СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. Теоретические аспекты финансирования учреждений образования
1.1 Роль и значение образования в социально-экономическом развитии общества
1.2 Правовые основы деятельности учреждений образования
1.3 Источники финансирования системы образования
2. Действующая практика финансирования учреждений образования Азнакаевского муниципального района РТ
2.1 Общая характеристика деятельности и структура расходов учреждений образования Азнакаевского муниципального района РТ
2.2 Порядок финансирования учреждений образования на муниципальном уровне
2.3 Состав и структура внебюджетных источников финансирования учреждений образования на муниципальном уровне
3. Направления совершенствования финансирования образования
3.1 Основные проблемы финансового обеспечения учреждений образования
3.2 Направления повышения уровня финансирования деятельности системы образования
3.3 Переход на подушевое финансирование общеобразовательных учреждений
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Список использованной литературы
ВВЕДЕНИЕ
Образование играет важную роль в жизни человеческого общества, поскольку развитие государства неразрывно связано с уровнем и качеством предоставляемых образовательных услуг. Образование в Российской Федерации представляет собой систему, которая не может существовать без взаимодействия с другими сферами деятельности и государством в лице государственных институтов.
Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.
Образование как важнейшей фактор формирования нового качества экономики и общества увеличивается вместе с ростом влияния человеческого капитала. Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. При этом необходимы широкая поддержка со стороны общественности проводимой образовательной политики, восстановление ответственности и активной роли государства в этой сфере, глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования. Образование является частью процесса социализации личности, представляя собой формализованную целенаправленную передачу накопленного опыта и знаний последующим поколениям, который осуществляется в рамках соответствующих социальных институтов.
Институты (учреждения) образования координируют и формализуют деятельность множества людей, направленную на удовлетворение такой непреходящей, социально значимой потребности, как потребности в обучении подрастающих членов общества, передачи им научных и практических знаний, ценностей, идеологии, социальных норм, профессиональных умений и навыков. Для реализации этой деятельности в обществе сформирована система образовательных учреждений: средние школы, училища, техникумы, институты, академии, университеты. Учебные программы, использующиеся в них, являются стандартизированными и взаимосвязанными, что определяет унификацию образования.
Актуальность темы работы обусловлена той ролью, которую играет образование в жизни высокоразвитого рыночного общества. В условиях развивающейся в мире научно-технической революции все большее значение приобретает проблема обучения и воспитания подрастающего поколения. Успехи в развитии государства в XX веке в значительной мере были достигнуты благодаря повышению уровня народного образования в нашей стране. Этому в решающей степени способствовало постоянное внимание государства развитию сети учреждений образования.
Нехватка собственных финансовых ресурсов в образовательных учреждениях отрицательно сказывается на развитии материальной базы и качестве подготовки специалистов, вызывает отток наиболее одаренной части научно-педагогического персонала, снижает уровень социально-экономического развития региона, его конкурентоспособности на мировом рынке. В современных условиях, когда финансирование учреждений образования ведется лишь по статьям текущих расходов, региональным и местным властям следует брать на себя часть забот о развитии системы образования региона и увеличении числа учащихся и детей в учебных заведениях.
Право на образование - одно из наиболее важных социально - экономических прав, реализация которого на практике во многом зависит от наличия соответствующих финансовых возможностей и гарантий. Образование, являясь одним из приоритетных направлений государственной деятельности, требует выделения на его нужды значительных финансовых ресурсов. Разворачиваемая в образовательной сфере финансовая деятельность государства представляет собой процесс планового собирания, распределения и использования денежных фондов с целью практической реализации образовательной функции государства. Основополагающим принципом финансовой деятельности является законность, обеспечивающее планомерное движение денежных средств в строгом соответствии с утвержденными бюджетными назначениями.
Основываясь на общих принципах государственной политики в сфере образования важно уяснить, что:
1. Каждый имеет право на образование;
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях;
3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии;
4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования;
5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Они устанавливают наиболее общие принципы функционирования системы образования. Все отношения в образовании строятся исходя из этих положений, в соответствии с ними. В практической жизни об этом зачастую забывают или опираются на недостаточно четкие определения конституционных гарантий в области образования.
Сегодня современная экономика поставлена в прямую связь с научно-техническим прогрессом. Это приводит к массовому порождению новых отраслей промышленности и техники. Следовательно, - к необходимости большей интеллектуализации производства. Эффективность промышленного производства ныне в целом существенно определяется развитием науки и уровнем высшего образования. А обеспечение его функционирования требует все более образованного и специально подготовленного персонала. Поэтому кризисными явлениями в образовании озабочены ныне широкие круги деловой общественности во всем мире.
В условиях перехода к рыночной экономике актуальность финансирования образовательных учреждений остается одной из главных проблем государственного бюджета. Хроническая задолженность работникам общеобразовательных учреждений по заработной плате имеет место на протяжении ряда последних лет. Такая ситуация приводит к негативным последствиям в виде оттока молодых специалистов из государственных общеобразовательных учреждений в коммерческие структуры. Пока еще школы держатся на «старых» доперестроечных кадрах, а что будет через несколько ближайших лет?
Целью дипломной работы является рассмотрение практики финансирования образования Азнакаевского муниципального района РТ и разработка предложений по совершенствованию финансирования образования.
В соответствии с поставленной целью в данном исследовании решаются следующие задачи:
- определить роль образования в социально-экономическом развитии общества;
- рассмотреть законодательные основы на которых действуют образовательные учреждения;
- выявить источники финансирования образования;
- показать действующую практику финансирования образовательных учреждений из бюджета на примере Муниципального учреждения образования Азнакаевского муниципального района РТ;
- выявить основные проблемы финансового обеспечения учреждений образования.
Предметом исследования выпускной квалификационной работы является процесс финансирования учреждений образования. Объектом же исследования являются расходы, финансирование учреждений образования Азнакаевского муниципального района РТ.
Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения.
Во введении раскрыта актуальность темы, определены предмет и объект исследования, сформулированы его цель и задачи.
В первой главе раскрываются вопросы значения образования, финансирования образовательных учреждений и правовых основ образования.
Во второй главе затронуты вопросы, связанные с анализом финансирования бюджета и внебюджетных источников финансирования Муниципального учреждения образования Азнакаевского муниципального района РТ.
Третья глава посвящена разработке мероприятий по повышению эффективности деятельности образовательных учреждений, современным проблемам и путям их решения.
С базы практики использовались: смета расходов Управления образования Азнакаевского муниципального района РТ за 2007, 2008 и 2009 годы; отчеты об исполнении сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств за 2008 и 2009 годы; отчеты об исполнении смет главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета за 2007, 2008 и 2009 годы.
1. Теоретические аспекты финансирования учреждений образования
1.1 Роль и значение образования в социально-экономическом развитии общества
Место образования в жизни общества во многом определяется той ролью, которую играют в общественном развитии знания людей, их опыт, умения, навыки, возможности развития своих профессиональных и личностных качеств.
История образования началась задолго до того, как она стала государственной системой. Уже в первобытном обществе, когда не было еще никаких государств, люди учились объясняться друг с другом сначала жестами, а потом с помощью языка. Библейская легенда о Вавилонской башне рассказывает о том сказочно прекрасном времени, когда все люди понимали друг друга, потому что говорили на одном языке. Вероятно, человечество нарушило какие-то законы Природы, потому что, рассердившись, Бог смешал все языки. Каждому народу пришлось веками трудиться над формированием своего родного языка. Дальнейшая потребность в общении привела к возникновению письменности, которая развивалась параллельно в различных культурах. Появление письма дало возможность обучаться грамоте самим и учить других. Так от берестяных грамот и рукописных азбук к первым русским букварям, от первых школ к первым высшим учебным заведениям и университетам, от начала Петровского профессионального образования к учреждению первого органа государственного управления образованием и ведет нас "история – учительница жизни".
Информационная революция и формирование нового типа общественного устройства – информационного общества – принципиально изменяют роль информации и знаний в социальном и экономическом развитии [24;58].
Как отрасль социальной сферы образование - это процесс и результат, система учреждений и государственная политика в области получения гарантированного Конституцией образования. Образование всегда было и остается неотъемлемой и важной сферой человеческой деятельности. В этой области заняты одновременно около миллиарда учащихся и пятидесяти миллионов педагогов. Являясь фактором социально-экономического прогресса, образование относится к приоритетным аспектам политики государства. Человек как субъект процесса, выступая производительной силой в общественном производстве, должен по своим качествам соответствовать уровню современного социально-экономического развития государства, в котором живет и трудится.
От уровня образования напрямую зависит качество трудовых ресурсов, а, следовательно, и состояние экономики, промышленности, производства. Образование выступает фактором воспроизводства социально-профессиональной структуры общества. Система образования формирует гражданина, тем самым оказывает воздействие на политическую сферу общественной жизни. Через культурно-воспитательную функцию образование оказывает влияние на духовную жизнь общества. Формирование общей культуры является условием любой профессиональной подготовки в будущем, создает условия и предпосылки для социальной мобильности человека или социальной группы, сохраняет и передает культурное достояние общества из поколения в поколение.
Современное образование - это одно из средств решения важнейших проблем не только общества, но и отдельных индивидов. В любом государстве характер системы образования определяется социально-экономическим и политическим строем, а также культурно-историческими и национальными особенностями страны. Требования общества к образованию выражаются в системе принципов государственной образовательной политики. Целями государственной политики в этой сфере является создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества [43;26].
В традиционном обществе получение образования в учебных заведениях было доступно не многим. В основном, это были религиозные деятели, священники, т.е. социальная группа, представителям которой грамотность была просто необходима для чтения и толкования священных текстов. Для большинства же членов общества процесс образования ограничивался спонтанным перениманием социального опыта и профессионального мастерства у старшего поколения.
Процесс индустриализации стимулировал потребность в учебных заведениях. Постепенно стало появляться образование в его современной форме, предполагающей передачу знаний с помощью профессиональных педагогов, в специально построенном здании по специальным учебным программам. В настоящее время в процессе обучения преобладают абстрактные дисциплины, так как члены современного общества должны не только обладать базовыми умениями и навыками (чтение, письмо, счет), но и иметь представления об окружающем их физическом мире, о жизни общества, его хозяйственной деятельности. Важно также, чтобы люди умели учиться сами, порождая новые и порой весьма специфические формы знаний. XX век стал переломным в развитии системы образования. Изменились цели образования к идеализированности, существенно возросло количество людей, имеющих высшее образование, научные звания.
Постепенное выдвижение сферы высшего образования во второй половине ХХ века на первый план общественной жизни нашло отражение в ее бурном развитии за последние десятилетия. Оно выразилось, в частности, в том, что за три послевоенные десятилетия в системе образования в мире обучалось столько учащихся, сколько их не было за всю предыдущую историю. По данным ЮНЕСКО, число учащихся выросло в мировом масштабе с 436,1 млн. человек в 1960 году до 845,3 млн. человек в 1980 году. Одним из важнейших итогов этого стало то, что доля неграмотных в мире сократилась с 44% в 1950 году до 26,5% в 1990 году [24;106].
Однако отмеченные значительные достижения в развитии образования во второй половине ХХ века не отражают полностью состояния сферы образования в современном мире. Экспоненциальное ее расширение, принявшее характер «образовательного взрыва», «образовательной революции», сопровождалось обострением различных проблем в этой сфере, которое уже в 60-х годах было осмыслено как мировой кризис образования, то есть кризисное состояние образовательной системы в целом, проявляющееся в обострении проблем доступа к образованию, в частности проблем равенства этого доступа, в усугублении проблем качества и релевантности образования, эффективности и производительности образовательной системы, обострении проблем ее финансирования и управления.
При этом отмечается, что «формирующееся информационное общество предъявляет все более высокие требования к грамотности. Продвижение вперед невозможно без крупного прорыва в областях ликвидации неграмотности среди самых широких масс населения». В большинстве стран число детей, желающих обучаться в средней школе, больше, чем она может набрать, а спрос на высшее образование, в общем, растет быстрее, чем его предложение.
Таким образом, образование становятся тем «фундаментальным социальным фактом», который лежит в основе экономического развития.
То, что знание занимает ключевые позиции в экономическом развитии, превращаясь в основной источник стоимости в постиндустриальном, информационном обществе, радикально изменяет место образования в структуре общественной жизни, соотношение таких ее сфер, как образование и экономика. Приобретение новых знаний, информации, умений, навыков, утверждение ориентации на их обновление и развитие становятся фундаментальными характеристиками работников в постиндустриальной экономике [40;15].
Новый тип экономического развития, утверждающийся информационном обществе, вызывает необходимость для работников несколько раз в течение жизни менять профессию, постоянно повышать свою квалификацию. Постепенно потребители все активнее участвуют в производстве продукции для собственных нужд (распространение «просьюмеризма»). Сфера образования существенно пересекается в информационном обществе с экономической сферой жизни общества. Образовательная деятельность становится важной компонентой экономического развития.
Однако формирование информационного общества меняет взаимоотношения образования не только с экономикой, но и со всеми другими сферами общественной жизни, поскольку информация, знания оказываются в основе не только экономического, но и всего общественного развития.
Деятельность в политической, социальной, духовной сферах общественной жизни предполагает постоянное обновление знаний, получение новой информации из постоянно растущих количественно и качественно источников и ее осмысление. Личность в информационном обществе получает новые возможности для самореализации и развития, но для использования этих возможностей необходима активная деятельность по образованию граждан. В общественной структуре постиндустриального общества сфера образования оказывается тесно переплетена со всеми элементами этой структуры, и от состояния этой сферы во многом зависит ход общественного развития [41;50].
Во всех национальных и международных проектах становления информационного общества центральное место занимает развитие сферы образования. От состояния образовательной системы, ее способности удовлетворять потребности личности и общества в высококачественных образовательных услугах принципиально зависят перспективы общественного развития в современном мире. Основной целью образования является приобщение индивида к достижениям человеческой цивилизации, ретрансляция и сохранение ее культурного достояния. В ходе процесса обучения происходит передача учащемуся накопленного предшествующим поколением опыта и подготовка его к самостоятельной творческой деятельности в избранной сфере занятий. От качества образования, существующего в конкретном обществе, во многом зависят темпы его экономического и политического развития, его нравственное состояние [20;159].
На современном этапе развития России образование, в его неразрывной, органичной связи с наукой, становится все более мощной движущей силой экономического роста, повышения эффективности и конкурентоспособности народного хозяйства, что делает его одним из важнейших факторов национальной безопасности и благосостояния страны, благополучия каждого гражданина.
Потенциал образования должен быть в полной мере использован для консолидации общества, сохранения единого социокультурного пространства страны, преодоления этнонациональной напряженности и социальных конфликтов на началах приоритета прав личности, равноправия национальных культур и различных конфессий, ограничения социального неравенства.
Многонациональной российской школе предстоит проявить свою значимость в деле сохранения и развития русского и родного языков, формирования российского самосознания и самоидентичности. Обновленное образование должно сыграть ключевую роль в сохранении нации, ее генофонда, обеспечении устойчивого, динамичного развития российского общества - общества с высоким уровнем жизни, гражданско-правовой, профессиональной и бытовой культурой [18;10]. Надлежит повсеместно обеспечить равный доступ молодых людей к полноценному качественному образованию в соответствии с их интересами и склонностями независимо от материального достатка семьи, места проживания, национальной принадлежности и состояния здоровья. Необходимо использовать все возможности для социальной защиты детей и подростков, лишенных попечения родителей. Важной задачей также является формирование профессиональной элиты, выявление и поддержка наиболее одаренных, талантливых детей и молодежи.
Бурный рост сферы образования во второй половине ХХ века, выдвижение этой сферы на первый план общественной жизни, усложнение ее взаимосвязей со всеми другими областями жизни общества, кризисные явления в образовательной системе вызвали к жизни разнообразные и настойчивые попытки решения острых проблем образования. В ходе критического анализа существующей образовательной системы были выдвинуты различные идеи о способах выхода из кризиса образования и характерных чертах новой образовательной системы, соответствующей требованиям и запросам современного общественного развития [17;230].
Постепенно стало меняться само понятие «образование», если раньше оно отождествлялось с организованным и длительным процессом обучения в начальной, средней, высшей школе, т.е. в специальной системе, созданной для реализации целей образования, то теперь такое образование стало называться формальным и получила развитие идея о том, что понятие «образование» гораздо шире, чем понятие «формальное образование». В этой расширенной трактовке под «образованием» понимается все, что имеет своей целью изменить установки и модели поведения индивидов путем передачи им новых знаний, развития новых умений и навыков.
В связи с расширением самого понятия образования иногда выделяются три основных типа процессов обучения:
1) Произвольное обучение, включающее неструктурированную учебную деятельность, которую Д. Эванс подразделяет на инцидентальное (случайное) и информальное образование. В первом случае нет осознанного стремления к обучению ни со стороны источника информации, ни со стороны обучающего, т.е. в этом случае ни учитель, ни ученик не создают «учебной ситуации». Во втором случае либо обучающийся, либо источник информации осознанно стремится к обучению (но не сразу оба, когда нужно говорить не о произвольном, а о неформальном образовании) [39;50].
Именно благодаря произвольному обучению человек в течение своей жизни приобретает наибольшую часть знаний и навыков, Таким путем он осваивает родной язык, основные культурные ценности, общие установки и модели поведения, передаваемые через семью, общественные организации, средства массовой информации, музеи, игры и все другие культурные институты общества.
2) Неформальное (или внешкольное) образование.
3) Формальное (школьное) образование отличается от неформального тем, что оно осуществляется в специальных учреждениях по утвержденным программам и должно быть последовательным, стандартизованным и институциональным, гарантирующим определенную преемственность.
Наиболее важным в этом отношении является развитие понятия «неформальное образование», которое отразило появление соответствующего сектора в сфере образования и возрастание его значения. Как «неформальное образование» стала трактоваться «любая организованная образовательная деятельность вне рамок существующей формальной системы, рассчитанная на идентифицируемую клиентуру и отвечающая определенным учебным целям».
Развитие неформального образования связано с тем, что школа перестала рассматриваться как единственно допустимое и возможное место обучения, ее монополия на просветительскую роль в обществе нарушена, образование и обучение уже не воспринимаются как синонимы «учебы в школе».
Тождество образования и формального образования - это идея, которая постепенно дискредитируется под влиянием кризисных явлений в существующей образовательной системе. В докладе теоретиков Римского клуба «Нет пределов просвещению» повышение интереса к неформальному образованию объясняется «разделяющей людей пропастью», их неспособностью адаптироваться к быстрым изменениям в мире. В связи с этим ставится задача создания новой парадигмы обучения - «необходимой предпосылки для разрешения любых глобальных проблем», предлагается концепция «инновационного обучения», ориентированная на «человеческую инициативу», а не на неосознанное социальное воспроизводство, свойственное обучению в традиционных школах [13;195].
Неформальное образование имеет целью компенсировать недостатки и противоречия традиционной школьной системы и часто удовлетворяет насущные образовательные потребности, которые не удовлетворены формальным образованием.
Как отмечается в докладе ЮНЕСКО «Учиться быть», «образование не должно больше ограничиваться стенами школы. Все существующие учреждения, независимо от того, предназначены они для обучения или нет… должны использоваться в образовательных целях».
На этом тему социально-экономического развития общества можно закрыть, ведь размышлять и приводить примеры выхода из сложившейся ситуации можно бесконечно. Теперь нужно раскрыть тему финансировании образовательных учреждений через которые мы и получаем основное образование.
1.2 Правовые основы деятельности учреждений образования
Поскольку сфера образования представляет собой совокупность субъектов, взаимодействующих между собой и с другими субъектами, безусловно необходимо знать установленные правила, механизмы и процедуры этого взаимодействия.
На международном уровне образование осуществляется на основании следующих нормативных документов.
Среди документов ООН, посвященных образованию, выделяют Декларацию прав ребенка, Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. с Дополнительным Протоколом 1952 г., Международный пакт «О гражданских и политических правах», Декларацию «О социальных и правовых принципах», касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, Декларацию «О праве на развитие», Конвенцию «О сотрудничестве в области культуры, образования, науки, информации в Черноморском регионе», Конвенцию, отменяющую требование легализации иностранных официальных документов [43;16].
Всемирная декларация «Об обеспечении выживания, защиты и развития детей», Нью-Йорк 1990 г. в качестве одной из целей продекларировала обязательство предоставления базового образования и обучения грамоте всех детей планеты, осуществление программ по снижению неграмотности, создание условий для получения образования в течение всей жизни, которые дадут возможность ощущения поддержки в благоприятных социальных и культурных условиях.
Конвенция Международной организации труда № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах» 1957 г. указывает, что лица, входящие в составы заинтересованного населения, пользуются такими же правами, возможностями профессионального обучения, что и остальные граждане. В этих целях правительства государств создают особые, предназначенные для них средства обучения. Данные средства предоставляют заинтересованным лицам возможность получения подготовки для таких занятий, к которым данное население издавна проявляло способность. Такая возможность представляется на всех ступенях образования наравне с остальным общегосударственным коллективом. Образовательные программы, предназначенные для заинтересованного населения, согласуются со степенью его социально–экономической и культурно–бытовой интеграции в общегосударственный коллектив. При этом дети заинтересованного населения обучаются грамоте на своем родном языке или, в случае невозможности, на языке, наиболее распространенном в той этнической группе, к которой они принадлежат.
Суть деятельности ЮНЕСКО – способствование сближению и взаимному пониманию народов путем использования всех средств информации, поощрение развитию народного образования, сохранение, увеличении и распространении знаний.
Важным шагом в изменении подхода ЮНЕСКО к проблеме образования явилась XI сессия Генеральной Конференции ООН 1960 г. утвердившая приоритет просвещения в программах ЮНЕСКО. ЮНЕСКО сотрудничает с рядом международных организаций, работающих в области образования: – Международным бюро просвещения, Международной Ассоциацией университетов, Всемирной Организацией дошкольного воспитания, Международной федерацией детских домов и другими в проведении совместных исследований по вопросам развития и подготовки национальных кадров, организации конференций и совещаний.
В целях объединения усилий государств – членов Совета Европы, защиты прав человека на образование, была принята Конвенция о защите прав человека и основных свобод. При подписании Конвенции страны Европы договорились о том, что никому не может быть отказано в праве на образование. В статье 4 Конвенции сказано: «Государство при выполнении любых обязанностей, которое оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать детям такое образование, которое соответствует их религиозным и философским убеждениям».
Нижеприведенные конвенции Совета Европы предусматривали практически все ситуации и коллизии, которые могли возникнуть в сфере академического признания между подписавшими их западно - европейскими странами. Этими документами являются: Конвенция «О признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы», Всемирная декларация «Об образовании для всех и Региональные рамки действий для стран Европы и Северной Америки»; Европейская конвенция «Об эквивалентности дипломов, открывающих доступ в университеты» 1953 г.(№ 15); Европейская культурная Конвенция, Европейская конвенция «Об эквивалентности университетских периодов обучения» 1956 г. (№ 21), Европейская конвенция «Об академическом признании университетских квалификаций» (№ 32), Европейское соглашение «О сохранении выплат стипендии студентам, продолжающим обучение за рубежом» 1969 г., Конвенция «О защите архитектурного наследия Европы» 1985, 1992 гг., Конвенция «О признании квалификаций, касающихся высшего образования в Европейском регионе»1997 г.
Основные правила взаимодействия субъектов Российской Федерации между собой и другими субъектами установлены следующими документами:
- Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993г.;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Федеральным Законом Российской Федерации „Об образовании“;
- другими законодательными и нормативными актами.
Гражданский кодекс Российской Федерации, будучи главным документом, определяющим основные условия участия организаций в гражданских (равноправных) отношениях, выделяет ряд особенностей для некоммерческих организаций. Важно отметить, что Кодекс допускает наличие таких особенностей у различных видов учреждений и разрешает, если допустимо так выразиться, их регулирование „законодательными и иными нормативными актами“. [6;ст. 120, пункт 3]
Конституционные положения обычно не реализуются непосредственно. Они конкретизируются в положениях других законодательных актов. В области образования такая конкретизация осуществлена принятым 10 июля 1992г. основополагающим для системы образования Законом Российской Федерации «Об образовании». Принятие Закона было очень важным шагом в становлении правового пространства, определяющего порядок функционирования системы образования в условиях рыночной экономики. Положения Закона были и остаются предметом дискуссий и анализа, по результатам которых в него вносятся изменения и дополнения. 13января 1996г. Закон был издан в новой редакции, которая к настоящему времени также претерпела существенные изменения.
Закон «Об образовании» важен следующими своими положениями:
- в практику были введены определения образовательного процесса, образовательного учреждения и ряд других;
- был установлен единый подход к определению понятия образовательного учреждения - это юридическое лицо, не коммерческая организация в форме учреждения (в последней редакции было сделано дополнение для того, чтобы образовательную деятельность могли осуществлять и иные не коммерческие организации), осуществляющая образовательный процесс;
- установлены пределы компетенции по уровням управления образованием и определен круг функций и задач, реализуемых в сфере образования органами власти и управления на каждом уровне;
- определены экономические отношения в сфере образования: введено понятие „не предпринимательской деятельности“ в сфере образования, определено содержание экономической автономии образовательного учреждения, отношения собственности в системе образования, обозначена необходимость налоговых льгот для образовательных учреждений;
- Закон в значительной мере уравнял государственные и не государственные образовательные учреждения в возможностях осуществления образовательной деятельности, закрепив, правда, и некоторые существенные отличия: не государственным образовательным учреждениям в первой редакции Закона было предоставлено право получать бюджетное финансирование при наличии у них государственной аккредитации, но в дальнейшем такая возможность была оставлена только для учреждений, реализующих программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию;
- государственные и муниципальные образовательные учреждения получили право осуществлять приносящую доходы деятельность, причем не только в сфере образования и науки, но и по другим направлениям [19;168].
Привлечение внебюджетных источников финансирования в образовательную отрасль регламентировано серией законодательных актов, среди которых кроме Федерального закона «Об образовании» можно выделить Федеральные законы «Об общественных объединениях и общественных организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О некоммерческих организациях» и ряд других.
Безусловно, важным фактом явилось и определение набора государственных гарантий приоритетности сферы образования. Это обстоятельство трудно оценить однозначно:
- с одной стороны, государство взяло на себя определенные обязательства по отношению к сфере образования, что, безусловно, положительно;
- с другой стороны - эти обязательства стабильно не выполнялись, постоянно поднимался вопрос об отмене установленных льгот и обязательств, что порождало социальную напряженность в системе, и, в итоге, в большинстве своем эти гарантии были отменены.
Право ведения приносящей доход деятельности предоставлено образовательным учреждениям законодательно:
- статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации: «Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». Важно, что образовательные учреждения, будучи некоммерческими организациями, могут осуществлять деятельность, приносящую доходы;
- статьей 43 Закона Российской Федерации «Об образовании»: «Образовательное учреждение вправе с согласия собственника использовать закрепленные за ним финансовые средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности, связанной с получением дохода. В этом случае собственник получает право на часть дохода от использования закрепленных за ним объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением».
Собственник - это государство, поэтому было бы логичнее часть дохода перечислять в бюджет, что, говоря формально, сейчас и делается, но, как всегда, «сплеча». В соответствии со статьей 41 Бюджетного кодекса доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, относятся к неналоговым доходам соответствующих бюджетов. Добавим сразу, что на эти средства в полном объеме распространяются положения Бюджетного кодекса, регламентирующие учет и движение бюджетных средств.
Статьей 48 Закона «Об образовании» от 13.01.1996г. образовательным учреждениям предоставлено право осуществления платной образовательной деятельности. «Образовательное учреждение независимо от его организационно - правовой формы вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые, в том числе валютные, средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц». Более того, там же указано, что привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижение его финансирования из средств учредителя.
Указы Президента РФ, среди которых можно выделить две основные группы [17232]:
а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (к примеру, указы Президента РФ от 11.07.1991 №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»; от 24.12.1996 №1759 «О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и др.);
б) указы, содержащие отдельные положения, касающиеся проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в указах Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20.05.2004 №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»).
Постановления Правительства РФ, посвященные регулированию образования (например, постановления от 05.07.2001 №505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг», от 18.10.2000 №796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности», от 05.04.2001 №264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации»), либо содержащие отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (постановление Правительства РФ от 13.09.1994 №1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»).
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования. Этот исключительно многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов может быть сгруппирован следующим образом:
1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (до 9 марта 2004 года – Министерство образования РФ) (приказ Минобразования России от 25.03.2003 №1154 «Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования» и т.д.);
2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе: а) «профильные», т.е.принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (совместный приказ Минюста России №31 и Минобразования России №31 от 09.02.1999 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах") и б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (приказ Минздрава Росси от 26.07.2000 № 284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах», приказ Министра обороны РФ от 10.12.2000 № 575 «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных сил Российской Федерации» и др.).
Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется также следующими нормативными документами:
- типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных;
- разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;
- иными нормативными документами, устанавливающими порядок решения конкретных проблем в сфере образования.
Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных учреждений и организаций. К ним относятся в первую очередь документы по налоговому регулированию, организации бюджетного финансирования, бухгалтерскому учету и отчетности и т.д. [17;245].
Вся совокупность действующих законодательных и нормативных актов определяет условия функционирования образования. И их, безусловно, необходимо учитывать в практической деятельности всем образовательным организациями, независимо от того, являются ли они государственными или нет.
Подводя итоги обзора правовых основ функционирования системы образования, допустимо сделать следующие выводы:
- условия функционирования сферы образования определены законодательно и, следовательно, изменить их можно также только законодательно;
- конкретные проблемы в области экономики образования необходимо рассматривать с учетом всей законодательной базы, включая законы, не относящиеся впрямую к образованию.
1.3 Источники финансирования системы образования
Образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, сравнимую, пожалуй, только с системой военно-промышленного комплекса. Если учесть, что в системе образования занято более 3 млн. человек, то она сосредоточивает в себе более 37 млн. человек, т.е. около 25% населения страны. А если учесть (что, в принципе, возможно сделать) еще и всех слушателей различных курсов, центров, кружков, секций, станций юных техников и др., то число получится весьма внушительное. Можно представить, какая это громадная часть нашего общества. На содержание системы образования обществом направляются большие ресурсы, главным образом - бюджетные средства. Консолидированный бюджет системы образования (только государственной и муниципальной) составляет более 1033 млрд. руб., или около 12% всей расходной части бюджета. (Табл.1.3.1.)
Таблица 1.3.1 - Консолидированные расходы бюджета РФ на образование [45;1]
| 2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2008 |
2009 |
|
| 1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
| Консолидированный бюджет на образование, млрд. рублей |
214,8 |
277,8 |
408 |
475,6 |
593,2 |
801,8 |
1033,3 |
| Федеральный бюджет |
38,1 |
54,1 |
81,7 |
99,8 |
121,6 |
162,1 |
201,6 |
| Территориальные бюджеты |
176,7 |
221,3 |
326,3 |
375,8 |
471,6 |
628,6 |
831,7 |
| Доля расходов консолидированного бюджета на образование в ВВП, % |
2,9 |
3,1 |
3,8 |
3,6 |
3,5 |
3,7 |
3,9 |
| Федеральный бюджет |
0,5 |
0,6 |
0,8 |
0,8 |
0,7 |
0,8 |
0,8 |
| Территориальные бюджеты |
2,4 |
2,5 |
3 |
2,8 |
2,8 |
2,9 |
3,1 |
| 1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
| Доля расходов на образование в консолидированном бюджете РФ, % |
9,7 |
9,7 |
10,2 |
12 |
12,7 |
11,8 |
12,3 |
| Доля расходов на образование федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета, % |
1,7 |
1,9 |
2 |
2,5 |
2,6 |
2,4 |
2,4 |
| Доля расходов на образование территориальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета, % |
8,0 |
7,8 |
8,1 |
9,5 |
10,1 |
9,4 |
9,9 |
Естественно, проблемы системы образования так или иначе затрагивают практически всех членов нашего общества.
Финансирование образования определяется в первую очередь конституционными гарантиями в области образования, предоставляемыми гражданам. Как известно, из Конституции Российской Федерации и конкретизирующего конституционные гарантии Закона Российской Федерации «Об образовании» от 13 января 1996г.:
- все бесплатно должны обеспечиваться дошкольным воспитанием, общим средним образованием и начальным профессиональным образованием;
- бесплатным средним профессиональным образованием и высшим профессиональным образованием должны обеспечиваться те, кто прошел соответствующий конкурсный отбор на объявленных условиях. Это исходные позиции, на которых базируется построение системы финансирования образования. Понятно, что бесплатным образование является для учащихся (их семей), но не для государства:
- учителям и преподавателям необходимо платить заработную плату;
- учебные помещения нужно обслуживать, ремонтировать, обеспечивать теплом, энергией;
- здания нужно строить;
- для учебного процесса необходимо приобретать пособия, приборы, оборудование, мел, тряпки и т.п.
Все это требует расходов, размеры которых определяются двумя основными группами факторов:
- принятым порядком определения размеров средств, направляемых в систему образования, и их распределения между образовательными учреждениями;
- количественными параметрами системы образования (полезно вспомнить определение) и, соответственно, потребностью в средствах для обеспечения ее нормального функционирования. Мировая практика свидетельствует, что система образования имеет возможность нормально функционировать и развиваться, обеспечить полное общее среднее образование для всех граждан страны, когда расходы на эти цели находятся на уровне 5-7% от ВВП (с учетом, разумеется, конкретных условий и традиций каждой страны).
По отношению к ВВП динамика расходов на образование выглядит следующим образом:
Таблица 1.3.2 - Отношение ВВП к динамике расходов на образование в России [11;84]
| Показатель |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
| ВВП, млрд. руб. |
1580,0 |
2300,0 |
2726,0 |
2840,0 |
4100,0 |
6450,0 |
6450,0 |
| Расходы федерального бюджета, млрд. руб. |
284,8 |
435,8 |
529,8 |
501,0 |
575,1 |
855,1 |
1193,5 |
| в том числе: |
|||||||
| на образование |
11,0 |
15,2 |
18,5 |
17,3 |
20,9 |
32,1 |
45,8 |
| в % к ВВП |
0,69 |
0,66 |
0,68 |
0,61 |
0,51 |
0,50 |
0,59 |
| в % к расходам бюджета |
3,86 |
3,49 |
3,49 |
3,45 |
3,63 |
3,75 |
3,84 |
| Расходы консолидированного бюджета, млрд. руб. |
487,0 |
652,7 |
773,1 |
900,0 |
1330,0 |
1780,0 |
2285,0 |
| в том числе: |
|||||||
| на образование |
56,4 |
83,8 |
111,6 |
68,0 |
102,0 |
171,0 |
226,0 |
| в % к ВВП |
3,57 |
3,64 |
4,09 |
2,39 |
2,49 |
2,65 |
2,92 |
| в % к расходам бюджета |
11,58 |
12,84 |
14,44 |
7,56 |
7,67 |
9,61 |
9,89 |
Специфика системы образования заключается в том, что она потребляет выделяемые ей обществом ресурсы. Причем основным видом этих ресурсов являются средства бюджетов различных уровней, т.е. общественные средства, что иллюстрирует табл. 1.3.3. Из таблицы видно, что основным источником финансирования образования являются бюджеты всех уровней. В частности, в настоящее время из федерального бюджета финансируется около 18% расходов на образование, из бюджетов субъектов Российской Федерации - около 22%, из местных бюджетов -60% (это, разумеется, примерное распределение затрат по уровням финансирования).
Таблица 1.3.3 - Структура расходов на образование бюджетов различных уровней по источникам финансирования (в процентах)
| Источник финансирования |
Доля |
| Текущие расходы - всего |
100,0 |
| в том числе: |
|
| средства населения |
5,8 |
| бюджеты всех уровней |
88,2 |
| внебюджетные фонды |
1,5 |
| средства предприятий |
4,5 |
Финансирование - обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. В нашем случае - на осуществление образовательного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание (воспитание) обучающихся, воспитанников. Финансирование предполагает:
- целевое использование средств - расходование средств на установленные заранее определенные цели;
- безвозвратность - предоставленные образовательным учреждениям средства ими непосредственно не возвращаются, не возмещаются. В «классическом» понятии финансирование определяется как «обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на развитие народного хозяйства». Финансирование осуществляется на принципах:
- плановость - средства предусматриваются при составлении бюджета (финансового плана);
- выделения средств по мере их расходования;
- экономность - правильного и рационального расходования средств.
В общем, определение более объемное, но вполне приемлемое. Следует добавить, что эти принципы финансирования в полном объеме включены в действующий бюджетный процесс. Сметное финансирование - предоставление денежных средств из государственного бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов [9;186]. Сметное финансирование осуществляется (точнее должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников.
Смета бюджетного учреждения - документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.
Поскольку основным источником финансирования образования является бюджет (государственный и муниципальный), то и финансирование образования определяется следующими факторами [15;243]:
- системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;
- процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;
- процедурой (порядком) собственно финансирования образования из бюджета.
На данном этапе двумя важными составляющими системы финансирования являются:
- схема финансирования;
- распределение функций между органами, участвующими в финансировании.
В процессе финансирования на федеральном уровне участвуют следующие органы:
- Президент Российской Федерации (высшее должностное лицо);
- Федеральное Собрание Российской Федерации (законодатель);
- Правительство Российской Федерации;
- Министерство финансов Российской Федерации, включая систему Федерального казначейства и его территориальных органов как составную часть Министерства финансов;
- федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета;
- уполномоченные банки (проводящая сеть);
- собственно образовательные учреждения федерального ведения (расходование). Важным механизмом бюджетного финансирования образовательных учреждений выступает нормативная величина федерального норматива бюджетного финансирования. Федеральный норматив бюджетного финансирования – нормативная стоимость реализации государственной образовательной программы в течение года по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося. Размер федерального норматива – минимальная стоимость, обязательная для исполнения бюджетов всех уровней. [11;165] При его расчете не принимаются во внимание следующие расходы:
1) текущие (коммунальные, т.е.: отопление, освещение, водоснабжение, канализация и другие);
2) долгосрочные (капитальные) расходы.
Их финансирование происходит дополнительно к нормативу.
Федеральный норматив бюджетного финансирования рассчитывается по формуле 1.3.1.:
ФНбф = ФОТ + ФМО, (1.3.1.)
где, ФНбф – федеральный норматив бюджетного финансирования;
ФОТ – заработная плата (тарифная и надтарифная часть); начисления на заработную плату; компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию; расходы на повышение разрядов и аттестацию педагогических работников;
ФМО – учебные расходы; канцелярские и хозяйственные расходы; расходы на приобретение мягкого инвентаря и обмундирования; прочие расходы.
ФОТ и ФМО классифицируются по типам и видам образовательного учреждения. При этом сумма норматива бюджетного финансирования регламентирована экономическими нормативами на ФОТ и ФМО.
Соотношения на ФОТ и ФМО устанавливаются на соответствующий период на уровне федерального бюджета и обязательны для региональных и муниципальных бюджетных уровней [23;441].
Этот подход в исчислении потребности на нормативной основе в финансовых средствах по общеобразовательным учреждениям используется на всех уровнях бюджетного финансирования.
Все средства, поступающие в образовательное учреждение не из бюджета, разумеется, являются внебюджетными. В данном случае отличительным признаком является их «непринадлежность» к источнику поступления, т.е. к бюджету (неважно какому именно бюджету). Может быть, это и не самая удачная классификация, но она прочно вошла в обиход, а термин имеет общепринятый характер [27;307]. Таким образом, источники поступления средств в учебное заведение делятся на бюджетные и внебюджетные. Это вовсе не означает, что бюджетные средства не могут двигаться по схеме приобретения государством (собственником бюджетных средств) каких-либо товаров и услуг. Государство, естественно, может приобретать и то, и другое для своих нужд. Поэтому для понимания финансирования необходимо ввести еще один важный признак: финансировать организацию может только ее учредитель-собственник (по определению, данному в Гражданском кодексе Российской Федерации, статья 120).
Финансировать образовательное учреждение, таким образом, может государство или муниципальное образование, а может и частное лицо. Кроме того, известно понятие «самофинансирование». Самофинансирование - это финансирование организацией своих собственных работ (выполняемых внутри организации) за счет средств, находящихся в собственности (распоряжении) этой организации. [15;321] Результаты такой работы могут быть:
- потреблены этой же организацией, в этом случае самофинансирование представляется в виде возмещения собственных издержек по выполнению работы за собственный счет;
- получены в виде некоторого продукта, интеллектуального объекта и т.п., который может быть в дальнейшем реализован, что возместит (полностью, частично или с прибылью) понесенные издержки, или отложен «в запас, в задел» и т.п. Но поскольку оба эти варианта имеют в качестве конечного результата конкретный продукт, в том или ином виде использованный организацией, то, строго говоря, это финансированием не является. Скорее это следует отнести к приобретению организацией товаров, работ, услуг (хотя бы и у своих сотрудников). Другой вопрос, если организация тратит свои средства на проведение, например, исследовательских работ, которые не приносят осязаемого результата (по крайней мере, на определенном отрезке времени), тогда это, наверное, можно считать самофинансированием своих собственных работ. Таким образом, финансирование может осуществляться из
следующих источников:
- бюджет учредителя;
- спонсорские средства;
- собственные средства, находящиеся в распоряжении (собственности).
И уж если быть еще более точным, следует указать, что на цели собственного финансирования могут быть использованы те средства организации, которые остаются у нее после погашения издержек, понесенных для получения этих средств, т.е. прибыль, да еще и после урегулирования отношений с налоговой системой [12;94].
К источникам поступления внебюджетных средств можно отнести:
- доходы от реализации товаров, работ, услуг (доходы от осуществления различных видов деятельности);
- доходы от внереализационных мероприятий (это всякие полученные штрафы, пени, неустойки и т.п.);
- пожертвования (дары, спонсорская помощь, передача по завещанию и т.п.)
Все эти источники поступления внебюджетных средств присутствуют в деятельности образовательных учреждений.
Классифицировать внебюджетные поступления (доходы) можно, наверное, разными способами. Базовыми элементами классификации могут быть избраны две основные группы, определяющие характер деятельности, финансовый результат и возможные налоговые последствия [28;63]. К этим группам относятся:
1. Основная деятельность:
- реализация одной или нескольких образовательных программ, содержание, воспитание обучающихся (воспитанников);
- проведение научно-исследовательских работ;
- деятельность по обеспечению и обслуживанию образовательного и научно-исследовательского процесса.
2. Прочая деятельность, включая иные поступления, т.е. иная разрешенная образовательным учреждениям деятельность, приносящая доходы и не относящаяся к указанным видам основной деятельности.
Средства федерального бюджета направляются на содержание образовательных учреждений федерального ведения, на реализацию федеральных образовательных программ, на образовательные субвенции в рамках финансовых трансфертов в дотационные регионы. Средства бюджетов регионального и муниципального уровней предусматривают ассигнования на содержание учреждений образования, в качестве учредителей которых выступают органы исполнительной власти субъектов федерации, а также на реализацию программ соответствующих субъектов федерации и муниципальных образований.
Термин многоуровневое финансирование применяется в тех случаях, когда финансирование тех или иных мероприятий или учреждения образования осуществляется из бюджетов различных уровней. В тех случаях, когда применяется термин многоканальное финансирование, то имеется в виду, что источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования различных уровней, но и разные виды внебюджетных средств.
Существует и вексельный способ финансирования учреждений образования. Ему предшествует поступление в бюджет векселей различных предприятий и банков в условиях недостатка средств платежа. Финансовые органы передают поступающие векселя в качестве финансирования органам управления образованием. Векселя передаются по определенной номинальной стоимости с указанием конкретных сроков погашения. [26;126]
Получив вексель, орган управления может:
продать вексель на рынке ценных бумаг, потеряв часть номинальной стоимости;
взять в банке ссуду под залог векселя, уплатив проценты за пользованием ссудой;
передать вексель подведомственному образовательному учреждению для оплаты расходов по выполненным работам и оказанным услугам или самостоятельно оплатить эти работы или услуги, выполненные в интересах образовательного учреждения (например, за коммунальные услуги или ремонт помещений);
дождаться погашения векселя и предъявить его на погашение.
Передача векселя от одного векселедержателя другому оформляется соответствующим договором, актом приема-передачи векселя с указанием номинальной стоимости, серии и номера ценной бумаги и занесением в вексель наименования нового владельца. С возрастанием срока обращения векселя снижается его рыночная стоимость в сравнении с номинальной величиной. Дисконтирование при реализации векселя может достигать 30-40% от его номинальной стоимости. При получении денежных средств по векселю дальнейшее распределение средств идет аналогично традиционному порядку финансирования в денежной форме.
Вариант вексельной формы осуществления финансирования по своей сущности близок к системе взаимозачетов, возникающей как средство сокращения неплатежей [11;210]. При реализации финансирования методом взаимозачетов заключался договор между кредитором образовательного учреждения, органом управления образованием и финансовым органом.
Участие образовательного учреждения в заключении договора в качестве одной из сторон возможно, но необязательно. Если образовательное учреждение представляет собой полноправное юридическое лицо на правах хозяйственной самостоятельности, после проведения взаимозачета оно получало от органа управления образованием уведомление о финансировании методом взаимозачета.
Казначейская система исполнения бюджета получила развитие с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 №145. При реализации подобной системы финансирования в первую очередь производиться финансовое обеспечение расходов образовательных учреждений по т.н. "защищенным" статьям бюджетной классификации. При финансировании образовательных учреждений через казначейскую систему исполнения бюджета главный распорядитель кредитов - орган управления образованием отстраняется от процедуры финансовых перечислений денежных средств.
Функции органов управления образованием сводятся к определению сумм, подлежащих перечислению и составлению заявок на финансирование по каждому учреждению с указанием статей расходов. Финансовый орган бюджетные средства перечисляет на банковский счет соответствующего отделения Казначейства, которые зачисляются на лицевые счета образовательного учреждения. На лицевые счета Централизованных бухгалтерий органов управления образованием поступают только денежные средства образовательных учреждений, обслуживаемых этой бухгалтерией.
Делая вывод написанному можно сказать, что источников поступления средств в бюджет образовательного учреждения множество, но основным все же остается бюджетное финансирование, которое осуществляется на основе правовых документов.
2. Действующая практика финансирования учреждений образования Азнакаевского муниципального района РТ
2.1 Общая характеристика деятельности и структура расходов учреждений образования Азнакаевского муниципального района РТ
Муниципальное учреждение - учреждение образования Азнакаевского муниципального района РТ, именуемое в дальнейшем УЧРЕЖЕДЕНИЕ, создано Постановлением исполнительного комитета Азнакаевского муниципального района. Полное наименование на русском языке:
Муниципальное учреждение образования Азнакаевского муниципального района Республики Татарстан.
На татарском языке:
Татарстан Республикасы Азнакай муниципаль районы мэгариф учреждениясе.
Это учреждение является правопреемником управления образования Азнакаевского района и города Азнакаево. Учредителем учреждения является Исполнительный комитет Азнакаевского муниципального района.
Место нахождения учреждения: 423300, РТ, город Азнакаево, улица Ленина, дом 14.
Основной целью учреждения является формирование муниципальной политики в области образования и воспитания. К задачам учреждения относятся:
- создание необходимых условий для реализации конституционного права граждан на получение бесплатного образования;
- обеспечение выполнения Федеральной и Республиканской программ развития системы образования, обеспечение эффективного функционирования и развития образовательных учреждений города и района;
- обеспечение нормативно - правового регулирования в области образования, государственных образовательных стандартов и эффективного функционирования системы образования на уровне государственных нормативов;
- обеспечение прав и защиты законных интересов работников образования, создание условий для организации их обучения, занятости и отдыха, а также формирования здорового образа жизни;
- обеспечение непрерывности процессов воспитания и образования, их качественного развития в соответствии с потребностями общества и с учетом национально-региональной специфики;
- осуществление информатизации системы образования.
Рис. 2.1.1 - Организационная структура учреждения образования аппарата управления Азнакаевского муниципального района РТ
Руководителем Учреждения является начальник. Он является должностным лицом. Назначается на должность и освобождается от должности руководителем исполкома Азнакаевского муниципального района РТ по согласованию с главой муниципального района РТ.
Начальник Учреждения подотчетен исполкому Азнакаевского муниципального района. Он организует работу Учреждения на принципах единоначалия и несет полную ответственность за деятельность учреждения и подведомственных ему муниципальных учреждений.
Отдел образования осуществляет свою работу в бухгалтерии, у нее есть свои специалисты, которые рассчитывают нормативы финансирования и программисты, которые документально оформляют информацию о статистических данных учреждений образования Муниципального учреждения образования Азнакаевского муниципального района РТ (таб.2.1.1.).
Таблица 2.1.1 - Типы образовательных учреждений Азнакаевского муниципального района РТ
| Образовательные учреждения (шт.) |
2007 год |
2008 год |
2009 год |
| Общеобразовательные учреждения |
57 |
55 |
55 |
| Дошкольные образовательные учреждения |
55 |
55 |
54 |
| Учреждения дополнительного образования |
3 |
3 |
3 |
| Итого: |
115 |
113 |
112 |
В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений:
- дошкольные;
- образовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;
- начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;
- дополнительного образования взрослых;
- дополнительного образования детей;
- специальные (коррекционный) для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии;
- для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);
- другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
В 2009 учебном году в Азнакаевском муниципальном районе функционирует 55 общеобразовательных учреждений, в которых обучается 8415 учащихся (в 2008 учебном году 55 школ, 8265 обучающихся). Из них: начальных - 16, основных - 2, средних - 35, коррекционных школ 8-городского вида - 2(Таб.2.1.2.).Средняя наполняемость классов - 16 человек (город - 22 человека, село - 9 человек).
Таблица 2.1.2 - Виды образовательных учреждений Азнакаевского муниципального района РТ
| Общеобразовательные учреждения; шт. |
2007 год |
2008 год |
2009 год |
| а) начальные |
13 |
12 |
16 |
| б) основные |
- |
1 |
2 |
| в) средние |
42 |
40 |
35 |
| г) коррекционные школы |
2 |
2 |
2 |
| Итого: |
57 |
55 |
55 |
В 54 дошкольных учреждениях воспитываются 3439 детей (в 2008 учебном году: ДОУ - 55, детей в них - 3520). Охват дошкольным образованием составляет 82% (по РТ -71,5%). Из них 54 дошкольных образовательных учреждений: детских садов - 32; детских садов комбинированного вида - 11; детских садов компенсирующего вида - 1; детских садов общеразвивающего вида - 6; детских садов присмотра и оздоровления - 2; детских садов Центров развития ребенка - 2.
В 2009 учебном году профильное обучение осуществляется в 12 общеобразовательных учреждениях (8 городских, 1 сельской, 3-х школах п.г.т. Актюбинский). В Азнакаевском муниципальном районе функционирует 54 дошкольных образовательных учреждения (далее - ДОУ) разных видов и категорий, в которых воспитывается 3520 детей с 8 месяцев до 7 лет. Охват дошкольным воспитанием за последние два года стабилен и составляет 86 % (по РТ 71,5 %, по РФ - 61,5 %). В Азнакаевском муниципальном районе эксперимент по введению предпрофильного и профильного обучения осуществляется с 2004-2005 учебного года. На сегодняшний день охват образовательных учреждений предпрофильным и профильным обучением представлен в данной диаграмме. (рис.2.1.2.)
Рис. 2.1.2 - Количество школ с предпрофильным и профильным обучением
Говоря о количестве учащихся можно сказать, что образовательных учреждений нашего района с каждым годом растет. (Таб.2.1.3.)
Таблица 2.1.3 - Количество учащихся в образовательных учреждениях Азнакаевского муниципального района РТ
| 2007г. |
2008г. |
2009г. |
|
| Итого учащихся |
8616 |
8265 |
8415 |
| Основная школа |
- |
54 |
101 |
| Начальная школа |
119 |
104 |
148 |
| Коррекционная школа |
140 |
129 |
128 |
| Средняя школа |
8357 |
7978 |
8037 |
| Всего в дошкольном образовании |
3575 |
3527 |
3439 |
Возможно, это связано с улучшением качества жизни населения и помощью государства многодетным семьям.
Демографический спад в нашем районе в возрастной группе от 7 до 10 лет за последние 5 лет составил примерно 15%, что серьезно отразилось на развитии начального общего образования .(таб.2.1.4.) Ежегодно уменьшается число первоклассников. Кроме того, постепенно снижается, в соответствии с единой общероссийской тенденцией, коэффициент охвата детей начальным общим образованием.
Таблица 2.1.4 - Численность учащихся начальных классов в школах Азнакаевского муниципального района РТ
| класс/год |
2007 |
2008 |
2009 |
| 1 класс |
719 |
684 |
700 |
| 2 класс |
734 |
712 |
676 |
| 3 класс |
784 |
731 |
716 |
| 4 класс |
842 |
790 |
729 |
| 5 класс |
3079 |
2917 |
2821 |
Практически отсутствует очередность по устройству детей в ДОУ и имеется возможность 100% охвата детей дошкольным воспитанием.
Важной особенностью развития системы образования в многонациональном Азнакаевском районе является целенаправленная работа в соответствии с законодательством РФ и РТ по созданию целостной системы национального образования, включающей дошкольное, общее и средне-профессиональное образование. На сегодняшний день в районе насчитывается 55 образовательных учреждений. Из 55-и образовательных учреждений: 36 с татарским языком обучения, 1 гимназия, 8 русско-татарских, 7 русских, 1 чувашская начальная школа, 2 коррекционные школы.
В районе наблюдается устойчивая стабильность охвата детей татарской национальности воспитанием и обучением на родном (татарском) языке. За последние 3 года показатель охвата составляет 61 %.
В последние годы растет число детей дошкольного возраста с различными отклонениями в физическом и психическом развитии. Отделом образования, дошкольными учреждениями района и города ведется работа по созданию в детских садах условий для оздоровления и коррекции нарушений в физическом и психическом развитии детей. Так, в 25 ДОУ функционирует 41 специализированная (коррекционная, оздоровительная) группа, в которых воспитываются 970 детей, что составляет 28 % (по РТ 15 %) от общего количества воспитанников.
Рис. 2.1.3 - Динамика численности учащихся начальных классов
Несмотря на широкую сеть специализированных групп и дошкольных учреждений потребность в них остается высокой. 417 детей нуждаются, но не обеспечены специализированными ДОУ.
В состав Муниципального учреждения образования Азнакаевского муниципального района включает в себя 55 общеобразовательных учреждений, 54 дошкольных учреждения и 3 учреждения дополнительного образования. Качество и нормативы финансирования контролируются Управлением образования Азнакаевского муниципального района.
При изучении источников финансирования общеобразовательных учреждений было установлено что, не обеспечен установленный законодательством размер оплаты труда работников учреждений образования, превышающий уровень средней заработной платы в Российской Федерации; не реализуется система льгот различным категориям обучающихся, а также видов и норм материального обеспечения учащихся; не введен механизм предоставления гражданам личного государственного образовательного кредита; устарели требования к образовательным учреждениям в части строительных и санитарных норм и правил, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; не созданы соответствующие фонды развития образования; отсутствуют научно обоснованные федеральные и региональные нормативы финансирования; недостаточно четко определена система налоговых льгот, стимулирующих развитие образования.
2.2 Порядок финансирования учреждений образования на муниципальном уровне
При финансировании учреждений образования финансовые органы перечисляют средства на счета государственного органа управления образованием, который является главным распорядителем средств. Денежные средства при этом поступают раздельно по "защищенным" и "незащищенным" статьям расходов. Орган управления образованием распределяет их между учреждениями образования, определяет в соответствии со статьями экономической классификации направления расходования средств и распределяет суммы финансирования конкретных образовательных учреждений.
На муниципальном уровне чаще всего перечисления средств образовательным учреждениям не происходит, поскольку только небольшая доля общеобразовательных учреждений имеет все права юридических лиц, включая расчетные счета. Для таких учреждений средства перечисляются на счета Централизованной бухгалтерии органа управления образованием, которая и осуществляет все расчеты за образовательные учреждения такого типа. Бюджетное финансирование осуществляется в зависимости от наличия государственного задания (контрольных цифр) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации. Таким образом, государственное задание на подготовку является необходимым условием для получения государственного финансирования, но недостаточным. Размеры финансирования образовательных учреждений зависят не только от объемов государственного заказа на подготовку (переподготовку, повышение квалификации) обучающихся, но и от нормативов финансирования образовательных учреждений.
В соответствии со статьей 41 Федерального закона "Об образовании" финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Государственный норматив финансирования состоит из федерального норматива финансирования и регионального норматива финансирования и регионального норматива финансирования - норматива финансирования субъекта Российской Федерации. Основополагающий норматив финансирования - федеральный, так как он является минимально допустимым. Ведомственные, региональные и местные нормативы должны дополнять размер федерального норматива. Назначение этих нормативов - вносить коррективы в нормативное финансирование с учетом специфики образовательного учреждения, его территориального и климатического месторасположения, и должны быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования образовательного учреждения. Пунктом 3 статьи 41 Федерального закона "Об образовании" было предусмотрено, что федеральные нормативы финансирования устанавливаются ежегодно федеральным законом одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год.
Основным источником финансирования образовательных учреждений по-прежнему остаются бюджетные ассигнования, рассчитанные на основе установленного норматива – минимальной стоимости обучения (содержания) одного обучающегося (воспитанника) в год по каждому типу, виду образовательного учреждения. В расчет норматива включаются:
- расходы на оплату труда и начисления на заработную плату;
- компенсационные выплаты на книгоиздательскую продукцию;
- частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом (услуги связи, охрана зданий, питание, стипендии, приобретение наглядных пособий, канцелярских товаров, хозяйственные, транспортные и прочие расходы).
При расчете норматива не учитываются расходы, связанные с приобретением оборудования, проведением текущего и капитального ремонтов, оплатой коммунальных услуг, проведением общезначимых и оздоровительных мероприятий. Источником финансирования муниципальных образовательных учреждений являются субвенции, выделяемые из муниципального бюджета. Образовательные учреждения могут привлекать дополнительные средства за счет оказания платных образовательных услуг, добровольных пожертвований и целевых взносов. Независимо от количества привлеченных средств бюджетное финансирование образовательного учреждения не снижается.
Основанием для получения средств из государственного бюджета является зарегистрированная в автоматизированной системе государственного казначейства поквартальная роспись расходов по главным распорядителям средств в разрезе подведомственных учреждений, программ и мероприятий с распределением планируемых ассигнований по всем подразделениям бюджетной классификации.
Финансирование расходов учреждений образования, содержащихся за счет средств бюджета, осуществляется органами государственного казначейства.
В процессе финансирования на муниципальном уровне участвуют следующие органы:
- законодатели муниципального уровня;
- финансовые отделы;
- отделы народного образования;
- казначейства, банки, отделения банков;
- муниципальные образовательные учреждения (бюджетополучатели).
В РТ введен новый порядок финансирования: с 1 января 2008 года для общеобразовательных школ, с 1 июня для дошкольных учреждений.
Введение системы нормативного финансирования наглядно показывает проблемы формирования бюджета образовательных учреждений:
- дефицит утверждаемого бюджета;
- малое количество учащихся в сравнении с проектной мощностью зданий;
- низкая наполняемость в классах.
По общеобразовательным учреждениям нормативное значение по соотношению численности педагогического и административно-хозяйственного персонала 70/30. Фактическое значение составляет по городу 66/34, по селу 66/34. С введением нормативного финансирования радикально изменится финансовая жизнь в отрасли «Образование» нашего района:
- руководители образовательных учреждений будут являться распорядителями средств;
- финансовые операции будут проходить через лицевые счета учреждений;
- руководители образовательных учреждений непосредственно будут заинтересованы в осуществлении оптимизации расходов;
- повысится ответственность руководителей образовательных учреждений за качество обучения, престижность своего учреждения;
- привлечение дополнительных (внебюджетных) источников финансирования;
- определение приоритетных статей расходов, исходя из интересов учреждения.
На сессии районного Совета принята программа «Оптимизация сети образовательных учреждений Азнакаевского муниципального района». В соответствии с этой программой муниципальное учреждение образования Азнакаевского муниципального района в 2008 учебном году провело ряд оптимизационных мероприятий:
1. Реорганизовано 4 учреждения дополнительного образования (ЦЦТ, СЮтех, СЮтур, Аврора) путем объединения в ЦДГ;
2. Реорганизовано 6 школ: - 3 школы со средних в начальные (с. Ильбяково, Масягутово, Агерзе);
- 1 основная школа в начальную (с. Балтачево);
- 2 средние школы в основные (с. Сапеево, с. Чекан);
З. Ликвидированы МОУ МУК и МДОУ с. Катимово.
4. Осуществлен перевод 2 школ в здании детских садов, 5 детских садов в здания школ.
Таблица 2.2.1 - Объем финансирования учреждений образования бюджета Азнакаевского муниципального
| Наименование расходов |
2007 год |
2008 год |
2009 год |
||
| Сумма (тыс.руб.) |
Удельный вес (%) |
Сумма (тыс.руб.) |
Удельный вес (%) |
Сумма (тыс.руб.) |
|
| Расходы на зарплату |
247364 |
71 |
272521 |
71,4 |
354521,1 |
| Приобретение услуг |
74889 |
21,5 |
73489 |
19,2 |
108055,1 |
| Прочие расходы |
12905 |
3,7 |
17971 |
4,7 |
17207 |
| Поступление нефинансовых активов |
13128,4 |
3,8 |
17415,6 |
4,7 |
21583,1 |
| Итого: |
348286 |
100 |
381397 |
100 |
501366,3 |
Технология распределения денежных средств на экономические статьи показывающие вид финансовой операции, носит унифицированный характер для любого бюджетного учреждения, включая образовательное. Из таб.2.2.1. мы видим, что из года в год финансирование связанное с расходами на оплату труда, приобретение инвентаря, оплату коммунальных услуг увеличивается.
Конечно, повлиял фактор повышения цен на оплату труда преподавателей и коммунальные услуги растут почти каждые пол года. Но еще это связано с преобразованием и изменением законодательства в области образования, введением новых проектов и программ.
Обеспеченность площадью на 1-го занимающегося в общеобразовательных школах по городу норматив 13,37, по селу 10,18, фактическое значение по городу 9,9, по селу 18,6; в дошкольных учреждениях норматив по городу 11,28, по селу 12,79, фактическое значение по городу 12,24, по селу 15,88. Средняя наполняемость класса составляет по городу - 22 ученика (при норме 25), по селу - 9 (при норме 14). Разработан план оптимизационных мероприятий бюджетных средств для достижения нормативного уровня.
Рис. 2.2.1 - Структура расходов на содержание учреждений образования Азнакаевского муниципального района в 2009 году
Из рисунка понятно, что в общем объеме расходов учреждений образования преобладают расходы на заработную плату, что конечно же правильно, ведь ни одну книгу не заменишь тем опытом и знаниями накопленными преподавателями.
Таблица 2.2.2 - Анализ объема финансовой помощи бюджету Азнакаевского муниципального района РТ
| Направление расходов |
2008 год |
2009 год |
||
| Сумма (тыс.руб.) |
Удельный вес (%) |
Сумма (тыс.руб.) |
Удельный вес (%) |
|
| Субвенция бюджету на получение образования |
150815 |
50,3 |
135477,3 |
44,3 |
| Субвенция на организацию обучения учащихся с отклонениями в развитии, оздоровительных учреждений |
8567 |
2,8 |
8550 |
2,8 |
| Субсидии бюджету на организацию и предоставление образования |
139554,5 |
46,6 |
161180 |
52,7 |
| Субвенция на реализацию государственных полномочии в области образования |
233 |
0,19 |
227 |
0,9 |
| Субсидии на комплектование книжных фондов, библиотек |
198 |
0,11 |
199 |
0,1 |
| Итого: |
299367,5 |
100 |
305633,3 |
100 |
Из регионального и местного бюджета на получение и организацию обучения учащихся в виде субвенций получено в 2009 году 135447,3 тыс.руб., что на 15337,7 тыс.руб. меньше, чем в 2008 году.(таб.2.2.2.) Это сокращение связано с программой «Оптимизации бюджетных учреждений». При оптимизации было сокращено 417 штатных единиц. При этом экономия бюджетных средств составила:
-по заработной плате 4 023 685 рублей;
-по коммунальным услугам 353 315 рублей.
Субсидии на получение образования в общем объеме финансирования составляют 44,3 %, а субсидии на предоставление обучения 52, 7%. Это связано со строительством в поселке Манауз школы № 9 и с оснащением в школ компьютерами.
Рис. 2.2.2 - Объем финансовой помощи учреждениям образования Азнакаевского муниципального района РТ
На рис.2.2.2. наглядно показано, что на объемы финансовой помощи бюджету Азнакаевсого муниципального района РТ в 2008 году потрачено меньше средств, чем в 2009.
Объемы финансирования учреждений образования Азнакаевского муниципального района РТ из бюджетов разных уровней увеличиваются по сравнению с прошлыми годами. Скорее всего это связано с увеличением в районе количества школ и проведением компьютеризации всех школ.
Делая вывод, сравниваем бюджетное и внебюджетное финансирование рис. 2.2.3., которое показывает, что основным источником финансирования в Азнакаевском районе являются бюджетные средства. Но с каждым годом объемы внебюджетного финансирования будут расти, в связи с введением нового порядка подушевого финансирования.
Рис. 2.2.3 - Бюджетное и внебюджетное финансирование учреждений образования Азнакаевского муниципального района РТ
На основании сделанной работы можно сделать вывод о том, что средства поступающие в учреждения образования полностью покрывают потребности их владельцев, но для улучшения качества образования и условий обучения необходимо изменить систему финансирования.
2.3 Состав и структура внебюджетных источников финансирования учреждений образования на муниципальном уровне
Основными источниками внебюджетных средств являются доходы от самостоятельной деятельности образовательного учреждения, осуществляемой за рамками той деятельности, которая финансируется из бюджета учредителя, а также различные пожертвования, не имеющие целевого характера.
Когда говорят о внебюджетном финансировании, следует это понимать, как расходование прибыли, полученной в результате приносящей доходы деятельности, а также пожертвований, полученных от «не учредителей», на возмещение расходов по необходимым для деятельности организации видам деятельности.
Как показано в табл. 2.3.1. есть разница в том, сколько планировали средств на финансирование учреждений образования и тем, сколько фактически поступило на счет банка. Для сравнения возьмем показатели за 2009 год: школы утвердили на 9830 тыс.рублей, а поступило на 3991,3 тыс.рублей меньше.
Таблица 2.3.1 - Доходы от предпринимательской и иной приносящий доход деятельности (тыс.руб)
| Наименование типов учреждений образования |
2008 год |
2009 год |
||
| Утверждено |
Поступило |
Утверждено |
Поступило |
|
| Школы |
261,6 |
97,8 |
9830 |
5838,7 |
| Дошкольные учреждения |
24318,2 |
19626,8 |
29363,1 |
24697,4 |
| Прочие |
2919,5 |
2227,2 |
7319,8 |
6310,7 |
| Всего: |
27499,3 |
21951,8 |
46512,9 |
36846,8 |
Из рис. 2.3.1. видно, что поступление доходов от внебюджетной деятельности в школах возросло в 59 раз, в дошкольных учреждениях в 1.5 раза, а в остальных почти в 3 раза.
Расходы по смете доходов и расходов по внебюджетным средствам не могут превышать суммы, предусмотренные в доходной части сметы.
Рис. 2.3.1 - Поступление источников от внебюджетной деятельности Азнакаевского муниципального района РТ (тыс.руб.)
Внебюджетное финансирование учреждений образования в 2009 году возросло по сравнению с 2008 годом на 14894,5 рублей, что положительно влияет на экономическое состояние этих учреждений. Значит население и предприятия нашего района заинтересовано в получении конкурентоспособного образования.
Таблица 2.3.2 - Показатели по привлечению внебюджетных средств (в тыс. руб)
| Показатели |
2008 год |
2009 год |
| 1 |
2 |
3 |
| Количество учреждений привлекающих внебюджетные средства |
113 |
112 |
| Получено средств от внебюджетной деятельности: всего |
21951,7 |
36846,2 |
| В том числе от: благотворителей |
1474,8 |
6743,4 |
| Аренды помещений |
1,7 |
- |
| Платы родителей за услуги учреждений |
606,5 |
418,9 |
| 1 |
2 |
3 |
| Платы родителей за содержание детей |
19626,7 |
24682,2 |
| Сдача макулатуры и металлолома |
0,8 |
- |
| Выручка школьных столовых |
- |
4735,2 |
| Других источников |
241,0 |
266,5 |
Из табл.2.3.3. следует, что учреждение имеет несколько источников финансирования.
В Азнакаевском муниципальном районе количество учреждений, привлекающих внебюджетные средства, составляет 113 учреждения (в 2009 году - 112), из них 26 школ (в 2008 году - 26), 54учреждения дошкольного образования (в 2008 году - 55), 3 учреждения дополнительного образования (в 2008 году - 6). Всего в 2008 году получено средств от внебюджетной деятельности 21951,7 тыс.рублей, в том числе получено средств от платных образовательных услуг – 20233,2 тыс.рублей. За 9 мес. 2009г. получено средств от внебюджетной деятельности на сумму 24682,2 тыс.руб., в том числе от платных образовательных услуг 22453,6 тыс.руб. В учреждениях образования разработаны; Положение о платных услугах, договора с преподавателями курсов, договора с родителями, смета расходов. В учреждениях образования проводятся родительские собрания, заседания родительского комитета, где представляются отчеты по собранным денежным средствам.
Рис. 2.3.2 - Внебюджетное финансирование расходов на образование Азнакаевского муниципального района (тыс.руб.)
Проанализировав источники поступления внебюджетных средств мы видим, что планировалось получить 46512,9 тыс.руб., а использовали на 9666.7 тыс.руб. меньше. Не использованные денежные средства на балансе переходят на следующий финансовый год. (рис.2.3.2.)
Таблица 2.3.3 - Состав источников внебюджетных средств за 2009 год (тыс. руб.)
| Источники средств |
Утверждено |
Использовано |
Отклонение от сметы |
|
| По сумме |
В % |
|||
| Получено средств от внебюджетной деятельности: всего |
46512,9 |
36846,2 |
9666,7 |
100 |
| В том числе от: благотворителей |
6853,8 |
6743,4 |
110,4 |
18,3 |
| Аренды помещений |
124 |
- |
124 |
- |
| Платы родителей за услуги учреждений |
626,4 |
418,9 |
207,5 |
1,1 |
| Платы родителей за содержание детей |
30464,4 |
24682,2 |
5782,2 |
66,9 |
| Сдача макулатуры и металлолома |
89 |
- |
89 |
- |
| Выручка школьных столовых |
7854,4 |
4735,2 |
3119,2 |
12,8 |
| Других источников |
500,9 |
266,5 |
234,4 |
0,9 |
Основные источники поступления внебюджетных средств – это родительская плата за услуги учреждений в сфере обучения и оздоровления детей (66,9%), от благотворителей (18,3%), выручка школьных столовых (12.8%).(таб.2.3.4.) Фактические расходы за счет внебюджетных средств составляют 32170,5 рублей. Это 69.7 % от поступивших средств (32170,5 / 46126,9 * 100) и они распределились по следующим основным статьям сметы согласно бюджетной классификации:
Таблица 2.3.4 - Распределение фактических расходов, производимых за счет внебюджетных средств за 2009 год (тыс.руб.)
| Направление расходов |
Смета расходов |
Фактическое поступление расходов |
Отклонение от сметы |
| Всего поступлений |
46512,9 |
36846,2 |
9666,7 |
| Всего расходов: |
46126,9 |
32170,5 |
13956,5 |
| а) текущие |
47902,7 |
45412,6 |
24900,7 |
| б) капитальные |
39401,1 |
25922,6 |
13478,5 |
| в) прочие расходы |
19356,1 |
17065,4 |
22906,1 |
Из таблицы следует, что планируемые расходы в учреждении предусматривали их осуществление в пределах поступлений т.е., в сумме 46512,9 рублей. Однако, при фактическом использовании оказалось, что поступление сократилось.
В этом случае учреждение должно было сократить и расходы, что и было осуществлено. Фактические затраты по укрепленным статьям бюджетной классификации оказались ниже сметных на 13956,5 рублей.
Вывод, фактически планируемые затраты и используемые денежные средства от внебюджетной деятельности существенно отличаются. Значит учреждения образования недополучают финансовые средства, что отрицательно сказывается на деятельности учреждений – в основном сокращаются расходы на заработную плату, а следовательно отрицательно влияет на качество оказываемых услуг.
3. Направления совершенствования финансирования образования
3.1 Основные проблемы финансового обеспечения муниципального учреждения образования
В последние годы проблемы образования не только вышли „на передовые позиции“ реформирования (это бывало и раньше, причем с определенной регулярностью, что легко проследить по истории), но и стали предметом активного обсуждения. Участвуют в нем работники системы образования, органов управления образованием разных уровней, учащиеся, родители, политики. Связано это с тем, что так или иначе проблемы образования касаются едва ли не всего населения страны. Все мы либо сами учимся, либо учатся наши дети и/или внуки, родственники, знакомые работают в образовательных учреждениях и т.д. и т.п. Стало общим местом критиковать содержание и качество образования, низкие оклады учителей и преподавателей, говорить о постепенном или даже резком отставании и нашего образования от западных стран, низком материальном обеспечении учебного процесса. Основной причиной такого положения практически все называют, в первую очередь, недостаточное финансирование образования, дружно предлагая властям на всех уровнях увеличить в 2(3–4–5 раз и т.д. кто и насколько может решиться) расходы на образование. Одновременно со стороны контрольных органов не однократно раздаются заявления о не целевом расходовании бюджетных средств, выделяемых на образование, что иногда воспринимается как разбазаривание средств, если не сказать больше. В свою очередь финансовые органы указывают на наличие остатков неизрасходованных средств на счетах образовательных учреждений, что воспринимается как„перефинансирование“.
Одно из основных направлений финансовой политики – обеспечение достаточного финансирования соответствующих бюджетов. Для этого в мае 2009г. Правительством РФ были утверждены «Правила распределения дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ на 2009 год». С использованием этой методики отбор субъектов РФ для предоставления дотаций производится на основании показателей, характеризующих сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ, от которой зависит сбалансированность местных бюджетов.
При этом право на получение дотаций имеют субъекты РФ, в которых при исполнении консолидированных бюджетов сложился недостаток доходов на финансовое обеспечение расходных обязательств. Из распределения исключаются регионы, уровень фактической бюджетной обеспеченности которых на 10 % выше среднероссийского показателя. Условием предоставления указанных дотаций является отсутствие просроченной задолженности по социально значимым расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Основным условием стабильного функционирования муниципальных образований является обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки их финансового положения.
В результате основные проблемы появились не у федерального бюджета, а у региональных и местных бюджетов. Это – и снижение поступлений от налога на прибыль организаций, и рост безработицы, влекущий за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов.
В связи с этим вводится механизм адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам. Этот вопрос решался при внесении изменений в федеральный бюджет 2009г., которые содержат новые условия и параметры развития экономики страны. Внесение данных изменений позволит решать следующие задачи:
- безусловное выполнение всех социальных обязательств, взятых на себя государством, и реализацию национальных проектов;
- пересмотр всех инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности и безотлагательности, а также определения возможности использования их в качестве «локомотивов» стабилизации экономики.
Важнейшей проблемой является не только объем финансовых средств, но и обеспечение прозрачности и эффективности их использования. Инструментом, обеспечивающим эти принципы, станет Федеральный закон «Об отчете Правительства РФ и информации Центрального банка РФ о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики РФ, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики», принятый Государственной Думой 22 мая 2009г. Этот закон обязывает Правительство РФ ежеквартально представлять парламенту всю информацию о средствах, идущих на преодоление кризиса с указанием не только банков, но и конечных получателей этих средств.
Предложения по решению проблем бюджетного финансирования:
1. Необходимо упорядочить бюджетное законодательство, в частности внести уточнения в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие:
- передачу права утверждения сводной сметы доходов и расходов учреждения, в том числе образовательного, руководителю этого учреждения;
- включение бюджетополучателей в процедуру разработки бюджета. Это обусловлено тем, что действующий порядок распределения бюджетных средств, и установленное законодательством требование перехода к нормативам финансирования должны предусматривать объективно сложившиеся особенности отдельных бюджетных учреждений, образовательных, связанных с их профилем, материальной базой, территориальным расположением и др. факторами, которые не могут быть в полной мере учтены главными распорядителями бюджетных средств, составляющих проект бюджета;
- пересмотр срока доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях до бюджетных учреждений и его увеличение до 30 дней с момента утверждения сводной бюджетной росписи расходов независимо от уровня бюджета;
- доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях, объёмах доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств одной строкой;
- предоставление права бюджетополучателям осуществлять расходование средств бюджета в пределах общей суммы финансирования, самостоятельно определяя их распределение по статьям экономической классификации. При этом финансирование также должно осуществляться одной строкой, а не постатейно, как это делается сейчас;
- корректировку росписи расходов бюджета на основе фактически произведённых расходов в соответствии с кодами бюджетной классификации, предоставленными в бухгалтерском отчёте за конкретный отчётный период;
- передачу утверждённой сметы доходов и расходов в течение одного дня со дня её получения бюджетным учреждением или со дня её утверждения руководителем организации (если такое право ему будет предоставлено);
- компенсацию по решению судебных органов морального и материального ущерба бюджетному учреждению казначейством в размере, превышающем размер недофинансирования, повлекшего указанный ущерб;
- сохранение за бюджетным учреждением остатка средств, обоснованно образовавшегося по состоянию на 31 декабря текущего года на счёте бюджетного учреждения; наделение руководителя бюджетного учреждения правом на установление порядка, сроков и целевого назначения расходования этого остатка, включая составление учреждением отдельной сметы расходования этих средств.
2. Необходимо при определении объёмов бюджетного финансирования образования на очередной финансовый год руководствоваться следующими принципами:
- общий объём бюджетного финансирования образования должен быть увеличен в соответствии с положениями Национальной доктрины развития образования и программными документами Правительства РФ, предусматривающими опережающий рост бюджетных ассигнований в эту сферу деятельности;
- в качестве приоритетных статей экономической классификации, по которым должно быть предусмотрено увеличение по обоснованным расчётам, необходимо выделить оплату труда, трансферты, расходы на обеспечение учебного процесса, комплектование библиотек, проведение учебно-производственных практик, проведение учебно-научных студенческих семинаров и конференций, обеспечение учебными материалами и пособиями и т.п., приобретение учебного и научного и учебно-производственного оборудования, капитальный и, особенно, текущий ремонт. Необходимо также предусмотреть увеличение расходов на оплату коммунальных услуг. При этом финансирование должно выделяться одной строкой.
3. Целесообразно изменить подходы к бюджетному финансированию капитального ремонта и приобретения оборудования для образовательных учреждений, переведя эти расходы из раздела 14 «Образование» функциональной классификации в федеральную адресную инвестиционную программу или формируемый в составе бюджета бюджетный фонда развития образования. Это позволит:
- обеспечить концентрацию финансовых ресурсов на действительно важных направлениях, требующих значительных инвестиций;
- повысить обоснованность проводимых работ, осуществляемых закупок и т.д. вследствие применения отработанных процедур реализации инвестиционных проектов и использования опыта специалистов в этой области;
- обеспечить правила взаимодополнения бюджетных и внебюджетных ресурсов при решении единых инвестиционных задач без нанесения финансового урона учреждению.
4. Необходимо отказаться от практики централизованного планирования структурных и организационных преобразований в сфере образования, сделав основной упор на постепенный запуск механизмов саморегулирования.
5. При переводе стипендий в разряд адресных социальных выплат следует сохранить порядок их назначения через образовательные учреждения, т.е. через места фактического нахождения учащихся, а не места их проживания.
6. Целесообразно отменить регрессию единого социального налога для образовательных учреждений, установив вместо этого сниженную ставку данного налога.
7. Необходимо предусмотреть возможность отмены финансирования начислений на оплату труда (единого социального налога) и прямого перечисления этих средств со счёта бюджета.
8. Необходимо освободить бюджетные учреждения от уплаты налогов с бюджетных средств, к которым отнесены все доходы бюджетного учреждения, в том числе от осуществления соответствующей деятельности с использованием государственного имущества, переданного ему в оперативное управление.
3.2 Направления повышения уровня финансирования деятельности системы образования
Сегодня много говорится о качестве: качество производства, качество продукции, качество питания и т.д., проверить которые можно с помощью определенных вещественных показателей. Сущность эффективности любого экономического явления заключается в том, чтобы на каждую единицу затрат – трудовых, материальных и финансовых – добавиться существенного увеличения результата конкретной деятельности. Следовательно, чем больше соотношение результатов деятельности и затрат, тем выше эффективность.
Но есть определенная категория потребностей людей – услуги, в частности, образование, качество которого сложно оценить, так как оно не исчерпывается результатом обучения. Это и оснащенность школы, в которую пришел учиться ребенок, и квалификация учителя, который преподает ему урок, и многое другое. Все эти факторы оказывают сильное влияние на результат, на итоговую оценку. Несмотря на сложную корреляционную зависимость от многих факторов, стоит задача: создавать такие условия, чтобы ученики и студенты получали качественное образование.
На сегодняшний день уже можно считать общепринятым, что наиболее эффективным является финансирование бюджетной услуги, а не бюджетного учреждения. Необходимость отказа от финансирования учреждений и переход к финансированию бюджетной услуги определенного объема и качества зафиксирована в Республиканской программе региональных финансов.
В случае оценки эффективности услуги общего образования должна идти речь не о том, много или мало средств выделяется учреждениям образования, а о том, как более рационально и с наибольшим эффектом использовать выделяемые средства. Нужно в этом направлении очень тщательно поработать и создать систему выявления эффективности использования бюджетных средств в системе образования Республики Татарстан, оценки эффективности деятельности муниципалитетов по модернизации системы образования, включая показатели реструктуризации (оптимизации) сети учреждений.
Эта работа предусматривает изменение механизмов финансирования отрасли, создание учреждений новых организационно-правовых форм, перевод учреждений в автономию, развитие частно - государственного партнерства, реструктуризацию сети учреждений, оснащение современным учебным оборудованием. Наиболее эффективным является финансирование бюджетной услуги, а не бюджетного учреждения.
На первый план выходит вопрос о более рациональном и наиболее эффективном использовании выделяемых средств. В этой связи необходимо создать систему оценки эффективности использования бюджетных средств в системе образования, деятельности муниципалитетов по модернизации системы образования.
Эффективность деятельности системы образования Республики Татарстан характеризуется динамикой изменения следующих показателей:
- введение нормативного подушевого финансирования;
- как следствие введения нормативного подушевого финансирования, проведение мероприятий по оптимизации (реструктуризации) сети учреждений образования, в т.ч. децентрализация государственного и муниципального сектора образования, изменение организационно-правового статуса учреждений, усиление их финансовой хозяйственной самостоятельности;
- введение новой системы оплаты труда.
Основным механизмом, позволяющим повысить эффективность бюджетных расходов в образовании, признан переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги, учащихся.
Применение подушевого норматива в общем образовании является своего рода спусковым механизмом для активизации оптимизации сети учреждений, формирование новой системы оплаты труда учителей, связанной непосредственно с результатами их работы, в целом повышения эффективности бюджетных расходов, повышения степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.
Финансирование образовательной сети ежегодно только воспроизводит сложившуюся нерациональную структуру образовательных расходов и внутри муниципалитетов и внутри самих образовательных учреждений.
Тогда как расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося позволяет сформировать бюджеты исходя из формализованных, строгих и прозрачных критериев, произвести выравнивание бюджетной обеспеченности.
Реструктуризация подразумевает системный характер оптимизации сети учреждений образования на муниципальном уровне , в том числе абсолютную согласованность действий органов управления образованием всех уровней, учреждений образования, общественности в рамках существующих полномочий и ответственности.
Введение новых механизмов модернизации системы образования не возможны без всемирной поддержки педагогическим обществом, поэтому повышение уровня заработной платы работникам образования – приоритетный вопрос социальной политики.
Таким образом, общий подход к понятию «эффективность» указывает на необходимость изучения соотношения затрат и результатов образовательной деятельности. В качестве затрат мы рассматриваем бюджетные средства, а в качестве прямых результатов – ЕГЭ. [33;28]
Анализ эффективности деятельности учреждений образования – это система, включающая в себя: системное исследование состава, структуры, и динамики трудовых, материальных и финансовых ресурсов школы; изучение состава и динамики финансовых результатов; выявление внутренних и внешних факторов, влияющих на эффективность деятельности.
Для оценки деятельности образовательного учреждения с позиции качества оказываемых услуг при эффективном использовании бюджетных средств сформулировали систему показателей для анализа эффективности финансово-экономической деятельности образовательного учреждения (Приложение 1), которая может быть использована как единичным учреждением, так и отделом образования, что позволит сформировать базу сопоставимых показателей по району, области.
Предложенные блоки анализа позволяют решить задачи оценки эффективности деятельности образовательных учреждений с учетом целевой направленности исследуемого объекта. Анализ эффективности использования ресурсов и финансового состояния позволит внутренним пользователям при принятии управленческих решений выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, в то время как индикаторы предоставят возможность внешним пользователям определить состояние образовательного учреждения в разрезе финансовой, социальной и образовательной деятельности, а также в сравнении с другими идентичными учреждениями.
Общеобразовательным учреждениям присущ целый ряд особенностей, на которые следует акцентировать внимание при анализе эффективности их деятельности:
- финансирование общеобразовательных учреждений в отличие от коммерческих происходит путем перераспределения бюджетных средств, а не прямого поступления от потребителя. Законодательно предусмотрено получение бесплатного общего образования, поэтому учреждения, оказывая большой спектр образовательных услуг, получают средства из государственного бюджета на безвозвратной основе. Можно предположить, что, с одной стороны, ослабляется контроль за качеством выполнения возложенных функций и эффективностью расходования бюджетных средств. Однако модернизация системы финансирования образования путем перехода на подушевое финансирование предполагает не обеспечение всех потребностей в расходах на одного учащегося, а эффективное распределение бюджета на базе прозрачной формулы, основанной на принципе «деньги следуют за учеником»;
- деятельность общеобразовательных учреждений носит не коммерческий характер, поэтому формирование отрицательного финансового результата неизбежно. Как правило, субвенции предполагают финансирование конкретных статей затрат, что может повлечь за собой не только расходование ресурсов в соответствии с необходимостью, а исходя из объемов выделенных средств. Например, экономию фонда заработной платы можно направить лишь на премии работникам, перераспределение на другие статьи не возможно;
- в ходе осуществления образовательной деятельности общеобразовательные школы расходуют свои средства согласно установленной смете доходов и расходов в соответствии с бюджетной классификацией. Но, например, проведение ЕГЭ не может оплачиваться непосредственно родителями, законодательно не закреплена данная функция и за образовательным учреждением. Поэтому можно сделать вывод, что это может привести к снижению оперативного реагирования на постоянно меняющиеся условия хозяйствования общеобразовательных школ.
Важным моментом при формировании системы показателей для определения эффективности деятельности является этап мониторинга, поскольку бюджетная отчетность должна позволять прочно отслеживать достижение результата при выделенном финансировании и оценивать эффективность действий органов управления по реализации планов и достижению результата. Для этой цели результаты деятельности учреждений должны быть заранее определены обществом и являться предметом отчета органов управления образованием перед законодательной властью и перед населением. Для еще более прозрачной процедуры корректировки целей на будущий бюджетный цикл необходимо создать механизм обратной связи с потребителями образовательных услуг. Поэтому начинать разработку бюджета, направленного на эффективное использование бюджетных средств, следует с достижения общественного определения стратегических целей отрасли образования в части образовательных учреждений на основе анализа эффективности их деятельности.
Для стран с развитой рыночной экономикой бюджет образования составляет около 6% от ВВП. При этом система образования развивается: готовит кадры для экономики, подготавливает почву для научной работы. Данный порог ( 6% ) можно назвать необходимым и достаточным уровнем для системы образования. При достижении данного порога можно рассуждать, насколько эффективно используются бюджетные средства. Но если порог не достигается, средств в образовании не хватает, возникает эффект «латания дыр», в этой ситуации достаточно сложно говорить об эффективности использования бюджетных средств.
3.3 Переход на подушевое финансирование общеобразовательных учреждений
Министерство образования и науки России направило в регионы документы, определяющие порядок введения нормативного подушевого финансирования. Максимум через 3 года принцип «средства следуют за учеником» вступит в полную силу, а региональные и муниципальные управления и самим школы, получат право влиять на систему оплаты труда работников образования.
На основе распространенных министерством методик региональной и муниципальной администрацией будут подготовлены соответствующих нормативные документы. Прежде всего, предстоит рассчитать норматив финансирования на одного учащегося в год, свойственный именно этому региону. При этом для городских и сельских учреждений он рассчитывается отдельно. Отмечается, что предложенные методики - это не единственный, а один из возможных вариантов определения механизмов финансирования и системы оплаты труда.
Напомним, что по новой редакции Трудового Кодекса РФ, вступившей в действие с 5 октября 2006 года, за субъектами РФ и органами местного самоуправления предусмотрено право регламентировать системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений. В ряде регионов уже имеются наработки и опыт апробации подобных механизмов финансирования, оплаты и стимулирования труда работников образования. Эти механизмы не раз обсуждались на всероссийских совещаниях с представителями органов управления образованием и экспертами.
Переходный (адаптационный) период к подушевому финансированию должен быть пройден всеми регионами максимум в три года. В течение этого не допускается снижение фактически сложившегося финансирования школ, конечно, если школа сама не снижает объем оказываемых образовательных услуг. В этот период объем выделяемых школе средств будет рассчитываться на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента для каждого образовательного учреждения.
Положение признает фактически сложившееся неравенство расходов школ на организацию учебного процесса. Поэтому для исключительных случаев допускается дополнительное финансирование. Например, поправочный коэффициент повысят для школы, которая испытывает острую нехватку средств, но не может получить больше «подушевых» денег – нет возможности увеличить наполняемость классов, сократить дополнительные нагрузки, численности обслуживающего персонала и т.д.
По завершении переходного периода все образовательные учреждения будут финансироваться только по нормативному подушевому принципу - «средства следуют за учеником». Расчетные региональные нормативы определят регионы, учитывая статус (тип, вид, категории) образовательных учреждений и реализуемые образовательные в них программы.
В рамках, определяемых региональными и муниципальными нормативными актами, школам предоставляется право самостоятельно:
определять доли средств, выделяемых на материально-техническое обеспечение образовательного процесса и на заработную плату работников учреждения;
решать вопрос о соотношении базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда, о надбавках и доплатах к должностным окладам;
устанавливать штатное расписание – определять состав и количество работников;
разрабатывать и утверждать школьный компонент государственного образовательного стандарта общего образования, образовательную программу и учебный план.
По мнению составителей документа, предполагаемые механизмы финансирования и оплаты труда создадут условия для повышения заработной платы работников и руководителей образовательных учреждений, помогут оптимизировать учебную нагрузку. Они призваны стимулировать заинтересованность работников образования в предоставлению учащимся равных условий получения образования и должны положительно сказываясь на социальной ситуации.
Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».
С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122 -ФЗ от 22.08. 2004г.).
В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.
Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08. 2004г.)
Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки « реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.
В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).
Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.
Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.
Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы подушевые нормативы финансирования будут подменять средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.
В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.
При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся.
Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.
С введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время повышение эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.
Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».
Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Новый этап экономических и социальных реформ в России предусматривает в качестве приоритетных направлений государственных расходов инвестиции на поддержание систем жизнеобеспечения населения страны. Расходы на образование являются именно такими инвестициями, поскольку развитие всех отраслей экономики напрямую зависит от уровня образованности общества. Первостепенная роль в деле воспитания подрастающего поколения всегда принадлежала системе образования.
Таким образом, вопросы финансирования как отдельного образовательного учреждения, так и в целом системы отечественного образования сегодня являются самыми острыми и, следует признать, определяют во многом ситуацию в этой отрасли. Неудовлетворительное финансирование отрасли подрывает реализацию конституционного права граждан на образование, что приводит к снижению доступности образования для значительной массы детей и росту неравенства их образовательных возможностей. Последствия такой государственной политики по отношению к образованию очевидны.
Подводя итоги, отметим:
- основным источником финансирования в Азнакаевском районе являются бюджетные средства – это 93%. Но с каждым годом объемы внебюджетного финансирования растут, в связи с началом введения нового порядка подушевого финансирования;
- фактически планируемые затраты и используемые денежные средства из бюджета существенно отличаются. Значит, учреждения образования недополучают финансовые средства, что отрицательно сказывается на деятельности учреждений – в основном сокращаются расходы на заработную плату, а, следовательно, это отрицательно влияет на качество оказываемых услуг.
- основные источники поступления внебюджетных средств – это родительская плата за услуги учреждений в сфере обучения и оздоровления детей (66,9%), от благотворителей (18,3%), выручка школьных столовых (12.8%).
К проблемам финансового обеспечения образования относятся: недостаточное финансирование, ненадлежащее обеспечение эффективности и прозрачности использования финансовых средств и т.д.
Для решения этих проблем прежде всего необходимо:
- упорядочить бюджетное законодательство;
- изменить подходы к бюджетному финансированию капитального ремонта и приобретения оборудования для образовательных учреждений, переведя эти расходы в федеральную адресную инвестиционную программу;
- предусмотреть возможность отмены финансирования начислений на оплату труда (единого социального налога) и прямого перечисления этих средств со счёта бюджета;
- освободить бюджетные учреждения от уплаты налогов с бюджетных средств.
На сегодняшний день уже можно считать общепринятым, что наиболее эффективным является финансирование бюджетной услуги, а не бюджетного учреждения. Применение подушевого норматива в общем образовании является своего рода спусковым механизмом для активизации оптимизации сети учреждений, формирование новой системы оплаты труда учителей, связанной непосредственно с результатами их работы, в целом повышения эффективности бюджетных расходов, повышения степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.
Переход к нормативно-подушевому финансированию - это только начало, так как за ним последуют следующие шаги, которые нужно делать уже сейчас, а не завтра: создавать общественное мнение о необходимости перехода на отраслевую систему оплаты труда, оптимизации штатного расписания, реструктуризации сети образовательных учреждений и создания государственно-общественного управления образовательными учреждениями.
Примененный подход позволяет муниципалитетам проводить оптимизацию численности занятых в отрасли, а, следовательно, и более рационально использовать ограниченные финансовые средства. Этим он кардинально отличается от прочих методик, реализация которых приводила не к оптимизации расходов, а либо фиксированию сложившегося уровня расходов («планирование от достигнутого»), либо к требованиям увеличения финансирования.
Список использованной литературы
1. Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
2. Закон Российской Федерации «Об образовании» от 13 января 1996 г.
3. Закон Российской Федерации "Об образовании" № 12-ФЗ (с изменениями на 25 июня 2002 года).
4. Закон РТ о бюджете РТ на 2010 г. (01.02.2010 г.).
5. Закон о бюджете РТ на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (20.12.2008 г.).
6. Гражданский кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2006 г.№ 230-ФЗ.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. - 2-е изд., доп. – М.: Издательство НОРМА, 2009.
8. Постановление кабинета министров РТ «Об утверждении штатной численности работников» № 433 от 2.09.1994г.
9. И.Г. Акперов. Казначейская система исполнения бюджета в РФ.: Учебное пособие./ И.А. Коноплева, С.Л. Головач. – М.: Финансы и статистика, 2010. – 496 с.
10. А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. Финансы, денежное обращение и кредит.– М.: ЮНИТИ, 2007.
11. С.А. Беляков. Лекции по экономике образования / М. : ГУ-ВШЭ, 2007. - 405 с.
12. С.А. Беляков. Система финансирования образования: анализ эффективности / М.: Технопечать, 2008. - 182 с.
13. Л.Г. Баранова, О.В. Врублевская. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / М.: «Перспектива»: ИНФРА-М, 2006.
14. А.С. Булатова. Экономика / М.: Юристъ, 2008.
15. Л.С. Гринкевич, Н.К. Сагайдачная, В.В. Казаков. Государственные и муниципальные финансы России. Учебное пособие/ М.: КНОРУС, 2007. – 560 с.
16. Е.Н. Данилов, В.Е. Абарникова, Л.К. Шипиков Анализ хозяйственной деятельности в бюджетных и научных учреждениях: Учебное пособие. – М.: Интерпрессервис; Экоперспектива, 2009.- 336 с.
17. Э.Д. Днепров. Модернизация российского образования: документы и материалы, М. 2006.
18. Л.А. Дробозина. Финансы: Учебник для вузов / М.: Финансы, ЮНИТИ, 2007.
19. Е.Г. Ефимова. Экономика для юристов.Учебник.- М.: Флинта, 2010.
20. В.М. Жураковский, Л.П. Кураков. Укрепление российской государственности: место и роль системы образования. М. 2008. – 422 с.
21. В.Б. Зотова. Система муниципального управления. Учебник для вузов. / ОЛМА - ПРЕСС. 2009. – 259 с.
22. В.Б. Зотова. Система муниципального управления./ СПб.: Питер, 2007. - 560 с.
23. В.Г. Игнатов. Экономика муниципальных образований. – М.: Март, 2010. – 544 с.
24. В.И. Купцова. Человек и общество, кн. III./ М., 2007.
25. С.И. Лушина, В.А. Слепова. Государственные и муниципальные финансы. Учебник./М.: Экономистъ, 2008. – 763 с
26. В.С. Мокрый. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ Учебное пособие. – М.: Кнорус, 2007. – 218 с.
27. Д.С. Моляков. Финансы предприятий отраслей народного хозяйства: Учебное пособие. - М.: Финансы и статистика, 2007, 362 с.
28. Г.Б. Поляк. Бюджетная система России: Учебник для вузов / М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.
29. Г.Б. Поляк. Финансы бюджетных организаций. Учебник/М.: Вузовский учебник., - 2009. - 363 с.
30. В.М. Радионова. Финансы. Учебник/ М.: Финансы и статистика, 2008.
31. М.В. Романовский, О.В. Врублевская. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.: Юрайт, 2008.
32. Г.З. Суша. Экономика предприятия: Учебное пособие. - М.: Новое знание, 2009, 419 с.
33. Р.А. Абрамов. Особенности бюджетного финансирования инноваций в регионах.// Финансы и кредит. – 2009.- № 37. – с.25-29.
34. М.С. Ананских. Критерии эффективности бюджетных расходов в процессе оказания бюджетных услуг.// Финансы и кредит. – 2010.- № 1. – с.28-33.
35. О.Г. Башаров. Разработка системы экономических показателей для оценки эффективности деятельности учреждений образования.// Экономический анализ: теория и практика. – 2009.-№ 28. – с.56-61.
36. О.Н. Волкова. Моделирование единичного норматива подушевого бюджетного финансирования образовательных учреждений // Финансы и кредит. – 2009.-№ 37. – с.20-24.
37. Л.Ф. Гафиуллина. Эффективность деятельности системы образования.// Социально-экономические вопросы развития региона. – 2009.- № 1. – с.44-48.
38. Д.Ю. Завьялов. Оптимизация бюджетных расходов в условиях финансового кризиса.// Финансы. – 2009.-№ 12. – с.9-12.
39. Л.И. Пронина. Финансы муниципальных образований в условиях кризиса.// Финансы и бюджет: проблемы и решения. – 2009.- № 7. – с.10-13.
40. http://www.erudition.ru/referat/ref/id.28597_1.html- Эрудиция.
41. http://revolutionfinance/00024198_0.html-Коллекция рефератов.
42. http://upr.1september.ru/2005/14/8.htm- Экономика образования.
43. http://www.naexamen.ru/otvet/11/obchestvo/361.shtml- На экзамен.
44. http://mon.gov.ru- Министерство образования и науки Российской Федерации.
45. http://www.16-2-15.edusite.ru - Отдел образования исполкома Азнакевского муниципального района РТ.
46. http://demoscope.ru- Демоскоп.