адміністрації з грудня 1990 року, Державної контрольно-ревізійної служби із січня 1993 року, Державного казначейства з квітня 1995 року кардинально змінило обов”язки, права і відповідальність місцевих фінансових органів.

Із прийняттям Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.99 р., Указу Президента України від 26.08.99 р. “Про положення про Міністерство фінансів України” і Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій” від 29 липня 1999 року № 1374 також не прийнято рішення про функції, обов”язки, відповідальність і підпорядкованість фінансових органів, у тому числі й органів місцевого самоврядування і практично ліквідовано вертикальну структуру формування і функціонального підпорядкування фінансових органів Міністерству фінансів України.

Таким чином, відповідно до чинного законодавства фінансові органи місцевого самоврядування – це фінансові відділи міськвиконкомів, які функціонують у містах обласного підпорядкування та райвиконкомів (у раойнах міст) і законодавчо не підпорядковуються Міністерсту фінансів України і фінансовому управлінню обласної державної адміністрації. Законодавством не передбачене навіть погодження при призначенні керівників фінансових відділів міськрайвиконкомів з облфінуправлінням, а визначено, що їх керівники призначаються міським та районним головою одноосібно.

Крім того, є фінансові органи виконавчої влади, до яких належать фінансові управління та відділи обласних, районних державних адміністрацій, які також не підпорядковуються Міністерству фінансів, але процедура затвердження керівництва цих структур передбачає погодження чи звільнення керівника цих управлінь із вищестоящими органами, тобто обласного рівня з Міністерством фінансів, районного – з облфінуправлінням.

Не мають своїх фінансових органів міста районного підпорядкування, а також сільські, селищні територіальні громади. Функції формування і виконання місцевих бюджетів у цих громадах виконують бухгалтери сільських рад, правовий статус яких на сьогоднішній день зовсім не визначений, і вони не являються державними службовцями. Це призводить до знищення на практиці механізму відповідальності територіальних громад за виконання місцевих бюджетів.

Із вищесказаного можна зробити висновок,
що місцеві фінансові органи як провідники та виконавці фінансово-бюджетної політики Міністерства фінансів розірвані щодо єдиного адміністративного підпорядкування в умовах виконання практично єдиних функцій, єдиних завдань, щодо єдиної структури доходів і видатків, єдиного порядку формування бюджету і т.д. без визначення єдиного принципу побудови кадрової політики, відповідальності та контролю.

Правовий вакуум, в якому перебувають місцеві фінансові відділи, стримує активне і результативне втілення фінансової, бюджетної політики міністерства фінансів, призводить до втрати керованості ефективним і цільовим використанням бюджетних коштів.

Це все підтверджує необхідність негайного вирішення питання реформування структури міністерства фінансів і місцевих фінансових органів та внесення необхідних змін до чинного законодавства і прийняття нового, забезпечення організації і виконання фінансової політики, уряду через єдиний інститут її реалізації – Міністерство фінансів і його фінансові органи.