Прежде чем говорить о тех фундаментальных изменениях, которые внесла современная эпоха в процесс формирования доходов различных государств, в разработку национальной налоговой политики на рубеже XX-XXI вв., полезно совершить небольшой экскурс в прошлое. Налоги, как известно, появились на самой заре истории развития государства, и им насчитывается не одна сотня лет. Финансовая наука учит, что налоги являются неотъемлемым атрибутом государства, главным источником государственных доходов. Соответственно, налоговые системы всех без исключения стран мира возникли и развивались наряду с эволюцией института государственности в условиях относительно обособленных друг от друга национальных экономик задолго до возникновения нынешней системы мирохозяйственных связей. Безусловно, это наложило определенный отпечаток на современный характер национальной налоговой политики в глобализирующемся мире.
Еще менее столетия назад большая часть доходов физических и юридических лиц образовывалась из источников, находящихся внутри одной отдельно взятой страны (национальная принадлежность к которой и была характерна для данных экономических агентов), а внешнеэкономические сделки между разными государствами не отличались достаточной стабильностью и устойчивостью. Конечно, первая волна глобализации, характерная для конца XIX – начала XX в., вывела наиболее крупные и конкурентоспособные национальные компании ведущих стран Европы и Северной Америки на просторы мировой экономики, способствовала началу активной внешнеэкономической деятельности физических лиц. Это не могло не найти своего отражения в налоговой сфере: уже в середине XIX в. заключаются первые межгосударственные соглашения о налогообложении доходов и имущества физических и юридических лиц, непрерывно совершенствуются национальные налоговые законы, предметом регулирования которых теперь становятся и внешнеэкономические операции.
Вместе с тем стоит признать, что степень интеграции национальных хозяйств в мировую экономику накануне Первой мировой войны пока еще не позволяла говорить о первостепенной значимости зарубежных доходов как для физических и юридических лиц, так и для мирового хозяйства страны в целом. Внешнеэкономические сделки оставались привилегией ограниченного числа национальных компаний и граждан, а случаи обладания зарубежной собственностью были достаточно редкими. Налоговые системы того периода были основаны на налогах с имущества и косвенных налогах и сборах, поэтому случаи международного двойного налогообложения доходов хозяйствующих субъектов являлись исключением из общей практики.
Кроме того, «черные годы дезинтеграции» - период между двумя мировыми войнами XX в., а также распад мира на две конкурирующие между собой системы (мировое капиталистическое и мировое социалистическое хозяйство) – отнюдь не способствовали росту экономической открытости национальных экономик и дальнейшему продвижению межгосударственного сотрудничества в налоговых вопросах. Хотя межгосударственное взаимодействие в налоговой области продолжало развиваться в рамках Лиги Наций – организации, призванной объединить в своих рядах все страны мира, ряд достаточно важных для мировой экономики стран оказался за рамками данного процесса в силу разного рода политических обстоятельств (национал-социалистическая Германия, Советская Россия, Япония).
В условиях, когда подавляющее большинство индивидуальных налогоплательщиков и предприятий вели свою деятельность главным образом в одной стране, а политические и экономические границы между государствами не отличались высокой степенью открытости и прозрачности, локализованным в рамках национальных хозяйств оставалось и налогообложение. Национальные налоговые администрации полностью контролировали доходы своих податных субъектов на собственной фискальной территории, а государственные финансы не испытывали воздействия со стороны внешней среды. В основе действовавших национальных налоговых систем того времени лежало налогообложение, основанное на факторе национальной привязанности физических либо юридических лиц к данному государству.
Тем не менее уже на рубеже XIX-XX вв. начала прослеживаться явная тенденция к совершенствованию действовавших принципов налогообложения. Произошел постепенный переход от налогообложения, в основе которого были заложены национальные факторы (налогообложение доходов и имущества отечественных компаний и граждан в пределах национальной налоговой юрисдикции) к налогообложению по территориальному признаку.
С ростом числа внешнеэкономических операций и их стоимостного объема национальные налоговые администрации стали обращать все более пристальное внимание на доходы иностранных физических лиц и компаний, образованные на данной фискальной территории. Действительно, было нетрудно облагать налогами все доходы, получаемые из источников в данной стране (и отечественных хозяйствующих субъектов, и иностранцев), но налогообложение зарубежных доходов граждан и компаний было затруднено в силу вполне объективных причин того времени. Экстерриториальная экспансия национальных налоговых систем оставалась невозможной вплоть до середины XX столетия из-за отсутствия в должной степени экономической открытости государств и межгосударственной согласованности в вопросах налогообложения.
В подобных обстоятельствах экономического развития налоговые системы разных стран оставались практически автономными друг от друга и никак не учитывали воздействия внешних факторов. Соответственно отпадала необходимость международной координации национальных налоговых политик. Даже в первой половине XX в. налоговые взаимоотношения между странами характеризовались минимумов контактов между национальными налоговыми администрациями, налоговая политика считалась исключительно внутренней экономической задачей, а субъекты хозяйственной деятельности (и их факторы производства) не отличались достаточной мобильностью.
Однако вторая половина XX в. внесла в традиционный и длившийся веками процесс развития и совершенствования национального налогообложения существенные коррективы. Постоянно набирающая обороты интернационализация системы мирохозяйственных связей привела к фундаментальным изменениям как внешней, так и внутренней среды формирования национальных налоговых систем. Идущая вслед за интернационализацией глобализация раздвинула границы, к рамках которых была прежде локализована хозяйственная деятельность физических и юридических лиц, а появление современных средств телекоммуникаций (включая Интернет) существенно упростило финансовые трансакции между странами и революционизировало международную торговлю услугами.
В новых условиях хозяйствования значительная часть и компаний, и частных лиц становится субъектами ВЭД, и с каждым годом все большая доля доходов экономических агентов образуется за рубежом. Капитал и трудовые ресурсы, став мобильными в современно экономической системе с расплывчатыми границами между странами и развитой телекоммуникационной и транспортной инфраструктурой устремились на просторы мировой экономики. При этом существенно возросла и возможность финансовых махинаций налогоплательщиков для введения в заблуждение соответствующих налоговых органов.
При этом изменилось и налогообложение, ранее локализованное в рамках национальных границ. Вектор развития национальных налоговых систем сместился в сторону организации налогообложения на основе глобального базиса. Налоговые администрации, наконец, осознали важность учета зарубежных доходов своих резидентов и стремятся расширить свою территориальную юрисдикцию в попытке увеличить налоговые поступления в бюджет. Физические и юридические лица теперь, как правило, обязаны платить налоги на все зарубежные доходы в той стране, налоговыми резидентами которой они признаются.
Однако в современной глобальной экономике национальными налоговыми администрациями в погоне за глобальными доходами своих налогоплательщиков-резидентов приходится противостоять мобильности налогоплательщиков, учитывая новые формы ведения бизнеса (электронная коммерция, Интернет-банкинг) и новые формы доходов, вести конкуренцию с налоговыми администрациями других стран. В свою очередь, налогоплательщики располагают намного большими знаниями о механизмах оптимизации налоговых платежей, чем раньше, к их услугам имеется штат самых квалифицированных налоговых консультантов и адвокатов.
Еще А. Смит в «Исследованиях о природе и причинах богатства народов» предупреждал о том, что факторы производства очень сильно подвержены влиянию налоговых ставок и жесткости проводимой налоговой политики, они с легкостью перемещаются туда, где налоги ниже:
«Владелец капитала – собственно гражданин всего мира и не связан необходимостью с какой бы то ни было страною. Он не замедлит оставить государство, в котором его подвергают оскорбительным обыскам для обложения обременительным налогом, или переведет свой капитал в страну, в которой он может вести свои дела и пользоваться своим имуществом без стеснений»
Такие действия налогоплательщиков, по мнению А.Смита, тяжело отразятся на национальной экономике, ибо удалением своего капитала за рубеж предприниматель «прекратит всю промышленность, какая содержалась в стране этим капиталом, так как капиталом обрабатывается земля и им же приводится в действие труд. Налог, изгоняющий из страны капиталы, неизбежно погубит все источники дохода как государя, так и всего общества. Это удаление капиталов необходимо должно более или менее уменьшить не только доставляемую ими прибыль, но и поземельную ренту и заработную плату».
То, что было возможно во времена А. Смита (в конце XVII в.) стало еще проще в наши дни, когда перевод капиталов между странами осуществляется со скоростью нажатия клавиш компьютера, Глобализация подрывает некогда устоявшуюся монополию национальных государств на налогообложение своих подданных, поскольку налогоплательщики получили возможность переходить национальные границы, которыми лимитируется фронт деятельности налоговых служб. Глобализация заставляет адаптировать принципы национального налогообложения (проводимую налоговую политику) к быстро меняющейся глобальной среде.
Минувший XX в., конец которого отмечен рассветом процесса глобализации, примечателен еще и тем, что именно он считается «золотым веком» для национальных правительств, ознаменовавшим вершину экспансионистской активности общественного сектора. Действительно, исторические особенности развития системы мирохозяйственных связей на протяжении большей части XX в. привели к тому, что в эпоху «кризисов, войн и катастроф» лишь национальные правительства являлись единственными хозяйствующими субъектами, способными взять на себя ответственность за экономическое развитие страны, быть гарантами социальной стабильности в обществе. Поэтому роль и значимость государственного сектора в экономике неизменно возрастала на протяжении всего XX в. Так, если в 1913 г. средний уровень правительственных расходов в большинстве стран, ныне входящих в ОЭСР, был немного ниже 13% ВВП, то к 1937 г. данная пропорция достигла 23%. В 1960 г. она уже соответствовала 28%, а в период между 1960 и 1980 гг. возросла до 43%. В 1996 г. доля государственных расходов в ВВП в странах ОЭСР равнялась в среднем 46%.
Согласно классической теории финансовой науки, основой общественных финансов являются расходы правительств различных уровней власти. Составив смету своих расходов, правительство затем изыскивает возможности по их финансированию. И если еще до начала Первой мировой войны государственные расходы в силу их относительно небольшой пропорции в ВВП возможно было финансировать за счет механизмов косвенного налогообложения (таможенные сборы, налоги на предметы потребления) или государственного долга, то к тому моменту. когда государственные расходы достигли практически половины ВВП ведущих стран мира, основным источником их финансирования стали прямые (главным образом подоходные) налоги. Подоходные налоги стали детищем военного времени, и они оказались достаточно удобным средством финансирования государственной деятельности, их роль в системе государственных финансов возрастала.
Вместе с тем вторая половина XX в. наглядно показала не только преимущества, но и ограниченность государственной политики содействия экономическому развитию. и если в прошлом едва ли можно было сомневаться в позитивном влиянии государства на динамику экономического роста, то уже к началу 1980-х гг. дирижизм и этатизм начали превращаться в серьезный противовес развитию национальной экономики. В налоговой сфере это проявилось прежде всего в том, что чрезмерно возросшие в ведущих странах налоги, необходимые для финансирования значительно расширившихся функций правительства, стали негативно влиять на предпринимательские способности общества и тем самым сдерживали экономический рост, вели к разбуханию теневого сектора национальной экономики.
Не случайно именной в 1980-е гг. в ведущих странах мира происходит довольно радикальное переосмысление прежней экспансионистской роли правительства в национальной экономике и методов государственного регулирования. Начинается трансформация правительства в максимальной эффективный с точки зрения регулирования макроэкономических пропорций механизм, при этом по возможности минимально затратный для налогоплательщиков. Неоконсервативная революция, серьезно изменившая активную хозяйствующую роль государства в экономике в пользу нейтрального и эффективного регулятора народохозяйственного развития, охватила в 1980-1990-е гг. многие страны и регионы мира. Основные принципы неолиберального развития продолжают действовать и в начале XXI в.
Наряду с начавшейся неоконсервативной революцией новые условия мирохозяйственного развития (переход к так называемому глобальному капитализму после распада мировой социалистической системы) поставили перед национальными правительствами новые задачи. Так, современный этап развития цивилизации, начавшийся на рубеже XX-XXI вв., по мнению Б. Меррифильда, является «седьмой великой эпохой человечества», эпохой, которая принесла серьезные перемены в прежние представления о роли государства в экономике. Главная характеристика данного этапа развития – глобализация хозяйственной деятельности, образование всемирного сообщества, так называемой глобальной деревни (globalvillage). Одним из трех главных феноменов «глобальной деревни» является, по Б. Меррифильду, ускоряющаяся эрозия как финансового, так и экономического суверенитета национального государства, которому способствует создание мира без видимых границ.
Серьезные сомнения по поводу адаптации института государства, отличающегося своим национальным суверенитетом, к новым реалиям развития мировой экономики, находящейся в процессе глобализации, содержаться в «Отчете и мировом развитии» за 1997 г., подготовленном Мировым банком. Отчет делает упор на необходимости «переосмысления роли государства во всем мире» и «приведение роли государства в соответствие с его потенциалом», т.е. создание экономически эффективного правительства, соизмеряющего свои расходы с налоговым потенциалом национальных хозяйствующих субъектов. Основная проблема такой эффективности вместе с тем связана не просто с конкурентоспособностью национальной экономики, но и с международной конкурентоспособностью правительства данной страны. Дело в том, что еще сравнительно недавно принцип национального суверенитета позволял правительству проводить такую внутреннюю политику, которая зависела исключительно от собственных интересов и потребностей данной экономики. Современная эпоха развития системы мирохозяйственных связей поставила данный тезис под сомнение.
Известный теоретик и практик международного налогообложения В. Танзи отмечает следующие фундаментальные характеристики структуры современного мира, содержащие в себе несомненные противоречия:
1) мировая система политически организована как совокупность национальных государств с суверенными правительствами;
2) растущая экономическая интеграция ведет к разрушению барьеров между национальными экономиками, подрывает автономию национальных правительств.
Таким образом, национальный политический суверенитет в эпоху глобализации мирового хозяйства вступает в конфликт с расширяющимися межгосударственным взаимодействием в самых различных областях, для которого национальные границы утрачивают свое прежнее протекционистское значение.
Действительно, технологические, социальные и культурные изменения, развитие транспорта и системы коммуникаций в современной «глобальной деревне» ведут к значительной экономии такого важного ресурса, как время, способствуют снижению издержек движения товаров и услуг, капиталов, людей и потоков информации между странами. Вместе с тем национальные правительства в определенной степени сдерживают развитие процесса глобализации, облагая налогами движение товаров и услуг между странами, контролируя и ограничивая перемещение капиталов и трудовых ресурсов. Подобная политика приводит к сохранению пограничных налоговых барьеров в каждом и государств, входящих в «глобальную деревню».
Еще совсем недавно данные обстоятельства были сдерживающим элементом на пути развития глобализации. Это влекло за собой дополнительные налоговые издержки компаний и физических лиц по пересечению ими самими ли их продукцией национальных границ, ограничивало объемы внешнеторговых операций. Однако с приходом современных информационных и коммуникационных технологий фискальные границы становятся все более и более прозрачными, что не может остаться без внимания национальных налоговых администраций.
Очевидно, что государства как субъект национальной экономики, в условиях глобализации проигрывает в гибкости и мобильности частному секторы – активному субъекту глобальной экономической системы. И если сфера межгосударственного взаимодействия всегда была важнейшей составляющей мирового хозяйства. Хозяйственная деятельность бизнеса чаще выходит за рамки национальных границ, что заставляет национальные правительства учитывать в своей внутренней политике внешнеэкономические результаты деятельности отечественных и зарубежных компаний.
Процесс глобализации, охвативший систему мирохозяйственных связей, принципиально изменил соотношение между внешними и внутренними факторами развития национальных хозяйств в пользу постоянно растущей значимости первых. В современной «глобальной деревне» ни одна страна не в состоянии рационально формировать и осуществлять свою макроэкономическую политику, не учитывая приоритеты и нормы поведения других участников мирохозяйственной деятельности. Все это в равной степени относится и к сфере налогообложения.
Во времена, когда мир еще не был «глобальной деревней», государство имело весьма широкие возможности для ограничения мобильности своих граждан, а также зарегистрированных (инкорпорированных) на своей территории компаний. Теперь же основные факторы производства (труд и капитал), а также товары и услуги перемещаются между странами со скоростью современного реактивного лайнера или быстродействующего процессора компьютера. Быстрота распространения информации, ее доступность позволяют каждому хозяйствующему субъекту быть в курсе мировых новостей и выбирать юрисдикцией своего местопребывания государство с наиболее благоприятным инвестиционным климатом или лучшими условиями проживания для физических лиц. Налоговые факторы при выборе страны местопребывания занимают одно из ведущих мест.
Особенность развития процесса глобализации с налоговой точки зрения заключается в том, сто национальному по своей сути государству становится все труднее контролировать внешнеэкономическую деятельность (доходы от операций за рубежом) и глобальные передвижения своих подданных. Налогоплательщики стали «глобальными» и «исчезающими», в то время как деятельность налоговых органов локализована национальными границами. Действительно, возникновение «глобальной юрисдикции» Интернет и совершенствование системы телекоммуникаций позволили налогоплательщикам задействовать не известные ранее механизмы налогового планирования (к примеру, локализовать компанию по месту нахождения ее Веб-сервера), а также использовать новые (виртуальные) возможности по уклонению от налогообложения. Экспансия низконалоговых юрисдикций, начавшаяся еще в 1960-1970-е гг., также внесла немалый вклад в данный процесс, сокращая налоговые доходы ведущих стран мира.
Принимая во внимание данные факты и обстоятельства, национальным правительствам приходится коренным образом перестраивать свою налоговую политику, приспосабливаясь к реалиям «глобальной деревни» и миру информационных технологий. При этом можно выделить несколько направлений:
· происходит более тесная, чем за весь предшествующий исторический период времени, координация усилий налоговых органов различных стран;
· реализуется стремление к постепенной конвергенции национальных налоговых систем на основе унификации принципов налогообложения и существующих налогов (их видов, налоговых баз и ставок);
· осуществляется стандартизация подхода к обязательной финансовой и налоговой отчетности физических и юридических лиц;
· уделяется большее внимание налоговым проблемам в рамках деятельности международных организаций.
Без внимания государства не остаются ни налоговые аспекты развития сети Интернет, ни позиция низконалоговых юрисдикций.
Примечательно, что если раньше национальное государство в налоговой сфере действовало преимущественно репрессивными методами, жестко контролируя как внутренние сделки, так и внешнеэкономические операции хозяйствующих субъектов, то в условиях глобальной системы мирохозяйственных связей прежний подход претерпевает существенные изменения. В «глобальной деревне» нужно завоевать доверие и лояльность физических и юридических лиц, а жесткие административно-командные методы тотального учета и контроля налогоплательщиков для этого не годятся. И если раньше, говоря о международной конкурентоспособности национальной экономики, имели в виду преимущественно конкурентоспособность ее национальных компаний-производителей, то теперь далеко не последнее место занимает имидж государства и его правительства.
Очевидно, что государство полностью не отстраняется от регулирования (в том числе налогового) национальной экономики, оно лишь трансформируется в русле происходящих в системе мирохозяйственных связей изменений. В известной мере роль государства даже возрастает: в условиях мировой нестабильности и турбулентности начала XXI в. по-прежнему только государство может взять на себя ответственность за функционирование национальной экономики, применяя при этом новые способы и методы регулирования, а также разрабатывая свой новый имидж привлекательности.
Так, голландский экономист П. ван Хам не без должных на то оснований полагает, что для глобального потребителя-налогоплательщика полное право на существование имеет брэнд страны (State ®), продукцию которой он потребляет. Что же дает применение такого подхода к условиям разработки национальной налоговой политики? Можно с высокой степенью уверенности констатировать, что в глобальной системе мирохозяйственных связей у инвесторов и просто потребителей как наиболее конкурентоспособные во всех отношениях будут восприниматься страны, налоговый климат которых благоприятен для предпринимательской активности. В новых условиях мирохозяйственного развития каждая страна должна стремиться создать себе аналог фирменного брэнда, говорящего глобальному налогоплательщику о преимуществах ее налогового климата и лояльности по отношению к нему своих национальных налоговых органов. Этот национальный брэнд необходимо пропагандировать через глобальные средства массовой информации, формируя положительный имидж страны во всем мире.
Развитие национальных налоговых систем в глобализирующемся мире
Современная глобализирующаяся мировая экономика пока не избавилась от своих многочисленных противоречий, одно из которых заключается в дифференцированных стандартах развития для различных стран, образующих мировое хозяйство. Действительно, говоря о современной системе мирохозяйственных связей, мы имеем в виду преимущественно глобальную капиталистическую систему, интегрирующую в процесс мирохозяйственного развития главным образом развитые и новые индустриальные государства. Между тем, налоговые системы ведущих стран мира и развивающихся государств нацелены на разные стратегии экономического развития и пока имеют разную структуру.
Так, налоговая политика развитых стран наряду с созданием благоприятного инвестиционного климата призвана обеспечить социальную стабильность в обществе, в то время как основная цель развивающихся стран – форсирование экономического роста для увеличения доходов на душу населения. Поэтому в развитых и развивающихся странах дизайн структуры налоговых систем существенным образом отличается. Прямые налоги (подоходные), являющиеся основой налоговых систем развитых стран, выполняют в немалой степени трансфертную социальную функцию, в то время как в развивающихся странах до сих пор преобладает косвенное налогообложение (налогообложение расходов), для того чтобы поощрять рост капитала и сбережений и как следствие наращивать темпы экономического роста.
Среди общих источников поступлений правительства различных уровней прямые налоги, включая социальные налоги и взносы, доминируют в групее стран с высоким уровнем ВВП на душу населения (развитых экономиках). Напротив, доля поступлений от косвенных налогов и сборов оказывается выше в странах со средним и низким среднедушевым уровнем ВВП (развивающихся государствах). Так, в США подоходные и социальные (т.е. прямые) налоги приносят почти 80% всех налоговых поступлений, в Германии – 66,5%, в Швейцарии – 60,3%. В то же время доля налогов на товары и услуги (т.е. косвенных налогов) составляет 53% всех налоговых поступлений правительства в Мексике и 40,7% - в Турции. Согласно статистике Мирового банка, в среднем около 35% всех доходов (включая неналоговые) правительства развивающихся государств получают от налогов на товары и услуги, а еще 9% - от налогов на торговые операции. Можно констатировать, что более слабая и менее конкурентоспособная экономика ориентируется на косвенное налогообложение, в то время как ведущие страны мира делают акцент на прямые налоги как главные источники государственных расходов. Как это можно объяснить?
Во-первых, абсолютные и относительные показатели доли государственных расходов и доходов в ВВП выше в развитых странах мира, особенно в так называемых социально-ориентированных экономиках (странах с социальным рыночным хозяйством). Повышенные потребности государства в финансировании своей деятельности заставляют расширенно использовать для этой цели подоходное (т.е. прямое) налогообложение.
Во-вторых, характер культуры налогоплательщиков (на который, в свою очередь, негативной влияют плохой имидж национального правительства, коррупция государственных чиновников) и соответственно подсознательное их стремление к сокрытию доходов выше в странах с низким уровнем развития. Следовательно, в таких странах легче собирать косвенные налоги (преимущественно налоги на потребление и таможенные пошлины), от уплаты которых труднее уклониться.
И наконец вполне справедлива очевидная истина: в странах с низким уровнем доходов сложно основывать налоговую систему на приоритетной роли прямых (особенно подоходных) налогов из-за отсутствия соответствующей налоговой базы. Объяснение заключается в том, что собственный потенциал большинства данных стран при прямом налогообложении остается невысоким из-за низкого уровня доходов их национальных компаний и граждан. Не все развивающиеся страны вправе рассчитывать и на приток в свою юрисдикцию иностранных инвесторов. Поэтому основу налоговых систем данных государств составляют косвенные налоги (налоги на товары и услуги, на торговлю). Развитые страны, в свою очередь, заинтересованы в том, чтобы облагать подоходными налогами как внутренние доходы своих физических и юридических лиц, так и их соответствующие доходы от внешнеэкономических операций. Кроме того, подоходные налоги без каких-либо проблем могут взиматься с доходов зарубежных инвесторов из источников в данной стране. Это говорит о необходимости преобладания прямых налогов.
То, что развитые страны в структуре своих налоговых поступлений ориентируются на модель, в которой доминируют прямые налоги, а развивающиеся – на косвенное налогообложение, в глобальной системе мирохозяйственных связей приводит к сдерживаниювзаимного сотрудничества развитых и развивающихся государств в налоговой области. Подобное несовпадение взглядов на роль прямых и косвенных налогов отражается и на характере торгово-экономического сотрудничества развитых и развивающихся государств.
Высокие таможенные пошлины, характерные для развивающихся стран, могут стать, например, ограничителем в их внешней торговле с развитыми государствами. Развитые страны, в свою очередь, облагают высокими (по меркам развивающихся стран) индивидуальными подоходными и социальными налогами трудовые доходы гастарбайтеров, прибывших из стран третьего мира на заработки. Это не только сокращает реальный заработок, пересылаемый гастарбайтерами своим семьям на родину, но и провоцирует нелегальные формы занятости.
Затронем теперь вопрос о возможности влияния государства на внешнюю торговлю посредством налоговой политики. В рамках двух классических моделей налогообложения – акцента на прямые или косвенные налоги – у каждого государства есть возможность выбрать наиболее оптимальный способ учета факторов внешней среды в своей национальной налоговой политике. Данный выбор как раз и будет непосредственно влиять на состояние внешней торговли страны.
Так, страна с высоким потенциалом налогового администрирования при сборе налоговых платежей может повышать уровень прямых налогов, сохраняя свободный режим внешней торговли за счет низких косвенных налогов. Напротив, государство, неспособное должным образом собирать прямые налоги, не имеет такой возможности и предпримет попытки увеличения косвенного налогообложения. В этой связи стоит ожидать роста таможенных пошлин, которые, в свою очередь, могут послужить ограничителями внешней торговли, известными еще по теории меркантилизма. Таким образом, свободная внешняя торговля (в нашем примере характеризующаяся отсутствием либо крайне низким уровнем таможенных пошлин) зависит от способности государства получать достаточные поступления от прямого налогообложения. Для этого требуется сильное государство, способное организовать хорошо отлаженное налоговое администрирование.
В дальнейшем, рассматривая принципы и проблемы международного налогообложения, мы будем обращаться преимущественно к опыту развитых стран мира. Данные страны заслуживают особого внимания, потому что они образуют костяк сложившейся системы мирохозяйственных связей. именно в этих странах в наибольшей степени была воплощена неолиберальная концепция «эффективного правительства», и именно от глобальных последствий их хозяйственной деятельности в самой непосредственной зависимости оказываются все остальные экономики, включая развивающиеся и наименее развитые государства. Кроме того, развитые страны мира в свое время стали главными инициаторами международной правовой координации в налоговой сфере. Это их усилия способствовали появлению международного налогового права, в рамках которого были унифицированы многие национальные категории и стандарты налогообложения внешнеэкономических операций.
Воздействие глобализации на национальные налоговые системы
Оценивая глобальные факторы, воздействующие на национальную налоговую политику и определяющие направления модификации национальных налоговых систем, можно выделить экономические факторы, лежащие в основе современного мирохозяйственного развития, и факторы международной налоговой среды, самым непосредственным образом находящие свое отражение в налоговой системе и налоговой политике любого государства. Очевидно, что любую национальную налоговую систему необходимо адаптировать к воздействию на нее двух вышеназванных групп факторов внешней среды. Причем экономические факторы действуют сразу по всем направлениям экономической политики, в том числе и ее налоговую составляющую, в то время как факторы международной налоговой среды носят целенаправленный характер, ограничивающийся преимущественно сферой налогообложения.
Осознание того, что в условиях растущей экономической открытости ни одна страна мира не может больше уповать на неприкосновенность национального налогового суверенитета, что игнорирование процесса глобализации и внешних факторов, воздействующих на формирование экономической политики, ведет к существенному подрыву финансовой базы национального правительства, стало особенно явно проявляться в 1990-е годы. Именно тогда страны, продолжавшие придерживаться традиционной трактовки неприкосновенно-суверенной роли государства и государственных финансов в своем национальном хозяйстве, недооценивающие налоговые последствия интеграции страны в систему мирохозяйственных связей, столкнулись с многочисленными финансовыми проблемами (как внутреннего, так и внешнего характера).
Отражение экономических факторов глобального характера в национальном налогообложении
К числу важнейших глобальных экономических факторов, которые представляют наибольшее значение для функционирования национальных налоговых систем и формирования налоговой политики любой из стран мира, следует отнести следующие.
Во-первых, глобализацию системы мирохозяйственных связей. Наиболее значимыми с налоговой точки зрения являются такие аспекты современного мирового экономического развития, связанные с процессами глобализации, как:
· глобализация бизнеса;
· внешняя прозрачность национальной финансовой и налоговой системы;
· финансовая глобализация;
· информационная глобализация;
· эрозия национальных государств и снижение экономической активности правительства;
· экономическая интеграция.
Во-вторых, рост доходов населения в результате перехода к интенсивной модели хозяйственного развития, диффузии собственность и появления многочисленных мелких акционеров.
В третьих, демографические изменения в мировой экономике, прежде всего процесс депопуляции (уменьшение роста численности населения) стран т.н. «северной цивилизации».
В четвертых, глобальные экологические последствия хозяйственной деятельности, заставившие мировое сообщество в 1990-е гг. провозгласить принцип глобального устойчивого развития (sustainable development).
И наконец, в пятых, факторы нестабильности системы мирохозяйственных связей, связанных с террористическими актами, стихийными бедствиями, эпидемиями смертельных болезней, компьютерными вирусами и иными событиями деструктивного характера, действие которых достаточно трудно спрогнозировать, но последствия их проявления в XXI в. становятся поистине глобальными.
Рассмотрим, каким образом вышеназванные факторы отражаются на состоянии национальных налоговых систем и характере налоговой политики различных государств.
Глобализация системы мирохозяйственных связей проявляется прежде всего через глобализацию бизнеса: в настоящее время все большая часть доходов и юридических лиц (компаний) и физических лиц (индивидуальных налогоплательщиков) образуется за рубежом. Соответственно, любое из государств, чьи резиденты ведут внешнеэкономическую деятельность, стремиться облагать их доходы по глобальному принципу (принципу резиденства). В то же время механизм такого налогообложения требует тесной координации с налоговыми службами и финансовыми институтами всех стран – источников доходов, чтобы учесть все без исключения зарубежные доходы физических и юридических лиц.
Страны – источники доходов, в свою очередь, стремятся к тому, чтобы иметь возможности пополнить национальный бюджет за счет налоговых отчислений иностранных резидентов, получающих доходы на их территории и переводящих затем данные доходы в юрисдикцию резиденства или инвестирующих полученную прибыль в третьих странах. Такая ситуация хорошо известна как конфликт (коллизия) налоговых юрисдикций, возникающий в результате борьбы стран резиденства налогоплательщиков и стран – источников их доходов за право облагать один и тот же источник дохода сходными по виду и типу взимания налогами. Коллизия налоговых юрисдикций приводит к т.н. международному двойному налогообложению, и для решения подобной проблемы страны вынуждены договариваться между собой о том, какая из них добровольно передаст права на налогообложение доходов в пользу другого государства.
Подобные проблемы координации налоговых политик различных стран мира существовали и в XIX в., но процесс глобализации придал им поистине планетарный характер. Глобализация бизнеса усиливает координацию налоговых политик стран для решения проблемы международного двойного налогообложения. Те страны, которые не желают принимать участие в данном процессе, игнорируют процесс заключения межгосударственных соглашений о предотвращении двойного налогообложения доходов и капиталов и обрекают хозяйствующие субъекты, ведущие экономическую активность на их территории, на дополнительное налоговое бремя, либо косвенным образом стимулируют уклонение от уплаты налогов и избежание налоговых платежей.
Финансовая глобализация находит свое проявление в налоговой сфере через повышение внешней прозрачности национальной финансовой и налоговой системы страны. Это означает то, что сведения о национальной налоговой системе, принципах, лежащих в основе ее функционирования, типах и видах налогов, налоговых ставках, порядке уплаты налогов, а также правительственная отчетность о расходовании собранных через механизм налогообложения средств должны приобрести открытый характер, быть понятными для всех налогоплательщиков: как резидентов, так и нерезидентов данной налоговой юрисдикции. В противном случае налоговый климат страны может оказаться непривлекательным с точки зрения определенности принципов управления налогами (податной техники) для иностранных инвесторов, а отечественные хозяйствующие субъекты выберут страной своего базирования государство, в котором налоговая система более прозрачна.
Национальная налоговая система в условиях глобализации должна быть прозрачной и с точки зрения борьбы с мировым теневым бизнесом: ведь именно требования к открытости национальных налоговых служб в информационном обмене аналогичными правительственными подразделениями других государств, необходимость ведения налогоплательщиками финансовой и налоговой отчетности положительным образом влияют на имидж страны, предотвращают ее вовлеченность в международные криминальные операции.
Финансовая глобализация воздействует на национальные налоговые системы следующим образом. Она открывает новые возможности по привлечению внешних источников финансирования деятельности национального правительства. Действительно, возможности каждой страны по получению внешних займов для покрытия государственных расходов существенно возросли. Вместе с тем национальная налоговая система должна учитывать рост налогового бремени, связанный с выплатой внешних долгов, поскольку именно налоговые доходы бюджета неизменно остаются главным источником финансирования хозяйственной активности правительства. Нетрудно представить такую ситуацию, когда, к примеру, правительство Японии, чей совокупный долг уже превысил 160% ВВП, а в абсолютном выражении к 2016 г. он, скорее всего, достигнет величины в 7,5-7,8 трлн. долл., из-за внутренних проблем мобилизации доходов в пользу государства (снижение налоговых поступлений на фоне низких темпов экономического роста) решить профинансировать сложившийся дефицит своей финансовой системы исключительно из внешних источников. Подобные действия японского правительства просто нарушат на долгое время и без того хрупкий баланс сложившейся мировой финансовой архитектуры, серьезным образом повлияв на национальную экономическую (и налоговую) политику других государств.
Не будем забывать и последствия еще одного «достижения» финансовой глобализации – международных валютно-финансовых кризисов 1990-х гг., когда национальная экономическая политика государств, охваченных такими кризисами, серьезно пострадала. В результате подобных кризисов национальная налоговая база в кратковременной перспективе уменьшилась, а иностранные инвесторы начали в массовом порядке покидать страны с развивающимися рынками.
Одна из интересных идей, связанных с возможностью предотвращения международных валютно-финансовых кризисов, призвана оказать самое непосредственно влияние на действия национальных налоговых администраций, а также модифицировать структуру действующих систем налогообложения. Речь идет о возможности введения особого налога на спекулятивные финансовые сделки на мировом рынке – налога Тобина, размер которого предлагается установить в 0,1-0,5% от объема заключаемых трансакций.
Хотя идея введения налога, предназначенного для обложения международного движения капиталов, высказывалась многими известными экономистами, в частности, Дж. Кейнсом в гл.12 «Общей теории занятости, процента и денег», данный налог прочно связан с именем бывшего профессора экономики Йельского университета, Нобелевского лауреата (1981 г.) Джеймса Тобина, который в 1972 г. на конференции в Принстонском университете предложил ввести подобный налог на операции на международном валютном рынке. Идея была обоснована более основательно в 1978 г., когда Дж. Тобин предложил установить ставки налога в пределах от 0,2-0,5% до 1%. Согласно своему замыслу, налог Тобина смог бы повысить устойчивость мировой финансовой архитектуры, а также смог бы, путем перераспределения собранных с его помощью сумм в пользу беднейших государств, стать источником финансирования гуманитарных программ оказания содействия развитию стран третьего мира.
С точки зрения теории, налог Тобина имел бы шансы стать первым международным налогом, поскольку его предполагаемыми субъектами являются международные финансовые спекулянты, а перераспределялся бы он в пользу развивающихся стран по аналогии с социальной функцией налогов (выравнивание доходов) в национальной экономике. Осенью 2001 г. налог Тобина впервые получил поддержку известных политиков, включая бывшего премьер-министра Франции социалиста Л.Жоспена и бывшего канцлера ФРГ Г.Шредера, и даже большинство министров финансов стран ЕС высказались за его введение на неформальной встрече 22-23 сентября 2001 г. Особую активность в поддержке данного налога проявляют также антиглобалистические организации, среди которых выделяется Ассоциация за налогообложение финансовых трансакций для помощи гражданам (Assotiation pour une taxation des transaction financieres pour l’aide aux citoyens, Attac).
По мнению защитников прав граждан стран третьего мира, налог Тобина способствовал бы образованию фонда средств помощи беднейшим государствам в размере 130-300 млрд.долл. в год, что вполне бы решило первоочередные нужды развивающихся стран. Между тем сам Дж.Тобин считал, что главная задача налога – регулирующее воздействие на движение финансовых потоков в мировой экономике, т.е. содействие стабильности мировой финансовой архитектуры. при этом перераспределение налоговых поступлений в пользу беднейших стран мира – вторично.
При всех несомненных достоинствах налога Тобина проблем, которые могут последовать за его введением, будет немало. Мир пока еще не находится в такой стадии глобализации, чтобы контроль за сбором налога и распределение собранных средств можно было бы поручить какой-нибудь одной стране или же некому «всемирному правительству» в лице подведомственной такому правительству «всемирной налоговой службы». А те злоупотребления, которые несомненно будут допущены национальными налоговыми администрациями в процессе сбора налога Тобина, по своим финансовым последствиям даже в состоянии превысить позитивные результаты введения данного налога. Как считал Тобин, наиболее целесообразно было бы поручить сбор налога на международные финансовые операции таким международным экономическим организациям, как мировой банк или МВФ. При этом МВФ мог бы стать аналогом межгосударственной налоговой администрации, а налоговые поступления далее направлялись бы в фонды Мирового банка, финансирующего программы развития стран третьего мира. Вместе с тем Тобин был скептически настроен по отношению к своему детищу и незадолго до своей смерти признал, что из-за сложности согласования национальных интересов, подобный налог никогда не будет введен.
Экстремизм антиглобалистических операций (в том числе Attac), активно пропагандирующих налог Тобина, тоже заставляет задуматься о целесообразности введения подобного механизма налогообложения международных финансовых операций. После многочисленных акций протеста антиглобалистов в разных странах мира любые авантюрные предложения, поступающие с их стороны, требуют серьезного подхода к решению проблем развития системы мирохозяйственных связей. Даже сам автор налога - Дж. Тобин – попросил не связывать его имя и предложенную теорию с антиглобалистами. В качестве альтернативы весьма сомнительной с прагматической точки зрения идеи внедрения налога Тобина можно отметить не лишено смысла предложение бывшего министра финансов Франции Л. Фабиуса и введении налога на продажу оружия на мировом рынке, который будет намного проще контролировать, поскольку его плательщиками должны стать страны-экспортеры оружия. Кроме того, имеет право на существование и «налог Кудрина» - предложение министра финансов России А.Кудрина на ежегодной встрече управляющих Мирового банка и МВФ (2004 г.) ввести глобальный налог на аграрные субсидии, за счет которого развитые страны мира смогли бы оказать финансовую поддержку развивающимся государствам.
Информационная глобализация с налоговой точки зрения проявляется, прежде всего, в возникновении виртуальной налоговой юрисдикции – юрисдикции Интернет, а также в новых технологиях совершения финансовых трансакций и налогового администрирования (к примеру, повсеместное введение электронных систем уплаты налогов). Интернет-технологии одновременно и облегчили и многократно усложнили деятельность национальных налоговых администраций, а следовательно коренным образом затронули национальную налоговую политику.
Виртуальность сделок в сети Интернет, трудности с определением юрисдикции местонахождения дистанционных продавцов и покупателей цифровых продуктов привели к тому, что поначалу целая глобальная индустрия бизнеса – электронная коммерция – оказалась вне сферы действия прежних устаревших правил налогообложения. Государству в лице своих национальных налоговых органов, оказалось, трудно действовать на данном виртуальном пространстве в одностороннем порядке, поскольку масштабное распространение Интернета в современной мировой экономике предполагает тесное взаимодействие национальных государств в вопросах классификации Интернет-операций и доходов от них. Только в результате координации усилий всех стран мира, хозяйствующие субъекты которых вовлечены в операции электронной коммерции, возможно внедрение универсальных принципов налогообложения в виртуальной экономике, а также учет и контроль виртуальных налогоплательщиков. Это свидетельствует о качественно новом характере государственного регулирования в налоговой сфере, о модернизации механизмов правительственного контроля за внешнеэкономическими операциями, а также о необходимости внедрения государственного налогового регулирования операций электронной коммерции.
Претерпевает серьезные изменения и политика национальных налоговых администраций в области учета и контроля налогоплательщиков. Теперь национальные налоговые службы доступны как никогда раньше: на сайтах налоговых администраций можно проконсультироваться о порядке уплаты налогов, а некоторые страны в массовом порядке внедряют электронные системы платежа налогов с использованием сети Интернет. Так, Служба внутренних доходов США в рамках проекта «электронное правительство» ввело Интернет-систему уплаты налогов, в которую встроена функция автоматического списания налога в пользу Службы внутренних доходов. Теперь каждый американец может воспользоваться адресом Службы внутренних доходов, чтобы внести очередной налоговый платеж, а также проконтролировать правильность уплаты предыдущих налогов.
Название подобной акции – «электронное правительство», в прочем, заставляет задуматься о более глобальных последствиях прихода налоговой службы в «дом». Несмотря на очевидное удобство подобных виртуальных проектов, можно опасаться появления в перспективе виртуального «Большого Брата», описанного в повести Дж. Оруэлла «1984 год». Конечно, с реальным годом воплощения своей фантазии Оруэлл явно поспешил, но появление электронных платежных систем, оперирующих безналичными деньгами, позволяет многократно усилить правительственный контроль над источниками доходов и расходами граждан. Причем в глобальной Интернет-экономике и «Большой Брат» становится глобальным, усиливая стремление к централизации экономической и политической власти в системе мирохозяйственных связей.
Кроме того, на волне борьбы с международной коррупцией и терроризмом, начавшейся на рубеже XX-XXI вв., стремление в созданию «электронного правительства», контролирующего электронные финансовые потоки, в полной мере отвечает интересам национальных правительств многих стран мира. При этом криминальный сектор экономики, стремящийся оперировать неподконтрольными государственным институтам наличными денежными знаками, окажется едва ли не единственным субъектом мирохозяйственных связей, который проиграет от внедрения тотального электронного контроля со стороны правительства за деятельностью налогоплательщиков, занимающихся внешнеэкономическими операциями.
Информационная глобализация повышает не только быстроту реакции налогоплательщиков на действия налоговых органов, но и усиливает гибкость налоговой политики национального правительства. О новых привлекательных режимах налогообложения в соответствующих странах внешнеэкономическим агентам становится известно сразу же после появления информации в электронных СМИ, а новые широкодоступные механизмы международного налогового планирования начинают разрабатываться сразу же после принятия очередного национального налогового закона или инструкции, разъясняющей порядок уплаты налогов. Таким образом, государство должно оперативно реагировать на подобные действия других стран и субъектов внешнеэкономических отношений, постоянно внося коррективы в действующее налоговое законодательство и проводимую национальную налоговую политику. Это в определенной мере подвергает сомнению принцип стабильности налоговых систем, поскольку неизменность национального налогового законодательства в условиях быстро меняющейся внешней среды может иметь отрицательные финансовые последствия для государства.
Неотъемлемым проявлением глобализации является эрозия национальных государств и снижение экономической активности правительства. Причины обеспокоенности и сомнений в отношении роли национального государства в глобализирующейся системе мирохозяйственных связей многочисленны и разнообразны, но особенную актуальность им придают четыре обстоятельства последнего времени, отраженные в Отчете о мировом развитии Мирового банка:
· крах административно-командной экономики в бывшем Советском Союзе, в странах Центральной и Восточной Европы, снизивший уровень социальных гарантий и стабильность в государствах, некогда представлявших мировую социалистическую систему;
· финансовый кризис «государства всеобщего благосостояния» в большинстве развитых стран мира (особенно яркими примерами является современное положение социальных рыночных экономик Германии и Франции);
· негативным образом повлиявшая на национальное развитие в условиях глобализации некогда важная экспансионистская роль государства в странах Восточной Азии, способствовавшая их переходу от периода «экономических чудес» в затяжную стагнацию (Япония) или спровоцировавшая валютно-финансовые кризисы 1990-х гг. (Республика Корея, Таиланд, Индонезия, Малайзия);
· крушение ряда государств (например, СФРЮ) и небывалое увеличение числа чрезвычайных ситуаций в различных частях света (незатухающие чеченский и палестино-израильские военные конфликты, сложная обстановка в Ираке, террористические атаки на Нью-Йорк и Вашингтон в сентябре 2001 г., на Мадрид в марте 2004 г., на Лондон в июле 2005 г.).
Основная проблема оценки современного состояния национального государства связана с тем, что глобализация способствует нейтрализации национальной специфики развития, заставляя правительства все больше подстраиваться под неолиберальную концепцию «эффективного правительства». Глобализация привела к тому, что наибольшее распространение в американоцентричной «глобальной деревне» получила англосаксонская неолиберальная концепция развития, пропагандируемая с помощью «демонстрационного эффекта» достижения США в сферах экономики, политики, информатики, идеологии, науки, культуры и военной области. Вместе с тем унификация моделей развития, игнорирование национальной специфики, оказывающей влияние на народное хозяйство страны, как раз и способствовали росту напряженности в современной мировой экономике, ничуть не сделав ее стабильнее в XXI в. по сравнению с XX столетием.
В налоговой сфере эрозия национальных государств проявляется по двум направлениям. Во-первых, собственная финансовая база национального правительства значительно подрывается расширившимися возможностями мобильности факторов производства и персонифицированных налогоплательщиков, которые выбирают юрисдикциями своего резиденства и местопребывания государства с наиболее благоприятным налоговым климатом. Соответственно, те страны, которые по каким-либо соображениям проигрывают в конкурентной борьбе за привлекательность их для налогоплательщиков – субъектов ВЭД, лишаются определенной части с
Второе проявление эрозии государства связано с концепцией «эффективного правительства». Оптимизируя свои функции и свою собственность, государство тем самым минимизирует бюджетные расходы в относительном выражении, что позволяет постепенно уменьшать уровень налогового бремени для физических и юридических лиц. Стоит отметить, что в данном контексте эрозию государства следует понимать не как устранение государства от процесса регулирования хозяйственной активности в стране и не как уменьшение правительственных расходов в абсолютном выражении, а как смену вектора развития общественного сектора. «Эффективное государство» лишь поменяло приоритеты в регулировании, став по возможности нейтральным субъектом процесса принятия решений в сфере бизнеса и несколько поумерив аппетиты в перераспределении национального продукта, но при этом по-прежнему оставшись основным гарантом социальной и макроэкономической стабильности в стране.
Однако, если для стран с неолиберальной моделью экономики оба вышеназванных проявления эрозии национальных правительств не повлекли за собой негативных последствий в сфере государственных финансов и налогообложения, то для государств, тяготеющих к этатизму (в частности, социально-рыночных европейских стран, государств Восточной Азии, бывших социалистических стран), глобальный неоконсерватизм нанес серьезный ущерб национальным налоговым системам. Финансовый потенциал правительств здесь начал сокращаться не из-за сокращения и оптимизации функций государства в экономике, а по причине уменьшения налоговой базы вследствие оттока из страны капиталов и трудовых ресурсов из-за нежелания подвергаться более высокому уровню налогообложения. Так, даже из относительно благополучной Германии на просторы мировой экономики во второй половине 1990-х «уплыло» около 400 млрд. немецких марок (200 млрд. евро), что является, в том числе, и последствием государственного экспансионизма, проявляющегося в повышенном налоговом бремени для предпринимателей. Очевидно, что государство при этом недополучило весьма значительные налоговые доходы, которые можно было бы направить на различные программы содействия макроэкономической стабильности.
Экономическая интеграция оказывает самое непосредственное влияние на национальные налоговые системы и национальную налоговую политику стран, входящих в различные торгово-экономические блоки, а также государств-партнеров разных интеграционных группировок. Единые экономические пространства, образующиеся в результате интеграции национальных хозяйств в региональные торговые объединения, общие рынки, экономические и валютные союзы, имеют своим следствием тесную координацию экономических политик, введение общих принципов регулирования внешней торговли и инвестиций. В налоговой сфере это находит отражение в процессе координации и гармонизации правил налогообложения хозяйствующих субъектов, оперирующих на едином экономическом пространстве, а также в унификации налогов (их типов, величины, правил взимания) стран-членов интеграционной группировки.
Отмена налоговых барьеров на пути движения товаров, капиталов и человеческих ресурсов между странами – одна из ключевых задач региональной экономической интеграции. Но это одновременно и одна из самых сложных задач создания единого внутреннего рынка на пространстве общих экономических интересов, поскольку требуются усилия всех государств-членов интеграционной группировки по взаимному согласованию принципов налогообложения, заложенных в основу национальных налоговых систем.
В свою очередь, те страны, которые не являются членами данных конкретных региональных экономических союзов, но поддерживают с ними тесные экономические связи, в своем национальном налогообложении также должны учитывать характер изменений в уровне прямых и косвенных налогов стран-членов интеграционных группировок.
Наибольшие успехи в деле гармонизации (координации) налогов достигнуты в настоящее время в Европейском Союзе. Налоги здесь играют не только важнейшую роль в регулировании экономической и социальной политики стран-членов, но они также способствуют координации общеевропейской экономической политики: за счет налоговых отчислений каждого государства-члена ЕС формируется совместный бюджет интеграционного сообщества, реализуются структурные и научно-технические программы. Кроме того, под несомненным влиянием ЕС один из наиболее популярных современных налогов – НДС – получил распространение во всем мире как самое эффективное нововведение в финансовой политике и практике последней трети XX столетия. НДС в структуру своих национальных налоговых систем по образу и подобию стран ЕС ввели многие государства в разных частях света. Продолжается самое непосредственное влияние ЕС на национальные налоговые системы и налоговые политики других стран мира и в эпоху триумфального развития Интернет-экономики: именно страны ЕС инициировали введение НДС в сферу операций электронной коммерции, настояли на унификации принципов налогообложения НДС в глобальной компьютерной сети.
Рост доходов населения – другой важнейший экономический процесс глобального характера, который во все большей степени затрагивает национальные налоговые системы и налоговую политику как развитых, так и развивающихся государств. Сам рост доходов связан прежде всего с такими причинами, как существенное увеличением производительности труда на базе новых технологий, (увеличение объемов выпуска продукции), повышение профессионального качества трудовых ресурсов и, соответственно, качества (включая интеллектуальное) выпускаемой продукции, распределение в пользу налогоплательщиков социальных выплат со стороны государства, диффузия собственности (появление массового акционера-собственника и существенное увеличение числа домовладельцев), появление многочисленных мелких инвесторов благодаря либерализации рынков капиталов и развитию информационных технологий. Характерно, что в настоящее время все большую долю в доходах среднестатистической семьи занимают побочные от основной занятости по найму виды деятельности: поступления от владения ценными бумагами, реализация авторских прав, доходы от спекулятивной игры на валютных и финансовых рынках и т.п. Причем подобная тенденция характерна для все большего количества стран, включая государства с переходной экономикой, а также развивающиеся страны Азии и Латинской Америки.
С точки зрения развития национальных налоговых систем, тенденция роста доходов населения неуклонно повышает роль индивидуальных подоходных налогов. И если еще в начале XX в. в ведущих странах мира основные доходы государства приносили косвенные налоги и налоги на доходы компаний, то уже во второй половине XX в. приоритет получили индивидуальные подоходные налоги близкие к ним по форме взимания социальные взносы. В частности, в Швейцарии, занимающей промежуточное положение между англосаксонскими неолиберальными экономиками и континентальными европейскими социально-рыночными хозяйствами, к концу XX в. прямые налоги и сборы в совокупности составляли 80% всех поступлений правительств разных уровней власти. И если такая тенденция справедлива для стран с развитой экономикой – ядра современной системы мирохозяйственных связей, то ее необходимо учитывать и тем государствам, где индивидуальные подоходные налоги пока не занимают ведущего места среди источников поступлений бюджета правительства.
Кроме индивидуального подоходного налога (ИПН), необходимо отметить и еще одну группу налогов, непосредственно связанную с доходами населения – социальные налоги и взносы, которые зависят от заработной платы и после ИПН являются вторым по значимости налогом для отдельных стран. Причем это особенно актуально для Российской Федерации, в которой по размеру приносимых бюджету доходов на смену прежним лидерам – налогам на потребление и налогу на прибыль предприятий – уже в 2002 г. вышел единый социальный налог (первое место по сборам), а индивидуальный подоходный налог переместился на четвертое место.
Таким образом, рост доходов населения заставляет модифицировать налоговую систему и корректировать налоговую политику страны с учетом важнейшей части индивидуальных подоходных налогов и социальных налогов и взносов в структуре национальной налоговой системы, а также повышает значимость индивидуальных налогоплательщиков как персонифицированных носителей наиболее объемной налоговой базы. Теперь и налоговые органы любой страны должны с особым вниманием, заботливостью и лояльностью работать с индивидуальными налогоплательщиками, ведь в противном случае обиженный их несправедливыми действиями налогоплательщик может перебраться в налоговую юрисдикцию с более благожелательными чиновниками аппарата налоговой службы.
Кроме того, в структуре доходов физических лиц неизменно растет доля доходов, получаемых из зарубежных источников. проценты, дивиденды, роялти, материальная выгода от реализации имущества, получаемые из-за рубежа, чаще всего свойственны гражданам – резидентам данной фискальной юрисдикции в качестве дополнительных доходов. Согласно расчетам международных организаций, доля подобных доходов будет неизменно повышаться, особенно в результате роста инвестиций национальных пенсионных фондов, в которые вкладываются сбережения физических лиц, в зарубежные активы. Данные обстоятельства делают национальную систему индивидуального налогообложения напрямую зависимой от внешних факторов: как зарубежных доходов физических лиц-резидентов, так и налоговых систем стран-источников доходов, образующихся на их фискальной территории (в данном случае необходимы взаимные контакты национальных налоговых администраций для предотвращения двойного налогообложения резидентов-физических лиц).
Демографические процессы, наблюдаемые в настоящее время в мировой экономике, заставляют серьезно задуматься о перспективах развития налоговых систем и национальной налоговой политики в странах, которые традиционно принято относить к «северной цивилизации».Причем демографический фактор, по мнению известного американского экономиста Питера Друкера, будет доминирующим в глобальном экономическом развитии, по крайней мере, в течение ближайшего двадцатилетия. Проблема заключается в том, что наряду с общим ростом численности населения планеты страны «северной цивилизации» испытывают влияние на свою экономику обратного процесса – депопуляции – вследствие уменьшения рождаемости и старения населения.
Каково же влияние депопуляции на национальную налоговую политику? Низкий уровень рождаемости из-за стремления «северной цивилизации» к малодетности уменьшает численность налогоплательщиков страны, что в перспективе грозит существенным снижением налоговых поступлений государства практически во всех странах «северной цивилизации».
Второй процесс, характерный для стран «северной цивилизации» и вносящий свой вклад как в депопуляцию, так и перспективный из-за ее последствий кризис государственных финансов – это старение населения, включая старение рабочей силы. Соответственно, при общем снижении числа налогоплательщиков в стране растут пенсионные расходы и расходы на медицинское обслуживание пенсионеров. В частности, даже в несколько более благополучных с точки зрения рождаемость населения США (коэффициент фертильности в 2005 г. составил 2,08) старение населения, как ожидается, приведет к росту стоимости федеральных программ социальной и медицинской помощи приблизительно с 16% ВВП в 200 г. до 30% ВВП в 2075 г., а с учетом программ штатов и муниципалитетов общая величина соответствующих расходов во второй половине XXI в. может достигнуть 60% ВВП. Бремя пенсионных расходов в свою очередь оценивается в настоящее время в 12% ВВП для Германии и Франции, 8% ВВП для Японии, 4,5% ВВП для США и Великобритании.
Поскольку пенсионные системы большинства стран мира устроены таким образом, что каждому пожилому жителю страны гарантирована государственная пенсия, а медицинское обслуживание пенсионеров, как правило, бесплатное, то даже при реализации концепции «эффективного правительства» социальные расходы государства должны в долгосрочной перспективе возрастать только в результате действия одного такого фактора как увеличение доли пожилого населения страны. Так, по расчетам американского Национального бюро экономических исследований из-за старения населения совокупный финансовый объем федеральных программ социального назначения может достигнуть 35% ВВП к 2030 г. и 60% ВВП во второй половине XXI в., причем специальные программы для пожилых американцев увеличатся при этом с 8% ВВП в 1999 г. до 21% ВВП в 2075 г.
Насколько велики окажутся при этом накопленные чистые пенсионные обязательства государства – об этом можно судить по данным таблицы 3.1, которая содержит сведения о внутреннем долге ведущих стран мира по состоянию на середину 1990-х гг., а также о перспективной величине соответствующих накопленных обязательств государственной пенсионной системы в период до 2050 г.
Таблица 1 - Внутренний долг и пенсионные обязательства ведущих стран мира (в % к ВВП)
| Страна | Чистый внутренний долг на конец 1994 г. | Накопленные чистые пенсионные обязательства 1995-2050 гг. |
| США | 63,3 | 25,7 |
| Япония | 33,2 | 106,8 |
| Германия | 52,3 | 110,7 |
| Франция | 42,4 | 113,6 |
| Италия | 112,9 | 75,5 |
| Великобритания | 37,7 | 4,6 |
| Канада | 71,6 | 67,8 |
| Швеция | 54,5 | 20,4 |
Уменьшение числа налогоплательщиков при росте количества пенсионеров (а это уже сложившаяся тенденция в странах «северной цивилизации») будут способствовать повышению расходов на выплату пенсий, нарастанию финансовых обязательств государства и общему увеличению внутреннего долга страны. Снижение налоговых поступлений бюджета при одновременном росте ассигнований по расходным статьям (выплата пенсий и медицинское обслуживание населения) выведет на качественно иной уровень проблему дефицита бюджета страны. Для покрытия всевозрастающих расходов правительства, включая расходы по обслуживанию долга, государству придется увеличивать следующий уровень налогового бремени. Таблица 3.2 приводит оценки роста расходов по выплате пенсий, роста чистых финансовых обязательств правительства с учетом сохранения текущего уровня бюджетных доходов и расходов, а также связанного с этим увеличения доли налогов в ВВП для сохранения текущего уровня задолженности в странах-членах ОЭСР. Можно констатировать, что все без исключения развитые страны мира в не столь отдаленной перспективе будут вынуждены в большей или меньшей степени повысить действующий на сегодняшний день уровень налогообложения для удержания своих прежних финансовых позиций.
Итак, влияние демографического фактора на национальные налоговые системы будет проявляться прежде всего в перспективном росте налогового бремени в стране из-за невозможности остановить процесс депопуляции. Однако, национальная налоговая политика должна сама стремиться к позитивному воздействию на данный процесс. К примеру, можно использовать налоговые стимулы для повышения рождаемости, что уже делается в ряде ведущих стран мира, в которых в наиболее выгодных условия по уплате индивидуальных подоходных налогов поставлены родители, имеющие не менее трех детей (Франция, Швейцария). Вовсе не таким уж абсурдным представляется и предложение Общероссийской организации предпринимателей «Деловая Россия» о введении в нашей стране налога на бездетность в размере 2-3% от дохода граждан России старше 22 лет. Нужно также активно развивать за счет налоговых льгот частные пенсионные схемы, призванные снизить пенсионные обязательства государства. Возможно также и воплощение на практике идеи П.Друкера, согласно которой пенсионер может продолжать полноценно работать не только в сфере умственного, но также и физического труда, увеличивая тем самым налоговую базу государства.
Таблица 2 - Оценка финансовых обязательств государственных пенсионных программ в странах ОЭСР, 1995-2030 гг.
| Страна | Возраст выхода на пенсию, лет | Расходы на выплату пенсий, % ВВП | Чистые финансовые обязательства правительства, % ВВП | Увеличение доли налогов в ВВП для сохранения текущей задолженности, % ВВП | ||||
| Муж. | Жен. | 1995 | 2030 | 1995 | 2030 | 1995 | 2030 | |
| США | 65 | 65 | 4,1 | 6,6 | 51 | 95 | -0,3 | 5,3 |
| Япония | 60 | 58 | 6,6 | 13,4 | 11 | 217 | 3,5 | 9,6 |
| Германия | 65 | 65 | 11,1 | 16,5 | 44 | 216 | 2,8 | 9,7 |
| Франция | 60 | 60 | 10,6 | 13,5 | 35 | 165 | 0,8 | 7,1 |
| Италия | 62 | 57 | 13,3 | 20,3 | 109 | 234 | 1,8 | 11,4 |
| Великобритания | 65 | 62 | 4,5 | 5,5 | 40 | 137 | 1,7 | 3,5 |
| Канада | 65 | 65 | 5,2 | 9,0 | 70 | -27 | -3,2 | 3,6 |
| Австралия | 65 | 60 | 2,6 | 3,8 | 28 | 10 | -1,3 | 2,4 |
| Австрия | 65 | 60 | 8,8 | 14,4 | 50 | 317 | 3,8 | 15,4 |
| Бельгия | 65 | 60 | 10,4 | 13,9 | 128 | 77 | -2,0 | 5,9 |
| Дания | 67 | 67 | 6,8 | 10,9 | 46 | 34 | -1,9 | 3,8 |
| Финляндия | 65 | 65 | 10,1 | 17,8 | -7 | 98 | -1,4 | 8,8 |
| Ирландия | 65 | 65 | 3,6 | 2,8 | 86 | 83 | -0,3 | 1,8 |
| Исландия | 65 | 65 | 2,5 | 4,2 | 35 | 69 | -0,3 | 4,3 |
| Нидерланды | 65 | 63 | 6,0 | 11,2 | 43 | 185 | 0,8 | 9,0 |
| Норвегия | 67 | 67 | 5,2 | 10,9 | -26 | -57 | -2,7 | 3,8 |
| Португалия | 65 | 62 | 7,1 | 13,0 | 71 | 170 | 0,5 | 8,2 |
| Испания | 65 | 65 | 10,0 | 14,1 | 50 | 159 | 0,9 | 7,4 |
| Швеция | 65 | 65 | 11,8 | 15,0 | 28 | 78 | -0,6 | 4,0 |
Глобальные экологические последствия хозяйственной деятельности человечества привлекают пристальное внимание национальных правительств и международных организаций. Так, экология стала основной темой Всемирного форума по устойчивому развитию, проходившему в Йоханнесбурге (ЮАР) летом 2002 г. Проблема заключается в том, что при постоянном росте потребностей национальных хозяйств как в развитом, так и развивающемся мире, загрязнений становится все больше, и они оказывают уже самое непосредственное влияние на глобальную среду обитания – влекут за собой климатические изменения и значительно повышают риск возникновения природных катаклизмов (ураганы, смерчи, наводнения).
Поскольку государство является единственным общественным институтом, наделенным соответствующими правами по регулированию состояния окружающей среды, то национальная налоговая политика должна использовать для контроля хозяйственной активности экологические налоги, являющиеся неотъемлемой частью налоговой системы страны. Экологические налоги при этом должны учитывать специфику сферы своего применения, они не должны превращаться в важный для государства источник доходов, а все поступления от данных налогов должны направляться на природоохранную деятельность правительства.
Реалии современного экономического развития таковы, что страны с самыми жесткими законодательствами в экологической области и самыми высокими экологическими налогами являются основными загрязнителями глобальной экосистемы. Промышленно-развитые страны – это 60% выбросов производных углерода в атмосферу, а 25% из них принадлежит США. Согласно анализу М.Портера, «самым убедительным доказательством того, что природоохранные мероприятия не сказываются на снижении конкурентоспособности производителей, является то, что страны с наиболее жестким природоохранным законодательством имеют наиболее высокие экономические показатели». Для национального налогообложения это означает то, что пока роль экологических налогов в регулировании загрязнений окружающей среды не слишком высока. Однако введение международного налога на выброс производных углерода – это вопрос, находящийся в стадии проработки и на уровне международных организаций, пропагандирующих концепцию устойчивого развития, и на уровне национальных государств, заинтересованных в сокращении выбросов углерода в атмосферу.
В настоящее время, несмотря на осознание необходимости налогового регулирования окружающей среды, проблем в данной области продолжает оставаться немало. Так, самые большие загрязнители – промышленные предприятия – пользуются во многих странах привилегированным налоговым режимом, а современные технологии минимизации экологического ущерба с налоговой точки зрения оказываются в менее благоприятном положении.
Вполне логичным решением для финансирования имеющегося дефицита является повышение уровня налогообложения и даже возможности введения специальных налогов «на борьбу с терроризмом». Однако в условиях низких темпов экономического роста и общего спада деловой активности в США после многочисленных финансовых скандалов 2002 г. (банкротства компаний Enron, Arthur Andersen, WorldCom, выявление распространенных злоупотреблений в составлении финансовой отчетности) и военной операции в Ираке, начавшейся весной 2003 г., повышение налогов стало бы мерой, способной негативным образом отразиться на развитии макроэкономической конъюнктуры. Поэтому США выбрали тактику оздоровления экономики за счет дальнейшего снижения налогов.
7 января 2003 г. президент США Дж. Буш-мл. провозгласил программу стимулирования американской экономики, стержнем которой стало заметное сокращение уровня налогов для обеспеченных слоев населения – потенциальных инвесторов. В центр плана налоговых корректировок легли отмена налога на дивиденды по акциям и снижение налогов для всех категорий граждан, начиная с 2003 г. В частности, ставка налога на доходы в 27% понижена до 25%, 30-процентная – до 28, 35-процентная – до 33, и максимальная 39,6-процентная – до 35. Кроме того, предлагались: повышение с 25 до 75 тыс.долл. сумм необлагаемых налогами инвестиции в новое оборудование для предприятий малого бизнеса; увеличение величины дохода, облагаемого по льготной ставке 10%, с 6 до 7 тыс.долл.; полное освобождением от налогов всех молодоженов в 2003 г.; увеличением налогового кредита при рождении ребенка с 600 до 1000 долл.; введение временных льгот для отдельных категорий налогоплательщиков, которых изменения в структуре налогообложения могут затронуть негативным образом.
Вместе с тем подобные изменения будут способствовать дальнейшему росту дефицита бюджета; снижение налогов обернулось в 2003 г. бюджетными потерями в 102 млрд. долл., а в ближайшие 10 лет все издержки предложенной программы должны составить 674 млрд. долл. данная программа не в полной мере отвечает и критериям социальной справедливости в налогообложении: как и прежде в наибольшем выигрыше оказываются лица с высоким уровнем дохода, тогда как средний американец от предлагаемого сокращения налогов выгадает лишь порядка 50 долл. в год.
Оценивая предлагаемую программу сокращения налогов, можно предположить, что в условиях роста дефицита бюджета в амбициозные планы американской администрации придется вносить определенные коррективы, связанные с привлечением дополнительных источников финансирования бюджетного дефицита. Апеллируя к опыту столь же радикальной налоговой реформы 1986 г., можно отметить, что подобные планы неизбежно заканчиваются повышением уровня налогов в долгосрочной перспективе. Очевидно, что сокращение налогов – далеко не лучший метод выведения государственных финансов США из их текущего состояния.
Однако снижение налогов в стране, являющейся центром современной системы мирохозяйственных связей, с неизбежностью должно повлечь за собой соответствующую корректировку налоговой политики в других странах и регионах мира, желающих остаться столь же привлекательными для мобильных факторов производства, как и прежде. Поэтому в краткосрочной перспективе следует ожидать «погони за лидером» и аналогичных налоговых изменений в ряде других ведущих стран мира.
Очевидно также то, что угроза возникновения новых терактов и необходимость профилактики действий экстремистов увеличат в средне- и долгосрочной перспективе бюджеты спецслужб и расходы национальных министерств обороны. Так, увеличение государственных ассигнований на национальную безопасность США (преимущественно на борьбу с терроризмом) в бюджете на 2002 финансовый год было предусмотрено на 95 млрд. долл. основными бюджетными получателями в 2004 г. являлись Пентагон и специально созданное Министерство безопасности. При этом совокупный бюджет американских разведывательных спецслужб в компетенции которых находится антитеррористическая профилактика, оценивался в 40 млрд.долл. В 2007 г. расходы Пентагона будут на 48% больше, чем в 2001 г. и составят почти 440 млрд.долл. после терактов в Мадриде ЕС также заявил о том, что он готов ежегодно тратить дополнительно до 10 млрд. евро на обеспечение безопасности.
Профинансировано увеличение бюджетных ассигнований на данные цели будет из карманов налогоплательщиков, причем на подобные меры помимо США пойдут все страны мира, объявившие войну международному терроризму. Соответственно, налоговые системы и налоговая политика каждой страны-участницы антитеррористической коалиции оказались затронуты влиянием фактора международного терроризма.
Еще один характерный фактор нестабильности системы мирохозяйственных связей – это глобальная эпидемия СПИДа. Важность данной проблемы была подчеркнута на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по ВИЧ/СПИДу, проходившей в июне 2001 г. По данным Международной организации труда с 2004 по 2015 гг. от СПИДа умрет до 74 млн. экономически активных жителей планеты. Это обязывает мировое сообщество принимать экстренные меры по борьбе со смертельным вирусом, что предполагает увеличение ассигнований на программы разработки вакцины от СПИДа, а также на лечение жертв глобальной эпидемии. Так, расходы на борьбу с эпидемией ВИЧ/СПИД только по линии Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) составили около 8 млрд.долл. в 2005 г., а в 2008 г. для соответствующей помощи развивающимся странам со стороны ВОЗ потребуется уже не менее 22 млрд.долл.
Наиболее острый характер эпидемия носит в развивающихся странах, особенно на Африканском континенте, где в ближайшие 20 лет инфицированные ВИЧ рабочие окажут существенное влияние на экономический потенциал народного хозяйства целого ряда стран. Кроме того, к 2015 г. население 29 стран «черного континента» будет почти на 6,1 млн. человек меньше исключительно из-за данной эпидемии.
Очевидно, что борьба с глобальной эпидемией ВИЧ/СПИД требует существенных финансовых ресурсов, мобилизуемых за счет налоговых поступлений. Кроме того, ООН призывает развитые страны перечислять до 1% своего ВВП в адрес наименее развитых государств, наиболее остро испытывающих последствия эпидемии, что должно помочь национальным бюджетам последних. Очевидно, что при этом уровень налогового бремени в странах донорах будет иметь тенденцию к росту, равно как и усиление налогового бремени во всех государствах, граждане которых получают дорогостоящее антивирусное лечение, а экономика несет потери, обусловленные влиянием ВИЧ/СПИД.
Влияние международной налоговой системы на национальные налоговые системы
Среди факторов международной торговой среды, т.е. сферы, целиком и полностью связанной с вопросами функционирования национальны налоговых систем и формированием налоговой политики любого государства, можно выделить:
· теоретическую базу действующей в стране налоговой системы, поскольку именно налоговые теории лежат в основе национального налогообложения, формируют характер и принципы национальной налоговой политики;
· опыт зарубежных стран в сфере налогообложения, включая позитивные и негативные результаты налоговых преобразований, проведенных в различных государствах, а также налоговую политику стран, не желающих трансформировать свои налоговые системы;
· деятельность международных экономических организаций в налоговой среде;
· экспансию стран с низким уровнем налогообложения, вызывающих своеобразный эффект давления на национальные налоговые системы и национальную налоговую политику в условиях глобализации, поскольку юрисдикции с низким уровнем налогов вносят в мировую экономику определенные элементы дестабилизации, вызывая отток капиталов из стран с высоким уровнем налогов, поощряя различные формы налоговых правонарушений.
Теоретические принципы налогообложения. Существенное влияние на формирование налоговых систем и налоговой политики в большинстве стран мира в конце XX – начале XXI вв., оказали две основные теоретические концепции. Первой из них стала экономика предложения, лежащая в основе глобального англосаксонского неоконсерватизма и «экспорта» общих теоретических принципов организации налоговых систем и формирования национальной налоговой политики из США в другие страны мира – т.н. консервативной налоговой революции. Именно концепция экономики предложения сыграла важнейшую роль в формировании налоговых систем и налоговых политик большинства ведущих стран мира и многих государств с развивающимися рынками в 1980-1990-е гг.. что позволяет говорить о данной теории как о существенном элементе международной налоговой среды.
Вторая концепция носит более ограниченный характер, поскольку затрагивает лишь сферу действия налога на добавленную стоимость и представляет собой едва ли не единственный в современных условиях пример распространения теоретических постулатов европейской школы налогообложения на систему мирохозяйственных связей.
Известны и другие современные налоговые теории, имеющие определенной влияние на национальные налоговые системы ряда стран мира. К примеру, интерпретация оптимальных условий подоходного налогообложения лауреатом Нобелевской премии Дж. Миррлисом оправдывает выбор рядом стран (Эстония, Латвия, Литва, Россия, Сербия, Словакия, Украина, Румыния, Грузия) пропорционального индивидуального подоходного налогообложения. Впрочем, данная теоретическая концепция, в отличие от экономики предложения, не получила повсеместного распространения в мире.
Национальная налоговая политика в большинстве ведущих стран мира в эпоху глобализации системы мирохозяйственных связей опирается прежде всего на теоретические постулаты экономики предложения (ЭП), одной из школ современной экономической мыли, которая предложила бороться с кризисными явлениями, поразившими экономику ведущих стран мира в конце 1970 – начале 1980 гг. (инфляция, снижение темпов экономического роста, безработица, рост теневой экономики) путем радикального снижения предельных налоговых ставок.
Основную идею ЭП отражает знаменитая налоговая кривая Лаффера. Согласно легенде, Лаффер вывел свою знаменитую кривую 4 декабря 1974 г., поясняя налоговую концепцию редактору отдела писем газеты The Wall Street и Дику Чейни, вице-президенту США. Налоговая кривая Лаффера, представляющая в наглядной и доходчивой форме основной постулат ЭП, столь проста на первый взгляд, но настолько заставляет задуматься над проводимой налоговой политикой, что один из известных представителей сэппл-сайдеров М.Фелдстейн по этому поводу выразился следующим образом: «Теорию Лаффера можно усвоить за 30 секунд, но говорить о ней можно месяцами».
Кривая Лаффера устанавливает взаимосвязь между налоговыми поступлениями государственного бюджета, налоговыми ставками и уровнем национального производства. Согласно Лафферу, повышение ставок налогов выше определенного уровня будет способствовать сокращению налоговых поступлений бюджета за счет подрыва налоговой базы плательщиков, лишения их стимулов к производственной деятельности. Впрочем подобная идея чуть ранее была высказана М. Фридменом в книге «Капитализм и свобода» (1962 г).
На основе данных статистики сторонники ЭП выводили оптимальные предельные ставки налогообложения для бизнеса. Видный сэппл-сайдер М. Фелдстейн обосновывал ставку налога на прибыль корпораций в 42%, автору популярного проекта американской налоговой реформы 1980-х Б. Брэдли и Р. Гефард предлагали уровень в 30-35%, а М. Фридмен понижал пределы до 16%. Кривая Лаффера наглядно показывает, что оптимальная ставка налогообложения находится в пределах 20-40%. Сам Лаффер сичтал оптимальной налоговую ставку в 20-25%, но не обосновывал ее эмпирически.
Кроме снижения налоговых ставок ЭП характеризуется сменой кейнсианской концепции налогообложения, в основе которой лежала активная фискальная политика государства, на неоклассическую концепцию налоговой нейтральности, основу которой составляет не прямое, а косвенное воздействие государства на экономику. С этой точки зрения налоги не должны быть бременем для своих плательщиков, а призваны стать одним из стимулов развития национальной экономики. Налоги не должны оказывать доминирующее среди всех прочих факторов воздействие на процесс принятия решений экономическими агентами их величины и порядка уплаты не должен зависеть выбор формы ведения бизнеса, характер распределяемой прибыли. Необходимо, чтобы налоговая политика правительства была направлена на создание благоприятного налогового климата страны, на стимулирование сбережений и инвестиций.
Преобладание регулирующей функции налогов, низкие налоговые ставки, по мнению сторонников ЭП, должны положительно отразиться на:
· стимулах к труду и предпринимательской активности;
· повышении производительности труда и объема выпуска продукции;
· увеличении потребления вследствие роста необлагаемого дохода;
· более эффективном использовании государственного бюджета, что приведет к увеличению государственных доходов (за счет роста национального дохода), ограничит необходимость государственного вмешательства в благоприятныесектора экономики;
· уровне цен и инфляции;
· соотношении легальной и «теневой» экономики.
Большой проблемой для экономики любой страны в условиях действия высоких налоговых ставок является проблема уклонения от налогообложения, переход к различным формам расчета между экономическими субъектами, сокрытие прибылей. По мнению сеппл-сайдеров, низкие налоги являются эффективным средством борьбы с теневым бизнесом, а также с активизацией механизмов налогового планирования, поскольку издержки по сокрытию прибылей и применению различных схем минимизации налогов могут оказаться существенно выше, чем сам размер налоговых платежей.
Еще одной целью ЭП была отмена налоговых льгот различным компаниям и отдельным отраслям экономики. Главный принцип ЭП в данной сфере выражается следующим образом: либо высокие налоги и большое количество налоговых льгот, либо низкие налоги и полное отсутствие налоговых льгот. Таким образом, концепция ЭП была направлена на оптимальное сочетание фискальной и стимулирующей роли налогов; умеренные налоги должны поощрять предпринимательскую деятельности и при этом приносить государству наибольшие поступления путем своеобразного «эффекта масштаба».
Достаточно ярким примером успешности применения теории ЭП на практике, а также «экспорта» идей национальной налоговой политики США за рубеж, является опыт Ирландии – страны, в кратчайшие сроки (в период с 1992 по 2002 гг.) сумевшей удвоить ВВП и стать одним из лидеров ЕС по уровню доходов на душу населения. Одной из главных причин подобного «экономического чуда» является грамотная экономическая политика, стержнем которой является умеренный уровень налогов для привлекательности в страну зарубежных инвестиций и высококвалифицированных специалистов. Действуя строго в соответствии с теорией ЭП, Ирландия применяет самую низкую в Европе ставку налога на прибыль компаний (12,5% с 1 января 2003 г.), что позволяет ей абсорбировать до 45% всех американских инвестиций в европейскую электронную промышленность, а также привлекать прямые зарубежные инвестиции в объемах, сопоставимых с США.
Впрочем, у концепции ЭП оказались и некоторые ограниченные возможности; хотя никто из современных экономистов не берется оспаривать правильность идеи Лаффера для налогообложения бизнеса, рекомендации сэппл-сайдеров на имели успеха в отношении индивидуального подоходного налогообложения. Действительно, большинство ведущих стран мира попало на существенной снижение предельных ставок налога на прибыль компаний, но предельные ставки ИПН хотя и снизились в период 1980-1990-х гг., но остались при этом заметно выше «оптимума по Лафферу». Объяснением здесь служит достаточно скромная доля налогов на прибыль бизнеса в совокупной величине налоговых поступлений правительств ведущих стран мира (около 7%), в то время как ИПН приносят государству в среднем около 31,5% налоговых поступлений. Соответственно, радикальное снижение предельных ставок ИПН до «оптимума» в 20-25% вызвало бы резкое кратковременной сокращение доходов правительства, существенно увеличив дефицит государственного бюджета.
Кроме того, эмпирическим путем была выявлена взаимосвязь между снижением предельных ставок налога на прибыль корпораций и ростом инвестиций хозяйствующих субъектов корпоративного сектора экономики, но расчеты показали, что уменьшение предельных ставок ИПН не оказывает заметного влияния на сбережения и инвестиции населения. Более того, подтверждено что ставка налога, при которой достигается максимальный уровень инвестиций, меньше ставки, обеспечивающей максимальную собираемость налогов. Поэтому снижение налогов в ведущих странах мира хотя и способствовало улучшению их инвестиционного климата, росту активности как отечественных, так и зарубежных инвесторов, но одновременно это привело к сокращению налоговых доходов бюджетов, что для ряда стран стало серьезной проблемой, вызвавшей достаточно критическое отношение к теории ЭП.
Тем не менее, ЭП оказалась полновесным фактором международной налоговой среды в сфере модификации налогообложения компаний; опираясь на данную концепцию не только многие развитые страны еще в 1980-е гг. снизили свои предельные ставки налогов на прибыль до уровня 30-40%, но их примеру последовали многие другие государства, как развивающиеся, так и с переходной экономикой.
Вторым примером глобального влияния теоретических идей на национальные налоговые системы является концепция налога на добавленную стоимость, детально обоснованная в середине 1950 гг. французским экономистом М. Лоре. Ввиду простоту, дешевизны, удобства взимания НДС быстро вошел в состав налоговых систем Западной Европы и даже был провозглашен обязательным налогом для стран ЕС. Данный налог вскоре распространился на другие регионы мира, поскольку оказался чрезвычайно удобен для стран с развивающимися рынками, в которых уровень доходов большей части населения остается относительно низким, а сокрытие доходов от налогообложения высоко. В подобных условиях экономического развития НДС как основной налог на потребление является важной составляющей национальной налоговой системы.
Опыт зарубежных стран в сфере налогообложения. При модификации национальной налоговой системы и разработке соответствующей национальной налоговой политики, следует ориентироваться как на позитивный, так и на негативный опыт в сфере налогообложения в других странах мира. Лучший мировой опыт заслуживает внимания как образец для его адаптивного использования в данной стране, а изучение негативных примеров в налоговой сфере других стран позволяет вовремя скорректировать национальную налоговую политику. В качестве положительного зарубежного опыта следует выделить англосаксонские экономики, а среди примера стран, медлящих с реформами или не желающих радикальных изменений в налоговой сфере, стоит остановиться на государствах континентальной Европы, так называемых, социальных рыночных хозяйствах.
Нужно отметить, что неоконсервативные налоговые теории оказываются наиболее эффективными для стран с либерально-рыночной экономикой (США, Канада, Великобритания). Следствием неоконсервативных преобразований экономики данных стран в 1980-х гг. стало то, что государство перестало рассматриваться как экономически активный хозяйствующий субъект, несколько понизился уровень социальной защиты, гарантируемый государством. Соответственно, оптимизированный уровень расходов «эффективного правительства» не требует значительных расходов бюджета центральных и местных властей. Тем не менее, налоговые реформы, проведенные в США, Канаде, Великобритании показали также и то, что в краткосрочной перспективе государственные финансы попадают в трудную ситуацию: после резкого снижения налоговых ставок существенно уменьшаются налоговые поступления, возрастает дефицит бюджета.
Одним из законов теории финансов, выведенный немецким экономистом Вагнером, говорит о том, что доля государственных расходов в ВВП имеет тенденцию к постоянному росту. Опыт США, Великобритании, Канады показал, что, несмотря на проведенные реформы, социальные расходы государства на самом деле не сокращались, а увеличивались. Финансовые системы стран, решившихся на радикальную налоговую политику, в течение 5-10 лет с момента начала реформ оказались в затруднительномположении: доходы государства снижались, а расходы увеличивались. Нарастал и дефицит государственных бюджетов.
В русле исследования концепции экономики предложения и налоговым составляющим «рейганомики» находятся принципы современной налоговой политики США, введенные в действие в 2003 г. Ключевой частью программы президента Дж. Буша-мл. стала отмена налога на физических лиц – получателей дивидендов – весьма радикальная мера налогового стимулирования инвестиций оказалась не по силам даже Р.Рейгану. Намеченное на период до 2010 г. снижение уровня налогового бремени в США бросает достаточной сильный вызов европейским странам, особенно социальным рыночным экономикам с их куда более осторожной налоговой политикой.
Модель экономики социального рыночного хозяйства характерна для континентальных стран Европы. Примерами таких стран являются Германия, Франция, Италия, Швеция. Роль государства в экономике данных стран всегда была велика, соответственно большим является и уровень государственных расходов. Основным же источником доходов государства остаются налоговые поступления, которые в странах социально-рыночного хозяйства формируются на основе более высокого уровня налогового бремени для физических и юридических лиц.
Высокий уровень налогообложения является платой за активную регулирующую роль государства, за высокий уровень социальных гарантий обществу. Очевидно, что радикальное реформирование налоговых систем в странах социально-рыночной экономики невозможно без столь же радикального сокращения уровня государственных расходов. Маловероятно, что гражданское общество данных стран согласится пойти на весьма тяжелые кратковременные потрясения, принеся в жертву стабильную социальную политику, ожидая не вполне очевидных долговременных результатов налоговых реформ.
Если апеллировать к зарубежному опыту, тостоит признать, что современная российская налоговая система и реализуемая правительством налогвоая политика стремится сочетать в себе две взаимоисключающие концепции: во-первых, низкий уровень налогообложения, стимулирующий предпринимателей, но одновременно сокращающий в краткосрочной перспективе доходы государства, а во-вторых, попытки активизации регулирующей роли государства и создания масштабной общественной инфраструктуры, изначально предполагающие сравнительно высокий уровень государственных расходов. Таким образом, российским финансам одновременно прививаются и неолиберализм, и повышенная социально-регулирующая роль.
Тем не менее, использование зарубежного опыта при разработке стратегии российской налоговой политики с целью модификации действующей налоговой системы следовало бы пересмотреть с учетом особенностей российской экономики, исторически тяготеющей к континентальной европейской модели, в которой традиционно высока роль общественных товаров и услуг, а следовательно, предполагается и изначально более высокое налоговое бремя. Эффективность современной российской налоговой реформы должна оцениваться не только по вкладу низких налоговых ставок в экономический рост, но и по содействию становлению социально ориентированной рыночной системы. Оставив ставку налога на прибыль на прежнем уровне, либо даже снизив ее до базового уровня 20%, можно вполне отказаться от пропорционального ИПН в пользу прогрессивного, подняв при этом планку не облагаемого налогом минимума.
Политика международных организаций в налоговой сфере. Возвращаясь к концепции налогового суверенитета, изначально присущего любой стране, можно еще раз отметить, что он позволяет проводить любую налоговую политику в границе любой налоговой юрисдикции, не считаясь ни с какими внешними факторами. Однако прямое следование подобному постулату оказывается очень недальновидной политикой в системе мирохозяйственных связей, предполагающей различные взаимоотношения между государствами. Членство в международных организациях означает соблюдение интересов всех стран, входящих в данную организацию, а также интересов самой организации. Таким образом, и международные организации, и страны их члены могут оказывать как прямое ток и косвенно влияние на одну отдельно взятую экономику. Не является исключением и налоговая политика. На примере Российской Федерации можно проследить такое влияние.
Международные кредитные организации, в которых состоит Россия, заинтересованы не только в кредитовании российской экономики, но и в материальной отдаче от такого рода деятельности, т.е. в получении процентов на ссудный капитал и возвращении долга в виде платежей погашения. Государство может привлечь средства, необходимые для погашения внешней задолженности и процентов по ней за счет налогов. Если государство неэффективно распоряжается своими финансами, то это является серьезным препятствием для его дальнейшего выход на международные рынки ссудных капиталов.
Международные организации, отдельно взятые государства и частные инвесторы заинтересованы в первую очередь в том, чтобы государство-заемщик эффективно управляло своими финансовыми ресурсами. Они не могут напрямую вмешаться в суверенную экономику, но они вправе отказать в очередной просьбе в получении кредитов ввиду неэффективности национальной налоговой политики. Их интересует налоговое администрирование, потенциальная возможность с помощью рациональной налоговой политики мобилизовать средства, необходимые для выплат по внешнему долгу, прозрачность национальной финансовой системы, позволяющая говорить ореальной платежеспособности страны.
В современных условиях уже не действуют такие механизмы покрытия дисбаланса в национальном бюджете как эмиссия и получение новых кредитов для возврата старых долгов. Кроме того, влиять на позиции страны-должника через международные организации, координирующие деятельности инвесторов из различных стран, оказывается эффективнее, чем делать то же самое в одностороннем порядке.
Наконец, принятие РФ в международные организации (в том числе в качестве полноправного члена ВТО) невозможно без соблюдения условий для вступления очень часто условием для вступления в международные организации является умеренный уровень налогового бремени. Применительно к ВТО это будет означать снижение величины импортных таможенных пошлин на ряд продуктов, что уменьшает поступление налоговых доходов от внешнеэкономических операций.
Экспансия стран с низким уровнем доходов. В то время, когда большинство ведущих стран мира применяют в отношении налогоплательщиков относительно высокие ставки налогов, а также требовательное относятся к финансовой и налоговой отчетности, другие государства стремятся привлечь капитал, обращающийся в мировой экономике, на свою территорию путем либерализации своего налогового климата для иностранных инвесторов. Данные страны удачно вписались в схему движения международных инвестиционных потоков, являясь своеобразными посредниками между экспортерами и импортерами капитала, позволяя при этом аккумулировать инвестиционные доходы на своей территории (рис. 1).
Рис. 1 - Движение инвестиционных потоков в мировой экономике
К концу XX в. в мире насчитывалось около трехсот различных юрисдикций с льготным налогообложением и сниженными требованиями в обязательной налоговой отчетности (т.н. налоговых гаваней). Своеобразное «нашествие» налоговых гаваней началось в 1960-е гг., когда высокие налоги в ведущих странах мира вызвали массовый отток инвесторов в страны с низким уровнем налогообложения. Причем данные территории принимают не только легально заработанные капиталы.
Еще до триумфального развития электронной коммерции, в середине 1960-х гг., более чем в 120 странах мира действовало свыше миллиона компаний, целью которых являлось отмывание заработанных криминальным путем денег и проведение незаконных операций (в том числе с целью сокрытия прибыли от налогообложения). Виртуализация финансовых компаний сделала экспансию налоговых гаваней еще более заметной. В начале XXI в. каждый год в мире создается около 150 тыс. оффшорных компаний, регистрируемых в налоговых гаванях. При этом налоговые гавани, чье население составляет лишь 1,2% от населения планеты, а ВВП – 3% мирового, контролируют 31% доходов и 26% активов американских транснациональных компаний.
Наличие налоговых гаваней стало своеобразным фактором-раздражителем инициирующим совершенствование налоговых систем и налоговой политики многих стран мира, поскольку активизация деятельности налоговых гаваней сокращает потенциальную налоговую базу национальных правительств. Данное совершенствование идет сразу по нескольким направлениям: выработка совместной линии поведения развитых стран в отношении государств – налоговых гаваней через международные организации (ОЭСР) и интеграционные группировки (ЕС); внесение мер административного характера для операций с использованием оффшорных структур в национальные налоговые законодательства, конкуренция с налоговыми гаванями экономическими методами (путем снижения налоговых ставок в развитых странах). Активность налоговых гаваней в данном случае является дополнительными стимулирующим фактором, который призван способствовать модификации национальных налоговых систем и трансформации налоговой политики таким образом, чтобы не вызывать бегство капиталов и физических лиц из экономик мира за рубеж по налоговым соображениям.
Итак, хотя в соответствии с традиционными взглядами национальная налоговая политика в первую очередь должна отвечать внутренним потребностям развития народного хозяйства данной страны, но абстрагироваться от влияния внешних факторов в современных условиях уже невозможно. Глобализация стала объективным процессом, которому бесполезно противостоять в том числе и в налоговой сфере, которая всегда соизмерялась лишь с внутренними потребностями экономического развития. Напротив, те страны, которые в своей национальной налоговой политике игнорируют действие внешних факторов, заведомо оказываются в худшем положении с точки зрения национальной конкурентоспособности, привлекательности страны, как для иностранных, так и для отечественных инвесторов. Экономическая открытость страны, ее участие в системе мирохозяйственных связей ведут к необходимости корректировок в национальной налоговой политике в соответствии с вызовами глобальной среды.