Российский бюджетный федерализм и его взаимосвязь с центральными и региональными уровнями власти

Содержание

Введение

1. Состояние территориальных бюджетов на современном этапе

1.1 Сущность бюджетного федерализма

1.2 Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик

1.3 Этапы развития российского федерализма

1.4 Проблема соединения федерализма с правовым государством

1.5 Экономические основания российского федерализма

1.6 Проблемы развития бюджетного федерализма

1.7 Пути совершенствования российского федерализма

2. Анализ бюджетного федерализма в России

2.1 Федеральный бюджет

2.2 Бюджеты субъектов и местные бюджеты

2.3 Межбюджетные отношения: современная ситуация, проблемы и пути их решения

3. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма

Заключение

Список литературы

Введение

Федеративное устройство - разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государство по-разному определяет свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда предостерегает две противоположные опасности, скатиться к унитаризму и распад на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях, как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу и решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т.е. основы их взаимоотношений между собой.

Актуальность проблемы становления новых федеративных отношений в России значительно усиливается особенностью современного политического процесса России, а именно значительным повышением роли регионов в сфере принятия политических решений на общенациональном уровне. С ослаблением жёсткой централизации и нарастанием тенденций к автаркии и прямым экономическим обменам между регионами резко возросла роль региональных управленческих и хозяйственных элит. Ход реформ, как в политической, так и в экономической сфере заметно переместился с общефедерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Проявляется очевидная тенденция к политическому полицентризму. Успех радикальных преобразований в России обусловлен в значительной мере построением отлаженной, эффективно функционирующей федеративной системы. Многое зависит от того, сможет ли центр наладить такие отношения с регионами и их политическими элитами, при которых были бы максимально учтены интересы последних при сохранении политического, экономического и военного единства страны.

В этой связи целесообразно было бы обращение к вопросам методологии взаимоотношений центра и регионов в условиях федерализма в России. А для этого необходимо сначала рассмотреть этот способ политико-территориальной организации общества и, в частности, особенности его построения в России.

Целью данной работы является исследование российского федерализма взаимосвязей центрального и регионального уровней власти в условиях.

Основные задачи данной работы являются:

1) анализ сущности федерализма, выделение его характерных черт, а также вопросов методологии – выделение конституционно - правовых принципов взаимоотношений центра и регионов, методов их осуществления, моделей взаимоотношений;

2) политологический анализ механизма взаимоотношений центра и субъектов в РФ, предполагающий исследование взаимодействия центра и регионов на практике.

В работе применяется несколько основных исследовательских подходов. Прежде всего, это системный подход, в рамках которого объект исследования предстаёт как один из аспектов целостной, сложноорганизованной политико-территориальной системы. Важное место в исследовании занимает институциональный подход, в соответствии, с которым исследовались институты, составляющих организационную основу межуровневых отношений, институциональные формы взаимоотношений центра и регионов. В связи с этим, определённое значение для работы имеет юридический подход, используемый при анализе конституционно-правового статуса, как Российской Федерации, так и ее субъектов. Определённое место в осуществлённом исследовании занимают элементы сравнительного подхода: например, при анализе взаимоотношений центра с различными регионами – субъектами РФ.

1. Состояние территориальных
бюджетов на современном этапе

1.1 Сущность бюджетного федерализма

Распределение денежных доходов
и расходов
страны между федеральным бюджетом
, бюджетами субъектов
федерации и муниципальными бюджетами
с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.

Это многоуровневая бюджетная система
государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом
и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Данный термин употребляется не только в отношении государств
, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств
, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм в странах с федеративным устройством имеет определенную специфику и представляет собой форму функционирования бюджетной системы, которая базируется на соблюдении следующих основных принципов:

1)
равноправие всех членов федерации
в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определенных условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений;

2)
разграничение сфер деятельности и ответственности между федеративным центром и членами федерации, т.е. фактическое разграничение сфер финансирования
расходов за счет бюджетов того или иного уровня; при этом может иметь место устанавливаемое законодательно как наличие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции
того или иного уровня власти, так и отсутствие такого права;

3)
самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. При этом может иметь место как закрепление тех или иных объектов налогообложения
за центром или членами федерации, так и наличие права центра и членов федерации на налогообложение
одних и тех же объектов.

Таблица 1. Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы

Статья расходов, функция	Политика, стандарты и контроль	Осуществление управления	Комментарии
Оборона	Ф	Ф	Выгоды и издержки общенационального масштаба
Международные отношения	Ф	Ф	-//-
Природные ресурсы	Ф	Ф,Р,М	Способствует развитию внутреннего рынка
Окружающая среда	Ф,Р,М	Р,М	Возможны выгоды и издержки общенационального, регионального или местного масштаба
Промышленность и сельское хозяйство	Ф,Р,М	Р,М	Значительные межрегиональные внешние эффекты
Образование	Ф,Р,М	Р,М	Трансферты в “натуральной” форме
Здравоохранение	Ф,Р,М	Р,М	-//-
Социальное обеспечение	Ф,Р,М	Р,М	-//-

Правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В Бюджетном Кодексе РФ определяются уровни бюджетов
(включая местные бюджеты
), из которых осуществляются те или иные расходы.

1.2 Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик

Активизация региональной экономической политики не может происходить без понимания роли экономического субъекта как части федерации. Термин "федерация" происходит от латинского слова "foederare" - объединять, укреплять союзом. В отличие от государства унитарного, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства - члены или государственные образования.

Федеральное государство организуется в многоуровневую структуру, в которой все уровни автономны. В отличие от любого другого устройства, для федерации характерны: иерархия органов управления; институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня.

Многоуровневая государственная структура позволяет относить те или иные оказываемые государством услуги, а также налоги, к компетенции органов разных уровней. Фактически, основной принцип федерализма заключается в том, чтобы дать людям, проживающим в разных местностях, возможность выбирать, какими услугами, предоставляемыми государственными учреждениями, они хотели бы пользоваться, оставаясь при это гражданами одной большой страны.

Можно выделить главные преимущества федерального государственного устройства:

· Основной принцип бюджетного федерализма заключается в том, что он обеспечивает большую свободу выбора.

· Фискальный федерализм обеспечивает возможность боле широкого участия в политической жизни.

· Фискальный федерализм в лице региональных органов власти предлагает вводить на местном уровне своего рода эксперименты, новшества, представлять конкуренцию для других уровней власти. Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, как это могло случиться, если бы они вводились в общенациональном масштабе, а те из них, которые принесли несомненную пользу, могут стать образцом для всех остальных.

· Одно из преимуществ федерального устройства - отчетность.

· Особое преимущество федерализма - региональное большинство. В некоторых регионах этнические, религиозные, говорящие на одном языке или социальные группы могут составлять большинство, хотя в масштабах своего государства они представляют собой четко выраженные меньшинства. Благодаря способности корректировать услуги в соответствии с предпочтениями местного населения федеративное государство может успешно сглаживать региональные различия и быть посредником в урегулировании возникающих споров.

Однако федерация - не панацея. Существуют и недостатки федеративного государства:

· Не удается полностью избежать дублирования одной и той же деятельности одних государственных органов другими.

· При федеративном государственном устройстве возникает неясность с ответственностью за решение тех или иных проблем. В результате некоторые проблемы остаются нерешенными.

· Федеральное устройство способствует стремлению нижних уровней к независимости, которая может противоречить идее национального единства и желанию поддерживать проводимую государственную политику.

· Органы власти субъектов Федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле, пересечению границ в стремлении защитить местных производителей. Возведение различного рода "барьеров" разрушает саму идею свободной внутренней торговли.

· Конкуренция между органами власти субъектов Федерации может привести к тому, что бюджетные ассигнования и предоставление соответствующих услуг обществу не будут оптимальными для государства в целом.

Хотя для большинства стран характерна унитарная организация государственной власти, в ряде индустриально развитых стран мы наблюдаем федеративное устройство. В настоящее время в мире существует более 30 стран, избравших формой своего административно-территориального устройства не унитарное государство, а федерацию.

В одних странах разделение власти и полномочий четкое, в других - размытое, способы разделения везде разные. Общим для всех федераций является ряд независимых образований: на региональном уровне (в США и Австралии - это штаты, в Канаде - провинции, земли в Германии и Австрии и т.д.) они занимают промежуточное положение между центральным правительством и органами власти местного уровня, которых, впрочем, может и не быть.

Большинство федераций характеризуются одинаковым правовым статусом своих субъектов (Германия, США и др.), в Индии существует их определенная градация, в России провозглашено равноправие всех составных частей, но на деле республики, например, имеют свои конституции, тогда как остальные субъекты принимают лишь уставы.

Федеративное устройство в России совсем молодо. Законодательно оно было закреплено в Федеративном договоре, подписанном Президентом РФ и главами республик, краев и областей в марте 1992 г., и в новой Конституции РФ, всенародно принятой в декабре 1993 г.

В роли суверенного современного государства Россия может существовать лишь в качестве демократического, федеративного государства. В пользу федерализма в современной России говорят несколько важных обстоятельств: многонациональный состав населения страны; большая территория и численность населения, проживающего на ней. Без подлинного федерализма невозможно обеспечить демократическое развитие. Подлинный федерализм - это не что иное, как распределение государственной власти по вертикали, установление противовесов в отношениях между государственными органами федерального центра и регионов. Такой федерализм разрушает монополию власти в центре и тем самым способствует укреплению гарантий демократии, а также нормальному развитию регионов.

В состав Российской Федерации входит 89 субъектов: области, края, республики, округа и два города. Бюджетные отношения между Федерацией и субъектами все еще находятся в стадии становления, и во многих случаях они строятся на двусторонних соглашениях, а не на принципах открытости и единообразия для всех. Во главу угла ставятся доходные полномочия, а не обязанности по предоставлению общественных благ. Субъекты Федерации во многом зависят от отчислений от федеральных налогов и от трансфертов из федерального бюджета; то же самое справедливо для отношений между субъектами Федерации и территориями.

Расходные полномочия отражены в Конституции. Они распределяются между Федерацией (статья 71) и субъектами (статья 72). Остальные полномочия, согласно статье 73, передаются субъектам Федерации. Однако это разделение редко бывает однозначным, в связи с чем отношения остаются неопределенными. Местные органы власти, согласно Конституции, имеют право решать "вопросы местного значения" (статья 130), такого рода положения имеются и в законах. Но в целом, закрепление расходных полномочий (за некоторыми исключениями: национальная оборона, вопросы жилья и коммунальных услуг) на практике не достигнуто.

В некотором отношении финансовая система выглядит унитарной. Доходы поступают преимущественно в центр, основные налоги вводятся федеральным законом, их сбор осуществляется федеральным органом, тогда как нижние уровни государственной организации могут рассчитывать только на отчисления от этих налогов и прямые трансферты. Но субъекты Федерации расходуют достаточно большие средства консолидированного бюджета, а их органы управления не могут самостоятельно принимать решения. Ясно, что Российская Федерация очевидно идет по пути федерального развития, но большинство решений, которые должны быть приняты, будут приняты наверху.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

В настоящее время одним из главных препятствий на пути преодоления бюджетного кризиса и затянувшегося процесса реформирования бюджетной системы РФ является отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы. Принятый 31 июля 1998 г. Бюджетный Кодекс РФ перенасыщен противоречиями, непоследовательными и взаимоисключающими положениями.

Содержание бюджетного федерализма многогранно и включает: трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающая высокую степень автономии региональных и местных бюджетов при сохранении за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны, прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам. Но главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений (разграничением и перераспределением бюджетных прав и полномочий), а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. Сложность при формулировании принципов бюджетного федерализма заключается, во-первых, в том, что следует исходить из содержания, и, во-вторых, - из тесной увязки с демократическими началами в управлении бюджетными отношениями. Таким образом, к принципам бюджетного федерализма можно отнести: создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями; равенство (но не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации; самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; равенство федеральных, региональных и местных бюджетов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.

Долгосрочная политика государственного регулирования в бюджетной сфере в обязательном порядке должна строиться на принципах бюджетного федерализма и быть направлена на создание условий для эффективного обращения и перераспределения финансовых ресурсов с целью обеспечения последовательного развития рыночной экономики, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности, а также реализации функций федеральных, региональных государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Межбюджетные отношения - наиболее острый вопрос в бюджетной политике. От его решения во многом зависит и судьба Федерации. В межбюджетных отношениях в России произошли качественные изменения в апреле 1994 г., когда большая часть утверждаемых на федеральном уровне в абсолютных суммах дотаций была замещена трансфертами, определяемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР), исчисляемых по утвержденной Минфином РФ методике. Это явилось следствием первого этапа становления российской государственности на принципах федерализма в условиях перехода к рыночной экономике.

Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством и юридическими и физическими лицами, состоит в том, что они возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса. Они связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей. Межбюджетные отношения как неотъемлемая часть бюджетных проявляют себя как на стадии первичного распределения общественного продукта, так и во время перераспределения (в виде различных дотаций и субвенций из федерального бюджета), а также при образовании и распределении средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих расходных полномочий.

Предоставление финансовой помощи нуждающимся в ней регионам и местным органам власти преследует цель укрепить их финансовую самостоятельность и поднять ответственность за принимаемые на своем уровне решения. Достижение этой цели невозможно без создания системы взаимосвязанных форм вертикального и горизонтального бюджетного регулирования. Это должна быть действительно система, каждый из элементов которой призван выполнять свою, особую роль. Способы перераспределения средств между бюджетами должны быть такими, чтобы обеспечивалась наивысшая эффективность расходования бюджетных ресурсов, достигался наибольший социальный и экономический результат. Проявление этой экономической политики в первую очередь должно найти свое отражение в федеральном бюджете РФ и бюджетах субъектов Федерации.

Условно все поступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на две категории: направленные на достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы и направленные на решение социально-экономических задач федерального масштаба.

Бюджеты субъектов Федерации - один из главных каналов доведения до населения части конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, за счет средств этих бюджетов финансируется, в известной мере, и развитие отдельных отраслей производственной сферы, в первую очередь коммунального хозяйства, продукция и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния жителей данного региона и в конечном итоге общества в целом.

Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что, несмотря на принимаемые меры по внесению изменений в механизм межбюджетных отношений в течение 1995-2000 гг., острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. Разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы и бюджетного (межбюджетного) регулирования, а также разграничение полномочий и функций между органами власти различных уровней являются базовым условием межбюджетных отношений.

Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти и местного самоуправления, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными звеньями бюджетной системы. Поэтому закрепление ответственности за финансирование различных видов государственных расходов и формирование взаимоотношений по исполнению расходной части бюджетов является первым важным шагом в процессе совершенствования системы межбюджетных отношений.

В закреплении бюджетных полномочий между уровнями системы основная проблема заключается в вопросе о том, власти какого уровня должны обеспечивать выполнение различных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. У каждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии социальной сферы обитания, нормальном функционировании территориальной инфраструктуры. В соответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации и должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, в том числе и средства региональных бюджетов.

Разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы не может ограничиваться распределением статей расходов. Оно должно включать разработку процедур установления и реализации нормативов бюджетного обеспечения социальных гарантий и механизмов, формирования системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающей финансирование приоритетных и высокоэффективных региональных и межрегиональных программ, и многие другие аспекты, связанные с реализацией принципов бюджетного федерализма.

Разграничение доходов между бюджетами должно осуществляться в полном соответствии со структурой полномочий, определяющих функциональные обязанности каждого органа власти. Кроме того, разграничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести таким образом, чтобы региональные и местные органы власти имели постоянно закрепленные источники бюджетных поступлений, на которые они смогли бы реально влиять и использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий.

Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств.

Достижение вертикальной сбалансированности - первый этап выравнивания бюджетной системы. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов на субнациональных уровнях, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных регионов и территорий. Часто это обусловлено не зависящими от местных властей факторами, например: уровнем экономического развития, хозяйственной специализацией, численностью и плотностью населения, урбанизацией, наличием природных ресурсов, природно-климатическими особенностями зоны и т. д. Практически все страны принимают меры по сглаживанию бюджетных различий. Это осуществляется путем повышения налогового потенциала (доходности бюджета) регионов и территорий до соответствующих средних уровней либо посредством выравнивания фактического объема расходов по конкретным направлениям государственной социальной политики.

Однако в Российской Федерации при примерно равном распределении расходов междуфедеральным и консолидированными бюджетами субъектов бюджетные доходы, относимые к ведению Федерации и ее субъектов, соотносятся в пропорции 82:18. Долевое распределение федеральных налогов меняет это соотношение на 51:49, а различные формы межбюджетной помощи - на соотношение 47:53 в пользу субъектов. Огромные масштабы перераспределительных процессов свидетельствуют о сильной вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Используя для оценки этой несбалансированности общепринятый в мире коэффициент бюджетной самостоятельности бюджетов субнационального уровня, можно отметить, что Россия по этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративных государств.

Одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы России стало то, что реформирование бюджетной системы в 90-е годы сопровождалось более быстрой централизацией расходов на уровне Федерация - субъекты по сравнению с децентрализацией доходов.

Горизонтальное выравнивание осуществляется с помощью систем бюджетных отчислений, предполагающих формирование трансфертных фондов. Разработка механизма формирования и распределения фондов в целях выравнивания налогового потенциала является непростой политико-экономической задачей, требующей общего согласия и учета интересов не только бедных, но и богатых регионов. При этом страны обычно не стремятся к полному выравниванию налогового потенциала регионов, опасаясь усиления иждивенческих тенденций и ослабления стимулов к расширению собственных бюджетных поступлений. Для решения этой задачи обычно приходится создавать довольно сложные математические конструкции, учитывающие объективные возможности и потребности региональных бюджетов. Характерно, что специфические особенности отдельных регионов не могут приниматься во внимание, так как не укладываются в математические формулы.

В перспективе задача бюджетного регулирования не должна сводиться только к формированию бездефицитных бюджетов. Необходимо, обеспечив на постоянной основе более рациональное распределение видов налогов полностью или в долях между звеньями бюджетной системы, поддерживать посредствомотчислений от регулирующих налогов и трансфертов минимально необходимый (средний на душу населения) уровень доходной части бюджетов тех территорий, где по объективным причинам недостаточен налоговый потенциал; предоставить право вводить на местах территориальные надбавки в определенных пределах к соответствующим федеральным ирегиональным налогам и сборам; производить компенсацию (через субсидии или путем передачи части налогов) потерь доходов и роста расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти; осуществлять выравнивание развития все в большей степени отстающих территорий через субвенции - целевые дотации.

Основу бюджетного федерализма составляет конституционное разграничение полномочий или предметов ведения между федерацией или центром и ее субъектами. Разграничение может носить как форму закрепления тех или иных сфер за соответствующим уровнем правительства, так и определения сферы компетенции одного из уровней и сфер совместного ведения (как это имеет место в Конституции РФ
). (Федерализм
: Энцикл. слов.-М., 1997)

Таблица 2. Теоретическое представление о распределении налогов между уровнями бюджетной системы

Вид налога	Определение		Сбор и управление	Комментарии
	Налоговой базы	Налоговой ставки
Таможенные пошлины	Ф	Ф	Ф	“Неэффективный” налог , доля которого в развивающихся странах высока
Налог на прибыль	Ф	Ф	Ф	Мобильная налоговая база , стабилизационный инструмент
Налог на доход физических лиц	Ф	Ф,Р,М	Ф	Перераспределительный, стабилизационный инструмент, мобильная налоговая база
Многоуровневый налог с продаж (НДС )	Ф	Ф	Ф	Децентрализованное управление трудноосуществимо, если ставки и базы различаются в регионах
Акцизы	Р,М	Р,М	Р,М	Налогообложение по месту производства предотвращает экспорт налогов
Налог на недвижимость	Р	М	М	Иммобильная налоговая база , оплата по принципу получаемых выгод

1.3 Этапы развития российского федерализма

В развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:

- 1918-1936 гг. - создание основ социалистического федерализма;

- 1937-1985 гг. - утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;

- 1985-1993 гг. - попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.

Несмотря на длительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были окончательно решены ключевые вопросы построения реальной федерации. Какой она должна быть? Договорной или конституционной, асимметричной или равной, построенной по национально-территориальному или исключительно по административно-территориальному принципу? Сохранить ли субъекты - "матрешки" (административно-территориальное деление, при котором автономные округа входят в состав края или области) или укрупнить их в единый субъект Федерации?

Но уже в 1992 г. сама жизнь заставила Центр и регионы взяться за разграничение полномочий. В результате были подготовлены три договора о разграничении полномочий (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.

Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой - возврат к унитарной структуре регионов.

Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед - уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не "титульная национальность", а все многонациональное население).

Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную "асимметричность", заложила основные принципы, "общие правила" построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):

- суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;

- верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;

- государственную целостность страны;

- единство системы государственной власти;

- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

- равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.

Ведь сегодня Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическом отношении.

Не завершено и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входят 32 крайне разнородных национальных государственных образования, а 57 субъектов имеют территориальную основу.

В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но "подталкивать" эти процессы политическими методами нельзя и крайне опасно

Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.

1.4 Проблема соединения федерализма с правовым государством

В число важнейших принципов федеративных отношений входят принципы верховенства федеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, а также приоритета федеральных законов над законодательством субъектов Федерации.

Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, с другой - сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах своей компетенции.

Однако именно эти принципы в наибольшей степени находятся сегодня под угрозой. Наибольшую опасность для единства правового пространства страны представляют следующие положения в законодательстве субъектов Российской Федерации:

Наличие конфедеративных элементов в законодательстве ряда субъектов Федерации

Несмотря на ясно обозначенные в Конституции Российской Федерации принципы государственного устройства, ряд основных законов субъектов Федерации содержат, по крайней мере, элементы конфедеративного характера.

Так, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) в своих конституциях прямо именуются "суверенными государствами"; Республика Коми, не называя себя суверенной, тем не менее, закрепила в своей конституции положение о "распространении государственного суверенитета на всю территорию республики". "Экономический суверенитет" провозгласила Карелия. В преамбуле двустороннего соглашения "О дружбе и сотрудничестве" Башкортостан и Чувашия признают государственный суверенитет друг друга. Башкирия пошла еще дальше, признав Абхазию в качестве суверенного государства, в то время как по всем международным нормам она является составной частью Грузии.

Тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации в разных сферах общественной жизни

В том числе:

- установление субъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Федерации Саха (Якутия), Башкортостан, Тыва, Коми;

- приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область);

- закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);

- принятие республиканских законов о военной службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва);

- установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории без согласования с Президентом Российской Федерации и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и ряд других);

- согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия - Алания);

- определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва);

- регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области).

Попытки ведения некоторыми субъектами Федерации самостоятельной внешней политики

Расширение международных связей субъектов Федерации нередко сопровождается прямым вмешательством в компетенцию Российской Федерации. На сегодняшний день субъекты Федерации заключили более 200 соглашений со своими зарубежными партнерами, включая суверенные государства (так называемые "диагональные соглашения" между субъектом международного права и несубъектом международного права).

В качестве позитивного момента следует отметить, что значительное число "избирательных ограничений" в субъектах Российской Федерации устранены рядом решений Конституционного суда Российской Федерации.

Попытки вмешательства в федеральную компетенцию

Вызывает серьезную озабоченность то, что субъекты Российской Федерации принимают законы, направленные на регулирование предметов ведения, относящихся к федеральной компетенции. Среди них, например, регулирование порядка пребывания иностранных граждан на их территории или "специфическое" прочтение норм закона о свободе передвижения и выбора места жительства.

1.5 Экономические основания российского федерализма

Классификации российских регионов по их экономическому положению и перспективам

Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х гг., когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимает свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям составляет от 10 до более чем 100 раз. Существует примерная классификация регионов (достаточно условная, но имеющая под собой объективные факторы), основанная на различии их экономического состояния.

Регионы-лидеры

Крупные (до 8 млн. населения) индустриально развитые регионы с реформаторской идеологией лидеров и относительным плюрализмом в политике и СМИ; доноры федерального бюджета, обладающие самостоятельной региональной идеологией, развитыми и многоплановыми отношениями с Центром (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Нижегородская, Свердловская, Самарская области).

Регионы, ориентированные на умеренные реформы в сочетании с курсом на независимость; промышленно развитые, ресурсные республики, имеющие особый тип отношений с федеральным бюджетом и персонализированный характер власти (Татарстан, Башкортостан).

Регионы со средним уровнем развития промышленности (например, Ульяновская область, ориентированная на решение собственных проблем за счет шагов, зачастую находящихся в противоречии с экономическим курсом Центра).

В регионах-лидерах уровень жизни в целом выше среднероссийского, они относительно стабильны в политическом отношении, обладают адаптационными ресурсами по отношению к меняющейся политике Центра.

К группе лидеров примыкают регионы - сырьевые монополисты: Якутия, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Карелия.

Регионы догоняющие

Эти субъекты Федерации явно ориентируются на тип развития регионов-лидеров, но при этом либо не располагают сопоставимыми возможностями (Краснодарский, Ставропольский, Приморский края, Челябинская, Кемеровская, Ростовская области), либо, не ориентируясь на тип развития региона-лидера, потенциально способны по нему пойти (например, Ленинградская, Волгоградская области).

Естественно, что данная классификация может существенно измениться под воздействием прежде всего экономических факторов, в частности сокращения бюджетного финансирования в этом году или падения цен на нефть.

Согласно другой, достаточно распространенной классификации, основывающейся на принципе однородности факторов, обусловивших глубину кризисных явлений в экономике, перспективы дальнейшего развития, рекомендуемую стратегию реформирования экономики и основные направления государственной поддержки, выделяются следующие восемь групп субъектов Российской Федерации.

Первая группа: Республики Башкортостан и Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области.

Эти субъекты характеризуются достаточно диверсифицированной структурой производства: к началу 90-х гг. они располагали высоким производственным потенциалом, развитой инфраструктурой и квалифицированными кадрами. Кроме того, их отличает сочетание наиболее высокого уровня социально-экономического развития с наименьшим спадом производства в постсоветский период.

В условиях реформирования экономики спрос на продукцию основных отраслей, на которых специализируются эти субъекты, остается относительно высоким. Об относительной устойчивости хозяйственных комплексов этой группы субъектов свидетельствует низкий уровень безработицы либо сочетание средних показателей безработицы с относительно высокой потребностью в работниках, что характерно для периода активной структурной перестройки экономики и развития рыночной инфраструктуры. Перспективы выхода из кризиса и перехода к устойчивым темпам экономического роста с ориентацией на развитие эффективных секторов экономики и отраслей специализации у этих субъектов Российской Федерации наиболее благоприятны.

Вторая группа: Республики Коми, Саха (Якутия) и Хакасия, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская и Тюменская области.

Для данной группы характерны высокие показатели производства продукции на душу населения и меньший спад производства, что полностью обусловлено экспортной ориентацией сырьевых отраслей. Неустойчивость конъюнктуры внешнего рынка, высокая капиталоемкость отраслей специализации и острая потребность в инвестициях обусловливают нестабильность экономической ситуации в этих регионах. Для этих субъектов характерны высокий уровень безработицы, значительный разрыв в уровне доходов занятых в отраслях специализации и других секторах экономики.

Перспективы экономического роста для данной группы регионов оцениваются менее высоко, чем для первой, а восстановление региональных хозяйственных комплексов требует активизации государственной региональной политики, направленной на решение проблем регионального монополизма, собственности на природные ресурсы и распределение доходов от их использования, а также экологических, инвестиционных, внешнеэкономических и социальных проблем.

Третья группа: Владимирская, Ивановская, Курская, Московская, Смоленская, Тульская, Ульяновская и Ярославская области.

Эти субъекты отличаются высокой степенью хозяйственной освоенности территорий, потенциально высокой емкостью региональных рынков продукции производственно-технического назначения и ТНП. В основном это регионы концентрации отраслей гражданского машиностроения и легкой (преимущественно текстильной) промышленности, т. е. производств, ориентированных на конечное потребление и наиболее подверженных кризисному спаду.

Эти регионы располагают относительно благоприятными условиями для инвестиций, перспективы формирования высокоэффективных хозяйственных комплексов могут быть оценены оптимистично.

Четвертая группа: Республика Карелия, Архангельская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Камчатская, Костромская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Пензенская, Пермская, Рязанская, Сахалинская, Тверская области и г.Санкт-Петербург.

Эти субъекты не попадают в число наиболее депрессивных и не относятся к относительно благополучным. Реакцию хозяйственных комплексов этих регионов на экономический кризис можно считать близкой к среднему уровню.

Пятая группа: Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область.

В нее объединены три важнейших сельскохозяйственных субъекта. С одной стороны, в этих регионах имел место опережающий спад в сельском хозяйстве и сельскохозяйственном машиностроении, что в сочетании с неблагоприятной ценовой динамикой обусловило существенное ухудшение их экономического положения. С другой стороны, задействование имеющегося высокого потенциала пищевой промышленности определило их относительную устойчивость к кризису. Эти регионы располагают лучшими потенциальными условиями для эффективного сельскохозяйственного производства.

Шестая группа: Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия и Чувашия, Хабаровский край, Брянская, Кировская, Курганская, Псковская и Саратовская области.

В начале 90-х гг. значительную долю в их производственных комплексах занимало машиностроение, ориентированное на нужды ВПК. В результате падения спроса на продукцию ВПК они оказались подвержены глубокой депрессии: спад производства сочетается здесь с высоким уровнем безработицы и низким спросом на рабочую силу. Структура хозяйственных комплексов этих субъектов сильно деформирована, что обусловливает высокую степень зависимости от федеральной поддержки. Для их производственного потенциала характерно сочетание высокотехнологичных производств в оборонной промышленности с отсталостью и неэффективностью других секторов экономики. В результате возможность компенсации спада производства в отраслях ВПК развитием других отраслей крайне ограничена. Значительная доля инвестиций, необходимых для сохранения высокотехнологичных производств и поддержки этих регионов, требует целевого финансирования из федерального бюджета.

Седьмая группа: Республики Алтай, Бурятия, Калмыкия и Тыва, Алтайский и Приморский края, Амурская, Астраханская, Калининградская, Тамбовская и Читинская области.

Эти субъекты одновременно попадают как в разряд подверженных наиболее глубокой депрессии, так и в разряд отсталых по уровню социально-экономического развития. Собственный финансовый потенциал для активизации инвестиционной деятельности и выхода из кризиса у регионов этой группы крайне низок.

Следует отметить, что в этих регионах действуют дополнительные объективные факторы, затрудняющие преодоление кризиса, в том числе - территориальная удаленность, слабая транспортная освоенность территорий, низкий докризисный уровень производства. Эту группу отличают наиболее ограниченные возможности инвестирования.

Восьмая группа: Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия - Алания.

Все они входят как в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положение определяется в большой степени внеэкономическими факторами и перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться возможностями государственного урегулирования острейших политических, межнациональных, пограничных и т. д. проблем.

Город Москва не включен ни в одну из групп, поскольку факторы, определяющие состояние и перспективы его социально-экономического развития, в основном уникальны, что требует их индивидуального рассмотрения.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации

Создание и дальнейшее развитие региональных ассоциаций

Ассоциации экономического взаимодействия изначально рассматривались как один из элементов системы строительства нового федерализма в России, который, укрепляя реальную самостоятельность субъектов, направлял бы их инициативу в центростремительное русло формирования единого внутрироссийского рынка. При этом ассоциации становились бы координаторами региональных субрынков и организаторами новой структуры товарных и денежных потоков на территории страны. Вполне можно утверждать, что проектирование ассоциаций стало "находкой", способной соединить макроэкономическую стратегию с особенностями и реалиями микроэкономической политики.

Восемь межрегиональных ассоциаций: краткий обзор

В настоящий момент в Российской Федерации существует 8 межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (в их состав входят главы как исполнительной, так и законодательной власти):

- "Северо-Запад" (Карелия, Коми, Санкт-Петербург, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, Ямало-Ненецкий АО);

- "Центральная Россия" (Москва, Брянская, Владимирская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области);

- "Черноземье" (Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Липецкая, Новгородская, Орловская, Тамбовская, Тульская области);

- "Северо-Кавказская" (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область);

- "Большая Волга" (Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия, Астраханская, Волгоградская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области);

- "Большой Урал" (Башкортостан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Коми-Пермяцкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО);

- "Сибирское соглашение" (Алтай, Бурятия, Тува, Хакасия, Алтайский, Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская области, Агинский, Таймырский, Усть-Ордынский, Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий АО);

- "Дальний Восток и Забайкалье" (Бурятия, Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская, Читинская области, Агинский, Корякский, Чукотский АО).

Основные направления деятельности ассоциации

В целом на настоящем этапе можно выделить три основных направления деятельности ассоциаций в экономической области.

Первое связано с лоббированием в федеральном Центре экономических интересов, которые во многом сходны у субъектов, входящих в одну ассоциацию.

Второе направление в деятельности ассоциаций характеризуется организацией экономического взаимодействия между членами самих ассоциаций.

Третье направление характеризуется тем, что межрегиональные ассоциации участвуют в общефедеральном законотворческом процессе, в том числе в подготовке предложений и разработке проектов общефедеральных законодательных актов по вопросам экономической реформы; экспертизе законопроектов Российской Федерации по вопросам, затрагивающим интересы регионов; подготовке предложений по формированию государственной региональной политики и развитию различных форм национально-культурных автономий.

1.6 Проблемы развития бюджетного федерализма

Расширение самостоятельности российских территорий и органов местного самоуправления актуализировали проблемы формирования реального бюджетного федерализма.

Российский бюджетный федерализм проходит сегодня сложный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями унитарного государства, с другой - стремление сохранить Россию как единое целое.Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования разных инструментов. При этом разработка оптимальной системы бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера модели бюджетного федерализма.

В основе любой модели бюджетного федерализма лежат три главные составляющие, которые являются условиями ее эффективного функционирования:

- во-первых, четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

- во-вторых, наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными функциями;

- в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг.

Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия

Согласно действующему федеральному законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. На практике это приводит к тому, что доходы бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25% как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это не позволяет более или менее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов - "бюджетов развития" и т. д.

Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это становилось, порой одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами - например, отказа ряда регионов (Башкортостан, Саха (Якутия) и Татарстан) от долевого участия в налогах.

Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями региональных бюджетов. Эта модель не соответствует задачам сегодняшнего дня.

Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:

- проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям;

- инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты;

- упорядочение разных форм федеральных платежей - дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства;

- анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на наполняемость доходной части региональных бюджетов.

1.7 Пути совершенствования российского федерализма

Дальнейшее развитие и совершенствование правовой базы федерализма

Разработать и принять федеральные конституционные законы:

- о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта;

- о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Необходимо законодательно закрепить:

- институт федерального вмешательств, порядок его функционирования;

- механизмы федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации;

- механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за нарушение норм Конституции и законодательства Российской Федерации, прав и свобод граждан;

- механизмы реализации решений Конституционного суда Российской Федерации об отмене не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству норм правовых актов субъектов Российской Федерации и механизмы ответственности должностных лиц за неисполнение этих решений;

- реализацию принципа, согласно которому гарантии прав национальностей и национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектов Российской Федерации и единого стандарта прав граждан на всей территории Российской Федерации.

Активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Осуществить мониторинг федерального законодательства с целью отмены норм, приводящих к вмешательству в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации.

Осуществить анализ договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий с целью:

- приведения устаревших норм договоров и соглашений в соответствие с вновь принятым федеральным законодательством;

- приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами договоров и соглашений;

- закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения, появившимся в ходе реализации конкретных соглашений;

- профилактики рецидивов "ползучего сепаратизма" регионов;

- уточнения основных направлений развития государственной региональной политики.

Необходимо законодательно установить среднесрочный (5-10 лет) "мораторий" на любые изменения административных границ между субъектами Российской Федерации.

Дальнейшее совершенствование государственных институтов

Решение вопроса о целесообразности повышения роли Совета Федерации в законодательном процессе, в частности о придании ему функции предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в Государственную Думу

Завершение судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране.

Завершение перехода от отраслевого принципа управления социально-экономической сферой к функциональному и региональному.

Совершенствование системы, структуры и функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

Совершенствование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.

Реализация мер по восстановлению и укреплению "вертикали" исполнительной власти (включая механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации).

Включение органов местного самоуправления в "вертикаль" исполнительной власти в той части, где они участвуют в осуществлении государственно-властных функци

й.

Экономические меры

Проведение действенной, целенаправленной и последовательной региональной политики государства, которая не сводится исключительно к межбюджетным отношениям.

Осуществление ревизии и разумного сокращения количества федеральных целевых программ при обязательном исполнении Бюджета развития.

Совершенствование системы управления объектами государственной собственности на территории субъектов Российской Федерации. Решение вопроса о целесообразности передачи права управления государственными пакетами акций предприятий администрациям субъектов Российской Федерации.

2. Анализ бюджетного федерализма в России

2.1 Федеральный бюджет

Федеральный бюджет составляет первый уровень бюджетной системы Российской Федерации. Федеральный бюджет – это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона[1]
. Федеральный бюджет является вершиной бюджетной пирамиды. Он главный регулятор восходящих и нисходящих денежных потоков. Можно выделить два мощных нисходящих денежных потока: обеспечивающий финансирование предприятий и учреждений федеральной собственности, социальные программы, управление, оборону и т.п.; поток, поступающий в бюджеты субъектов Федерации в целях формирования их доходной базы. Разграничение их принципиально важно для эффективного управления централизованными финансовыми ресурсами и преодоления структурного кризиса в экономике России.

Денежный поток, направляемый в предприятия и учреждения федеральной собственности, зависит от масштабов этой собственности и темпов ее приватизации, рентабельности производства, накопления капитала, потребности в инвестициях. Минимизация его может отрицательно сказаться на будущих прибылях и приоритетах развития российской экономики, научных достижениях и интеграции в мировое экономическое сообщество. Тем не менее, необходима оптимизация такого потока путем стимулирования накоплений и инвестиционной активности субъектов предпринимательской деятельности.

Весьма важным представляется разработка порядка, при котором выделение средств из федерального бюджета на безвозмездной основе на строительство, техническое перевооружение и реконструкцию предприятий и организаций предусматривает увеличение (оформление) доли федеральной собственности на таких предприятиях и в организациях путем получения дополнительного пакета акций, подлежащего в дальнейшем обязательной продаже. Это, по сути, приравнивает бюджетные ассигнования к широко распространенному способу инвестирования частного капитала, сопровождающемуся соответствующим увеличением размеров уставного капитала и изменениями в составе собственников коммерческих организаций.

Денежный поток, обеспечивающий поступление финансовых ресурсов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации (без учета регулирующих налогов), должен быть обусловлен только необходимостью развития социальной сферы и финансирования целевых и долговременных программ, имеющих как региональное, так и общегосударственное значение. Аналогично должны строиться взаимоотношения между бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами, но с существенной оговоркой: местные бюджеты не должны иметь дефицит по статьям текущих расходов.

Самые негативные последствия связаны с несвоевременным выполнением обязательств перед бюджетом налогоплательщикам. Это имеет эффект блокировки бюджетных потоков. Рост дебиторской задолженности бюджетов всех уровней приводит к соответствующему росту кредиторской задолженности перед получателями бюджетных средств. Все факты оседания в денежном обороте предпринимательского сектора экономики средств, предназначенных для уплаты в бюджет, означают построение пирамид из неплатежеспособных предприятий. Рост бюджетной дебиторской задолженности ведет к наращиванию государственного долга.

В странах с рыночной экономикой несбалансированность доходной и расходной частей бюджета явление обычное. Связано это с тем, что существует рынок капиталов, на котором бюджет может выступить в роли заемщика и гаранта по привлекаемым денежным средствам. Но рынок капиталов функционирует по своим внутренним законам, один из которых – прибыльное размещение средств инвесторами и кредиторами. Таким образом, становясь участником рынка капиталов, бюджет подчиняется рыночным законам и способен оплатить стоимость привлекаемых ресурсов.

В процессе бюджетного регулирования появляются дополнительные нисходящий и восходящий денежные потоки. Возникает альтернатива в решении вопроса о том, какой из методов их регулирования более предпочтителен в складывающейся экономической ситуации, какой подход может быть реализован безусловно и с наименьшими потерями в будущем. Следствие функционирования дополнительного восходящего бюджетного потока – государственный долг, обслуживание которого становится частью дополнительного нисходящего бюджетного потока.

Обозначим совокупный восходящий денежный поток поступлений Σ Qij, а совокупный нисходящий поток финансирования Σ Zij.

Если Σ Qij – Σ Zij ≥ 0, то бюджет имеет дефицит или сбалансирован, Σ Qij – Σ Zij < 0
означает бюджетный дефицит, при Σ Qij – Σ Zij > 0
привлечение средств превышает погашение основной суммы задолженности.

Обобщая денежные потоки, модель становится сбалансированной и приобретает следующий вид:

Σ Qij + Σ Xij = Σ Zij + Σ Y ij

Таким образом, сбалансированность достигнута за
счет наращивания государственного долга и выхода бюджета на рынок капиталов.

Методы бюджетного финансирования.
В самом широком понимании существует два метода мобилизации средств в бюджет и выделения средств из него: безвозвратный и возвратный. Безвозвратный метод мобилизации средств предполагает использование налогового принципа взаимоотношений между субъектами предпринимательства и бюджетом; безвозвратный метод выделения средств из бюджета – это трансферты, не вызывающие и не погашающие встречных финансовых требований. Возвратный метод мобилизации средств в бюджет – это займы на внутреннем и внешнем рынке капиталов, стоимость которых определяется как средняя доходность размещения ресурсов на различных сегментах этого рынка. Возвратный метод выделения средств из бюджета – это бюджетные ссуды, проценты по которым привязаны к учетной ставке Центрального банка РФ.

Типичным для бюджета является безвозвратная мобилизация и выделение средств, так как возвратный метод ставит доходы бюджета в зависимость от погашения задолженности и стоимости долга. Возвратный метод мобилизации средств обусловлен финансированием бюджетного дефицита, а выделение бюджетных ссуд – необходимостью пополнения оборотных средств предприятий и осуществления эффективных капитальных вложений. Возвратный метод мобилизации и выделения средств значительно увеличивает объемы бюджетных потоков. В большой мере он подвержен влиянию политического фактора, определяющего конкретную величину бюджетного дефицита, методы его финансирования и влияющего на значительное увеличение размеров бюджетных потоков. При высоком уровне субъективизма в подходе к определению размера превышения расходов над доходами происходит постепенное увеличение государственного долга, на обслуживание которого отвлекается все больший объем бюджетных средств. Вполне вероятно достижение в определенный момент времени критического значения показателя государственного долга, означающего невозможность формирования бюджета за счет привлечения капитала на платной и возвратной основе. Наращивание государственного долга отражает неспособность политиков эффективно управлять централизованными финансовыми ресурсами, мобилизация которых обеспечивается на безвозвратной основе.

Существует необходимость выявления зависимости между планированием бюджетного дефицита и крупными капитальными вложениями в развитие экономики. Бюджетный дефицит в современных условиях свидетельствует главным образом о неудовлетворительном управлении государственной и муниципальной собственностью, так как объемы финансирования экономически эффективных производственных программ необоснованно снижаются. Если превышение темпов роста расходов бюджета над темпами роста доходов вызвано инвестированием централизованных финансовых ресурсов в производственную сферу, то происходит одновременно их накопление и последующая капитализация. Когда же речь идет о непроизводительном использовании финансовых ресурсов, общество должно ориентироваться на реальный рост производительности труда и связанный с ним предельно возможный в Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития стран и реализации социальной политики на всей территории России. Федеральный бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной социально-экономической стратегии. Основными задачами бюджетной политики на 2007 год и среднесрочную перспективу являются:

- усиление роли налогово-бюджетной политики в качестве инструмента стимулирования экономического роста;

- повышение устойчивости бюджетной системы, снижение ее зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры;

- обеспечение профицита федерального бюджета в условиях увеличения долговых выплат при соблюдении оригинальных графиков платежей по внешним обязательствам;

- повышение качества управления государственными активами и пассивами, совершенствование управление государственным долгом.

Особенностью проекта федерального бюджета на 2007 год является превышение его доходов над расходами. Профицитная бюджетная политика позволяет с одной стороны обеспечить проведение согласованных с денежно-кредитной политикой мер по снижению инфляции в запланированных пределах, с другой стороны - снизить долговое бремя государства.

Формирование расходной части бюджета осуществлено исходя из консервативной оценки внешнеэкономической конъюнктуры цен на товары российского экспорта. При этом профицит федерального бюджета сформирован за счет дополнительных доходов, прогнозируемых в условиях более высоких экспортных цен. Таким образом, в соответствии с Бюджетным Посланием Президента Российской Федерации дополнительные доходы, зачисляемые в федеральный бюджет и полученные в результате благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, будут направляться на погашение государственного долга.

В соответствии с проводимой налоговой политикой, направленной на снижение налогового бремени происходит снижение объема бюджета расширенного правительства, включающего помимо консолидированного бюджета средства бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В связи со снижением ресурсной базы консолидированного бюджета уровень непроцентных расходов в 2006 году несколько снизился в результате сокращения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время, указанное сокращение будет компенсировано из федерального бюджета за счет средств, выделяемых в рамках финансовой помощи бюджетам других уровней.

Основными задачами в области налоговой политики в 2007 году являются снижение налоговой нагрузки на экономику, расширение за счет этого налогооблагаемой базы бюджета, создание стимулов для вывода доходов из теневого оборота. Кроме того, предусмотренные в 2007 году меры налоговой политики направлены на стимулирование внутренних факторов экономического развития страны, которые в предстоящие годы будут иметь определяющее воздействие на рост экономики.

Достижение поставленных задач предусмотрено осуществлять за счет:

- совершенствования налогового законодательства, повышения стабильности и прозрачности налоговой системы, расширения налогооблагаемой базы, сокращения нелегального оборота;

- продолжения снижения налогового бремени, в первую очередь, на законопослушных налогоплательщиков путем сокращения налоговых льгот, отмены отдельных видов налогов.

Во исполнение поставленных задач в 2007 году предусмотрено снижение налогового бремени на 2,1% ВВП, а также создание налоговых механизмов стимулирования инвестиций, активизации источников внутреннего развития, снижения зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры.

В условиях снижения налогового бремени в 2007 году предусматриваются продолжить принятие мер по повышению собираемости налоговых доходов за счет упрощения налоговой системы и улучшения налогового администрирования. Если в 2006 году уровень собираемости должен повысится по сравнению с прошлым годом на 2.1 процентный пункт и составить 88.8%, то на предстоящий год ожидается дальнейший рост этого показателя, величина которого составит 90.6 процента.

В 2007 году продолжится реализация мер по реструктуризации налоговой задолженности по платежам в федеральный бюджет, которые благоприятно сказались на финансовом положении плательщиков и доходах бюджета. Выполнение налогоплательщиками условий реструктуризации согласно утвержденным графикам погашения реструктурированной задолженности и текущих платежей позволит обеспечить в 2007 году поступления в федеральный бюджет в сумме 7.9 млрд.рублей.

Во исполнение Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2007 год" в проекте федерального бюджета на 2007 год предусматривается рост доходов, получаемых от использования федеральной собственности. Для решения этой задачи предусмотрено создание системы управления государственными активами, а также наведения порядка в использовании объектов недвижимости, находящихся в хозяйственном ведении государственных предприятий и учреждений.

В целях формирования доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации, начиная с 2006 года, предусмотрено передать в полном объеме в доходы бюджетов регионов доходы от поступления подоходного налога с физических лиц, платежей за пользование водными объектами и лесным фондом, налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых. Нормативы зачисления в федеральный бюджет налога на добычу полезных ископаемых, а также федеральная ставка налога на прибыль организаций учтены в размерах, установленных соответствующими главами части второй Налогового кодекса Российской Федерации.

Бюджетная политика в следующем году характеризуется ограничением уровня непроцентных расходов, доля которых в ВВП предусмотрена в размере 12.46%, что ниже ожидаемой оценки текущего года.

В то же время в реальном выражении объем непроцентных расходов возрастет в следующем году на 5.3%, при этом возрастет доля непроцентных расходов в расходах бюджета на 1.3 процентный пункт.

Несмотря на проведение жесткой бюджетной политики в предстоящем году расходная часть федерального бюджета сформирована с учетом необходимости достижения важнейших социальных и экономических задач.

Этапность реформирования денежного довольствия позволит равномерно распределить нагрузку на федеральный бюджет в период 2005-2006 годов и обеспечить финансовыми ресурсами реализацию мероприятий, утвержденных Советом Безопасности Российской Федерации.

Формирование расходов на текущее содержание "силового" блока предусматривает сокращение численности личного состава министерств и ведомств, не только в рамках принятых решений, но и с учетом дополнительного сокращения численности военнослужащих.

Реализация социальной реформы.

Бюджетная политика в социальной сфере будет направлена на обеспечение финансовыми ресурсами базовых услуг, прежде всего, образования и здравоохранения; сокращение социального неравенства на основе перераспределения социальных расходов государства в пользу наиболее уязвимых групп населения.

Ключевым элементом социальной реформы в 2007 году является повышение роста денежных доходов населения и уменьшения их дифференциации на основе увеличения оплаты труда, улучшения пенсионного обеспечения в ходе осуществления пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержки населения.

В качестве этапа реализации социальной реформы в 2007 году предусматривается осуществить индексацию заработной платы работникам бюджетной сферы, оплачиваемых по ETC. Предусмотренные изменения в системе оплаты труда работникам бюджетных организаций позволят в среднем в 1.89 раза увеличить тарифную часть фонда оплаты труда работникам бюджетной сферы, оплачиваемых по ETC.

Проведенные в 2006 году социальной и пенсионной реформ позволили установить одинаковый, по состоянию на 1 января 2006 года, уровень ставки первого разряда ETC и базовой части трудовой пенсии, сблизив при этом соотношение прожиточного минимума пенсионера и базовой части трудовой пенсии с соотношением прожиточного минимума трудоспособного населения и ставки 1 разряда ETC. В перспективе это позволит индексировать уровень базовой пенсии и ставки 1 разряда ETC только в соответствии с уровнем инфляции.

В 2007 году предусматривается осуществить первый шаг по реализации пенсионной реформы. В этой связи в предстоящем году предусматривается зачисление в доходы федерального бюджета части единого социального налога, и направление указанных средств в бюджет Пенсионного фонда на выплату базовой части трудовой пенсии. Объем зачисляемых в федеральный бюджет и выплачиваемых из него средств составит в 2007 году 257.5 млрд. рублей.

Формирование федеральных целевых программ.

В соответствии Бюджетным Посланием Президента Российской Федерации в 2007 году резко сокращен перечень федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета. Вместо 133 федеральных целевых программ, действующих в текущем году, на следующий год в проекте федерального бюджета учтено 48. Ряд программных мероприятий, не вошедших в указанный перечень, в 2004 году будут включены в состав смет федеральных органов исполнительной власти или расходных статей федерального бюджета.

Произведен качественный пересмотр программ. Принципиальным положением стало исключение из состава "Прочих расходов" затрат, связанных с текущим содержанием государственных заказчиков. В проекте федерального бюджета применен новый подход к формированию региональных программ. Помимо резкого сокращения количества региональных программ произведено упорядочение расходов, имеющих федеральную и региональную значимость. Финансирование федеральных объектов региональных программ включено в государственную инвестиционную программу, а объекты, относящиеся к региональной и муниципальной форме собственности, включены в Фонд развития регионов, который выделен в специальный подраздел раздела федерального бюджета "Финансовая помощь субъектам Российской Федерации". Это позволило избежать дублирования в финансировании объектов за счет разных источников финансирования и сконцентрировать ресурсы на приоритетных мероприятиях программ. Причем большая часть программ развития регионов, финансируемых за счет средств Фонда регионального развития в 2007 году, будет направлена на финансирование объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Основными функциями федерального бюджета являются:

· перераспределение национального дохода и ВВП;

· государственное регулирование и стимулирование экономики;

· финансовое обеспечение социальной политики;

· контроль образования и использованием централизованного фонда денежных средств.

До перехода на рыночные отношения доходы государственного бюджета СССР базировались на денежных накоплениях государственных предприятий. Они занимали более 90% общей суммы доходов бюджета и в основном состояли из двух платежей - налога с оборота и платежей из прибыли.

В условиях перехода на рыночные механизмы доходы бюджетной системы претерпели коренные изменения.

Анализ изменений в объеме, направлениях и структуре расходов федерального бюджета РФ за 2001-2006 годы

Таблица 3. Основные расходы федерального бюджета РФ (2001-2006гг.)

Наименование расходов	2001 г.		2004 г		2005 г.		2006 г.
	Млрд. руб.	% к итогу	Млрд. руб.	% к итогу	Млрд. руб.	% к итогу	Млрд. руб.	% к итогу
Расходы, всего	1193,5	100	1947,4	100	2345,6	100	2659,4	100
Национальная оборона	214,7	18,0	284,2	14,6	344,5	14,7	411,5	15,5
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности гос-ва	131,6	11,0	173,9	8,9	244,8	10,4	310,6	11,7
Социальная политика	107,8	9,0	130,4	22,1	150,7	6,4	161,2	6,1
Обслуживание гос. долга	239,8	20,1	285,0	14,6	277,5	11,8	287,6	10,8
Образование	48,8	4,1	80,1	4,1	97,7	4,2	117,8	4,4
Финансовая помощь бюджетам других уровней	186,6	15,6	265,4	13,6	714,6	30,5	814,0	30,6
Прочие расходы	264,2	22,2	428,4	22,1	515,8	22	556,7	20,9

Рис. 1

Рис. 2.

Национальная оборона:
из приведенных выше данных видно, что значительно возросли расходы федерального бюджета по этой статье в связи с угрозой международного терроризма. Сумма в 2006 г. составила 411 472 653,4 тыс. руб.

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства:
были существенно увеличены. Проблемы роста преступности, требуют дополнительных средств для правоохранительных органов и спец. служб. В ближайшие годы ожидается дальнейший рост количества тяжких и особо тяжких преступлений, в этой связи государство принимает меры для улучшения материально-технической базы правоохранительных органов. Расходы бюджета предусмотрены в размере 310 577 078,1 тыс. рублей.

Социальная политика:
расходы по этой статье к 2006 г. возросли в 1,5 раза, и составили 161 193 511,2 тыс. рублей. Из указанного объема на финансирование учреждений социальной защиты и центров занятости запланировано направить 4 942 492,1 тыс. рублей; на социальную помощь – 13 111 091 тыс. рублей.

Обслуживание государственного долга:
в федеральном бюджете на 2006 год общий объем процентных расходов определился в 287,6 млрд. рублей, что на 47,8 млрд. рублей больше, чем в 2005г., в том числе по обслуживанию внутреннего долга – 64 379 184,5 тыс. рублей, внешнего – 223 191 404,8 тыс. рублей.

Образование:
с 2005г. расходы на образование выросли примерно в 2,5 раза, особо высокий скачек наблюдался в 2006 году – расходы выросли сразу в 2 раза. Общие расходы на образование в 2007 году составят 117 791 867 тыс. рублей, из них только на высшее профессиональное образование планируется направить 68 299 015,7 тыс. рублей.

Финансовая помощь бюджетам других уровней: в 2006 году начался новый этап развития бюджетного федерализма в России. Новый этап развития должен быть направлен на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. В 2007 общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней составит 813 969 815,6 тыс. рублей.

2.2 Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы. Бюджет субъекта РФ – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджеты субъектов РФ – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Из этих бюджетов в значительной мере финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной, легкой и пищевой промышленности; коммунального хозяйства; развитие транспорта и связи. Важное значение имеют бюджеты субъектов в осуществлении общегосударственных и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфрастуктуры общества[2]
.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между уровнями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности бюджетов, их государственной поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные или закрепленные доходы представляют собой средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, то есть они полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие.

К регулирующим доходам относится вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов.

Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ.

Статус «региона, нуждающегося в поддержке» предоставляется регионам, у которых душевой бюджетный доход в планируемом году меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ.

Статус «региона, особо нуждающегося в поддержке», предоставляется тем регионам, у которых объем бюджетных доходов меньше объема прогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов.

С учетом этих двух статусов Фонд делится на две части, из которых соответственно выделяются средства регионам, нуждающимся в поддержке, и регионам, особо нуждающимся в поддержке. Выделение регионам средств из указанных частей Федерального фонда финансовой поддержки регионов согласно их статусу производится на основании установленной доли каждого региона в общем объеме средств соответствующей части этого дохода

Преимущества этого способа регулирования заключаются в том, что средства субъектам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей бюджетные доходы, численность населения, проживающего на соответствующей территории. Благодаря этому выделение средств субъектам федерации осуществляется на объективной основе – общей для всех регионов формуле расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в значительной части проводится за счет местных бюджетов.

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части местных бюджетов. Возрастание расходов связано с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения, на благоустройство территорий, с новым строительством. Также в последние годы широко практикуется передача различных ведомственных объектов, таких как жильё, социально-культурные учреждения, организации бытового обслуживания в муниципальную собственность, что ведет к значительному увеличению бюджетных расходов.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его органам власти различных территориальных образований. Так, городским органам подчинена значительная часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства, транспорта, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40% В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий, оно составляет порядка 60-80% расходов.

2.5 Межбюджетные отношения: современная ситуация, проблемы и пути их решения

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах :

· распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

· разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

· равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

· равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.

Исходя из этих принципов, можно сказать, что в основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

· сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;

· законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

· наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

· использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов;

· закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;

· установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п.

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованьями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ[3]
.

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать:

· доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета;

· доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта;

· наличие административного контроля цен;

· наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные рынки отечественных товаров и услуг;

· предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.

Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогично должны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои средства, «живет не по средствам».

Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.)[4]
.

Вывод:
На каждом из уровней бюджета решаются ряд проблем. Это и перераспределение состава и структуры средств между уровнями, так и изменение отношений внутри каждого из уровней в отдельности. Следует отметить что в целом государство идет правильным курсом, и по ежегодному увеличению ВВП на 7% это прекрасно видно. Значит политика в плане бюджета идет полным ходом, и причем в правильном направление. Но это только начало реформ, много задач и проблем предстоит еще решить, что и попытаемся сделать в третьей главе.

3. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма

Федеральный бюджет на 2008-2010 годы сформирован исходя из стратегических задач и ориентиров бюджетной политики, содержащихся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах».

Основными приоритетами бюджетной политики, как указывается в Послании, должны стать меры, направленные на финансовое обеспечение крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение, включая реализацию приоритетных национальных проектов, а также поэтапное повышение минимального размера оплаты труда до уровня не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения, решение задачи доведения размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера.

Основными отличительными особенностями проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов являются: планирование и утверждение бюджета на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики.

Данный подход позволяет придать бюджетному процессу более предсказуемый и стабильный характер, а социальные проблемы решать в рамках единой системы преобразований на среднесрочную перспективу.

Текстовыми статьями и приложениями к законопроекту показатели федерального бюджета сформированы раздельно на 2008 год и на 2009-2010 годы, имея в виду, что показатели планового периода (2009-2010 гг.) будут уточняться при составлении и утверждении проекта федерального бюджета на 2009 год и на период до 2011 года. Переход к среднесрочному бюджетированию, использование новой укрупненный структуры доходов (нефтегазовые и ненефтегазовые) позволит, по мнению Минфина России, обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость. В целях решения задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, по повышению уровня и качества жизни населения, предполагается сформировать законодательную базу для эффективного использования части нефтегазовых доходов федерального бюджета, аккумулируемых в Фонде национального благосостояния. Так, средства сформированного по состоянию на 1 февраля 2008 года Фонда национального благосостояния в размере 470,7 млрд. рублей, в части доходов от их размещения, будут использоваться для софинансирования добровольных пенсионных накоплений. Объем такого использования будет определен после принятия соответствующего закона. Кроме того, в дальнейшем, по мере пополнения Фонда национального благосостояния, часть его средств могут служить источником покрытия дефицита пенсионной системы, который, по актуарным оценкам Пенсионного фонда России, уже в 2012 году может составить величину равную 1% ВВП. Приоритетными целями и задачами проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов определены развитие человеческого потенциала и создание эффективной социальной инфраструктуры. Будет продолжена реализация национальных проектов (включая программные меры по демографической политике), намечен переход к эффективной миграционной политике. Значимыми объявлены цели, связанные с реформированием ЖКХ, жилищным строительством, снижением доли ветхого и аварийного жилья, финансовым оздоровлением всех организаций ЖКХ. Ставится задача устойчивого роста доходов, поэтапного повышения минимального размера оплаты труда (МРОТ) до уровня не ниже прожиточного минимума (ПМ) и социальной пенсии до ПМ пенсионера. Предусмотрены меры, направленные на повышение качества и доступности услуг в таких важных сферах как образование и здравоохранение, а также рост заработной платы занятых в них кадров. Заявленные цели, вне всякого сомнения, значимы и актуальны. Решение имеющихся проблем в социальной сфере становится крайне важным вопросом не только с социальной, но и с экономической позиции. Безотлагательное повышение низкого качества жизни значительной части населения страны становится имманентным требованием не только для преодоления негативных демографических тенденций, улучшения здоровья и образования россиян, но и для снятия имеющихся проблем на пути прогрессивных экономических преобразований. В этой связи возникает ряд вопросов: о концептуальном и нормативном обеспечении бюджетного процесса, о достаточности бюджетных ресурсов для динамичного развития социальной сферы. Ведь только с помощью детально разработанных бюджетных инструментов можно определить потребность в ресурсах по социальным блокам с обоснованием соотношения между долями федерального и территориальных бюджетов, а также требуемых трансфертах. Концептуальное обоснование стратегического развития социальной сферы требует разработки прогноза соотношения расходов государства, финансовых ресурсов государственных внебюджетных фондов и бюджетов домохозяйств в реализации четко определенных социальных целей, позволяющих уже в среднесрочной перспективе преодолеть системные недостатки в жизнедеятельности населения.

Общий объем расходов федерального бюджета на 2008 год определен на уровне 6570,3 млрд. рублей (18,8% ВВП), на 2009 год – 7465,4 млрд. рублей (18,8% ВВП), на 2010 год – 8089 млрд. рублей (18,1% ВВП). В номинальном выражении темпы роста бюджетных расходов к предыдущему году составят в 2008 году - 117,0%, в 2009 году - 113,4%, в 2010 году – 108,6%, в реальном выражении – соответственно 109,3%, 106,4% и 102,5%.

Таким образом, при формировании проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации соблюден принцип адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики.

Приоритеты и параметры проекта бюджета 2008-2010 годов в основном соответствуют задачам, поставленным Президентом России в Бюджетном послании. Бюджет 2008 года сохраняет позитивные черты социальной части федерального бюджета 2007 года.

Совокупные расходы на социальные отрасли и социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей, что будет соответствовать 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета. Эта величина за трехлетний период возрастет на 44% (по отношению к 2007 году) при расчетах в текущих ценах, или на 18% в реальном выражении (с учетом инфляции). В то же время, представленные расходы по годам практически сохранят свою долю в ВВП – 2,7% и в расходах федерального бюджета – 14,2-14,6%.

Низкий уровень социальных расходов в федеральном бюджете определяется тем фактом, что подавляющая их часть обеспечивается с помощью территориальных бюджетов: 76% на образование и здравоохранение, более 90% на ЖКХ и более 70% на социальную политику. Учитывая эти доли расходов, можно оценить величину затрат на социальную сферу в консолидированном бюджете на уровне 11,2-11,7% ВВП. Если прибавить к ним межбюджетные трансферты на социальные цели и трансферты государственным внебюджетным фондам, то совокупная величина на социальные цели в консолидированном бюджете составит величину равную 17-18% ВВП.

Таким образом, Россия тратит на социальные цели на 5-8 процентных пунктов ВВП меньше, чем развитые страны. Это во многом объясняет хроническую ситуацию недофинансирования социальной сферы. При этом реальные ресурсы имеются. Объем резервного фонда составляет примерно 10% ВВП. Возникает правомерный вопрос: какой смысл дальнейшего пополнения резервного фонда в условиях столь критического недофинансирования социальной сферы?

Центральным вопросом межбюджетных отношений в стране является выравнивание финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении субъектов Российской Федерации. Из-за существующих территориальных различий в размещении и структуре отраслей экономики данная проблема носит объективный характер. Это связано со сверхвысокой концентрацией основной массы промышленного производства, финансовых возможностей налогоплательщиков в ограниченном числе регионов страны, что приводит к высокой дифференциации в налоговой базе регионов.

Что касается продвижения в достижении финансовой самодостаточности субъектов Федерации, то оно особо не просматривается ни в 2008 году ни в периоде до 2010 года, что видно из пропорций в соотношении между расходами федерального бюджета и бюджетами других уровней. На 2008-2010 годы это соотношение складывается в пропорции 56:44 в пользу федерального бюджета против 50:50, установленных ранее Бюджетным кодексом. Создавшуюся ситуацию трудно признать логичной, когда значительные собранные в регионах налоговые и неналоговые доходы, включая ЕСН, концентрируются в федеральном бюджете, а затем частично в виде межбюджетных трансфертов возвращаются в бюджеты других уровней и в государственные внебюджетные фонды. В федеральном бюджете на 2008 год эти трансферты (включая трансферты государственным внебюджетным фондам) составляют 34,6%, а в 2010 году они составят 33,6% всех расходов бюджетов данных фондов.

Объем трансфертов государственным внебюджетным фондам будет расти намного быстрее величины трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В результате данной тенденции доля межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в расходах федерального бюджета будет устойчиво снижаться с 14,4% в 2007 году до 10,8% в 2010 году. Предусмотренное на 2008 год увеличение Федерального фонда финансовой поддержки регионов позволит снизить различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации с 13 раз в настоящее время до 4 раз. Это позволит сократить региональную дифференциацию в предоставлении субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями государственных и муниципальных услуг.

В тоже время доля трансфертов государственным внебюджетным фондам вырастет с 19,4% в 2007 году до 22,8% в 2010 году. Это свидетельствует о неблагополучном положении дел с доходами государственных внебюджетных фондов (прежде всего Пенсионного фонда Российской Федерации), что объясняется в значительной мере последствиями снижения в 2005 году размера ЕСН, что было проведено без должных актуарных расчетов .

Столь значительные трансферты государственным внебюджетным фондам не могут носить длительного характера в силу возможных экономических и финансовых рисков в будущем. Требуется принятие безотлагательных мер по обеспечению актуарной сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов с помощью соответствующего изменения размера ЕСН и трансформации его в страховые тарифы.

Трансферты, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации

В состав трансфертов, перечисляемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации входят расходы на выплату базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан, дополнительного материального обеспечения граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией, меры социальной поддержки Героев и Кавалеров ордена Славы и ордена Трудовой Славы, оплату стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно в соответствии с Федеральным законом «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», на покрытие дефицита бюджета Фонда. На 2010 год впервые планируются ассигнования на выплату материнского (семейного) капитала.

Ассигнования федерального бюджета на выплату базовой части пенсии трудовой пенсии составят:

на 2008 год - 707,7 млрд. рублей (126,4% к уровню 2007 года);

на 2009 год - 876,6 млрд. рублей (123,9% к уровню 2007 года);

на 2010 год - 1033,0 млрд. рублей (118,0% к уровню 2007 года).

На среднесрочную перспективу предусматривается доведение размера социальной пенсии до прожиточного минимума пенсионера.

Для достижения этой цели в 2008 году предусматривается индексация базовой части трудовой пенсии с 1 апреля на 7% и повышение ее размера с 1 августа - на 14,6%, в 2009 году соответственно с 1 апреля - 6,8% и с 1 октября - на 18,2%, в 2010 году - индексация с 1 апреля на 6,5%.

В результате прогнозируемого повышения пенсий, размер социальной пенсии с 1 октября 2009 года должен превысить прожиточный минимум пенсионера на 3,5%, в 2010 году - на 1,3%.

В указанных ассигнованиях учтены дополнительные расходы по 8,0 млрд. рублей ежегодно в связи с повышением базовой части трудовой пенсии гражданам, проработавшим в районах Крайнего Севера 15 календарных лет на 50%, и гражданам, проработавшим в приравненным к ним местностях 20 календарных лет - на 30%, независимо от места их жительства.

Следует отметить, что ранее, в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р, Правительство Российской Федерации планировало довести размер социальной пенсии до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера в 2008 году. В тоже время, предусматриваемых проектировками федерального бюджета на 2007 и 2008 годы финансовых средств для реализации этой задачи будет недостаточно.

В связи с этим целесообразно предусмотреть индексацию базовой части трудовой пенсии в 2008-2010 годах в размерах, обеспечивающих доведение размера социальной пенсии до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера в 2008 году.

Ассигнования на выплату ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) в 2008 году и на плановый период 2009 и 2010 годов определены с учетом численности лиц, имеющих право на ее получение и зарегистрированных в Федеральном регистре в количестве 16,1 млн. человек, с учетом тенденции снижения численности указанной категории лиц из-за высокого коэффициента смертности (в 2007 году - 16,3 млн. человек).

Индексация ЕДВ предусматривается в 2008 году с 1 апреля на 7,0%, в 2009 году с 1 апреля - на 6,8% и в 2010 году - на 6,5%.

В составе ассигнований, передаваемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в 2008-2010 годах на обеспечение ЕДВ, учтены расходы на цели предоставления отдельным категориям граждан набора социальных услуг.

Планируется, что соответствующие средства на основании учетных данных Федерального регистра лиц, сохранивших за собой после 1 октября каждого года право на получение набора социальных услуг, за счет перераспределения средств на ежемесячные денежные выплаты, будут направляться Фонду социального страхования Российской Федерации, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования Российской Федерации и Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию - на предоставление отдельным категориям граждан набора социальных услуг.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации из федерального бюджета на покрытие дефицита Фонда в 2008 году направляются средства в сумме 184,6 млрд. рублей, в 2009 году - 149,1 млрд. рублей, в 2010 году - 251,6 млрд. рублей.

Трансферты, передаваемые Фонду социального страхования Российской Федерации

В составе трансфертов, перечисляемых бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации запланированы ассигнования на:

выплаты пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, и гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний в 2008 году - 18,2 млрд. рублей, в 2009 году - 17,9 млрд. рублей, в 2010 году - 10,4 млрд. рублей;

обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий в 2008 году - 9,0 млрд. рублей (140% к уровню 2007 года), в 2009 году - 9,7 млрд. рублей (107,7% к предыдущему году), в 2010 году - 10,4 млрд. рублей (107,8% к предыдущему году).

Правительство Российской Федерации считает, что запланированные объемы средств на указанные расходы позволят в полной мере обеспечить предоставление инвалидам технических средств реабилитации в соответствии с расширенным Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 года № 2347-р.

Однако, по данным Фонда социального страхования Российской Федерации и Минздравсоцразвития России, в ассигнованиях на указанные цели на 2008-2010 годы не учитывается задолженность по неисполненным заявкам инвалидов на обеспечение их техническими средствами реабилитации за 2005-2006 годы на общую сумму более 4 млрд. рублей.

Следует обратить внимание на неурегулированность данной проблемы и необходимость выделения из федерального бюджета средств на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации сверх сумм, установленных Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год», выделить в 2007 году дополнительные средства на указанные цели в размере не менее 1,5 млрд. рублей.

Таким образом, необходимо увеличить ассигнования федерального бюджета на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации в 2008 году, предусмотрев отдельную целевую статью расходов на погашение указанной задолженности.

Субсидии и субвенции федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

1. В целях оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации на реализацию закрепленных за ними отдельных полномочий предусмотрены субсидии федерального бюджета, в частности, по обязательствам:

на осуществление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, за исключением выплат, предусмотренных статьями 15 и 16.1 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О реабилитации жертв политических репрессий» в 2008-2010 годах в сумме 2,6 млрд. рублей, 2,8 млрд. рублей и 3,0 млрд. рублей соответственно;

на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла в 2008-2010 годах в сумме 12,9 млрд. рублей, 13,8 млрд. рублей и 14,7 млрд. рублей, соответственно.

В материалах к проекту федерального бюджета на 2008-2010 годы отмечается, что объем субсидий по осуществлению мер социальной поддержки тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий определен исходя из численности соответствующих категорий граждан и размера ежемесячной денежной выплаты, установленной на соответствующий год, рассчитанной исходя из перечня льгот, установленных этим категориям граждан, сложившейся по состоянию на 1 января 2007 года. Объем субсидий по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда определен исходя из численности граждан, имеющих право на получение социальной поддержки по состоянию на 1 января 2007 года, и уровня софинансирования в размере 20%.

2. Расходы на реализацию делегированного субъектам Российской Федерации полномочия Российской Федерации по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате 50 процентов жилищно-коммунальных услуг (в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Федеральным законом от 26 ноября 1998 года № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку «Теча», Федеральным законом от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах») предусмотрены в 2008 году - в сумме 90 млрд. рублей, в 2009 году - 97 млрд. рублей, в 2010 году - 108,5 млрд. рублей.

Указанные расходы рассчитаны, исходя из федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц с учетом роста платных услуг населению в соответствующем году, социальной нормы площади жилого помещения в размере 18 кв. метров на одного гражданина и численности граждан, имеющих право на льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

3. Расходы на финансовое обеспечение делегированного полномочия Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных Федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «О ветеранах», с 2006 года включены в состав национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Объем ассигнований на указанные цели предусматривается в 2008 году - в сумме 5,9 млрд. рублей, в 2009 году - 6,3 млрд. рублей, в 2010 году - 6,7 млрд. рублей. Прирост составляет соответственно 13,4%, 6,7% и 6,3%.

В то же время, в отчете Счетной палаты Российской Федерации о результатах контрольного мероприятия «Анализ объемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а также подготовка заключения о требуемых объемах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение указанных полномочий в 2008 году» отмечается, что средств федерального бюджета на осуществление указанных полномочий предусматривается крайне недостаточно, выделяемые субвенции в большинстве регионов составляют 2-3% от потребности. Кроме того, при осуществлении данных полномочий бюджеты субъектов Российской Федерации несут дополнительные расходы по их администрированию, а также по оплате услуг банка по перечислению субсидий на приобретение жилья через банковские счета граждан. Однако эти расходы при расчетах субвенций не учитываются.

На современном этапе развития местного самоуправления ключевой проблемой является укрепление финансовой базы муниципальных образований, которые сегодня не располагают реальными возможностями обеспечить реализацию своих полномочий в полном объеме. Доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для необходимых капитальных вложений, развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, финансирования объектов муниципального образования, здравоохранения и других объектов инфраструктуры.

На сегодня доходы местных бюджетов позволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим и оплату коммунальных услуг, удельный вес которых в доходах местных бюджетов составляет в среднем в Российской Федерации около 60%.

Заключение

Принцип федерализма жизненно важен для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Уже в процессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к хозяйственным рыночным отношениям быстро выявилась необходимость многих специфических форм и методов такого перехода. Федерализм призван стать твердой гарантией исторически сложившегося государственного единства России на основе общероссийского согласия. В многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализма в решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека и гражданина.

Федерализм в его современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услуг свобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно, однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не автоматически.

Судьбы российского федерализма находятся в руках нынешнего и будущих поколений. Очень важно, чтобы стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 года, сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С одной стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению унитаристических, авторитарных начал в деятельности центра; субъекты Федерации должны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системе управления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостоянии сепаратизму и безудержному регионализму. Как свидетельствует весь мировой опыт и особенно наша собственная история, ослабление федерации и ее распад не только несут с собой экономические и политические тяготы, но и прямо ведут к лишениям больших групп населения, нарушениям их жизненно важных прав и свобод. Федерализм, свободный от таких изъянов, способен выдержать испытания временем, а главное, улучшить жизнь людей.

Список литературы

1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 2005.

2. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. - 3-е изд., доп. – М.: Издательство НОРМА, 2006.

4. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2006 год и на среднесрочную перспективу»// Российская газета, 3 апреля 2006, с.3.

5. Ефимова Е.Г. Экономика для юристов: Учебник.- М.: Флинта, 1999.

6. Иохин В.Я. Экономическая теория: Учебник.- М.: Юристъ, 2000.

7. Кучеренко В. Бюджет 2006: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 марта 2006, с.2.

8. Кучеренко В. Сразу не разбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2001, с .3.

9. Лескин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 1998. - №3. – с.18-38.

10. Мау В. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2006. - №3. – с.4-23.

11. Пономаренко Е. О бюджетно-налоговой политике на 2007 год (анализ концепции) // Экономист, 2006. - №11. – с.59-67.

12. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики, 2001. - №1.- с.56-71.

13. Сколько теневиков на свете? // Аргументы и факты, 2001. - №17. – с.6.

14. Финансы: Учебник для ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2004.

15. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.

16. Экономика / Под ред. А.С. Булатова. – М.: Юристъ, 1999.

[1]
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 2005.

[2]
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 2005.

[3]
Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики, 2001. - №1.- с.56-71.

[4]
Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики, 2001. - №1.- с.56-71.