Диплом : Бюджетна система України. МЁсцевЁ бюджети. НТУУ КПІ, ФММ
План:
Вступ 2
1. Місцеві бюджети, їх сутність та роль в перерозподілі фінансових ресурсів держави 5
1.1. Бюджетна система та бюджетний устрій України 5
1.2. Сутність бюджетів місцевих органів влади та їх роль у розподільчих бюджетних процесах 10
2. Місцеві бюджети – фінансова база функціонування та розвитку регіонів 17
2.1. Загальний стан та тенденції розвитку місцевих бюджетів України 17
2.2. Формування доходних джерел бюджета міста Києва 27
2.3. Видатки бюджету міста Києва 45
2.4. Складання, затвердження і виконання місцевого бюджету 56
2.5. Касове виконання місцевих бюджетів 61
2.6. Моделі міжбюджетних відносин та їх застосування в Україні 68
3. Основні напрямки та пропозиції щодо реформування системи місцевих бюджетів України та міжбюджетних відносин 73
3.1. Практика вдосконалення збалансування місцевих бюджетів деяких зарубіжних країн та можливості її використання на Україні 73
3.2. Аналіз основних державних методів та пропозицій щодо вдосконалення міжбюджетних відносин 94
Висновки 108
Список використаної літератури 112
Вступ
Після набуття Україною статусу незалежності почався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об¢єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов¢язано з радикальною зміною концепції державної влади, відмовою від її радянської моделі та переходом до організації влади на основі поділу її на законодавчу, виконавчу і судову. Це також викликано початком становлення в державі інституту місцевого самоврядування, процесами розмежування функцій та завдань публічної влади по вертикалі між її центральним, регіональним і місцевим рівнями.
Процес відродження місцевих фінансів супроводжується появою цілого комплексу нових для держави теоретичних і практичних проблем. Коло цих проблем зумовлює формування нової, самостійної галузі фінансової науки України. Ця наука є системою знань про місцеві фінанси, або вченням про фінанси місцевих органів влади. Сьогодні розробка теорії місцевих фінансів з урахуванням нових фінансових явищ в Україні та в державах сучасної Європи є важливим завданням фінансової науки.
Прийняття в 1996 році Конституції України, закріплення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи викликало необхідність невідкладного практичного розв¢язання проблем становлення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах. Адже місцеві фінанси є не в усіх країнах. Вони є лише там, де держава визнає право на автономію місцевих органів влади, де вона розмежовує функції та завдання, що покладаються на центр і території. Там, де держава бере функції управління на місцях у свої руки, там немає місцевих фінансів. У таких країнах фінансова система деформується і домінують лише державні фінанси. Як показує історичний досвід, внаслідок цього знижується ефективність державного управління, наростають бюрократизм і відчуження людей від влади.
До країн, де не визнається право існування місцевих фінансів, належать держави з тоталітарними режимами. Із 80-х років не визнавалися місцеві фінанси і в колишніх СРСР та УРСР. У літературі, яка домінувала того часу, цей фінансовий інститут називався буржуазним. Визнаючи факт наявності місцевих фінансів у капіталістичних країнах і державах третього світу, тогочасні радянські автори ставилися до нього переважно критично. Це призвело до того, що сьогодні в Україні майже немає серйозних комплексних досліджень з проблематики місцевих фінансів. Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців.
Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі, поряд із державними фінансами, чінне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.
Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в умовах жорстокої фінансової кризи. Це гальмує процес становлення основ фінансової автономії місцевих органів влади.
Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров¢я, погіршується стан доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.
За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабілізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб¢єкти, що заробляють ці гроші. Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, є вмонтованим стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації в державі. На жаль, практика України вже виявила численні конфлікти між державою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є наслідком того, що більшість проблем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.
Успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самоврядування, перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.
Ця робота якраз й присвячена проблемам місцевих фінансів. В ній наводяться основні теоретичні засади їх побудови, законодавче посилання, розкривається практичне складання та виконання бюджету міста Києва, як одного з найбільших міст України в соціально-адміністративному та економічному плані, проводиться аналіз досвіду розвинених країн тощо.
1.
Місцеві бюджети, їх сутність та роль в перерозподілі фінансових ресурсів держави.
1.1.
Бюджетна система та бюджетний устрій України
Фінансові відносини між державою і підприємствами, населенням називають буджетними. Вони охоплюють основні елементи вартості ВВП, різні напрямки накопичення та споживання на республіканському і місцевому рівнях в залежності від його використання. Головна частина бюджетних відносин виникає в процесі розподілу та перерозподілу вартості національного продукту, через що виникає необхідність сворення централізованого фонду грошових коштів. Взагалі, призначення бюджету у державі виявляється через систему економічних відносин:
- між державою і підприємницькими структурами в процесі мобілізації доходів, накопичень і фінансування з бюджету;
- між державою і населенням в процесі розподілу валового національного продукту;
- між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні.
Сукупність бюджетних відносин з формування і використання бюджетного фонду держави складає зміст Державного бюджету. З метою стабілізації та розвитку державних фінансів був прийнятий закон України “Про бюджетну систему Укряїни” від 29 червня 1995 року, в якому були сформовані чіткі визначення бюджетного процесу, обов¢язки та права його учасників, визначені принципи мобілізації та використання бюджетних коштів, створена правова основа фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.
Бюджетна система є складовою частиною фінансової системи і відіграє важливу роль в економічній і соціальній політиці держави, тому велика увага приділяється законодавчому регулюванню бюджетної системи. Існує ряд нормативно – правових актів, що стосуються питань формування і дії бюджетної системи України. Правові засади бюджетної системи становлять: Конституція України, виданий на її основі закон України “Про бюджетну систему України”, а також закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року та інші законодавчі акти та постанови. Економічною основою бюджетної системи України виступає народно – господарський комплекс.
Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм, який, в свою чергу, грунтується на адміністративно – державному устрої України. Бюджетна система України об¢єднує близько 13,3 тис. самостійних бюджетів і складається з: Державного бюджету України, Республіканського бюджету Автономної республіки Крим і місцевих бюджетів. Сукупність всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України є зведеним бюджетом України. Зведений бюджет використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку держави. Бюджет Автономної республіки Крим об¢єднує: Республіканський бюджет, бюджети районів і міст республіканського підпорядкування. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Бюджет області об¢єднує, відповідно, обласний бюджет, бюджети районів і міст обласного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Селищні та сільські бюджети створюються за рішенням районних і міських рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази. Районні і міські ради визначають доходи та видатки відповідних селищних та міських бюджетів (див схеми 1-4).
Згідно чинного законодавства основні складові бюджетної системи України мають наступні визначення:
Державний бюджет України – грошові відносини між державою та юридичними і фізичними особами з приводу перерозподілу національного доходу України в зв¢язку з формуванням і використанням Державного фонду грошових коштів. Економічний зміст Державного бюджету визначається системою господарювання, сутністю і функціями держави, дією економічних законів.
Схема 1. Склад бюджетної системи України.
|
||||
|
|
|||
|
|
||
|
|||
|
Схема 2.
|
Схема 3.
|
Схема 4.
Згідно з законом України “Про Автономну республіку Крим” від 17 березня 1995 року, Автономній Республіці Крим, в особі її органів влади, належить встановлення доходів, що поступають в бюджет республіки, складання та затвердження бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової політики України. Бюджет Автономної Республіки Крим приймається Верховною Радою автономії.
Згідно закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та закону України “Про бюджетну систему України”, місцеві бюджети – це план утворення і використання фінансових ресурсів необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування. Органами місцевого самоврядування самостійно розробляються, затверджуються і виконуються відповідні місцеві бюджети.
Організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв¢язок між окремими ланками бюджетної системи складають поняття бюджетного устрою. Бюджетний устрій України визначається з урахуванням державного устрою та адміністративно – територіального поділу України та базується на принципах: єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності та самостійності всіх бюджетів, що входять до бюджетної системи.
Розглянемо їх більш детально: принцип єдності - означає існування єдиного підходу та єдиного рахунку доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечена єдиною правовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю форм бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного процесу, єдиною грошовою системою, єдиною соціально – економічною політикою та наданням необхідної статистичної і бюджетної інформації з одного рівня бюджету іншому, від нищестоящого до вищого. Принцип повноти - полягає у відображенні у бюджеті всіх доходів та видатків. Принцип достовірності – формування бюджета на основі реальних показників, научно– обгрунтованих нормативів та відображених у звіті про виконання бюджету тільки тих доходів та видатків, що є результатом кінцевих касових операцій банків. Принцип гласності - розуміє під собою забезпечення висвітлення в засобах масової інформації показників бюджетів і звітів про їх виконання. Принцип наочності - полягає у відображені показників бюджетів у взаємозв¢язку з загальними економічними показниками в Україні та за її межами, шляхом використання засобів максимальної інформативності, результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.
В Україні видатки міст, сіл і селищ у 1995 році склали 17,4% видатків зведеного бюджету України [7,c.57]. За цим показником Україна випереджає розвинуті європейські держави, тому наявність власних доходних джерел і право визначення їх використання, відповідно до законодавства України, забезпечує самостійність Державного бюджету України, Республіканського бюджету автономної республіки Крим, обласних, міських, районих, районих в містах, селищних та сільських бюджетів.
1.2. С
утність бюджетів місцевих органів влади та їх роль у розподільчих бюджетних процесах.
Місцеві бюджети – важливий і складний елемент бюджетної системи держави. Питання їх побудови, ефективного використання у фінансовому механізмі держави в постійному полі зору науковців та практичних працівників всіх рівнів. При розгляді проблеми місцевих бюджетів її необхідно розглядати у двох аспектах:
- як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів в розпорядження місцевих органів самоврядування;
- як система фінансових відносин, що складаються між місцевими та Державним бюджетами, а також всередені сукупності місцевих бюджетів.
Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцеві бюджети – це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну і витратну частину, принципи збалансування тощо. Тому місцевий бюджет відображає собою балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються та витрачаються на відповідній території, разом з тим місцеві бюджети це важлива фінансова категорія, основу якої становить система фінансових відносин, а саме відносини:
- між місцевими бюджетами і господарчими структурами, що функціонують на конкретній бюджетній території;
- між бюджетами і населенням даної території, що складаються при мобілізації і витраті коштів місцевих бюджетів;
- між місцевими бюджетами різних рівнів з перерозподілу фінансових ресурсів;
- між місцевими бюджетами і Державним бюджетом.
Таким чином, через організаційні форми міжбюджетних відносин стає можливим використання бюджета для забезпечення міжтериторіального розподілу суспільного продукту, регулювання народно – господарчих пропорцій, управління економічними процесами на макро- і мікрорівні. Розгляд сторін міжбюджетних відносин дає змогу визначити місцеві бюджети як сукупність форм організації бюджетних відносин, через які частина бюджетних ресурсів держави направляються у розпорядження місцевих органів влади для забезпечення функцій управління місцевим сектором економіки.
При аналізі ролі і місця місцевих бюджетів у бюджетній системі України потрібна їх кількісна і якісна характеристика. Так, на сьогоднішний день, кількість місцевих бюджетів нараховує понад 14000, з них :
- сільські і селищні – понад 10000;
- обласні – 24;
- бюджети міст загальнодержавного і обласного підпорядкування – 223;
- районні та міст районного підпорядкування 2753.
На наш погляд, організацію бюджетних відносин на рівні місцевого самоврядування потрібно розглядати в двох аспектах. Перший аспект організації влючає в себе формування бюджетних відносин, у яких в якості суб¢єктів виступають органи місцевого самоврядування, яким надано державою правовиконання функцій управління на підвідомчих територіях від її ім¢я та в її інтересах. Даний аспект пов¢язаний з організацією багаточисельних бюджетних взаємозв¢язків з приводу мобілізації бюджетних ресурсів у відповідності до цілей та азадач, що випливають з функцій місцевої влади. На даному етапі визначається склад витратних фунуцій органів місцевого самоврядування, обгрунтовуються доходні джерела, розробляється порядок формування доходів та направлення видатків. Створені бюджетні взаємозв¢язки, що пройшли процедуру юридичного оформлення, трансформуються в систему доходів та видатків місцевих бюджетів.
Однією з найважчих та трудомістких задач організації бюджетних відносин, на стадії їх формування, є забезпечення відповідності видатних функцій та доходних надходжень, як умови ефективності створених бюджетних зв¢язків. Другий аспект організації бюджетних відносин пов¢язан з регулюванням місцевих бюджетів. Це тому, що в процесі формування бюджетних відносин дуже важко досягти відповідності доходного потенціалу та необхідності у фінансуванні видатків.
Розгляд сторін організації бюджетних відносин на місцевому рівні визначає виділення у механізмі місцевих бюджетів двох систем - по формуванню доходних надходжень та видаткових функцій і по їх регулюваню. Не дивлячись на відносну сомостійність, ці дві системи функціонують як єдине ціле, через те що вони відображають дві сторони єдиного процесу організації бюджетних відношень. Внутрішня структура механізма місцевих бюджетів має складну побудову та характеризується наявністю вище визначених елементів. Кожному з них надається особливе цільове призначення у вигляді закріплених за ними функцій. Таким чином, у механізмі формування бюджетних відносин виникає набір “інструментів”, завдяки яким відбувається вплив на бюджетні відносини з метою їх упорядження. У діючому зараз механізмі місцевих бюджетів відповідними інструментами є принципи, методи та прийоми формування видатків та доходів, а також напрямки, способи і методи їх регулювання.
Нині, проблема місцевих бюджетів є однією з найважливіших у фінансовій політиці України. Невиконання місцевими органами влади планів відрахувань до державного бюджету створює загрозу як власне фінансовій стабілізації, так і проведенню структурних реформ. Нестабільність доходної бази місцевих бюджетів, відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів, значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і умовах життя в них, потенційно ведуть до соціальних конфліктів і політичної нестабільності. Тягар проблем, які нагромадилися, негативно позначаються на розвитку регіонів.
Прийняття законів України «Про бюджетну систему України» і «Про місцеве самоврядування в Україні» та затвердження у 1994 р. єдиних для всіх областей нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, а також апробація різних варіантів розподілу загальнодержавних податків і зборів між державним та місцевими бюджетами не привели до створення зваженої системи формування доходів місцевих бюджетів [11,c.31].
У сучасних демократичних суспільствах децентралізація компетенцій щодо розв'язання державних завдань дозволяє досить гнучко пристосовувати надання суспільних благ і послуг до потреб як окремих громадян, так і жителів різних регіонів. Можливість кращого врахування уподобань та інтересів громадян є основним економічним аргументом на користь фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади. Аргументом «проти» слугує необхідність створити в країні більш-менш однаковий рівень забезпечення населення суспільними благами і послугами. Тому багаторівневі бюджетні системи завжди виступають результатом пошуку компромісу між самостійністю регіонів і необхідністю міжрегіонального вирівнювання умов життя, що дістає відображення в розподілі державних функцій між центральними і місцевими органами влади, компетенцій щодо питань формування податкового законодавства, а також прав в управлінні податками і одержанні конкретних податків до відповідних бюджетів.
Функції соціально-економічного регулювання, які забезпечують фінанси місцевих органів влади, не обмежуються вилученням, розподілом і перерозподілом частини ВВП. Місцеві органи влади, подібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також і нормативне (правове) регулювання соціально-економічної діяльності, тобто вони встановлюють певні правила поведінки господарюючих суб¢єктів.
По-друге, місцеві фінанси є фіскальним інструментом. Це дозволяє забезпечувати ресурсами розв¢язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. Як бачимо, існує як державний фіск, так і фіск місцевих органів влади. Різниця між фіском першої форми і фіском другої форми в тому, що межі фіскальної діяльності місцевих органів регламентуються державою. Її ж фіскальна діяльність ніким не обмежується.
По-третє, фінанси місцевих органів влади є інструментом забезпечення громадських послуг. Місцеве самоврядування, як і держава, є інститутом, котрий надає громадські послуги. Держава і місцеве самоврядування розподіляють між собою завдання та відповідальність за надання громадянам країни громадських послуг [7,c.55].
Зростання ролі місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП є свідченням посилення органів місцевого сомоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів в регіонах і в державі у цілому. Мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов¢язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює встановлення місцевих фінансів як важливого важеля, фінансового інструмента для регулювання господарського та соціального життя регіонів. Про співвідношення місцевих бюджетів з макроекономічними показниками, перш за все з ВВП, свідчать такі данні (див.таблицю 1).
Табл. 1.
| Показники |
1995р. |
1996р. |
1997р. |
| ВВП (млрд.грн.) |
52,9 |
74,0 |
79,7 |
| Витрати республіканського бюджету АР Крим та місцевих бюджетів (млрд.грн) |
9,5 |
11,2 |
12,2 |
| Питома вага витрат республіканського бюд-жету АР Крим та місцевих бюджетів у ВВП (%) |
18,0 |
15,1 |
15,3 |
(За даними робочих матеріалів фінансового відділу Київської міської Державної Адміністрації за 1995-1997 роки)
Аналіз даних таблиці говорять про те, що у 1995 році через місцеві бюджети перерозподілялося майже п¢ята частина ВВП, а щодо питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджетв за даними на 1995 рік, то вона становить 39% загального обсягу витрат. Основним елементом у системі місцевих бюджетів є бюджети міст державного підпорядкування, через які мобілізуються та використовуються майже половина всіх ресурсів місцевих бюджетів. Взагалі, якраз на цій ділянці місцевих бюджетів існують більшість питань, що потребують вирішення. Перш за все ці питання закріплені за постійними джерелами доходів.
Аналіз ролі місцевих органів влади в перерозподілі ВВП буде більш повним, коли розглянемо в цілому сукупні витрати всіх рівнів місцевої влади, включно з регіональним. Частка ВВП, що перерозподіляється через видатки місцевих бюджетів, у 1991-1995 роках в Україні постійно зростала. Якщо в 1991 році вона становила 10,3%, то в 1995 році досягла 18% ВВП, тобто цей показник зріс порівняно з 1991 роком у 1,75 раза [7,c.57]. У 1996 році, вперше за останні 5 років, зазначений показник зменшився і склав 14,6 % ВВП.
Табл. 2.
Частка місцевих бюджетів України в сукупних державних витратах на фінансування окремих галузей соціальної сфери і народного господарства,
%
| Галузь |
Роки |
|
| 1992 |
1995 |
|
| Соціальний захист населення |
65 |
83,3 |
| Соціальна культурна сфера (всього) |
75,1 |
81,8 |
| Освіта |
66,1 |
74,8 |
| Інформації |
61,1 |
66,8 |
| Охорона здоров¢я |
89,9 |
92,1 |
| Фізична культура і спорт |
34,4 |
66,3 |
| Житлово-комунальне господарство |
— |
96,5 |
| Народне господарство |
16 |
16,5 |
| Всього видатків |
37,8 |
39,3 |
Дивлячись таблицю 2, ми бачимо, що місцеві органи влади фінансують основну частину державних соціальних видатків. У 1995 році за рахунок місцевих бюджетів профінансовано 83,3 відсотка усіх видатків зведеного бюджету України на соціальний захист населення, і 81,8 відсотка - на соціально-культурну сферу. За рахунок місцевих бюджетів фінансувалося 74,8 відсотка видатків на освіту, 66,8 - на культуру і засоби масової інформації, 92,1% - на охорону здоров¢я, 66,3% - на молодіжні програми, фізичну культуру і спорт.
Державні видатки на житлово-комунальне господарство майже повністю фінансуються з місцевих бюджетів. У 1995 році на 96,5 відсотка. Не буде перебільшенням таке твердження, що місцеві органи влади домінують на ринку соціальних послуг і саме вони визначають соціальний мікроклімат у суспільстві.
Вказані вище факти говорять про те, що необхідно реформувати бюджетну систему, а проблеми місцевих бюджетів потрібно вирішувати з урахуванням особливостей і чіткого розподілу функцій між окремими ділянками місцевих бюджетів та більш детальних міжбюджетних відносин.
2.
Місцеві бюджети – фінансова база функціонування та розвитку регіонів .
2.1.
Загальний стан та тенденції розвитку місцевих бюджетів України.
У сучасних демократичних суспільствах децентралізація компетенцій щодо розв'язання державних завдань дозволяє досить гнучко пристосовувати надання суспільних благ і послуг до потреб як окремих громадян, так і мешканців різних регіонів. Можливість кращого врахування уподобань та інтересів громадян є основним економічним аргументом на користь фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади. Аргументом «проти» слугуе необхідність створити в країні більш-менш однаковий рівень забезпечення населення суспільними благами і послугами. Тому багаторівневі бюджетні системи завжди виступають результатом пошуку компромісу між самостійністю регіонів і необхідністю міжрегіонального вирівнювання умов життя, що дістає відображення в розподілі державних функцій між центральними і місцевими органами влади, компетенцій щодо питань формування податкового законодавства, а також прав в управлінні податками і одержанні конкретних податків до відповідних бюджетів.
При формуванні доходів місцевих бюджетів демократичних держав перевага може бути віддана або принципові бюджетної еквівалентності, або принципові національної солідарності [11,c31-32].
В основі першого з них лежать ідеї податкової справедливості, за-стосовувані в даному випадку по відношенню не тільки до окремих громадян або підприємств, але й до жителів регіону в цілому. Згідно з цим принципом, доходи місцевих бюджетів повинні відповідати тому податковому навантаженню, яке несуть жителі регіону, отже - можливості одержання ними суспільних благ і послуг, які надаються за рахунок місцевих бюджетів, повинні зростати із збільшенням обсягу податків, які збираються в даному регіоні. У цьому розумінні місто Київ несе дуже великий податковий важель через своє адміністративне, господарське та демографічне місце поряд з іншими регіонами.
В основі другого принципу лежать не тільки загальні міркування громадянської солідарності, але й ряд економічних аргументів, у відповідності з якими, держава має прагнути вирівнювання, певною мірою, фінансових можливостей регіонів. По-перше, держава гарантує надання громадянам ряду соціальних послуг на певному рівні. Послуги у сферах освіти і охорони здоров'я є важлквими з точкн зору створення рівних стартових умов для молоді з різних регіонів країни. По-друге, низький рівень розвитку в у якихось регіонах, наприклад, транспортної інфраструктури і засобів зв'язку призводить до неефективного міжрегіонального переміщення капіталів, праці та виробничих факторів. У ряді випадків регіональна диференціація податкових надходжень зумовлена технікою стягнення податків і з огляду на це теж може вимагати перерозподілу доходів. Показовим у цьому відношенні прикладом є рентні платежі за нафту і природний газ, які видобуваються в Україні, та різниця в цінах на природний газ. Більш як половина доходів по цих платежах припадає на місто Киів, тобто в розрахунку на 1 жителя відповідний показник тут є майже в 10 разів вищим, ніж у середньому по країні. Але пояснюється це, звичайно ж, не високими обсягами видобутку нафти і газу в Києві, а тим, що такі платежі вносять до бюджету розташовані тут головні організації добувних підприємств.
Існуюча система формування доходів місцевих бюджетів України має ряд серйозних недоліків:
— практично щороку змінюються види податків, зараховуваних до місцевих бюджетів;
— відсутні єдині та досить стабільні нормативи (наприклад, на кілька років) відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів;
— відсутні єдині правила ув'язки доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, а також зрозумілі формули міжрегіонального перерозподілу доходів.
Табл. 3.
Доходи місцевих бюджетів України у розрахунку на одиницю податкових надходжень (по доходах, контрольваних податковою адміністрацією)
(коп./грн.)
| Регіони |
Роки |
||
| 1994 |
1995 |
1996 |
|
| Республіка Крим |
92 |
91 |
81 |
| Вінницька |
44 |
68 |
68 |
| Волинська |
41 |
68 |
68 |
| Дніпропетровська |
40 |
57 |
52 |
| Донецька |
57 |
55 |
46 |
| Житомирська |
49 |
66 |
66 |
| Закарпатська |
45 |
70 |
70 |
| Запорізька |
41 |
45 |
45 |
| Івано-франківська |
38 |
61 |
56 |
| Київська |
47 |
66 |
66 |
| Кіровоградська |
44 |
72 |
70 |
| Луганська |
40 |
65 |
63 |
| Львівська |
38 |
67 |
48 |
| Миколаївська |
60 |
65 |
67 |
| Одеська |
40 |
55 |
51 |
| Полтавська |
36 |
39 |
38 |
| Рівненська |
44 |
69 |
68 |
| Сумська |
42 |
53 |
45 |
| Тернопільська |
43 |
71 |
69 |
| Харківська |
66 |
58 |
43 |
| Херсонська |
47 |
72 |
73 |
| Хмельницька |
48 |
69 |
72 |
| Черкаська |
41 |
65 |
62 |
| Чернівецька |
42 |
68 |
69 |
| Чернігівська |
40 |
61 |
59 |
| Київ |
39 |
43 |
31 |
| Україна в цілому |
47 |
58 |
51 |
Данні Міністерства фінансів України та Державної податкової адміністрації України за 1994-1996 рр.
Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень як по місцевих бюджетах у цілому, так і по окремих регіонах, є досить суперечливою і важкопередбачуваною (див. табл. 3.). Як правило, збільшення (або зменшення) питомої ваги регіону в загальній сумі державних доходів (див. табл. 4.) не спричиняє відповідного збільшення (або зменшення) доходів його місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягом податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, шо, в свою чергу, загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.
Табл. 4.
Частка регіонів України в податкових надходженнях і доходах місцевих бюджетів
(%)
| Регіони |
Роки |
|||||
| 1994 |
1995 |
1996 |
||||
| Частка ре-гіону в по-даткових надходже-ннях, конт-рольованих податко-вою адміні-страцією |
Частка регіону в доходах місцевих бюджетів (без дота-цій і кош-тів за вза-єморозра-хунками) |
Частка ре-гіону в по-даткових надходже-ннях, конт-рольованих податко-вою адміні-страцією |
Частка ре-гіону в до-ходах міс-цевих бюд-жетів (без дотацій і коштів за взаємороз-рахунками) |
Частка ре-гіону в по-даткових надходже-ннях, конт-рольованих податко-вою адміні-страцією |
Частка регіону в доходах місцевих бюджетів (без дота-цій і кош-тів за вза-єморозра-хунками) |
|
| Республіка Крим |
4.62 |
9,00 |
4.16 |
6,51 |
4,07 |
6,43 |
| Вінницька |
2,34 |
2,19 |
2.25 |
2.62 |
2,15 |
2,88 |
| Волинська |
1,01 |
0,87 |
1,09 |
1,28 |
0,93 |
1,24 |
| Дніпропетровська |
9,80 |
8,40 |
8.66 |
8,48 |
7.67 |
7,80 |
| Донецька |
11,83 |
14,23 |
1139 |
10,74 |
11,11 |
9,97 |
| Житомирська |
1,87 |
1,94 |
1.97 |
2,23 |
1,89 |
2,45 |
| Закарпатська |
1,15 |
1,09 |
1,03 |
1,24 |
1,07 |
1,48 |
| Запорізька |
5,52 |
4,82 |
5,48 |
4,21 |
4,60 |
4,09 |
| Івано-Франківська |
2,02 |
1,64 |
2,71 |
2,83 |
2,51 |
2,77 |
| Київська |
2,98 |
2,98 |
3.08 |
3,49 |
3,10 |
4,02 |
| Кіровоградська |
1.46 |
1.35 |
1,42 |
1.75 |
1,47 |
2.03 |
| Луганська |
4.80 |
4,08 |
3.94 |
4,35 |
4,00 |
4.94 |
| Львівська |
5,05 |
4,01 |
5,93 |
6.77 |
5,03 |
4,72 |
| Миколаївська |
2,13 |
2,68 |
2,20 |
2,45 |
2,01 |
2,62 |
| Одеська |
4.70 |
4.01 |
4,68 |
4.42 |
4.72 |
4,74 |
| Полтавська |
4,86 |
3,74 |
5,09 |
3,37 |
5,05 |
3,72 |
| Рівненська |
1,51 |
1.41 |
1,49 |
1,77 |
1,41 |
1.88 |
| Сумська |
2,60 |
2,33 |
2,93 |
2,68 |
3,16 |
2,77 |
| Тернопільська |
1,17 |
1.07 |
1,20 |
1,46 |
1,06 |
1,43 |
| Харківська |
6,65 |
9,26 |
7,71 |
7,61 |
8,64 |
7,33 |
| Херсонська |
1.54 |
1,52 |
1.35 |
1.66 |
1,35 |
1,94 |
| Хмельницька |
1,84 |
1.88 |
1,92 |
2,28 |
1,79 |
2,53 |
| Черкаська |
2.50 |
2.19 |
2,80 |
3.11 |
249 |
3,03 |
| Чернівецька |
1,03 |
0,92 |
0,98 |
1,13 |
0.86 |
1,16 |
| Чернігівська |
2.04 |
1,70 |
2,36 |
2,48 |
2.27 |
2,62 |
| Київ |
12,99 |
10,67 |
12,20 |
9,08 |
15,58 |
9,39 |
| Украіна в цілому |
100,00 |
100,00 |
100,00 |
100,00 |
100,00 |
100,00 |
Данні Міністерства фінансів України та Державної податкової адміністрації України за 1994-1996 рр.
Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обгрунтування, ні чітких правил і формул. Це призводить до того, що області, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по Україні, опиняються в гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з областями, де він, відповідно, є нижчим. Наприклад, у 1995 р. доходи місцевих бюджетів Полтавщини у розрахунку на душу населення навіть не досягли середнього по країні рівня (склавши лише 99,4 % від нього), тоді як податкові надходження в розрахунку на душу населення були туг найвищими (відповідно,150,3 %). У 1996 р. доходи місцевих бюджетів Черкащини перевищили їх середній по Україні показннк (досягнувши 103,3 %), хоча рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення був тут на 15 % нижчим, ніж у середньому по країні [11,c.34]. Проаналізуємо за даними таблиці 4 частку міста Києва у податкових надходженнях та доходах місцевих бюджетів.
Діаграма 1.
Частка міста Києва в податкових надходженнях і доходах місцевих бюджетів
(%)
Аналізуючи діаграму 1 ми бачимо, що співвідношення часток міста Києва у податкових надходженнях та у доходах місцевих бюджетів має тенденцію до збільшення першої з них, що говорить про надання більшої уваги до податкових надходжень до міського бюджету.
Процеси міжрегіонального перерозподілу державних доходів не приводять до достатнього вирівнювання як витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення, так і рівня забезпечення жителів різних регіонів країни суспільними благамн і послугами. Істотні міжрегіональні відмінності спостерігаються практично по будь-якому з показників, що характеризують умови життя громадян, будь то дошкільне внховання, охорона здоров'я, освіта або розвиток транспортної інфраструктури.
Усі зроблені в останні роки спроби змінити підходи до формування місцевих бюджетів України не торкнулися суті системи бюджетного пла-нування, що склалася в умовах командно-адміністративної економіки. Суть цієї системи полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визначаються, насамперед, наявністю об'єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій освіти, культури, охоронн здоров'я, соціального забезпечення і соціального захисту, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів влади [21,cn.20]. Потім доходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність з плановим рівнем їх витрат.
Разом з тим наявність об'єктів і установ, фінансованих з місцевих бюджетів, є наслідком колишнього перерозподілу державних доходів в інтересах розвитку «пріоритетних» галузей. Регіони, де було розміщено підприємства таких галузей, могли розраховувати на одержання додаткових коштів для розвитку соціальної інфраструктури і комунального господарства. Тому формування доходів місцевих бюджетів на основі витрат, що склалися, призводить до перекручення оцінок фінансових потреб регіонів. 3 одного боку, ці витрати не включають витрат, необхідних для фінансування завдань, які не розв'язуються через відсутність коштів, а з іншого - вони можуть бути завищені через неекономічні або просто марнотратні затрати. Крім того, існують об'єктивні відмінності між регіонами (в розмірах території, географічному положенні, кліматі, структурі економіки), які передбачають різні структуру і обсяг надання їх населенню локальних суспільних благ і послуг.
Такий підхід до формування місцевих бюджетів, який грунтується на фінансуванні діючих об'єктів і установ, а не на функціях, покладених на місцеві органи влади, закріплює існуючу диференціацію регіонів за рівнем витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення і тому є мало придатним для прийняття перспективних рішень. Цей підхід не дозволяє розв'язувати ряд питань, важливих для розвитку регіонів [11,c.34]:
— хто повинен фінансувати будівництво нових об'єктів;
— як бути з фінансуванням об'єктів, що повинні створюватися в майбутньому, якщо сфера їх діяльності виходить за межі відповідної ад-міністративно-територіальної одиниці.
Діюча система формуваиня місцевих бюджетів, у якій відсутній чіткий розподіл відповідальності за витрати, чітке закріплення податків за різними видами бюджетів на досить тривалий час, а також зрозумілі правила й формули міжрегіонального перерозподілу доходів, не створює жорстких бюджетних обмежень для місцевих органів влади і не примушує їх «жити по кишені» [11,c.35].
Проте формування доходної частини проекту бюджету м.Києва здійснювалося виходячи з необхідності забезпечення реальної оцінки прогнозних надходжень. Визначення прогнозних обсягів доходів бюджету проведено виходячи із діючого податкового законодавства, оцінки стану виконання бюджету в поточному році, а також з врахуванням закону України «Про столицю України - місто-герой Київ».
В основу розрахунків покладено макроекономічні показники, які є підгрунтям бюджетних розрахунків (рівень інфляції, валютний курс тощо) (див. табл.5.).
Особливістю бюджету 2000 року є те, що починаючи з наступного року бюджет планується розділити на дві складові: загальний фонд та спеціальний фонд. Таке розділення бюджету обумовлено у відповідності до Указу Президента України від 11 травня 1999 року №499 «Про основні засади складання проекту Державного бюджету України на 2000 рік» та вимог бюджетної резолюції щодо включення до бюджету позабюджетних коштів із збереженням їх цільового спрямування.
Загальний фонд бюджету включає: доходи бюджету, що не призначені на конкретну мету, і є загальними ресурсами бюджету. Обов`язковою умовою функціонування спеціального фонду є те, що видатки здійснюються лише в межах коштів, одержаних на цю мету в даному фонді.
Табл. 5.
Основні макропоказники економічного і соціального розвитку м.Києва на 2000 рік, які враховувалися в прогнозуванні доходів.
| Показники
|
1998 рік звіт
|
1999 рік
очікуване
виконання
|
2000 рік прогноз
|
| Темп зменшення (зростання) ВВП Реального, у відсотках |
98,3 |
99,0 |
102,0 |
| Індекс споживчих цін - в середньому до попереднього року |
110,5 |
123,5 |
117,6 |
| Обсяг продукції промисловості у % до попереднього року (порівняні ціни) |
100,9 |
109,6 |
105,0 |
| Кількість діючих суб`єктів ринкової економіки (на кінець року), тис.од. |
89,1 |
96,4 |
108,1 |
| Офіційний обмінний курс долара США в середньому за рік (гривень за 1 долар) |
2,5 |
4,0 |
5,0 |
Робочі матеріали фінансового відділу Київської міської Державної адміністрації за 2000 (план) рік.
Таким чином, аналізуючи бюджет міста Києва та виходячи з наведених вище даних можна казати про його виключну роль у загальній системі місцевих бюджетів. Розглянемо більш детально формування та тенденції до змін його доходних та видаткових статей.
2.2.
Формування доходних джерел бюджета міста Києва.
Перш ніж почати розглядати статтей доходних джерел бюджета міста Києва слід зусередити увагу на деяких засадах та підходах до формування доходів місцевих бюджетів.
Як вже зазначалося вище, по-перше, всі доходи в цілому по Україні поділяються на дві групи: загальнодержавні регулюючі податки і доходи, що зараховуються в доходи всіх равнів бюджетної системи по методу долевої участі та доходи по місцевих джерелах надходжень; по-друге, обсяг кожного бюджету нищого рівня визначається виходячи з витрат, що необхідні для виконання завдань державного плану економічного та соціального розвитку підвідомчого конкретному органу влади; по-третє, для фінансування запланованих витрат у першу чергу направляються доходи по місцевих джерелах надходжень, що закріплені за даним бюджетом, якщо власних доходів недосить, то витрати місцевого бюджету покриваються за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків та інших видів доходів. Їх величина встановлюється по кожному виду доходів і надходжень у відсотках до загальної суми, що була розрахована для кожного району.
Крім цих загальновизначених підходів існують інші моделі прогнозування доходної частини місцевиго бюджету. Наведемо одну з них запропоновану начальником фінансового відділу Київської державної адміністрації
Падалкою В.М. у співавторстві з Михайликом Ю.О. та Крапивки В.І.[16,c.8-17].
Нинішня практика прогнозування доходів місцевих бюджетів великою мірою грунтується на експертних оцінках. Такий підхід дає змогу максимально використовувати аластиве спеціалістам уміння оцінювати перспективу, яке породжується поєднанням фахових знань і професійного досвіду. Однак саме через значну роль, яку відіграють в експертних методах особистість експерта, його компетентність і досвід, одержані у такий спосіб прогнози мають більшою чи меншою мірою суб'єктивний характер. Тож завжди існує ймовірність помилок, пов'єзаних з унікальністю особистості й досвіду експерта.
Відтак, беручи до уваги серйозні соціально-економічні наслідки, що їх можуть мати прорахунки у бюджетній сфері, експертні методи прогнозування доцільно доповнювати формальними, менш чутливими до особистих мірку-вань експертів. Як крок у цьому напрямку пропонується прогнозування доходів бюджету із застосуванням економетричних моделей. Під економетричними моделями будемо розуміти рівняння регресії та їх сукупності, які встановлюють кількісне співвідношен-ня між доходами, що нас цікавлять, як ендогенними (залежними) змінними і чинниками, що їх зумовлюють, як екзогенними (незалежними) змінними. Розрахунок прогнозних значень доходу здійснюється за рівнянням регресії підстановкою в нього значень екзогенних змінних, що визначають умови, для яких робиться прогноз.
Прогноз (екстраполяція) передбачає, що тенденція зміни доходу, яку подає статистика і відбиває рівняння регресії, зберігається і у прогнозному пері-оді, за межами наявних статистичних спостережень. 3 надходженням нових даних моделі підлягають коригуванню, яке здійснюється як побудова моделі з урахуванням попереднього досвіду. Можна додати, шо регресіині моделі належать до категорії феноменологічних — таких, що характеризують певний простір станів конкретного об'єкта з пзицій конкретного досвіду.
Це означає, що для кожного регіону має бути своя регресійна модель до-ходу. Термін дії такої моделі - до надходження нових даних, після чого її за-мінюють новою моделлю, яка враховує ці дані. Використання моделі за межа-ми наявних даних (екстраполяція) дає ймовірні значення доходу. Отже, прог-нозування доходів із застосуванням економетричних моделей являє собою перманентний комплексний процес, який поєднує у собі побудову моделей та їх використання для прогнозних розрахунків.
У відповідності з цим до процедури прогнозування входить: 1) визначен-ня загальної структури економетричної моделі; 2) попередній аналіз причин-них зв’язків доходів з економічними чинниками; 3) формування масиву ста-тистичної інформації; 4) знаходження регресійних залежностей (побудова регресійних моделей); 5) оцінка адекватності моделей, їх економічна інтерпрета-ція і практичне використання. Розглянемо зміст цих пунктів, проблеми, пов'язані з їх реалізацією, та деякі міркування щодо їх подолання.
Загальна структура моделі
залежить від постановки завдання. У стандарт-ній постановці при розробці проекту бюджету завдання полягає у розрахунку прогнозних надходжень по кожному джерелу доходів бюджету окремо. Сума прогнозних надходжень по всіх джерелах доходів дає прогнозне значення сукупного доходу бюджету. У цьому разі загальна (економетрична) модель являє собою сукупність моделей, яка складається з регресійних моделей для кожного виду доходів і моделі сукупного доходу:
(1)
(2)
де Dl
- l
-тий вид доходу; L – кількість видів доходів; Хі
— і
-тий фактор, від якого залежить значення l
-того виду доходу; k - число факторів; CD - сукупний дохід бюджету.
Можлива постановка, коли об’єктом прогнозу є окремий вид доходу. У цьому разі модель (1) - (2) вироджується в одне з рівнянь (1) (L = 1) відповідно до виду доходу, що прогнозується.
Якщо предметом прогнозу є власне сукупний дохід, його моделлю має бути не (2), а рівняння регресії, що подає статистичну залежність сукупного доходу бюджету від чинників впливу:
CD = F ( x1
,x2
,…,xk
). (3)
Моделі типу (3) дають максимально узагальнену картину поведінки доходів залежно від стану економіки та інших чинників.
Модель типу (1) - (2), на відміну від моделі (3), представляє доходи бюджету не як один сукупний дохід, а як (відповідно до кількості джерел) k різних доходів, із яких цей дохід складається. Аналіз причинних зв’язків здійснюється не узагальнено, на рівні сукупкого доходу, а диферекційовано, за видами джерел доходів. У моделі (1) - (2) кожний вид доходу представлений своєю регресійною моделлю, до якої входять фактори (екзогенні змінні), що впливають саме на цей вид доходу. Деталізація доходів сприяє підвищенню поясню-ючого потенціалу моделей типу (1) - (2) по відношенню до моделі (3).
Ця ідея — підвищення повноти пояснення поведінки доходів шляхом поглиблення деталізації їх структури — не обмежується рівнем видів доходів. Кожний вид доходу можна за якоюсь суттєвою для нього ознакою поділити на дрібніші складові, ті, у свою чергу, — на ще дрібніші і т.д.
Однак разом із збільшенням числа рівнянь і змінних зростає обсяг усіх робіт, пов’язаних із процедурою прогнозування. У зв’язку з цим заслутовує на увагу ще один підхід до формування загальної структури моделі.
Згідно з (2) сила впливу на сукупний дохід окремої його складової дорівнює частці, яку становить ця складова у сукупному доході. 3 практики відомо, шо частки бюджетних надходжень за джерелами доходів у сукупному доході, тобто частки складових, як правило, суттєво різні. Тож сила їх впливу такою ж мірою різна. Відтак доцільно переглянути структуру сукупного доходу, а саме залишити як самостійні одиниці найвагоміші його складові, так шоб разом вони покривали близько 85—90% усіх доходів, а решту складових об’єднати в "інші доходи". При цьому бажано, аби "інші доходи" за розміром були найменшого складовою у новій структурі.
Такий прийом дає змогу без шкоди для пояснювальних можливостей моделей типу (1) – (2) зменшити кількість рівнянь виду (1), вилучити несуттєві екзогенні змінні і, зрештою, суттєво зменшити обсяг робіт за процедурою прогнозування. При завданні дати прогноз надходжень бюджету за джерелами доходів (відповідно до бюджетної класифікації) прогноз доходів, що віднесені до "інших", робиться як звичайно - окремо для кожного виду доходів.
Взагалі одночасно можуть використовуватися кілька різних моделей. Це дає можливість здійснювати перехресну перевірку прогнозу.
Аналіз причинних зв’язків
має своєю метою з наукових економічних пози-цій на якісному рівні з’ясувати коло чинників, що за логікою економічних зв’язків можуть впливати на доходи бюджету. Предметом такого аналізу в разі моделей типу (3) є сукупнии дохід, у разі моделей типу (1) - (2) - складові сукупного доходу. Аналіз має відповісти на питання: від яких показників, що характеризують стан економіки регіону, може залежати розмір сукупного доходу або певних його складових? Які економічні показники можуть розглядатися як екзогенні змінні, чий вплив на доходи має бути перевірено?
Виконання цієї частини процедури прогнозування пов’язане з подоланням певних труднощів. Проблема в тім, що в економіці діючі чинники тісно переплітаються між собою і так чи інакше впливають однин на одного. Тож існує велика кількість факторів, які безпосередньо або опосередковано впливають на розмір доходів. Зарахування їх усіх до екзогенних змінних для подальшого опрацювання було б невиправданим. Отже, треба не лише визначити чинники впливу як такі, а й виділити з-поміж них значуші, ті, що підлягають подальшому опрацюванню.
Справа полегшується тим, що кожний наступний прогноз будується з урахуванням досвіду попередніх прогнозів, у тому числі й з урахуванням інформації про контингент екзогенних змінних, що використовувалися раніше. Тому при систематичному прогнозуванні, коли прогнози робляться у режимі надходження нових статистичних даних, завдання зводиться до уточнення складу екзогенних змінних.
Формування масиву статистичної інформації. Завданням цього етапу є знаходження економіко-статистичних відповідників до чинників, визначених як екзогенні змінні, тобто знаходження статистичних показників, якими кількісно можна охарактеризувати зазначені економічні чинники, а також пошук, добір і попередня обробка статистичної інформації про ці відповідники.
Динамічні ряди мають бути достатньо довгими, аби одержані на їх основі статистичні залежності були надійними. Бажано, щоб довжина рядів сягала кількох десятків спостережень. 3 точки зору практичної реалізації ця вимога викликає певні складнощі. Річ у тім, що динамічні ряди, про які йдеться, мають охоплювати часовий проміжок, у якому економіка діє щонайменше на одних і тих самих принципах. Це означає, що період спостережень до початку переходу економіки України на ринкові засади не може використовуватися при побудові рядів.
Знаходження регресійних залежностей. Наступним кроком є кількісний аналіз статистичних зв’язків доходу (сукупного чи окремої його складової) з відповідними екзогенними змінними (з кожною окремо та їх сукупностями), Завдання полягає в тому, аби для того чи іншого сполучення екзогенних змінних спробувати одержати рівняння регресії, яке б адекватно відбивало фактичне, представлене статистичними даними співвідношення між доходом як залежною змінною та згаданими екзогенними змінними.
Функціональна форма рівняння регресії може виявитися лінійною або нелінійною відносно змінних. У разі нелінійної форми слід виконати процедуру лінеаризації, тобто шляхом еквівалентних перетворень нелінійного рівняння, позначимо його у = f ( х ), перейти до лінійного z = z ( w ), члени якого є відомими функціями відповідних членів вихідного рівняння: z = z ( y ), w = w ( x ). Наприклад, із степеневого рівняння у = ахb
утворюємо лінійне z = а + bw, де z = lny, w = lnx; для показового рівняння у = а x bx
будемо мати рівняння lnу = lnа + х х lnb, лінійне відносно lnу та х, і таке інше. Відповідно до нових змінних перетворюються й вихідні дані. Для множинної лінійної регресії можна записати:
(4) де у - оцінка (математичне сподівання) середньої величини доходу залежно від значень, шо їх приймають екзогенні змінні х1
,х2
,...,xk
, які кількісно характеризують фактори впливу: k - кількість факторів; a0
- постійна складова у; аi
- коефіцієнт регресії при і-тому факторі; - середнє арифметичне фактичних (вибіркових) значень і-тої екзогенної змінної - = , n – обсяг спостережень (довжина ряду).
Вираз (4) є рівнянням регресії, яке має відображати зміну середньої величини доходу відповідно до зміни величин екзогенних змінних за умови взаємо-погашення всіх інших - випадкових по відношенню до врахованих - чинників. Тож регресія має найкращим (у певному розумінні) чином наближатися до фактичних (вибіркових) значень доходу. Наближення регресії до фактичних даних визначається параметрами регресії а0
, а1
, а2
,..., аk
, які лишаються невідомі. Оцінювання параметрів здійснюється за фактичними значеннями доходу та екзогенними змінними, відповідно gi
, та xj1
, xg2
,…, xjk
, j = 1, 2,…, n, n > k + 1.
Існують різні способи оцінювання параметрів регресії. Найпростішим, найуніверсальнішим і найпоширенішим є метод найменших квадратів. За цим методом параметри визначаються виходячи з умови, що найкраще наближен-ня, яке мають забезпечувати параметри регресії, досягається, коли сума квадратів різниць між фактичними значеннями доходу та його оцінками є мінімальною, що можна записати як
. (5)
За методом найменших квадратів постійний член а0
дорівнює середньому арифметичному фактичних значень доходу:
, (6)
а решту k параметрів знаходять через розв’язання системи k нормальних рівнянь:
, l = 1,2,…, k.. (7)
Якість оцінки середньої величини доходу характеризує середньоквадратична помилка регресії, яка є мірилом розкиду фактичних значень доходу відносно регресії:
, (8)
де - сума квадратів відхилень фактичних значень доходу від тих, що дає рівняння регресії (4); n - (k +1) - число ступенів свободи. Чим менше S, тим вища якість оцінки доходу.
Іншим показником якості регресії є коефіцієнт детермінаиії. Він базується на зіставленні дисперсії доходу відносно регресії з його дисперсією по відношенню до свого середнього вибіркового (фактичного) значення. Коефіцієнт детермінації показує, яку частку від загальної варіації доходу становить детермінована складова, що її виявляє і враховує регресія, або яку чзстку варіації вона пояснює. Коефіцієнт детермінації розраховується за формулою:
(9)
R2
може приймати значення у межах 0 £ R2
£ 1. Чим більше R2
наближається до 1, тим більша пояснювальна спроможність регресії, тим тісніший зв’язок доходу з екзогенними змінними, які його пояснюють. Ситуація, коли R2
=
1, означає переростання статистичної залежності у функціональну, детерміновану. Випадок R2
= 0 свідчить про відсутність будь-якого зв’язку між доходом та екзогенними змінними.
Знайдені за даними спостережень значення параметрів регресії являють собою статистичні оцінки цих параметрів, одержані на основі обмеженої ін-формації, що містять у собі виборки у вигляді рядів. Через обмеженість вибіркових даних можливі ситуації, коли істинне значення параметра дорівнює нулю, тоді як розраховане внаслідок випадкових коливань даних, на базі яких його обчислено відмінне від нуля. Відтак виникає потреба у перевірці статистичної значущості параметрів регресії.
Використання моделі.
Прогнозування майбутніх значень доходу грунтуєть-ся на припушенні. що загальні умови, які визначали динаміку доходу прртягом проміжку часу, котрий є базовим для знайдених регресійних моделей, не зазнають серйозних змін у прогнозному періоді й попередня тенденція, яку описують згадані моделі, може бути продовжена у маибутнє (екстрапольована). Відтак прогноз доходу здійснюється підстановкою в рівняння регресії значень незалежних змінних, що визначають умови, для яких робиться прогноз.
Одержане в такий спосіб значення Ут
є точковою оцінкою доходу, який у середньому можна очікувати за визначених умов. Точність цієї оцінки харак-теризується середньоквадратичною (стандартною) помилкою:
(10)
де хi
, хl
— значення екзогенних змінних, що задають умови прогнозу відповідно в і-тій та l
-тій нумерації (хi
= хl
при і = l
); це ж стосується середніх вибіркових значень ,. Стандартна помилка Sт є розмірною величиною і подає абсолютне стандартне відхилення від очікуваного середнього доходу. Щоб мати уявлення про масштаб цієї помилки, її можна віднести до обчисленого прогнозного значення доходу й одержати нерозмірну відносну стандартну помилку:
(11)
Від точкової оцінки прогнозу доходу можна перейти до інтервальної. Інтервальна оцінка встановлює відповідність між обраним рівнем достовірності і граничною помилкою прогнозу, яка при цьому може трапитись, або ж між обраною гранячною помилкою прогнозу та його достовірністю. У першому випадку попередньо слід задати (обрати) рівень надійності (1-а)x100% і за таблицею t-розподілу знайти значення t-cтатистики, яке відповідає обраному а та числу ступенів свободи n - k - 1. Тоді інтервал надійності, що визначає діапазон значень, який із надійністю (вірогідністю) (1-а)x100% покриває істинне значення доходу Ут, становитиме:
Ут - ta
Sт
< Ут < Ут + ta
Sт.
(12)
Величина ± ta
Sт
є мірилом точності прогнозу - вона показує, якою може бути гранична помилка прогнозу при обраному (заданому) рівні надійності. Точніcть прогнозу може також характеризуватися відносною граничною помилкою ±ta
Sт
x (100%) / YT.
Серед конкуруючих варіантів прогнозів, звичайно, перевагу має той, в якого найменша гранична помилка. У випадку, коли оцінюється надійність прогнозу при певному рівні точності, заданою є величина d = ½ ta
Sт
½, по ній обчислюють величину t-статистики, як ta
= d / Sт
в таблиці t-розподілу знаходять найближче до неї значення при відомій кількості ступенів свободи n – k - l і величину k, що відповідає цьому значенню й визначає надійність прогнозу: (1 — а) x 100%.
3 усього викладеного випливає кілька загальних міркувань, пов’язаних із практичною реалізацією розглянутих процедур.
Із виразів (8), (10) видно, що при зменшенні обсягу спостережень, цебто скороченні довжини рядів динаміки п, розмір середньоквадратичних помилок регресії S і точкової оцінки доходу Sт, як і значення статистики ta
(при фіксованому рівні значущості a), зростають, внаслідок чого точність прогнозу знижується (збільшується гранична помилка прогнозу ta
Sт
). Це підтверджує зроблену раніше загальну рекомендацію мати по можливості довші ряди. Водночас довжина ряду має бути не формальною, а такою, щоб на всьому проміжку часу, який охоплює цей ряд, процес зміни доходу в якісному й кількісному від-ношенні був той самий, відбувався під впливом того ж комплексу основних факторів, які й визначають рух даного динамічного ряду.
Тенденція у поведінці доходу в межах ряду не може зазнавати різких змін (зламів). Якщо таке трапляється, ряд слід скоротити до проміжка, в якому діє остання за часом тенденція. Виявити наявні тенденції допомагає графічне зображення зміни величини доходу в часі. Слід мати на увазі: якщо зменшен-ня кількості спостережень п веде до зниження точності прогнозу внаслідок збільшення граничного відхилення від середнього прогнозного значення (ta
Sт
), то помилка у виявленні тенденцй (зокрема, через приєднання спостережень, які передують останній, новій тенденції) означає помилку в оцінці самого середнього значення ут
.
Збільшення числа спостережень можливе шляхом використання рядів із меншим проміжком часу між спостереженнями. У цьому разі зменшення абсолютної помилки прогнозу досягається не лише завдяки збільшенню числа спостережень, а й за рахунок того, що дохід за менший проміжок часу (скажімо, місячний) буде менший, ніж дохід за більший проміжок (квартальний, річний). Тому порівняння точності прогнозів слід здійснювати за допомогою відносних помилок.
Розглянута методологія передбачає використання пакетів прикладних програм для розв’язування задач математичної статистики, економетрики, аналізу рядів і т. ін.
Викладені више міркування покладено в основу робіт, які розпочало Київське міське фінансове управління з метою вдосконалення методів практичної роботи з анадізу та прогнозування доходів бюджету по місту Києву [16,c.15].
Розглянемо та проаналізуємо доходні статті бюджету міста Києва за 1997 - 1999 роки та за планом на 2000 рік (див.таб.6).
Як ми бачимо за останні три роки, при більш-менш стабільному розмірі доходів бюджету (див.графік 1), основне місце у доходних джерелах по місту Києву належить податковим надходженням – від 84 до 93 % (див.діаграми 2-5 та таб.6). На другому місці знаходяться джерела неподаткових надходжень від 4 до 9 %. Державні цільові фонди посідають предостаннє місце у бюджетному наповнені, хоча у 1999 році та за планом на 2000 рік вони за своєю часткою майже дорівнюють частці неподаткових надходжень за рахунок неотримання офіційних трансферів. Офіційні трансфери мали місце лише у 1998 році у розмірі 123821,9 тис. грн., а взагалі за останні роки бюджет компенсує їх створенням власних позабюджетних фондів, що говорить про тенденцію до збільшення самостійності місцевого самоврядування.
Основу самостійності місцевого бюджету складають власні та закріплені доходи. У законі України «Про бюджетну систему України», прийнятому в редакції 1995 р., поняття власні доходи вживається в контексті забезпечення принципу самостійності бюджетів усіх рівнів, включаючи і державний бюджет України. Згідно із ст. 4 Закону самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України. Власні доходи - це доходи, що формуються на території, підвідомчій відповідному місцевому органу влади і згідно з його рішеннями. До власних доходів належать місцеві податки і збори, платежі, що встановлюються місцевими органами влади, доходи комунальних підприємств, доходи від майна, що належить місцевій владі та ін. Перелік закріплених доходів усіх рівнів бюджетної системи встановлено законом України «Про бюджетну систему України» від 29 червня 1995 р., але в ньому не передбачено такого поняття, як закріплені доходи місцевого самоврядування.
Згідно із ст. 13 цього акта закріпленими доходами районних та міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів слід вважати: 100% податку на прибуток підприємств та організацій комунальної форми власності цього рівня; 60% плати за землю (лише до бюджетів міст обласного підпорядкування); податок на нерухоме майно громадян; місцеві податки і збори, крім винятків, передбачених законодавством України; надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності цього рівня.
У ст. 12 Закону встановлено перелік закріплених доходів республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів, а саме: податок на додану вартість у розмірі не менш як 20%; акцизний збір у розмірі не менш як 20%;
100% податку на прибуток підприємств комунальної форми власності, а також 70% податку на прибуток підприємств та організацій інших форм власності; 70% податку на майно підприємств та організацій усіх форм власності; 10% плати за землю до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів і 70% до Київського і Севастопольського міських бюджетів; надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, які проводяться за рішеннями відповідних рад; надходження від оренди цілісних майнових комплексів, котрі перебувають у комунальній формі власності цього рівня; дивіденди, одержані від активів і цінних паперів, що нале-жать державі в акціонерних господарських товариствах, створених за участю підприємств комунальної форми власності цього рівня. Таким чином, виділено 9 закріплених доходних джерел.
У ст. 14 визначено закріплені доходи районних бюджетів у містах. Таких джерел три: податок на прибуток підприємств комунальної форми власності, які належить цим районам; прибутковий податок з громадян у розмірі не менш як 50%; надходження від оренди цілісних майнових комплексів, котрі перебувають у комунальній формі власності цього рівня. Визначено також, що види податків, які зараховуються до районних бюджетів у містах, встановлюються відповідними міськими радами.
У ст. 15 Закону встановлено чотири закріплених доходних джерела міських бюджетів (міст районного підпорядкування) та бюджетів селищних і сільських рад, а саме: податок на прибуток підприємств комунальної форми влас-ності відповідного рівня; плата за землю в розмірі 60% ставки, передбаченої законодавством; місцеві податки і збори, крім винятків, передбачених законодавством України; надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній формі власності цього рівня.
Основну частку доходів місцевих бюджетів поки що становлять так звані регульовані доходи. Ця частка сягає 75-85 відсотків. У Законі "Про бюджетну систему України" в редакції 1995 року внесено зміни до переліку регульованих доходів та форм бюджетного регулювання. Згідно з цим окремі доходи стануть до певної міри закріпленими і регульованими одночасно. Це стосується податку на додану вартість, акцизного збору, податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян, плати за землю, доходів від приватизації державного майна та деяких інших.
Окремі новації в частині формування доходів місцевих бюджетів внесено законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнятим у травні 1997 року. Це, зокрема, стосується встановленої норми, згідно з якою в доходній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім того, запроваджено норму, згідно з якою місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Встановлено, що доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також за рахунок інвестиційних субсидій з інших бюджетів.
Однак це ще не дало можливості розв¢язати проблему самостійності місцевих бюджетів.Самостійність місцевих бюджетів України поки що багато в чому є лише декларованою в законодавстві. Їхня доходна частина в основному залежить не від зусиль місцевої влади в розвитку власної бази оподаткування, а від перерозподілу фінансових ресурсів через державний бюджет.
Розподіл часток статтей доходів бюджета міста Києва
за 1997-2000 (план) роки.
Діаграма 2.
Діаграма 3.
Діаграма 4.
Діаграма 5.
Графік 1.
Доходи бюджета міста Києва за 1997 –2000 (план) роки
Табл. 6.
Основні статті доходів бюджета міста Києва.
| Найменування показника
|
Показники 1997 року |
Показники 1998 року |
||||||
| Всього по м.Києву
|
в т.ч. міський
|
Всього по м.Києву
|
в т.ч. міський
|
|||||
| Пито-ма вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Пито-ма вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Пито-ма вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Пито-ма вага
|
Сума (тис.грн.)
|
|
| Податкові надходження
|
93,3
|
1621684,0
|
98,7
|
1193675,0
|
88,4
|
1777767,9
|
90,6
|
1231755,6
|
| 1.Прибутковий податок з громадян та податок на прибуток |
88,6 |
1437143,0 |
95,6 |
1140678,0 |
87,0 |
1546469,5 |
92,7 |
1141945,3 |
| 2. Податки на власність |
0,6 |
9878,0 |
0,0 |
0,8 |
13456,6 |
0,0 |
0,0 |
|
| 3. Платежі за використання природних ресурсів |
5,4 |
87381,0 |
2,4 |
29225,0 |
5,6 |
98968,2 |
5,5 |
68081,4 |
| 4. Внутрішні податки на товари та послуги |
3,2 |
51450,0 |
1,1 |
12987,0 |
3,9 |
69659,3 |
0,8 |
9561,2 |
| 6. Інші податки |
2,2 |
35832,0 |
0,9 |
10785,0 |
2,8 |
49214,3 |
1,0 |
12167,7 |
| Неподаткові надходження
|
6,1
|
106182,0
|
1,3
|
15956,0
|
5,1
|
102292,2
|
2,2
|
29660,9
|
| 1. Доходи від власності та підприємницької діяльності |
41,3 |
43851,0 |
50,6 |
8075,0 |
57,4 |
58761,1 |
60,3 |
17877,8 |
| 2. Адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу |
16,6 |
17669,0 |
0,0 |
0,0 |
23,4 |
23955,5 |
7,5 |
2221,2 |
| 3. Надходження від штрафів та фінансових санкцій |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
10,9 |
11181,6 |
14,5 |
4297,9 |
| 4. Інші неподаткові надходження |
31,5 |
33420,0 |
32,3 |
5156,0 |
8,2 |
8394,0 |
17,7 |
5264,0 |
| Державні цільові фонди
|
0,6
|
10139,0
|
0,0
|
3,0
|
0,3
|
6385,8
|
0,3
|
4488,4
|
| Офіційні трансфери
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
6,2
|
123821,9
|
6,9
|
93240,3
|
| Разом доходів
|
100,0
|
1738005,0
|
100,0
|
1209634,0
|
100,0
|
2010267,8
|
100,0
|
1359145,2
|
| Найменування показника |
Показники 1999 року |
Показники 2000 року |
||||||
| Всього по м.Києву
|
в т.ч. міський
|
Всього по м.Києву
|
в т.ч. міський
|
|||||
| Пито-ма вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Пито-ма вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Пито-ма вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Пито-ма вага
|
Сума (тис.грн.)
|
|
| Податкові надходження
|
83,3
|
1229342
|
84,7
|
852456,9
|
89,6
|
1894296,0
|
87,3
|
1199327,9
|
| 1.Прибутковий податок з громадян та податок на прибуток |
73,7 |
906268,5 |
83,9 |
715115,7 |
84,4 |
1598569,0 |
92,6 |
1109980,1 |
| 2. Податки на власність |
2,0 |
25100 |
0,0 |
0 |
1,7 |
32990,0 |
0,0 |
0,0 |
| 3. Платежі за використання природних ресурсів |
9,0 |
110555 |
8,3 |
70384 |
6,4 |
121883,0 |
6,4 |
76599,8 |
| 4. Внутрішні податки на товари та послуги |
10,9 |
134228,2 |
6,8 |
58225,2 |
3,9 |
74240,0 |
0,0 |
106,0 |
| 6. Інші податки |
4,3 |
53190 |
1,0 |
8732 |
3,5 |
66614,0 |
1,1 |
12642,0 |
| Неподаткові надходження
|
9,4
|
138245
|
4,9
|
49330
|
3,6
|
75781,0
|
2,1
|
29527,0
|
| 1. Доходи від власності та підприємницької діяльності |
46,2 |
63903 |
63,0 |
31100 |
40,4 |
30628,0 |
62,6 |
18494,0 |
| 2. Адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу |
24,0 |
33187,5 |
1,4 |
695 |
24,1 |
18270,0 |
0,3 |
97,0 |
| 3. Надходження від штрафів та фінансових санкцій |
17,2 |
23725,2 |
27,4 |
13525 |
25,0 |
18953,0 |
27,9 |
8231,0 |
| 4. Інші неподаткові надходження |
12,6 |
17429,3 |
8,1 |
4010 |
10,5 |
7930,0 |
9,2 |
2705,0 |
| Державні цільові фонди
|
7,3
|
107800
|
10,4
|
104250,5
|
6,8
|
144791,0
|
10,5
|
144791,0
|
| Офіційні трансфери
|
0,0
|
0
|
0,0
|
0
|
0,0
|
0,0
|
0,1
|
0,0
|
| Разом доходів
|
100,0
|
1475386,7
|
100,0
|
1006037,4
|
100,0
|
2114868,0
|
100,0
|
1373645,9
|
За матеріалами фінансового відділу Київської міської державної адміністрації за 1997-2000 (план) роки.
2.3.
Видатки бюджету міста Києва.
Видатки бюджету – це економічні відносини, які виникають в суспільстві у св¢язку з розподілом фонду централізованих грошових коштів держави та його використання по галузевому, цільовому та регіональному призначенню.
У видатках бюджету знаходять своє відображення дві сторони єдиного розподільчого процесу:
1) розщіплення бюджетного фонду на складові частини та формування грошових коштів цільового призначення у підприємств, організацій та установ матеріального виробництва та нематеріальної сфери, які одержують бюджетні асигнування;
2) категорія видатків бюджету проявляється через конкретні види видатків, кожен з яких може бути характеризований з якісної та кількісної сторін. Якісна дозволяє встановити економічну природу та суспільне призначення кожного виду бюджетних видатків, а кількісна – їх величину та обсяг.
З метою визначення ролі та значення багатовидових бюджетних видатків їх класифікують за ознаками:
- по ролі у суспільному відтворені:
а) зв¢язані з розвитком матеріального виробництва, удосконалення його галузевої структури;
б) використання на утримання та розвиток невиробничої сфери;
- по суспільному призначеню, галузям виробництва та видім діяльності і цільовому призначеню:
а) політичні;
б) економічні;
в) соціальні;
г) оборонні.
За допомогою бюджетних видатків держава може регулювати розподіл коштів між матеріальним виробництвом та невиробничою сферою у відповідності з потребами економічного та соціального розвитку, здійснювати стимулюючий вплив на розвиток приоритетних галузей економіки та виробництва, сдійснювати структурну перебудову суспільного виробництва, прискорення НТП, тобто бюджетні видатки, виконуючи перерозподільчу функцію бюджету, відіграють важливу роль у державному забезпечені та державному регулюванні економіки країни. У відповідності з суспільним призначенням всі видатки можна поділити на групи:
- народне господарство;
- соціально – культурні заходи;
- оборона;
- управління;
- зовнішньо – економічна діяльність;
- соціальний захист населення.
Структура бюджетних видатків на протязі декількох років по перших п¢яти групах була відносно стабільною, тобто половина усіх видатків була призначення для фінансування народного господарства; одна третя частина – на соціально – культурні заходи, а решта на оборону, управління державою та ін.
Ринкові відносини вимагають зміну у цій структурі. Треба посилити соціальні функції держави, а також змінити зміст і направленість її економічних функцій. В основу видатків Державного бюджету покладений поділ економіки на основні галузі та сфери діяльності, тобто видатки у виробничий сфері поділяються по галузях народного господарства: розвиток промисловості; розвиток сільського господарства; транспорту та ін. У невиробничій сфері – по галузях та видах суспільної діяльності, тобто: освіту; охорону діяльності; соціальне забезпечення; державне управління та ін.
Галузевий розподіл видатків дозволя регулювати міжгалузеві пропорції у розподілі бюджетних асигнувань. У бюджетному процесі УКраїни зберігається цільове призначення асигнувань, яке відображає конкретні види витрат, що фінансує держава. Ця класифікація використовується для здійснення фінансового контролю за бюджетними коштами, які витрачаються.
Поряд з економічною класифікацією видатків існує ще й організаційне їх групування – це розподіл асигнувань по цільових програмах і рівнях управління. У відповідності з рівнем державного управління видатки консолідованого бюджету поділяються на: видатки Державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів.
Крім цього згідно чинного законодавства України впроваджений розподіл видатків на поточні та видатки розрахунку [21,c.18]. Поточні – видатки бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, що діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів, щодо соціального захисту населення та інше, що не належать до видатків розрахунку. Видатки розрахунку – витрати бюджету на фінансування інвестиційної та іноваційної діяльності, зокрема, фінансування капітальних вкладень виробничого та невиробничого призначення, фінансування структурної перебудови народного господарства, субвенції та інші видатки, що пов¢язані з розширенм відтворенням.
Табл. 7.
Клацифікація видатків бюджетів.
| Ознака групування
|
Різновид видатків
|
Направлення видатків
|
| За часовою ознакою |
Видатки розвитку
|
Фінансування капітальних вкладень виробничого та не-виробничого призначення |
| Фінансування структурної перебудови народного гос-подарства |
||
| Субвенції |
||
| Видатки, що пов¢язані з роз-ширенням виробництва |
||
| Поточні видатки
|
Фінансування мережі під-приємств, установ тощо, які функціонують на початок бюджетного року |
|
| Фінансування заходів по соц. захисту населення |
||
| За роллю в суспільному виробництві |
Розвиток матеріального виробництва та невироб-ничої сфери |
Регулювання розподілу ко-штів між матеріальним ви-робництвом та нематеріаль-ною сферою |
| Фінансування приорітетних галузей економіки та видів виробництва |
||
| Здійснення структурної пе-ребудови суспільного виро-бництва |
||
| Фінансування прискорення НТП та іноваційної політики |
||
| За суспільним призначенням |
Народне господарсво |
|
| Соц. – культурні заходи |
||
| Оборона |
||
| Управління |
||
| ЗЕД |
||
| За галузями виробництва |
Матеріальне виробництво |
Промисловість |
| Сільське господарство |
||
| Транспорт |
||
| Зв¢язок |
||
| Невиробнича сфера |
Освіта |
|
| Охорона здоров¢я |
||
| Наука |
||
| Соціальне забезпечення |
||
| За цільовим призначенням |
З/П |
|
| Придбання інвентаря |
||
| Дотації |
||
| Капітальний ремонт |
||
| Операційні видатки |
Більш деталізоване правове регулювання видатків місцевих бюджетів запроваджено 1995 р. в законі України «Про бюджетну систему України». Вперше видатки всіх бюджетів поділено на поточні та на видатки розвитку. Згідно із Законом, поточні видатки - це видатки з бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захисту населення тощо. Встановлено також, що у складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених щойно об¢єктів.
Видатки розвитку - це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничого й невиробничого призначення, структурної перебудови народного господарства і субвенції та інші видатки, пов¢язані з розширеним відтворенням.
У Законі вперше розподілено видатки між бюджетами різних рівнів бюджетної системи. Більш детально це зроблено щодо державного бюджету України, видатки місцевих бюджетів визначено лише фрагментарно. Так, у ст. 20 встановлено, що з республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів здійснюються такі видатки:
— на фінансування установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров¢я, фізичної культури, молодіж-ної політики, соціального забезпечення і соціального захисту населення, котрі підпорядковані виконавчим органам влади Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, а також соціально-культурних заходів відповідно до покладених на ці органи влади функцій;
— на утримання органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної влади і самоврядування;
— на фінансування підприємств і господарських організацій, котрі входять до складу місцевого господарства, природоохоронних заходів;
— на інші заходи, що фінансуються відповідно до законодавства України з республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів.
Закон встановив, що розмежування видів видатків між бюджетами, які входять до складу бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, здійснюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими радами, районними і міськими (міст із районним поділом) радами. Це положення суперечить принципам місцевого самоврядування. Кожен рівень влади повинен нести видатки, визначені законом.
У Законі вперше запроваджено порядок пропорційного скорочення бюджетних видатків.
Статтею 31 встановлено: якщо при виконанні бюджету рівень його дефіциту перевищує встановлений або виникає значне зниження надходжень від доходних джерел, Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради за пропозиціями відповідно Кабінету Міністрів України, Уряду Кримської автономії та виконавчих органів місцевих рад приймають рішення про запровадження пропорційногоскорочення затверджених бюджетних видатків. Пропорційне скорочення видатків здійснюється щомісячно до кінця бюджетного року за всіма статтями бюджету, крім захищених, перелік яких відповідно визначається радою.
Щодо основних напрямків соціальної та економічної політики держави на регіональному рівні то крім зазначених вище можна ще відмітити:
- створення нормативної бази формування бюджетів;
- створення у регіонах умов для забезпечення рівних стартових можливостей життєдіяльності з урахуванням мінімальних соціальних гарантій держави та бюджетного забезпечення одного мешканця;
- проведення постійної соціальної експертизи стану та розвитку регіонів, розроблення соціальних прогнозів;
- розвиток житлово – комунальної сфери і т.д.;
Подивимось та проаналізуємо виконання завдань поставлених перед бюджетом міста Києва щодо фінансування господарчих та соціальних потреб за допомогою статтей видатків міста за остані три роки (таб.8).
Ми бачимо, що найбільшу частку у структурі видатків займають кошти, що передаються до бюджетів інших рівнів (див таб.8 та графіки 3 і 4), а саме кошти, що передаються до Державного бюджету. Хоча, як ми бачимо на графіку 2, спостерігається тенденція до зменьшення сих сум, від 630075 тис.грн. всього по місту Києву та 556596 тис.грн. за міськиим бюджетом у 1997 році до 382215,9 та 131740,6 тис.грн. відповідно, за планом на 2000 рік. Відбувається й відповідне структурне їх зменьшення від 36,9% та 46,4% у 1997 році до 19,4% та 10,7% за планом 2000. Це говорить про надання певої автономії бюджету через перерозподіл грошей у бюджеті, бо через зменьшення частки перерахувань відбувається збільшення частки видатків на освіту (від 12,9 та 4,4% у 1997 році до 15,4 та 4,2% у 2000 році), охорону здоров¢я (від 13,3 та 10,3% до 15,8 та 18%) соціальне забезпечення та ін.
На третьому місці за розподілом грошей йдуть так звані господарчі витрати, а саме, витрати на житлово-комунальне господарство, сільське та лісове господарство, забезпечення телекомунікацій тощо. Частка цих витрат від 14,0 та 13,4% у 1997 році до 14,4 та 18% у 2000. Крім цього збільшується частка на видатки розвитку від 10,1% всього по місту Києву та 13,9% за міським бюджетом до 10% та 22,5% за планом на 2000 рік відповідно.
Щодо загальної суми видатків, то вона зменьшувалася у 1999 році відповідно до 1997 року від 1709596 тис. грн. до 1367621,7 тис.грн., та за проектом на 2000 рік вона становить 1970077 тис.грн., показуючи тенденцію на збільшення.
Графік2.
Кошти, що передаються до Державного бюджету від бюжета міста Києва
Таблица 8.
Видатки бюджету міста Києва.
| Найменування показника |
Показники 1999 року
|
Показники 2000 року
|
||||||
| Всього по м.Києву
|
в т.ч. міський
|
Всього по м.Києву
|
в т.ч. міський
|
|||||
| Питома вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Питома вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Питома вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Питома вага
|
Сума (тис.грн.)
|
|
| Державне управління |
0,6
|
9 720,0
|
0,4
|
4 982,0
|
1,4
|
28 355,8
|
11,5
|
173 034,6
|
| Судова влада (районні, міські суди)
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,1
|
1 368,3
|
0,0
|
718,3
|
| Фундаментальні дослідження
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,2
|
4 449,7
|
0,3
|
4 449,7
|
| Національна оборона
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,1
|
2 347,3
|
0,1
|
847,0
|
| Правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави
|
0,5
|
8 795,0
|
0,7
|
7 951,0
|
1,1
|
21 631,5
|
1,1
|
16 392,8
|
| Освіта
|
12,9
|
220 086,0
|
4,4
|
52 459,0
|
15,5
|
310 029,0
|
7,0
|
105 351,1
|
| Охорона здоров’я
|
13,3
|
226 658,0
|
10,3
|
123 839,0
|
13,5
|
269 364,3
|
10,5
|
157 636,3
|
| Соціальний захист та соціальне забезпечення
|
7,9
|
135 024,0
|
5,4
|
64 443,0
|
8,4
|
168 344,4
|
6,3
|
95 087,9
|
| Житлово-комунальне господарство
|
11,7
|
200 286,0
|
10,2
|
122 264,0
|
10,8
|
215 278,1
|
6,8
|
102 736,5
|
| Культура і мистецтво
|
2,1
|
35 363,0
|
2,3
|
27 504,0
|
2,1
|
40 907,3
|
2,0
|
30 251,0
|
| Засоби масової інформації
|
0,0
|
0,0
|
0,3
|
6 334,0
|
0,4
|
6 083,0
|
||
| Фізична культура і спорт
|
0,3
|
4 977,0
|
0,2
|
2 592,0
|
0,3
|
6 542,0
|
0,3
|
3 814,2
|
| Промисловість та енергетика
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
608,2
|
0,0
|
608,2
|
||
| Будівництво
|
9,6
|
164 048,0
|
13,6
|
163 249,0
|
10,9
|
217 247,3
|
14,2
|
213 381,6
|
| Сільське господарство, лісове господарство, рибальство і мисливство
|
0,1
|
1 223,0
|
0,1
|
1 223,0
|
0,1
|
1 317,0
|
0,1
|
1 297,0
|
| Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика
|
2,2
|
37 101,0
|
3,1
|
37 101,0
|
5,0
|
98 772,2
|
6,6
|
98 772,2
|
| Інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю
|
0,5
|
8 587,0
|
0,3
|
3 729,0
|
0,2
|
3 820,0
|
0,2
|
3 120,0
|
| Охорона навколишнього природного середовища
|
0,0
|
157,0
|
0,0
|
157,0
|
0,0
|
53,3
|
0,0
|
0,0
|
| Попередження та ліквідація надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха
|
0,0
|
339,0
|
0,0
|
335,0
|
0,0
|
623,0
|
0,0
|
559,0
|
| Державні цільові фонди
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,1
|
2 945,9
|
0,1
|
2 170,3
|
| Видатки, не віднесені до основних груп
|
1,6
|
27 157,0
|
1,0
|
11 973,0
|
1,0
|
20 540,4
|
0,5
|
8 066,9
|
| Кошти, що передаються до бюджетів інших рівнів |
0,0 |
0,0 |
28,8 |
573 684,0 |
31,9 |
480 898,7 |
||
| Кошти, що передаються до Державного бюджету
|
36,9 |
630 075,0 |
46,4 |
556 596,0 |
22,6 |
450 317,1 |
29,9 |
450 317,1 |
| Дотація Ватутінському району
|
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||||
| Кошти передані райбюджетам
|
0,0 |
1,6 |
18 948,0 |
0,0 |
0,0 |
|||
| Всього видатків
|
100,0
|
1 709 596,0
|
100,0
|
1 199 345,0
|
100,0
|
1 994 563,0
|
100,0
|
1 505 276,3
|
| Найменування показника |
Показники 1999 року |
Проект 2000 року |
||||||
| Всього по м.Києву
|
в т.ч. міський
|
Всього по м.Києву
|
в т.ч. міський
|
|||||
| Питома вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Питома вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Питома вага
|
Сума (тис.грн.)
|
Питома вага
|
Сума (тис.грн.)
|
|
| Державне управління
|
0,8
|
10 854,0
|
0,7
|
6 430,8
|
2,0
|
38 915,0
|
2,8
|
34 295,5
|
| Судова влада (районні, міські суди)
|
0,0
|
170,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
| Фундаментальні дослідження
|
0,4
|
5 620,0
|
0,6
|
5 620,0
|
0,5
|
9 700,0
|
0,8
|
9 700,0
|
| Національна оборона
|
0,0
|
186,6
|
0,0
|
120,0
|
0,0
|
190,0
|
0,0
|
190,0
|
| Правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави
|
1,4
|
18 844,6
|
1,7
|
15 488,1
|
1,3
|
26 200,0
|
1,9
|
22 901,0
|
| Освіта
|
14,1
|
192 783,1
|
2,2
|
19 938,3
|
15,4
|
303 079,9
|
4,2
|
51 947,1
|
| Охорона здоров’я
|
17,2
|
235 654,8
|
18,8
|
169 898,8
|
15,8
|
311 063,6
|
18,0
|
221 705,0
|
| Соціальний захист та соціальне забезпечення
|
9,8
|
134 282,0
|
7,4
|
66 375,7
|
8,9
|
175 100,6
|
9,2
|
112 460,3
|
| Житлово-комунальне господарство
|
8,9
|
121 971,7
|
5,7
|
51 693,1
|
9,3
|
183 338,0
|
9,9
|
121 141,0
|
| Культура і мистецтво
|
2,0
|
27 929,1
|
2,2
|
19 973,4
|
2,4
|
47 290,4
|
3,0
|
36 640,8
|
| Засоби масової інформації
|
0,8
|
11 304,6
|
1,2
|
11 114,4
|
0,5
|
9 632,0
|
0,8
|
9 632,0
|
| Фізична культура і спорт
|
0,5
|
7 087,1
|
0,6
|
5 054,8
|
0,7
|
13 550,0
|
0,9
|
11 550,0
|
| Промисловість та енергетика
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
| Будівництво
|
8,8
|
120 425,0
|
13,2
|
119 200,0
|
10,3
|
202 468,2
|
16,5
|
202 468,2
|
| Сільське господарство, лісове господарство, рибальство і мисливство
|
0,1
|
1 834,9
|
0,2
|
1 809,9
|
0,1
|
2 590,0
|
0,2
|
2 590,0
|
| Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика
|
3,6
|
48 800,0
|
5,4
|
48 800,0
|
4,9
|
97 300,0
|
7,9
|
97 300,0
|
| Інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю
|
1,0
|
14 187,0
|
1,5
|
13 125,0
|
3,3
|
64 078,0
|
5,2
|
64 078,0
|
| Охорона навколишнього природного середовища
|
0,0
|
10,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
| Попередження та ліквідація надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха
|
0,0
|
407,7
|
0,0
|
372,7
|
0,0
|
570,0
|
0,0
|
570,0
|
| Державні цільові фонди
|
0,2
|
2 070,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
| Видатки, не віднесені до основних груп
|
2,3
|
30 983,6
|
2,9
|
26 097,0
|
5,2
|
102 795,4
|
8,0
|
97 945,4
|
| Кошти, що передаються до бюджетів інших рівнів |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||||
| Кошти, що передаються до Державного бюджету
|
27,9 |
382 215,9 |
34,4 |
310 291,6 |
19,4 |
382 215,9 |
10,7 |
131 740,6 |
| Дотація Ватутінському району
|
0,0 |
1,2 |
10 383,3 |
0,0 |
0,0 |
|||
| Кошти передані райбюджетам
|
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||||
| Всього видатків
|
100,0
|
1 367 621,7
|
100,0
|
901 786,9
|
100,0
|
1 970 077,0
|
100,0
|
1 228 854,9
|
За матеріаламифінансового відділу Київської міської державної адміністрації за 1997-2000 (план) роки
Графік 3.
Динаміка видатків міста Києва всього за 1997-2000(план) роки
Графік 4.
Динаміка видатків міського бюджету міста Києва за 1997-2000 роки.
2.4. Складання, затвердження і виконання місцевого бюджету.
На початку 90-x рр. було встановлено, що порядок складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів визначається місцевими радами на підставі повноважень, наданих їм у 1990 р. Законом УРСР «Про бюджетну систему УРСР». Відповідно до цього Закону місцеві ради отримали право самостійно розробляти, затверджувати й виконувати свої бюджети. Було також встановлено: втручання рад вищих рівнів та їхніх виконавчих органів у зазначені процеси недопустиме. За Законом правила складання й виконання місцевих бюджетів визначала тодішня Рада Міністрів УРСР. Протягом 1990-1998 рр. ці правила урядом України затверджено не було, що спричинило багато конфліктів між місцевими виконавчими і представницькими органами влади на грунті поділу повноважень щодо складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів.
Законодавство України з питань місцевого самоврядування дещо інакше визначило компетенцію місцевих органів влади щодо складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів. Стаття 10 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 27 березня 1992 року надає право сільським, селищним, міським (крім Київської та Севастопольської) радам народних депутатів у межах їхньої компетенції самостійно, без втручання державних органів розробляти, затверджувати і виконувати їхні бюджети.
Ухвалений у березні 1992 р. Закон "Про представника Президента України" [24,ст.6] визначає, що представник Президента в області, в районі, містах Києві та Севастополі, в районах міст Києва та Севастополя забезпечує виконання бюджету і на вимогу не менше як двох третин депутатів і не рідш одного разу на рік інформує відповідну раду про його виконання.
Затверджене Указом Президента України у квітні того ж року Положення про місцеву державну адміністрацію більш детально регламентувало компетенцію місцевих держадміністрацій у галузі бюджету. Місцеві держадміністрації, згідно з Положенням, розробляють проекти відповідно обласних, Київського і Севастопольського міських, районних, районних міста Києва бюджетів і подають їх на затвердження ради народних депутатів; організують виконання місцевого бюджету, забезпечують разом з органами державної податкової інспекції надходження визначених законом бюджетних доходів, належне витрачан-ня бюджетних коштів; вносять у процесі виконання бюджету зміни та уточнення щодо доходів і видатків та подають їх на затвердження ради; складають звіт про виконання місцевого бюджету, звітують про його виконання перед радою.
Деякі уточнення до компетенції місцевої держадміністрації в галузі бюджету зроблено в новій редакції Положення від 24 липня 1992 р. Компетенцію визначено таким чином: місцева держадміністрація вносить у процесі виконання бюджету зміни та уточнення щодо доходів і видатків; у разі виходу за межі затвердженого бюджету змін та уточнень вони подаються на затвердження ради народних депутатів.
Свої особливості при визначенні компетенції місцевих органів влади в бюджетній сфері встановив Закон "Про бюджетну систему України" в редакції 1995 р. Згідно із ст. 7 до відання органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевих рад належить складання проекту бюджету відповідно до основних напрямків бюджетної політики, регламентованих Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами. До відання виконавчих органів влади на місцях належить також виконання бюджетів і контроль за цільовим, економним та ефективним використанням виділених бюджетних коштів.
До відання Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад належать: визначення основних напрямків бюджетної політики; розгляд проекту відповідного бюджету; внесення змін та доповнень до проекту; затвердження бюджету; внесення змін і доповнень до затвердженого бюджету; контроль за виконанням бюджету; контроль за цільовим, економним використанням бюджетних коштів; затвердження звіту про виконання бюджету. Встановлено також: втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження й виконання бюджету не допускається, за винятком випадків, визначених законодавством України. Закон визначив (ст. 9), що правила складання й виконання бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, затверджуються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів.
Повноваження місцевого самоврядування в галузі бюджету визначив також Конституційний договір між Верховною Радою України і Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України", укладений 8 червня 1995 р. За ст. 49 договору до компетенції органів місцевого самоврядування належать розробка, затвердження й виконання бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць згідно з чинним законодавством. Керуючись ст. 53, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві і Севастополі ради як представницькі органи затверджують відповідні бюджети та здійснюють контроль за виконанням їх. Крім того, ці ради заслуховують щорічні звіти голів місцевих державних адміністрацій з питань виконання бюджету.
Більш детально порядок складання, затвердження й виконання обласних, Київського і Севастопольського міських, районних, районних у містах Києві і Севастополі бюджетів визначено в Положенні про обласну, Київську і Севастопольську міську державну адміністрацію та в Положенні про районну, районну в містах Києві і Севастополі державну адміністрацію, затверджених Указом Президента України від 21 серпня 1995 р. Згідно з Указом, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації складають і подають на затвердження відповідних рад проекти місцевих бюджетів, забезпечують їх виконання, вносять зміни щодо доходів і видатків відповідного бюджету в межах, визначених законодавством. Відповідні повноваження отримали й районні державні адміністрації.
Визначено також, що голова місцевої державної адміністрації організовує складання проекту місцевого бюджету, подає на розгляд ради, організовує виконання, щорічно звітує перед радою про його виконання.
Ухвалена в 1996 р. Конституція України [6,ст.143] встановила: територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого само-врядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання. Право затвердження і контролю виконання обласних і районних бюджетів надано Конституцією України відповідно обласним і районним радам.
Згідно з Конституцією України [6,ст.119] на обласні та районні державні адміністрації як органи, що здійснюють виконавчу владу в областях і районах, покладено обов¢язки забезпечувати підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, а також звітів про їх виконання. За Конституцією України [6,ст.142] територіальні громади сіл, селищ та міст можуть об¢єднувати на договірних засадах кошти бюджету для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій та установ.
На конституційному рівні гарантовано витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсувати державою.
Конституція України встановила компетенцію Автономної Республіки Крим у галузі бюджету. Згідно зі ст. 138 до відання Автономної Республіки Крим належить розроблення, затвердження та виконання її бюджету на основі єдиної податкової та бюджетної політики України.
Прийнятий у травні 1997 року Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" деталізував конституційні положення про визначення компетенції місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у сфері складання, затвердження й виконання місцевого бюджету. Зокрема, це стосується положення, що втручання державних органів у процес складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених законом. У той же час закріплено положення про державний контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів і належним їх обліком. Закріплено положення про збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів, що забезпечується як органами місцевого самоврядування, так і державою. Встановлено: місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та для забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. Встановлено, що при збалансуванні місцевих бюджетів не враховуються вільні залишки бюджетних коштів.
2.5. Організація касового виконання місцевих бюджетів.
Спосіб організації касового виконання місцевих бюджетів значною мірою впливає на рівень фінансової автономної місцевої влади. Від цього багато в чому залежить ефективність використання бюджетних фінансових ресурсів. Той факт, у чиїх руках перебуває бюджетна каса, означає реальні можливості її використання з певною метою.
Організація касового виконання місцевих бюджетів є важливим елементом системи управління місцевими фінансами.
Касове виконання місцевих бюджетів - це організація прийому, зберігання та видачі бюджетних коштів. Це також ведення обліку і звітності в процесі виконання місцевих бюджетів.
Спосіб касового виконання місцевого бюджету великою мірою впливає на весь процес його виконання.
Є кілька систем касового виконання місцевого бюджету: банківська, казначейська та змішана. Деякий час функціонували і власні бюджетні каси органів місцевого самоврядування. Власні бюджетні каси мали міські думи у царській Росії ХІХ століття. В Україні з кінця 20-x рр. склалася банківська система касового виконання місцевих бюджетів. Це означає, що кошти місцевих бюджетів акумулюються, зберігаються та видаються банківськими установами.
Нинішній порядок касового виконання місцевих бюджетів в Україні в основних рисах залишився таким самим, як і в колишньому СРСР. Виконання місцевих бюджетів здійснюється в межах коштів, що реально надійшли на рахунки відповідних бюджетів в установах банків. Україні не прийнято окремого спеціального нормативного акта про касове виконання бюджетів органів місцевого самоврядування.
Стосовно касового виконання місцевих бюджетів у нормативних актах України в 1990-1997 рр. знайдемо лише окремі положення. Законом "Про бюджетну систему Української РСР" у редакції 1990 р. встановлено (ст. 9), що касове виконання республіканського бюджету Української РСР і місцевих бюджетів здійснюється установами Національного банку України.
Указом Президента України "Про порядок виконання Державного бюджету України" № 219/93 від 18 червня 1993 р. визначено розмежування державного бюджету України та місцевих бюджетів, загальнодержавних податків, зборів та інших обов¢язкових платежів згідно із затвердженими у встановленому порядку нормативами провадити установами банків.
У зв¢язку з Указом Президента України "Про Державне казначейство України" № 335/95 від 27 квітня 1995 р. внесено зміни до порядку розмежування доходів між державним бюджетом України та місцевими бюджетами. Указом до завдань Державного казначейства України віднесено розподіл між державним бюджетом України та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов¢язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України. На казначейство покладено обов¢язки розробки нормативно-методичних документів з питань бухгалтерського обліку, звітності й організації виконання бюджетів усіх рівнів, які є обов¢язковими для всіх підприємств, установ та організацій, що використовують бюджетні кошти і кошти державних позабюджетних фондів.
Постановою Кабінету Міністрів України "Питання Державного казначейства" № 590 від 31 липня 1995 р. до функцій казначейства віднесено організацію та здійснення взаємних розрахунків між державним бюджетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.
Положення про касове виконання місцевих бюджетів вміщено в Законі "Про бюджетну систему України" в редакції 1995 р. Законом регламентовано касове виконання всіх бюджетів здійснювати установами Державного бюджетного банку. У Постанові Верховної Ради України про введення цього Закону в дію Кабінету Міністрів Укра-їни разом із Національним банком України було доручено до 1 січня 1996 р. утворити Державний бюджетний банк України. До цього часу такий банк в Україні не утворено.
Реально касове виконання місцевих бюджетів в Україні нині здійснюється як установами Національного банку України, так і рядом комерційних банків. У 1996 р. зроблено спроби упорядкувати цей процес. 12 березня 1996 р. ухвалено постанову Кабінету Міністрів України та Національного банку України "Про заходи щодо забезпечення касового обслуговування коштів Державного бюджету України". Постановою доручено Головному управлінню Державного казначейства разом з відповідними департаментами Нацбанку визначити міста і райони, в яких доцільно розгорнути мережу установ Національного банку, та перелік уповноважених комерційних банків з правом касового обслуговування державного бюджету України. Реалізація таких заходів, безумовно, вплинула б на ситуацію з касовим виконанням місцевих бюджетів. Через те, що немає низових установ Нацбанку, більшість цих бюджетів обслуговується комерційними банками.
3 квітня 1996 р. Кабінет Міністрів України і Нацбанк України прийняли чергову постанову "Про касове вико-нання Державного бюджету". Нею скасовано попередню постанову. На її зміну право на касове виконання держбюджету надано Національному банку України, Державному експортно-імпортному банку України, Акціонерному комерційному агропромисловому банку "Україна", Акціонерному комерційному банку соціального розвитку "Укрсоцбанк" та Українському акціонерному промисловому інвестиційному банку "Промінвестбанк".
Уряду Автономної Республіки Крим, обласним, Київській і Севастопольській міським держадміністраціям за погодженням з територіальними управліннями Нацбанку України було рекомендовано визначити перелік банків, в яких відкриваються рахунки відповідних місцевих бюджетів та підприємств, установ, організацій, що фінансуються з цих бюджетів. У грудні 1996 року Постановою Кабінету Міністрів і Національного банку України № 1453 від 03.12.1996 року право касових операцій з бюджетними коштами надано також Акціонерному поштово-пенсійному банку "Аваль", Комерційному банку "Приватбанк", Акціонерному банку "Брокбізнесбанк". А в березні 1997 року цей перелік доповнено ще двома банківськими установами. За Постановою Кабінету Міністрів України і Національного банку України .№ 228 від 18 березня 1997 року право касових операцій з коштами держбюджету дістали також Об¢єднаний комерційний банк (м. Сімферополь) та Український кредитний банк.
Черговий раз перелік банків, які здійснюють касове виконання держбюджету, змінено урядом і Нацбанком у 1998 році.
Ситуація з правовим регулюванням касового виконання місцевих бюджетів поки що є невизначеною і суперечливою.
3 метою забезпечення ефективного управління місцевими фінансами слід перейти до нового порядку касового виконання місцевих бюджетів. Доцільно покласти функцію касового виконання місцевих бюджетів на комунальні банки і забезпечити поетапне створення мережі таких банків. Це дозволить використати бюджетні кошти як кредитні ресурси на потреби місцевого самоврядування. Крім того, слід розробити і прийняти спеціальний нормативний акт з питань касового виконання бюджетів місцевого самоврядування.
3 питанням касового виконання місцевих бюджетів тісно пов¢язана проблема створення так званої оборотної касової готівки.
Оборотна касова готівка утворюється в складі бюджетів для покриття тимчасових касових розривів при виконанні їх. Законом "Про бюджетну систему Української РСР" від 1990 р. передбачалось утворення оборотної касової готівки лише в республіканському бюджеті України. Нова редакція Закону, прийнята у 1995 р., встановлює можливість утворення оборотної касової готівки і в місцевих бюджетах. Вона передбачається в республіканському бюджеті Автономної Республіки Крим, в обласних, міських, районних, сільських і селищних бюджетах. Розмір оборотної касової готівки визначають місцеві ради при затвердженні відповідних місцевих бюджетів. Згідно із Законом, оборотна касова готівка має відновлюватися в тому році, на який затверджувався бюджет, і до тих розмірів, які було передбачено.
Законом також передбачено порядок отримання позичок у разі тимчасових касових розривів при виконанні місцевих бюджетів. За наявності їх при виконанні бюджету Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя за клопотанням відповідних виконавчих органів бюджетні позички можуть надаватися Міністерством фінансів України за рахунок державного бюджету. Позички мають повертатись у встановлений термін протягом бюджетного року. Якщо касові розриви виникають при виконанні міських, районних, сільських і селищних бюджетів, то за клопотанням відповідних виконавчих органів рад бюджетні позички можуть надаватися з бюджету вищого рівня. Рішення про це приймають керівники відповідних фінансових органів. Ці позички мають надаватися в порядку, який уже зазначався.
Розглянемо окремі аспекти організації касового виконання місцевих бюджетів у зарубіжних країнах на предмет можливого використання позитивного досвіду в Україні.
У зарубіжних країнах застосовуються різні підходи до організації касової справи в органах місцевого самоврядування. В одних країнах органи місцевого самоврядування самостійно визначають умови касового виконання власних бюджетів. В інших країнах вони такого права не мають, а належить воно державній владі.
Самостійно визначають умови касового виконання місцевих бюджетів органи місцевого самоврядування США, ФРН, Австрії, Польщі та інших країн. У цих країнах касову справу забезпечують уповноважені органами місцевого самоврядування банківські установи. Наприклад, згідно зі статтею 60 закону Республіки Польща "Про територіальне самоврядування" встановлено, що банківське обслуговування гміни здійснюється банком, який призначається її радою. При цьому виключається можливість призначити Народний Польський банк.
В окремих країнах органи місцевого самоврядування призначають комунальні (муніципальні) банки фінансовими установами, на які покладається касове виконання місцевих бюджетів та інших фондів фінансових ресурсів. Там, де органи місцевого самоврядування мають автономію в питаннях організації касової справи, муніципалітети призначають власних скарбників. Вони забезпечують фінансовий баланс, спільно з банками турбуються про ліквідність, готують фінансові звіти.
У тих країнах, де касова справа в органах місцевого самоврядування перебуває під контролем державної влади, вона організується державним казначейством. Прикладом таких країн є Франція. У цій країні органи місцевого самоврядування зобов¢язані відкривати свої рахунки лише в органах державного казначейства, яке є структурним підрозділом Міністерства економіки і фінансів Франції. Французькі комуни самостійно здійснюють розпорядження коштами власних бюджетів, але касові операції з бюджетними коштами забезпечуються і контролюються державними бухгалтерами, котрі призначаються в кожен орган місцевої влади. При цій системі муніципалітети мають лише фонд "дрібних грошей".
В Італії та Португалії використовуються змішані системи організації касової справи в органах місцевого са-моврядування. В Італії у великих муніципалітетах касова справа контролюється і забезпечується державним казначейством. Муніципалітети з чисельністю населення до 5 тис. осіб та гірські муніципалітети з чисельністю населення до 10 тис. осіб мають певний рівень автономії в організації касової справи. У Португалії автономію місцевого самоврядування в питаннях організації касової справи значно розширено після прийняття в 1995 році нового законодавства про місцеве самоврядування.
У західних країнах у колах фахівців йде гостра дискусія про переваги та недоліки тієї чи іншої системи орга-нізації касової справи в органах місцевого самоврядування. Казначейська система дає можливість уряду розпоряджатись усією касою, що дозволяє оперативно вирішувати фінансові проблеми. Але вона позбавляє автономії органи місцевого самоврядування, їхньої ініціативи забезпечити найбільш ефективне використання каси в конкретних умовах кожної території. Автономія місцевого самоврядування в питаннях організації касової справи розширює межі їхньої фінансової самостійності. Разом з тим, вона пов¢язана з можливістю певних зловживань, з розпорошенням ресурсів, перерозподілом доходів від користування касою в банківські структури. Оптимальним у цій ситуації є організація касової справи комунальними банками, заснованими місце-вими органами влади.
Систему таких банків доцільно відновити в Україні. Крім того, слід законодавчо встановити, що порядок касового виконання бюджетів територіальних громад визначається їхніми представницькими органами.
2.6. Моделі міжбюджетних відносин та їх застосування в Україні.
Модель міжбюджетних відносин в кожній держаів базується на держабному та територіальному устрої. Міжбюджетні відносини – це інструмент організації влади та місцевого самоврядування, розподділення компетенцій між центром та регіонами.
Існуючи системи бюджетів зарубіжних держав можуть бути згруповані у три основні моделі. Під моделю необхідно розуміти спосіб побудови і формування доходної частини бюджетів та організації міжбюджетних взаємовідносин. Преша модель базується на повному розмежувані окремих податків між різними адміністративними рівнями влади та закріплення їх у законодавчому порядку за відповідними рівнями системи бюджетів. Така модель характерна для США. Друга модель базується на зафіксованому у законодавстві паєвому розподілі основних податків між різними адміністративними рівнями влади ті відповідному закріплені цих паєв за рівнями системи бюджетів. Дана модель частково характерна для Німеччини, таким чином у цій країні розподіляється податок на додану вартість. Третя модель характерна застосуванням різними рівнями влади загальної бази оподаткування. При цьому кожен рівень влади встановлює власну ставку у відповідності до єдиної бази оподаткування. Загальна ставка оподаткування є таким чином сумою податкових ставок різних рівнів влади. Таким чином розподіляється податок на прибуток у Швеції.
Безперечно, у чистому вигляді таких моделей не існує в жодній країні. Як правило, модель системи бюджетів базується на основі комбінації цих трьох моделей, але в кожній країні домінують ті або інші підходи.
Міжбюджетні відносини в Україні представлені такими основними елементами:
- власні, закіплені та регулюючі доходи;
- нормативи відрахувань від регулюючих доходів, дотацій, субсидій, субвенцій;
- взноси до Державного бюджету України, бюджетні займи, міжбюджетні взаємозаліки.
В Україні склалася власна практика ругулювання бюджетних доходів. Бюджетне регулювання базується на загальному для всіх рівней бюджетної системи принципах, головними з яких є:
1) всі доходи в цілому по Україні поділяються на дві групи:
а) загальнодержавні регулюючі податки і доходи, що зараховуються в доходи всіх равнів бюджетної системи по методу долевої участі – це податок на додану вартість, подоходний податок з громадян, податок на прибуток, акцизний збір, земельний податок;
б) доходи по місцевих джерелах надходжень – це закріплені власні доходи місцевих бюджетів, що повністю зараховуються у відповідний бюджет;
2) обсяг кожного бюджету нищого рівня визначається виходячи з витрат, що необхідні для виконання завдань державного плану економічного та соціального розвитку підвідомчого конкретному органу влади;
3) для фінансування запланованих витрат у першу чергу направляються доходи по місцевих джерелах надходжень, що закріплені за даним бюджетом, якщо власних доходів недосить, то витрати місцевого бюджету покриваються за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків та інших видів доходів. Їх величина встановлюється по кожному виду доходів і надходжень у відсотках до загальної суми, що була розрахована для кожного району.
На державному рівні встановлюються нормативи розподілу доходів між державним бюджетом України та обласними бюджетами, Республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя. Нормативи відрахувань від регулюючих доходів до бюджетів областей, міст Києва та Севастополя розхраховуються Міністерством фінансів України та за представленням президента України кожен рік затверджуються Верховною Радою України Законом “Про Державний бюджет України”. У рамках частини регулюючих доходів, що була передана Автономній Республіці Крим, областям, иістам Київ та Севостополь, відбувається їх подальший розподіл між іншими ланками бюджетної системи. Частина доходів розподіляється між Республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними бюджетами, бюджетами районів, бюджетами міст обласного підпорядкування, бюджетами районів міст Києва та Севастополя. Нормативи відрахувань від регулюючих доходів до цих бюджетів визначаються та затверджуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними Радами, Київською та Севастопільською міськими радами. Подальший розподіл формує частину доходів бюджетів районів в містах, міст районного підпорядкування, сільських та селещних рад. Нормативи відрахувань від регулюючих доходів у ці бюджети затверджуються відповідно міськими та районими радами.
Дотації, субсидії, субвенції, як елемент міжбюджетних відносин являють собою інструмент регулювання доходів місцевих бюджетів. Вони можуть виділятися з Державного бюджету бюджетам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. На рівні місцевих бюджетів дотації, субсидії та субвенції виділяються з бюджетів вищих територіальних рівней бюджета. Формування і регулювання бюджетів повинно опиратися на методи їх існування. Бюджети різняться по доходах і витратах та потребують їх балансування, що обумовлює балансовий метод їх регулювання. Поря з балансовим застосовується і такі методи:
1) по доходах:
- податковий;
- розподільчий;
- дотацій;
2) по витратах:
- коефіцієнтів;
- нормативний.
Застосування того чи іншого методу бюджетного регулювання залежить відтого, що є основою для складання бюджету, кошти по витратах, чи кошти по доходах. Таким чином при плануванні, а особливо при регулюванні міжбюджетних відносин необхідно враховувати особливості економічного розвитку областей.
Відрахування до Державного бюджету України – це кошти, які передаються адміністративно – територіальними одиницями до Державного бюджету у розмірах визначиних Законом “Про Державний бюджет України” на кожен даний рік, що використовується як інструмент міжбюджетних відношень з 1994 року. Загальне використання трансфертів з метою збалансування місцевих бюджетів України є об¢єктивно необхідне. Це пов¢язано з так названою проблемою “богатих та бідних” територій. Сутність цієї проблеми в тому, що адміністративно – територіальні одиниці на які поділена держава, мають різну базу та фінансовий потенціал. Наслідки нерівномірного територіального розміщення природно – ресурсного потенціалу та продуктивних сил – протиріччя між “бідними” та “богатими” регіонами при розподілі та перерозподілі частини національного доходу. За рівнем економічного розвитку тобто економічного потенціалу областей, можна визначити тир такі категорії областей: високий, середній, низький.
В першу категорію відносяться області, які які мають найбільш розвинутий промисловий потенціал і тому значні суми надходжень та податків у різні ланки бюджету і відсотки відрахувань від загальнодержавних податків, які залишаються в їх розпоряджені будуть менші. До другої – ті де відсоток відрахувань буде вищим ніж у першій групі. До третьої – області з доходами, що не забезпечують їх витрати, тому крім відсотків відрахувань від податків вони отримують ще дотації і субвенції.
Розподіл областей за їх економічним потенціалом дозволяє:
1) побудувати більш раціональну систему державного регулювання їх бюджетів; 2) визначитись з розрахунком їх промислово – виробничим потенціалом; 3) проводити целеспрямоване планування галузей промисловості та сільського господарства, а також розрахунок соціальної інфраструктури.
Арбітром у даній ситуації виступає влада, яка проводить політику бюджетного вирівнювання. Як необхідне є розробка та прийняття Закону “Про фінансове вирівнювання”, що мав би у деталях регламентувати міжбюджетні відносини. Як підсумок проблеми міжбюджетних відносин предстануть зовсім в іншому аспекті, якщо дати місцевим фінансам дійсну автономію, крім того більша частина доходів місцевих бюджетів повинна акумулюватися за рахунок власних та закріплених доходів, як це робиться у більшості країн, що розвиваються. У таких випадках міжбюджетним відношеням можна надати об¢єктивний характер вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів, зупинити практику суб¢єктивних домовленостей, що діє на даний момент.
3.
Основні напрямки та пропозиції щодо реформування
системи місцевих бюджетів України та міжбюджетних відносин.
3.1. Практика вдосконалення збалансування місцевих бюджетів зарубіжних країн та можливості її використання на Україні.
Коротко розглянемо основні аспекти зарубіжного досвіду форм і методів фінансового вирівнювання, місцевого фінансового планування та побудови системи місцевих фінансових органів.
У зарубіжній практиці існує дві основні форми фінансового збалансування. Це - вертикальне та горизонтальне фінансове вирівнювання, доходів місцевих органів влади, (тобто вирівнювання видатків цих органів влади).
Під методами фінансового вирівнювання розуміють способи його здійснення на основі використання таких інструментів, зокрема фондів фінансового вирівнювання (еквалізаційних фондів) загальних і спеціальних трансфертів, внесків територій, розподілених і переданих податків та інше. Розрізняють також два основні види систем фінансового вирівнювання. Перша з них базується на тому, що необхідні для фінансового вирівнювання ресурси акумулюються в бюджеті центрального уряду, а потім перерозподіляються на користь окремих територій, які потребують допомоги. Друга система фінансового вирівнювання грунтується на засадах самофінансування, тобто необхідні для вирівнювання ресурси акумулюються в спеціальних фондах самими територіями без участі бюджету центрального уряду. Такі системи характерні для горизонтальної форми вирівнювання в окремих країнах.
Звернемося до конкретної практики організації фінансового вирівнювання в окремих країнах.
Швеція
Тут ця система дістала назву системи Робіна Гуда. Автори дослідження «Місцеве самоврядування у Швеції» відзначають, що потреби в комунальних послугах і місцеві умови для їх надання у різних комунах неоднакові. Є залежність між віковою структурою населення і рівнем потреб у послугах. Висока частка дітей дошкільного віку і високий рівень зайнятості населення жіночої статі збільшує потребу в дошкільних закладах. Велика кількість дітей шкільного віку вимагає збільшення місць у школах. Збільшення чисельності громадян похилого віку спричиняє додаткову потребу в закладах для таких людей.
Затрати на комунальні послуги відрізняються також у комунах під впливом географічних та кліматичних умов. Малозаселені райони вимагають більших затрат. Водночас висока густота населення спричиняє додаткові витрати. Усі ці та інші фактори приводять до того, що комуни зобов¢язані здійснювати неоднакові витрати.
Водночас комуни мають і неоднакові доходи: одні - більші, інші - менші. Це пов¢язано з різною доходною базою, яку вони самостійно оподатковують. Для того, щоб визначити рівень можливостей кожної комуни щодо формування її доходів, шведські економісти використовують кілька показників. Це - середньокомунальна податкоспроможність і податкоспроможність комуни.
Середньокомунальна податкоспроможність розраховується шляхом поділу суми доходів, котрі підлягають комунальному оподаткуванню по всій країні, на загальну кількість жителів держави. Податкоспроможність окремої комуни визначається шляхом поділу суми доходів в окремій комуні, що підлягає її комунальному оподаткуванню, на кількість жителів цієї комуни. Таким чином, одні комуни мають більшу податкоспроможність, ніж середньокомунальна, інші - меншу.
Основні фактори, що впливають на цей показник, такі:частка населення, яка працює, рівень доходів населення, вікова структура населення, господарська структура, структура забудови комуни та ін.
Податкоспроможність кожної комуни визначає її можливості фінансувати витрати на надання громадських послуг. Отже, з одного боку, в кожній комуні складаються різні обсяги витрат, з іншого - різні можливості щодо фінансування їх. Фінансове вирівнювання зводиться до того, що вирівнюються можливості комун фінансувати ці витрати і вирівнюються самі витрати. Це означає: вирівнюються їхні доходи і видатки. За інших умов, вважають у Швеції, зростав би розрив між рівнем розвитку окремих комун з усіма негативними наслідками.
Нову систему фінансового вирівнювання у Швеції прийнято риксдагом (парламентом) восени 1995 р. і введено з 1996 р. Система побудована таким чином, що вирівнювання здійснюється виключно за рахунок фінансових ресурсів самих комун, тобто на засадах самофінансування. До цього фінансове вирівнювання здійснювалося за рахунок субсидій із бюджету центрального уряду. 3 1996 р. державні субсидії використовуються для загальної фінансової підтримки місцевого самоврядування, а також для регулювання відносин комун і ландстингів (губерній).
Фінансове вирівнювання здійснюється за два етапи. Спочатку вирівнюються доходи. Середньокомунальну податкоспроможність по Швеції визначено в обсязі 100 тис. шведських крон. Це середній дохід на одну людину по країні, що підлягає комунальному оподаткуванню. Комуни, які мають середній дохід на одного жителя менше 100 тис. крон, отримують субсидію. Ті, дохід котрих складає більше 100 тис. крон на одну людину, сплачують внески до фонду субсидій. Розміри субсидій і внесків розраховуються як різниця між середньокомунальною податкоспроможністю по Швеції і власною податкоспроможністю
Табл.9 [7,c.323].
Сфери діяльності, які враховуються при вирівнюванні витрат, і фактори, що впливають на рівень витрат у Швеції
кожної комуни, перемноженою на чисельність жителів комуни, а також на попередньо встановлену податкову ставку. Цю ставку до 1998 р. визначено в обсязі 95% від середньої комунальної податкової ставки, яка склалася в 1995р.
На другом етапі вирівнюються витрати на більшість видів послуг, що надаються комунами. Визначено сфери діяльності, котрі враховуються при вирівнюванні витрат, а також фактори, що впливають на рівень цих витрат. (Згадані сфери та фактори зазначено в таблиці .) Комуни, які мають високі структурні витрати, отримують субсидії. Ті, що мають малі структурні витрати, роблять внески до спільної каси субсидій.
Указані в таблиці фактори лежать в основі розрахунків відповідних доплат чи відрахувань, котрі здійснюються на основі індексів.
Формула фінансового вирівнювання здійснюється на основі розробленого алгоритму, що має назву формули вирівнювання. Формула вирівнювання - це математична модель, яка зумовлює розміри доплати відповідній території чи її внесків на основі об¢єктивних факторів і критеріїв.
Кожна країна має власну формулу вирівнювання, що пов¢язано з її індивідуальними особливостями. У багатьох формулах вирівнювання використовуються показники середньокомунальної податкоспроможності, податкоспроможності комун та податкового зусилля комун. Під податковим зусиллям комуни розуміють ступінь використання її податкоспроможності.
У Швеції до 1995 р. формула вирівнювання складалася з двох частин, одна з яких давала можливість розрахувати гарантовану податкову базу комуни, а інша - розмір трансферту для забезпечення цієї бази. Формула розрахунку гарантованої податкової бази мала такий вигляд [7,c.324]:
Уі
1
=(Аі
1
+Аі
2
+Аі
3
)
×
Ут
де Уі
1
- гарантована податкова база на душу населення і-ї
комуни;
Ут
- середній по країні дохід, котрий підлягає оподаткуванню на душу населення;
Аі
1
, Аі
2
, Аі
3
-
коефіцієнти, що коригують податкову базу у зв¢язку із різним рівнем бюджетних потреб територій.
Аі
1
- відображає загальний рівень питомих витрат місцевої влади. Показник коливається від 1 до 1,57.
Аі
2
- віковий фактор, вводиться для вирахування демографічних особливостей територій. Крім того, він є показником ініціативності місцевої влади. Його величина тим більша, чим більші душові бюджетні витрати і
-ї комуни відповідно до середнього рівня по країні. Коефіцієнт може бути як додатним, так і від¢ємним, що є негативною оцінкою місцевої влади за слабку активність.
Аі
3
-
буферний коефіцієнт, компенсує скорочення податкової бази внаслідок зменшення чисельності населення і
-ї території.
Комуни самостійно вирішували, як їм використовувати гарантовану податкову базу, і визначали розмір трансферту. Розмір трансферту розраховувався за формулою:
Gі = Т
1
×
(Уі
1
- Уі),
де G
і
- трансферт на душу населення г-ї комуни;
Т
1
- встановлена місцевими органами влади податкова ставка;
Уі
1
- гарантована податкова база на душу населення;
Уі
-
доход, що підлягає оподаткуванню в і
-й комуні.
Більш детально про варіанти формул вирівнювання йдеться в публікаціях 0. Богачової*
.
Право на отримання вирівнювальних трансфертів у Швеції мають комуни з податковою спроможністю на рівні менш ніж 95 % від середньокомунальної по країні. Внески роблять комуни з податкоспроможністю понад 110% від середньокомунальної по Швеції.
ФРН
Свої особливості має система фінансового вирівнювання у Федеративній Республіці Німеччині, в першу чергу горизонтального. Згідно зі статтею 107 Конституції ФРН фінансово сильніші землі надають допомогу фінансово слабшим землям. В основі системи лежить базовий принцип вирівнювання податкових доходів на душу населення. Метою вирівнювання є збільшення доходів фінансово слабких земель до рівня 95 відсотків від середнього рівня податкових надходжень на душу населення по всіх землях у цілому. Землі, які мають надлишок фінансових ресурсів від 100 до 102 відсотків від середнього рівня доходів на душу населення по Німеччині, не відраховують коштів на потреби фінансового вирівнювання. Вони перебувають у так званій мертвій зоні. Землі з доходами від 102 до 110 відсотків на душу населення від середнього рівня відраховують 70 відсотків ресурсів, що перевищують середній рівень. Землі з доходами, які перевищують 110 відсотків від середнього рівня, увесь надлишок понад цей рівень перераховують на потреби вирівнювання.
У 1992 році загальна сума коштів, перерозподілена в рамках горизонтального вирівнювання на території старих земель ФРН, склала 3,5 млрд німецьких марок [7,c.326].
За договором про об¢єднання зі східними землями колишньої НДР від 31 серпня 1990 р., ці землі внаслідок слабких фінансових можливостей не брали участі у фінансовому вирівнюванні. Вирівнювання в масштабах усієї ФРН розпочалося в 1995 р.
У цілому, механізм вертикального і горизонтального фінансового вирівнювання у ФРН досить складний. Для акумуляції ресурсів на потреби фінансового вирівнювання створено Федеральний фонд фінансового вирівнювання. Він формується за рахунок відрахувань частини податку на додану вартість.
Механізм розподілу податку на додану вартість у ФРН включає кілька етапів. Спочатку здійснюється його розподіл по вертикалі між федерацією і землями. Критерієм цього розподілу є показник так званої квоти покриття - співвідношення між поточними доходами бюджету федерації й бюджетів земель та їхніми необхідними видатками. Встановлено, що для федерації і земель квота покриття має бути приблизно рівною.
Розподіл податку на додану вартість між федерацією і землями здійснюється на основі договору федерального уряду із землями і закріплюється федеральним законом. Наприкінці 80-х рр. частка земель у розподілі цього податку становила 35 відсотків, а федерації, відповідно, - 65.
У 1993 р. у зв¢язку з потребами участі земель у фінансуванні програм розвитку східних земель їм вдалося домогтися від федерального уряду збільшення земельної частки ПДВ до 44 відсотків, з 1995 року частки федерації та земель у податку на додану вартість слали 56% та 44% відповідно [29,c.54].Зі своєї частки у ПДВ та інших доходів федерація виконує платежі до бюджету ЄЕС, а також внески, сума яких залежить від обсягу ВВП у ринкових цінах (10,6 млрд.марок), загалом 33,7 млрд.марок. [29,c.55]
Наступний етап розподілу податку на додану вартість пов¢язаний із горизонтальним вирівнюванням фінансового потенціалу різних земель. 75 відсотків тієї частини податку на додану вартість, що належить землям, розподіляються між ними пропорційно чисельності населення, а також відповідно до економічної та демографічної ситуації. Інші 25 відсотків податку спрямовуються у Фонд фінансового вирівнювання земель. За рахунок коштів цього фонду економічно слабкі землі отримують додаткові субсидії. Критерієм для надання коштів із Фонду вирівнювання є обсяг доходів земель та общин, розміщених на їхніх територіях, на душу населення.
Для надання коштів із Фонду вирівнювання розраховується два показники. Один - фінансові можливості землі. Він є сумою податкових надходжень до бюджету землі плюс 50 відсотків надходжень до бюджетів общин, котрі входять до складу цієї землі, від найбільш великих податків. Інший показник - так звані нормативні доходи землі. Він розраховується як сума найбільших податків, що надходять до бюджетів усіх земель і всіх общин (у цілому по ФРН), яку поділено на чисельність населення ФРН і помножено на чисельність кожної окремо взятої землі. Допомогу отримують ті землі, в яких фінансові можливості становлять менше 95 відсотків від так званих нормативних доходів землі. Якщо фінансовий потенціал землі складає менш ніж 92% від середнього показника фінансового потенціалу, то завдяки субсидії від збільшується мінімум до 95%. Якщо ж фінансовий потенціал знаходиться у межах від 92% до 100%, він може бути збільшений до рівня більше ніж 95%. Це відбувається у два етапи. На першому етапі надається субсидія у розмірі 100% суми, що не вистачає до 92% від середнього показника. Розмір субсидії на другому етапі складає 37,5% від суми, що являє різницю між 92% і 100% [29,c.55].
На потреби додаткового фінансового вирівнювання «бідних земель» використовується також два відсотки податку на додану вартість, який надходить до федерального бюджету.
Розмір відрахувань земель – платників встановлюється у відсотках від суми, на яку показник цих регіонів перевищує середній показник фінансового потенціалу. Якщо показник фінансового потенціалу землі складає 100 - 110% від середнього показника, вона виконує відрахування у розмірі 15% відповідної суми перевищення, при показнику, що дорівнює 101 –110% від середнього, розмір відрахувань збільшується до 66%, і для показников білшьш ніж 110% - до 80%. Відсоткові ставки від суми, що використовується для цих виплат, та відсоткові ставки для земель – отрумувачів встановлюється так, щоб суми, що виплачуються та суми, що отримуються субсидій співпадали.
Крім указаного Фонду фінансового вирівнювання, в Німеччині створено Фонд німецької єдності - спеціальну фінансову інституцію для вирівнювання фінансового потенціалу східних земель, котрі входили до складу колишньої Німецької Демократичної Республіки. Фонд утворено у травні 1990 року. Кошти Фонду формуються за рахунок внесків із федерального бюджету і бюджетів земель та інших джерел. У зв¢язку з цим із метою збільшення доходів федерального і земельного бюджетів уряд збільшив окремі податки, запровадив спеціальну надбавку солідарності до прибуткового і корпораційного податків. За рахунок коштів Фонду східні
землі отримують систематичну фінансову допомогу на потреби соціально-економічного розвитку.
За 1990-1994 роки з Фонду виплачено 160,7 млрд німецьких марок. 3 них
49,6 млрд - за рахунок бюджету федерації, 16,1 млрд — за рахунок бюджетів
земель. 95 млрд марок мобілізовано за рахунок позик на ринку капіталів, що
Схема 2.
обслуговуються і сплачуються федерацією та старими землями на паритетних засадах [7,c.327]. Загальну систему фінансового вирівнювання ФРН ми можемо бачити на блок-схемі 2 [29,c.56].
Російська Федерація
Власна модель фінансового вирівнювання поступово формується в Російській Федерації. Її основи закладено в статті 37 федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 12 серпня 1995 року. Визначено, що федеральні органи державної влади, органи влади суб¢єктів Російської Федерації забезпечують муніципальним утворенням мінімальні місцеві бюджети шляхом закріплення доходних джерел для покриття мінімально необхідних видатків місцевих бюджетів.
Мінімально необхідні видатки місцевих бюджетів встановлюються законами суб¢єктів Російської Федерації на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості. Також визначено, що органи місцевого самоврядування забезпечують задоволення основних життєвих потреб населення у сферах, віднесених до відання муніципальних утворень, на рівні не нижче мінімальних державних соціальних стандартів. Виконання цих стандартів фінансово гарантується федеральною владою та владою суб¢єктів федерації. Відповідно до закону підписано указ президента Російської Федерації «Про організацію підготовки державних мінімальних соціальних стандартів для визначення фінансових нормативів формування бюджетів суб¢єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів» .
3 метою надання фінансової підтримки суб¢єктам Російської Федерації утворено спеціальний фонд. Це Федеральний фонд фінансової підтримки суб¢єктів Російської Федерації - фінансова інституція у складі федерального бюджету Російської Федерації, утворена згідно з указом президента Російської Федерації від 22 грудня 1993 року.
Кошти фонду в 1994 році формувалися за рахунок 22 відсотків надходжень від податку на додану вартість, а в 1995-1996 роках - за рахунок 27 відсотків ПДВ. Згідно із законом Російської Федерації «Про федеральний бюджет на 1997 рік», кошти цього фонду формуються за рахунок 15 відсотків загального розміру податкових доходів, які надходять до федерального бюджету, за винятком доходів від ввізного мита, і виділяються для надання трансфертів економічно слабким суб¢єктам Російської Федерації.
Регіони, які отримують трансферти за рахунок фонду, поділяються на дві групи: регіони, що потребують підтримки, і регіони, що конче потребують підтримки. До першої групи відносять регіони, в яких бюджетні доходи на душу населення за попередній (базовий) рік менші, ніж у середньому по Росії. До другої групи відносять регіони, в яких власних доходів і додаткових коштів, отриманих із федерального бюджету, недостатньо для фінансування поточних видатків.
Обсяг трансферту регіону першої групи є різницею між середньодушовим бюджетним доходом по всій Росії та середньодушовим бюджетним доходом названого регіону, помноженою на чисельність населення другого з відпо-відним поправочним коефіцієнтом. Трансферт регіону, що конче потребує допомоги, розраховується як різниця між фактичними поточними видатками і доходами відповідного регіонального бюджету [7,c.329].
Японія
Ще одна модель фінансового вирівнювання застосовуеться в Японії. 3 цією метою тут створено спеціальну інституцію - Фонд фінансового вирівнювання. Формується вона у складі бюджету центрального уряду. Кошти використовуються для вирівнювання фінансового потенціалу префектур.
3 метою визначення територій, які мають право на отримання коштів із Фонду вирівнювання, розраховуються бюджети так званих стандартних територій. Стандартною вважається префектура з чисельністю населення 1,7 млн осіб і площею 6900 км2
та муніципалітет із такими показниками: 100 тис. осіб і 160 км2
Бюджетна діяльність місцевих органів ділиться на 6 категорій: охорона громадського порядку, громадські роботи, освіта, соціальне забезпечення, сприяння ринку зайнятості та розвитку промисловості й економіки. Для кожної категорії визначається одиниця виміру витрат і загальні витрати. Сума витрат за всіма категоріями діяльності дає показник базових фінансових потреб стандартної території. Базові фінансові потреби стандартної території коригуються на коефіцієнти модифікацій для визначення базових фінансових потреб реальних територіальних органів влади. Використовується ціла система коефіцієнтів модифікацій [7,c.330].
- По-перше,
це так звані видові коефіцієнти. Вони розраховуються на основі одиниці витрат на утримання кожної галузі, наприклад, на одного учня середньої та вищої школи, на одного учня академічного, технічного чи сільсько-господарського навчального закладу і т. ін.
- Друге.
Коефіцієнт економії на масштабах. Застосовується, коли розширення обсягів бюджетної діяльності веде до зниження окремих складових витрат.
- Третє. Коефіцієнт щільності населення. Враховує збільшення видатків залежно від щільності населення.
Четверте. Спеціальні коефіцієнти, які коригують соціально-економічні, інституційні та інші відмінності окре-мих територій.
П¢яте. Зонально-кліматичні коефіцієнти. Коригують витрати територій з холодним кліматом.
Шосте. Демографічні коефіцієнти. Застосовуються для територій з високими темпами зростання чисельності населення.
Сьоме. Буферні коефіцієнти. Передбачають різке зменшення обсягів фінансування в разі падіння показника, що вимірюється, наприклад чисельності населення.
Восьме. Коефіцієнти бюджетної доходності територій.
Після розрахунку витрат за окремою категорією з урахуванням коефіцієнтів модифікацій визначаються сумарні базові фінансові потреби кожної реальної території.
Базові фінансові потреби, розраховані в такий спосіб, є основою для наділення територій базовими доходами. Префектурам за рахунок Фонду вирівнювання гарантується базовий дохід в обсязі 80 відсотків, а муніципалітетам - в обсязі 75 відсотків від їхніх базових фінансових потреб.
Фонд формується за рахунок відрахувань 32 відсотків надходжень особистого прибуткового податку, податку на прибуток корпорацій та акцизу на алкогольні напої, за рахунок 24 відсотків надходжень податку на товари і послуги, 25 відсотків надходжень від акцизу на тютюнові вироби.
Франція
Певні особливості має система фінансового вирівнювання у Франції. Завдання системи - вирівнювати доходи окремих місцевих бюджетів, які вони мають від податків, компенсувати видатки, зумовлені розширенням компетенцій місцевих органів влади, компенсувати так звані незаслужені видатки місцевих органів влади.
Для компенсації витрат від податків використовується загальна (глобальна) дотація функціонування. Розширення компетенцій компенсується загальною дотацією з децентралізації, регіональною дотацією на шкільну освіту, дотацією департаментам на обладнання коледжів.
Державні дотації та субвенції діляться на чотири загальних групи: дотації та субвенції на функціонування, на обладнання, фінансові компенсації за розширення компетенції місцевиї влади та компенсації за податкові пільги, встановлені центральною адміністрацією у загальнонаціональному масштабі [27,c.53].
Місцевим бюджетам компенсуються так звані незаслужені видатки, видатки на забезпечення житлом вчителів, виплати житлових субсидій, а також податок на додану вартість, сплачений на інвестиції.
При розрахунку обсягів основних дотацій використовуються, як і в практиці інших країн, два основні показники. Перший - податковий потенціал місцевої територіальної одиниці, що характеризує масу доходів від місцевих прямих податків, які місцевий бюджет отримує із застосуванням середніх загальнонаціональних ставок. Це розрахункова величина, оскільки кожна територія застосовує індивідуальні ставки. Другий показник - податкове навантаження, яке розраховується як співвідношення між сумою фактичних доходів від місцевих прямих податків і податковим потенціалом. Це співвідношення може бути більшим або меншим одиниці.
Розглянемо механізм застосування двох основних вирівнювальних трансфертів - глобальної (єдиної) дотації функціонування і компенсаційної дотації з податку на додану вартість.
Глобальна (єдина) дотація функціонування - спеціальний фонд трансфертів для органів місцевого самоврядування у Франції. Кошти з цього фонду надаються комунам і департаментам. Фонд формується за рахунок відрахувань від податку на додану вартість. Глобальна (єдина) дотація функціонування комун складається з трьох ос-новних частин: базова дотація, вирівнювальна дотація та компенсаційна дотація.
Розмір базової дотації визначається в середньому на одного жителя та з урахуванням розмірів адміністративно-територіальної одиниці та видатків, які пропорційно залежать від чисельності жителів. Загальна сума базової дотації на одного жителя коригується на коефіцієнт залежно від чисельності населення кожної адміністративно-територіальної одиниці. Коефіцієнт 1 застосовується для комун з населенням до 499 осіб і збільшується до 2 для комун з населенням понад 200 тис. осіб.
Вирівнювальна дотація розподіляється на основі формули вирівнювання, котра враховує податковий потенціал комун і має за мету зближення фінансових можливостей територіальних колективів. Податковий потенціал місцевої територіальної одиниці характеризує ту суму від місцевих прямих податків, яку місцевий бюджет отримав би, якщо б податки збиралися по середнім загальнонаціональним ставкам (для кожного податку). Це теоритична одиниця, оскільки ставки місцевих податків в окремих територіальних одиницях різні.Податковий тиск розраховується як відношення між сумою фактичних доходів від місцевих прямих податків та податковим потенціалом.
Компенсаційна дотація враховує так звані особливі видатки комун. Її розмір залежить від кількості дітей шкільного віку, що проживають у комуні, від загальної довжини шляхів сполучення, віднесених до так званих загальнокорисних, та від кількості громадського житлового фонду.
Єдина дотація функціонування департаменту включає спеціальну допомогу, фіксовану дотацію, вирівнювальну дотацію.
Спеціальна допомога, або дотація мінімального функціонування, надається фінансово бідним департаментам. На цю допомогу можуть розраховувати департаменти, які мають податковий потенціал на душу населення на 40 відсотків менший, ніж середній податковий потенціал по всіх департаментах. Допомогу також отримують департа-менти, котрі мають на 60 відсотків менший податковий потенціал з розрахунку на 1 км2
території, ніж в середньому по всіх департаментах.
Наприкінці 80-х років спеціальну допомогу отримували 25 департаментів, або більше чверті їхньої загальної кількості. У 1994 році загальна сума державної допомоги місцевим бюджетам складала біля 254,67 млрд.фр., що відповідає 20% видатків державного бюджету. У 1987 – 1990 рр. Приріст державних субсидій до місцевих бюджетів склав 4,4% в рік, а державні видатки (за винятком видатків на утримання державного боргу) підвищувалися щорічно на 0,8%. У 1991-1993 рр. Темпи росту державних субсидій були ще більшими (7,1%, 6,5% та 3,7%) [27,c.52].
Фіксована дотація встановлюється в розмірі 45 відсотків сукупної єдиної дотації функціонування департаменту.
Вирівнювальну дотацію визначено в обсязі 55 відсотків від сукупної дотації функціонування департаменту. Вона складається з таких частин: 40 відсотків розподіляється залежно від податкового потенціалу департаментів, 60 відсотків - залежно від обсягу податків, які збираються департаментами (без податку на професію) з домашніх господарств.
Компенсаційний фонд ПДВ - трансфертний фонд фінансових ресурсів, кошти котрого спрямовуються на інвестиції територіальних колективів у Франції. Його створено законом від 28 жовтня 1977 року. Він головна форма участі держави в інвестиційній діяльності комун. Кошти фонду є державною субсидією органам місцевого самоврядування на інвестиції. Фонд компенсує місцевим органам влади податок на додану вартість, який вони сплачують із своїх операцій у процесі здійснення видатків розвитку.
3 фонду компенсується сплачений місцевими органами влади ПДВ лише з інвестиційних операцій, спрямова-них на власний розвиток. Не компенсується ПДВ з операцій на користь третіх осіб, а також пов¢язаних з участю в капіталі підприємств, фондів допомоги, із земельних угод. Виплати місцевим органам влади з Компенсаційного фонду ПДВ є грошовими ресурсами, що можуть використовуватися на розсуд територіальних колективів. Проте вони обов¢язково мають відображатися в бюджеті розвитку як інвестиції.
Через фонд надається 60 відсотків усієї державної допомоги місцевим органам влади на інвестиції.Компенсаційний фонд ПДВ функціонує поза державним бюджетом Франції.
Крім того треба врахувати позитивний досвід організації системи місцевих фінансових органів у зарубіжних країнах для подальшої розбудови подібних підрозділів в Україні.
До фінансових органів місцевої влади зарубіжних країн належать департаменти фінансів, що самостійно створюються цією владою. Їхні функції та обов¢язки встановлюються законодавством, рішеннями представницьких органів місцевої влади або статутами громад. Наприклад, департамент фінансів округи Монтгомері штату Меріленд (США) зберігає всі кошти округи, цінні папери та страхові поліси, стягує податки, спеціальні збори, муніципальні платежі та інші надходження, погашає заборгованість, інвестує окружні кошти та сплачує видатки за рахунок цих коштів, укладає річний фінансовий звіт, у якому докладно інформує про одержані та сплачені округом гроші, а також виконує всі інші функції, передбачені законодавством [5,c.81-84].
Фінансові органи місцевої влади тісно співпрацюють із фінансовими органами центрального уряду. В деяких державах, особливо у федеративних країнах, спостерігається різноманітність форм поєднання і розмежування їхніх функцій, включаючи і сферу податкового адмініструван-ня. Наприклад, у Канаді є федеральний і провінційний податки з продажу. У п¢яти провінціях країни функціонують окремі служби збору федерального і провінційного податків. У трьох провінціях федеральний уряд стягує обидва податки. У Квебеку як федеральний, так і провінційний податки стягуються провінційною владою. В Альберті податок із продажу не застосовується зовсім.
Незважаючи на таку різноманітність підходів до організації фінансових органів місцевої влади, вони в цілому працюють злагоджено.
Значне теоретичне і практичне значення має проблема визначення нових функцій місцевих фінансових органів. Це важливий елемент системи управління місцевими фінансами.
Однією з основних функцій місцевих фінансових органів є фінансове планування. Тому розглянемо особливості фінансового планування як елементу системи управ-ління місцевими фінансами. В Україні поки що не вироб-лено нових підходів до організації фінансового планування в місцевих органах влади. У державі в цій сфері застосовуються підходи, що сформувалися ще в радянський період. Систему ж фінансового планування фактично зруйновано, а нової ще не створено. Фінансове планування зводиться до розробки, затвердження та виконання лише річних бюджетів, а на загальнодержавному рівні - до розробки балансу фінансових ресурсів країни, проекту зведеного бюджету України та деяких інших показників.
У зв¢язку з цим проаналізуємо окремі аспекти організації фінансового планування в місцевих органах влади зарубіжних країн з метою можливого використання цього досвіду в Україні.
Фінансове планування є важливою функціею місцевих органів влади зарубіжних країн. Воно зводиться до розробки двох основних документів - довгострокового фінансового плану і щорічного бюджету. Розробка цих двох документів місцевими органами влади в багатьох країнах є вимогою, встановленою в законодавчому порядку. У Нідерландах, наприклад, крім щорічного бюджету, органи місцевого самоврядування зобов¢язані розробляти фінансовий план на чотири роки. Місцеві органи влади зарубіжних країн здійснюють довгострокове планування відповідно до основних напрямків їхньої діяльності. Так, шестирічні програми комунальних послуг, капіталовкладень і фінансової політики розробляють місцеві органи США. Конкретні норми з довгострокового прогнозування інвестиційних програм місцевих органів влади передбачає законодавство Франції.
У ФРН в основу бюджетного господарства федерації та земель покладено п¢ятирічне фінансове планування. Це встановлено законом від 8 червня 1967 року про сприяння стабільності та економічному зростанню. Згідно із законом першим плановим роком фінансового планування є поточний бюджетний рік.
Фінансовий план має подаватися до законодавчих ор-ганів щонайпізніше разом із проектом закону про бюджет на наступний фінансовий рік. Причому законодавчі органи можуть вимагати подання альтернативних розрахунків. Установлено законодавчі вимоги до фінансового плану. У ньому має бути розтлумачено й обгрунтовано основні напрями капіталовкладень. Законодавчим органам необхідно подавати перероблені на основі фінансового плану багаторічні програми капіталовкладень. Планування має здійснюватися для об¢єктів капітального будівництва третього планового року таким чином, щоб їхнє виконання могло розпочатися в найстисліші терміни. Визначено також, що уряд повинен вчасно вживати належних заходів, необхідних для потреб фінансового планування, для забезпечення нормальної підготовки бюджету з урахуванням прогнозованого загальноекономічного потенціалу для кожного з планових років.
При федеральному уряді ФРН діє Рада фінансового планування. До її складу входять федеральний міністр фінансів та економіки, міністри фінансів земель, чотири представники територіальних громад та об¢єднань громад, котрі, на пропозицію Головного об¢єднання муніципалітетів, призначаються Бундесратом. В обговоренні закону про фінансове планування може брати участь Німецький федеральний банк.
Рада фінансового планування дає рекомендації з узгодження фінансових планів федерації, земель, громад та об¢єднань громад. Для цього розробляється уніфікована система показників, визначаються єдині народногосподарські й фінансово-економічні передумови та найважливі загальнодержавні потреби.
Предметом консультацій у Раді є також очікувані надходження і видатки.
Головою Ради фінансового планування є федеральний міністр фінансів.
Федерація та землі надають Раді фінансового планування необхідну інформацію для виконання її завдань. Землі також надають відповідну інформацію громадам та іншим муніципальним органам. Відповідна інформація надається і міністрові фінансів підприємствами публічного сектора, що належать федерації, землям і громадам.
Довгостроковий фінансовий план носить характер прогнозу, в якому передбачаються можливі джерела й обсяги надходжень фінансових ресурсів, а також довгострокові цільові програми, за якими здійснюються видатки. Такі фінансові плани мають назву змінних п¢ятирічних планів.
На відміну від фінансового плану, бюджет на рік є нормативним актом обов¢язкового характеру. Показники бюджету тісно пов¢язані з фінансовим планом. Щороку після ухвалення нового бюджету здійснюється уточнення показників фінансового плану. Таким чином, відбувається поєднання поточного і перспективного фінансового планування. Однією з форм фінансового планування у місцевих органах влади зарубіжних країн є також розробка і затвердження кошторисів видатків установ, що фінансуються з бюджету, доходів і видатків приєднаних та додаткових бюджетів.
Особливістю бюджетного планування в зарубіжних країнах є те, що фінансовий рік місцевих органів влади і фінансовий рік центрального уряду не збігаються за часом. Це дає можливість місцевим органам влади в процесі бюджетного планування мати повну інформацію про розміри фінансової допомоги центрального уряду. Так, наприклад, у США фінансовий рік центрального уряду охоплює період з 1 жовтня до 30 серпня, а кожен місцевий орган влади самостійно встановлює межі власного фінансового року. У Франції бюджет центрального уряду має бути обов¢язково прийнято до 31 грудня поточного року, а бюджет комуни - до 31 березня бюджетного року.
Ще одна особливість фінансового планування в місцевих органах частини зарубіжних країн - це вимога повної збалансованості доходів і видатків місцевого бюджету. Наприклад, у Франції ця вимога передбачена законом від 2 березня 1982 р. Така вимога є необов¢язковою стосовно бюджету центрального уряду.
У місцевих органах влади зарубіжних країн широко використовується програмно-цільовий метод фінансового планування інвестицій з детальними розрахунками ефективності й окупності капітальних вкладень.
Фінансове планування у місцевих органах влади є важливим інструментом забезпечення стабільності місцевих фінансів. В Україні формуються фінансові органи в системі місцевого самоврядування, йде процес уточнення функцій та підпорядкованості в системі фінансових органів виконавчої влади. Завершення процесу формування місцевих фінансових органів у системі місцевого самоврядування буде пов¢язане з остаточним становленням в Украіні територіальних громад.
3.2. Аналіз основних державних методів та пропозицій щодо вдосконалення міжбюджетних відносин .
Соціально-економічний розвиток регіонів залежить насамперед від фінансових ресурсів територіальних органів управління. Законодавством України визначено систему фінансового забезпечення регіонів; її утворюють бюджети всіх рівнів (обласного, районного, міського, сільського, селищного) і фінансові плани підприємств та організацій усіх форм власності, розташованих на відповідній території. Провідна роль у цій системі належить обласним та районним бюджетам. Проте, внаслідок зростаючої "диференціації регіонів наповнюваність їхніх бюджетів вкрай нерівномірна: одні регіони є донорами, інші — реципієнтами. Спроба розв¢язання проблеми бюджетного вирівнювання визначається за допомогою методики, викладеної в «Основних напрямах бюджетної політики на 2000 р. (бюджетній резолюції)». У цьому документі враховано численні пропозиції фахівців щодо чіткого розмежування податкових повноважень між державним і місцевими бюджетами, розробки методики визначення параметрів бюджетного регулювання — нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів, розмірів міжбюджетних трансфертів тощо. Задекларовано також положення, згідно з яким формування видаткової частини місцевих бюджетів здійснюється на основі нормативів бюджетної забезпеченості на 1-го мешканця. Як підсумок рекомендовано застосовувати такі нормативи. Окреслений бюджетною резолюцією підхід до міжбюджетних відносин покликаний покінчити з хибною практикою формування місцевих бюджетів, яка грунтується на суб¢єктивному визначенні величини відрахувань та розмірів дотацій за принципом «згори донизу».
Згідно з резолюцією, не допускається надання регіонам трансфертів, коли можна збалансувати їхні бюджети відрахуваннями від загальнодержавних податків і зборів [19,cт.8.5.9.]; впроваджується порядок закріплення на тривалий строк одного з показників, що застосовуються для визначення параметрів бюджетного регулювання, а саме - індексу податкоспроможності регіону [19,ст.8.5.5.]. Це, безперечно, підвищить зацікавленість місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази.
Поряд з тим новий порядок формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин має певні недоліки, які, на думку деяких економістів, наприклад С.Мельника [12], можуть стати на заваді оптимізації бюджетної системи України.
Перш за все, це нормативи бюджетної забезпеченості на 1-го жителя які наведено без належного економічного обгрунтування (про це свідчить доручення Кабінету Міністрів яке забов’язало розробників подати методику їх розрахунку).
Проблематичним є положення бюджетної резолюції щодо права облдержадміністрацій враховувати існуючу мережу бюджетних установ і статистику користування соціальними послугами при розрахунку обсягу видатків для бюджетів районів та міст обласного значення: з одного боку, на місцях можна точніше враховувати регіональну специфіку, а з іншого боку, такого роду диференціювання нормативів може призвести до суб¢єктивної «роздачі бюджетного пирога», що, зрештою, нічим не краще від старої практики бюджетного планування за схемою «згори донизу» [12,c.17].
Таким чином, на нашу думку, запропоновані бюджетною резолюцією нормативи на 2000 р. є малопридатними для поліпшення бюджетних відносин, хоча сама ідея їх використання у бюджетному плануванні цілком слушна. Для її розвитку потрібні нові методологічні підходи. Необхідно визначитися, що має являти собою норматив бюджетної забезпеченості. Але щоб одержати відповідь на це запитання, треба з¢ясувати мету, з якою він використовується.
У формуванні міжбюджетних відносин нормативи бюджетної забезпеченості відіграють важливу, проте не головну роль. Бюджетна забезпеченість 1 жителя має свідчити про рівень задоволення потреб громадян у суспільних благах та послугах. Відтак нормативи бюджетної забезпеченості - це показники, що, з точки зору держави, відбивають достатній для нормального розвитку суспільства рівень споживання таких благ. Тому ці нормативи мають служити місцевим та регіональним органам влади надійним орієнтиром, який би об¢єктивно сприяв оптимальному розподілу бюджетних ресурсів для забезпечення бюджетних потреб. Саме з таких позицій слід підходита до методологічного визначення і практичного впровадження згаданих показників. Адже нині існуюча система планування бюджетних видатків здійснюється, як свідчить зроблений нами аналіз, головним чином «від досягнутого» і розрахованих ще за командно-адміністрапівної системи тоб-то потреб існуючої мережі бюджетних установ та закладів у фінансуванні ще минулих часів. Але і забезаеченість цієї мережі бюджетними коштами не свідчить про задоволення суспільних потреб, оскльки вони теж не мають чітких критеріїв визначення.
Так, наприклад кандидат економічних наук С. Мельник та заступник завідуючого фінансовим відділом Звенигородської районної державної адміністрації С. Криниця вважають, що в основу розрахунку нормативів бюджетної забезпеченості мають бути покладені такі соціальні показники, як забезпеченість населення регіону кадрами відповідних професій (лікарі, педагоги, соціальні працгвники тощо), норми забезпеченості продуктами харчування, медикаментами, товарами широкого вжитку, послутами та ін.
Норматив бюджетної забезпеченості має інтегруватися вартісним показником рівня забезпечення соціальних потреб, який можна розрахувати як суму добутків окремих соціальних норм, помножених на їх вартісну оцінку (наприклад, за ставками заробітної плати працівників бюджетних установ та закладів, цінами на товари і тарифами на послути, що споживаються у процесі виробництва соціальних благ). Одержаний результат необхідно скоригувати відповідно до норми накладних витрат, тобто тих, що безпосередньо не напрааляються на надання суспільних послуг, але здійснюються для обслуговування цього процесу (наприклад, утримання адміністративного та допоміжного персоналу бюджетних установ). Нормативи бюджетної забезпеченості мають розраховуватися окремо по кожній з бюджетних галузей (видів суспільних послуг), що сприятиме обгрунтованому розподілу ресурсів у галузевому розрізі. Звичайно, місцеві органи влади мають самостійно визначити напрями і обсяги використання бюджетних коштів, але видатки, обчислені за нормативами, у даному разі слугуватимуть певним індикатором оптимальності такого розподілу.
У впровадженні пропонованої методики, нормування бюджетних коштів, головною справою є розробка соціальних норм і нормативів; до неї треба залучити фахівців різних галузей з тим, щоб ці показники як найповніше відбивали суспільні потреби з одночасною мінімізацією непродуктивних витрат.
За розрахунками авторів статті, в основу яких покладено нормативи, що на даний час використовуються в бюджетному плануванні (наприклад, норми витрат на продукти харчування, медикаменти, м¢який інвентар, обмундирування тощо) або ж застосовувалися раніше у практиці планування соціально-економічного розвитку (наприклад, норми забезпечення населення кадрами відповідних професій), нормативи бюджетної забезпеченості поточними видатками для бюджетів районів і міст обласного значення становитимуть: для освіти в середньому (детальніші розрахунки вимагатимуть розмежувати нормативи бюджетної забезпеченості послугами дошкільних закладів, загальноосвітньої середньої школи, освіти для громадян, що потребують соціальної допомоги та реабілітації) - 118 грн., охорони здоров¢я - 162 грн., культури - 8 грн., соціального забезпечення (територіальні центри обслуговування громадян похилого віку) - 7 грн., соціального захисту (житлові субсидії) - 48 грн. На 1 особу.
Використовуючи вказані та інші нормативи, слід мати на увазі, що державні зобов¢язання, які їх зумовлюють, ніяк не узгоджені з наявними ресурсами бюджетної системи країни. Тож доведеться в практиці регулювання міжбюджетних відносин коригувати ці нормативи відповідно до прогнозних обсягів надходження доходів до бюджетів усіх рівнів. 3 цією метою може застосовуватися коефіцієнт платоспроможносгі бюджетної системи - відношення наявних ресурсів до нормативних витрат зведеного бюджету України. Таким чином, держава гарантуватиме регіонам той обсяг доходів їх бюджетів, який забезпечить фінансування суспільних потреб на рівні, нижчому від нормативного, але однаковому для бюджетів усіх ланок (від державного до територіальних громад).
У свою чергу, досягнення оптимального рівня бюджетних витрат - це справа самих регіонів, вирішувати яку вони повинні шляхом нарощування власної доходної бази. Отже, у регіонів з¢являться стимули до збільшення обсягів виробництва та розширення сфери послуг на підвідомчих територіях.
Одним з недоліків запропонованого бюджетною резолюцією порядку формування видатків місцевих бюджетів[19,c.8.1.] є вкрай недостатня диференціація нормативів бюджетної забезпеченості. Адже для забезпечення певного рівня споживання суспільних послуг регіони потребують різних витрат у розрахунку на душу населення. Це об¢єктивно зумовлене трьома причинами: по-перше, розбіжностями у рівні цін і тарифів на товари (посяуги), що закладаються у виробництво суспільних благ у різних регіонах; по-друге, значними відмінностями регіонів у демографічній структурі (за віком, рівнем зайнятості тощо), які впливають на рівень витрат в окремих галузях; по-третє, у різних природно-кліматичних, поселенських, екологічних та інших умовах розвитку регіонів.
Бюджетною резолюцією запропоновано так звані коригуючі коефіцієнти [19,c.8.4.2.], що певним чином диференціюють нормативи бюджетної забезпеченості. Однак для обласних бюджетів коригування не застосовується взагалі, а для районних застосовуються однакові коефіцієнти. Однак, на думку вищевказаних авторів усе це абсолютно не узгоджується з вимогами рівного забезпечення всього населення країни суспільними послугами.
Для того щоб врахувати місцеві умови при плануванні бюджетних видатків з використанням нормативів, середньої для всієї країни бюджетної забезпеченості, дані нормативи мають коригуватися для кожного з регіонів з урахуванням не одного, а цілої системи коефіцієнтів. Це, по-перше, коефіціент, що характеризував би відхилення рівня цін і тарифів конкретного регіону від середнього по країні; його можна розрахувати як відношення вартості набору товарів (послуг) стандартного для даного регіону, до середнього по країні. По-друге, мають застосовуватися коефіцієнти, які враховують демографічні особлйвості в регіонах; наприклад, для загальної середньої освіти коефіцієнт дорівнюватиме відношенню кількості дітей шкільного віку у загальній чисельності населення регіону до середнього по країні. По-третє, має використовуватися коефіцієнт, що характеризував би розбіжності у витратах для надання суспільних послуг у міській і сільській місцевостях, через відсутність економії на масштабах в останній. Крім того, для кожного з регіонів необхідно застосовувати індивідуальні коефіцієнти, обчислені на основі глибокого аналізу природно-кліматичних (наприклад, високогірні райони Карпат), екологічних (райони Донбасу, території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи) та інших особливостей, якщо вони впливають на розбіжності у витратах для надання суспільних послуг.
Виходячиз вище сказаного треба сказати, що суспільні послуги, витрати на надання яких не прямо пропорціональні числу жителів, тобто є умовно-постійними (наприклад, державне управління), мають визначатися за допомогою нормативів бюджетної забезпеченості, диференційованих залежно від розміру населених пункгів і регіонів.
Слідуючий аспект,це впровадження запропонованого бюджетною резолюцією механізму формування доходної частини місцевих бюджетів[19.c.8.5.] теж не принесе вагомих зрушень, хіба що процес встанонлення норм відрахувань від регулюючих доходів та розмірів дотації буде певним чином формалізовано. Реально стан формування доходів більшості місцевих бюджетів, на нашу думку, залишиться на попередньому рівні.
Наміри авторів резолюції, які видно з документу, закріпити на довгостроковий період індекс податкоспроможності, на базі якого обчислюватимуться доходи регіональних бюджетів [19,c.8.5.6.]. У цілому це має стимулювати регіони до нарощення власної податкової бази. Але звернімо увагу на різну мотивацію такого нарощування у регіонах-донорах і регіонах-реципієнтах. Природно, регіони-донори, бюджетні доходи яких прямо пов¢язані з податковою базою, матимуть більші стимули до розвитку, ніж регіони-реципієнти, де ці стимули знижуватимуться пропорційно зростанню питомої ваги дотації у доходах. Отже, є ймовірним зворотний результат - поглиблення диференціації регіонів та їх депресивного стану. Тому слід розширити можливості щодо регулювання бюджетів: регіони з низьким рівнем податкоспроможності мають отримувати до власних бюджетів якомога більше податків, що збираються на їх території.
Тому є сенс переглянути нинішній порядок зарахування до бюджетів податку на додану вартість. Він найліпше відповідає вимогам бюджетного регулювання: по-перше, надходження від нього є найбільшими (понад третини загальної суми) та відносно рівномірними у територіальному розрізі, що дозволить збалансувати бюджети значної частини регіонів, які сьогодні отримують дотацію з центру, так, щоб вони обійшлися взагалі без останньої; по-друге, цей податок є менш «чутливим» до різких змін економічноі кон¢юнктури, ніж податки на доходи, що найкраще відповідає вимогам формування доходної частини місцевих бюджетів; по-третє, надходження від цього податку прямо пов¢язані з рівнем розвитку економіки, результатами економічної діяльності в регіонах. Останнє і має сприяти заціквленості регіонів у нарощуванні власної податкової бази, а відтак - здійсненню заходів до відновлення та розвитку вітчизняного виробництва, накреслених бюджетною резолюцією. Таким чином, регіони стануть надійними партнерами уряду у справі виведення економіки України на шлях піднесення.
Іншу модель бюджетної системи пропонує О.В. Гушта, за якої повинні формуватися державний та місцеві бюджети і яка має стати гарантом їх самостійності й зміцнення.
Вищестоящий бюджет повинен формуватися на основі фіксованих, визначених в абсолютних величинах внесків територій або, іншими словами, фіксованого податку території, визначених за допомогою встановлення певних процентів відрахувань від загальнодержавних податків, які встановлюються вищестоящии бюджетом для нижчестоящого. Для цього передусім необхідно визначитися й застосувати для розрахунків такий досі відсутній у нині діючій моделі формування бюджетів показник, як податкоспроможність територій та поняття власних і переданих доходів територій. Показник податкоспроможності використовується в практиці багатьох зарубіжних країн таких наприклад, як Франція, Швеція, ФРН тощо, і є важливим показником фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць.У зарубіжних країнах це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється на душу населення і може бути об¢єктом комунального оподаткування. Розрахувавши у такий же спосіб середню податкоспроможність у масштабах усієї держави та вивівши співвідношення між податкоспроможністю окремої території і середньою податкоспроможністю в межах країни, визначають коефіцієнт податкоспроможності окремої території. Проте визначають її таким способом тому, що в цих країнах проводиться певний метод фінансового вирівнювання.
Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання; якщо цей коефіцієнт більший за 1, територія є фінансовим донором, враховуючи при цьому рівень видатків, який необхідио провести з бюджетів території. Тобто фінансове вирівнювання проводиться у два етапи. Перший - це вирівнювання доходів, другий - вирівнювання видатків. Пропонуючи модель бюджетного вирівнювання і побудовану на основі єдиних і рівних для територій усієї країни гарантованих державою видатків, необхідно визначати податкоспроможність територій як величину обрахованого контингенту загальнодержавних податків, що стягуються на певній територїї.
Щодо прогнозних власних доходів місцевих бюджетів, то згідно з чинним законодавством власні доходи - це місцеві податки і збори та передані певному бюджету закріплені й регулюючі загальнодержавні податки, які залишаються в бюджетах відповідно до затверджених для цього бюджету процентів відрахувань, а також дотації та субвенції. В запропонованій моделі бюджетної системи будемо вважати, шо прогнозні власні доходи - це всі доходи, які формуються на території, підвідомчій відповідному місцевому органу влади, і включають у себе весь контингент загальнодержавних, закріплених і регулюючих податків, а передані – це дотації та субвенції з вищестоящих бюджетів, бюджетам територій.
Затвердивши видаткову частину державного бюджету, визначаємо, яку частину коштів державний бюджет отримає в дохідну частину від закріплених законодавством за державним бюджетом податкових надходжень та суму коштів, яка повинна надійти з місцевих бюджетів у вигляді фіксованого внеску, тобто ту частину, яку за допомогою нормативів відрахувань необхідно вилучити із загальнодержавних податків, що формуються на території областей. Вважаємо, що контингент загальнодержавних податків, який визначається на поточний рік, на території області, є показником її податкоспроможності. Визначивши суму коштів, яка повинна надійти з бюджету області, для збалансування державного бюджету, встановлюємо абсолютну величину внеску до державного бюджету для кожної області в розмірі, пропорційному її податкоспроможності. Аналогічно повинні формуватися-обласні, районні й інші бюджети.
Такий, на думку автора, об¢єктивний критерій визначення фіксованого внеску території, визначеного за допомогою процентів відрахувань від загальнодержавних податків, який повинен бути встановлений для кожного регіону України.
Отже, вищестоящий бюджет формуватиметься за рахунок внесків нищестоящого бюджету і дотації з вищестоящого, а нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів виконуватамуть зовсім іншу функцію, ніж вони виконують сьогодні. Вони служитимуть інструментом визначення розмі-ру фіксованого внеску території і визначатимуться на основі рівня податкоспроможності кожної території та його коригування щодо щорічних змін у податковій системі країни й економіці регіонів. Це й буде головним критерієм встановлення розміру нормативів відрахувань від загальнодержавних податків для кожного місцевого бюджету.
Нормативи відрахувань обслутовуватимуть єдине завдання - забезпечення надходження певної в абсолютній величині суми коштів від нижчестоящого бюджету до вищестоящого. Величина цієї суми, визначена на основі єдиного для всіх показника - податкоспроможності регіону, повинна забезпечита об¢єктивність, стабільність у встановленні процентів відрахувань від загальнодержавних податків, фінансову автономію місцевих органів самоврядування .
Для забезпечення рівномірного розвитку територій громад та рівномірної бюджетної забезпеченості суми коштів, яка визначається як різниця між велмчиноіо контингенту податкових надходжень та сумою коштів, які передано за процентами відрахувань від загальнодержавних податків у вищестоящий бюджет, тобто, сумою фіксованого внеску території, а також сумою коштів, необхідних для забезпечення єдиного, середнього в країні рівня бюджетних видатків, становитиме величину бюджетних вилучень із територій громад або необхідної дотації цій території, якщо ця сума буде обчислена з від¢ємним знаком. При цьому вилучення коштів та надання дотацій повинно проводитися субвенційних фондів, які необхідно створити при районних, обласних та державному бюджетах. Виведення дотацій у субвенційний фонд дасть нам змогу надавати дотації незалежно від виконання вищестоящого бюджету, забезпечить об¢єктивність у їх надходженнях. За такого механізму, визначення необхідної дотації чи вилучення залишків доходів, бюджетне вирівнювання, буде переведене на чіткі, єдині для всіх, безкомпромісні, об¢єктивні показники.
Видатки, на дотацію областям, повинні бути вилучені з видатків державного бюджету.
Це - першочергові перерахування з поквартальною та помісячною розбивкою, які мусять мати першочерговий та обов¢язковий характер і не повинні залежати від стану виконання власного бюджету. Поряд із цим залишки власних доходів або доходів, які залишаються на території адміністративного району, тобто їх перевищення після відрахувань у вищестоящий бюджет понад середній рівень видатків, становитимуть суму надходжень у субвенційний фонд вищестоящого бюджету, з якого надаватимуться дотації тим районам, у яких після відрахувань в обласний бюджет та розрахунку власних видатків місцевих бюджетів району не буде достатньо коштів, які залишаються на території району для здійснення цих видатків.
3 метою виконання плану надходжень у субвенційний фонд можна встановити порядок, за яким, раді вищого адміністративного рівня залишати можливість блокувати рахунки рад нижчого рівня при невиконанні плану відрахувань у ці фонди.
Перехід до запропонованого методу встановлення розміру ставок процентних відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, за яким формуватимуться місцеві бюджети, встановлюватимуться проценти відрахувань від загальнодержавних податків на основі об¢єктивно визначених розмірів абсолютних сум внесків територій у вищестоящий бюджет і дотацій із субвенційних фондів при вищестоящйх бюджетах для збалансування нижчестоящих бюджетів, є головним чинником зміцнення місцевих бюджетів та. всієї бюджетної системи.
Так, наприклад на Україні в 1994 році близько 75 відсотків витрат зведеного бюджету здійснювалось через Державнии бюджет України, а частка місцевих бюджетів склала трохи більше чверті всіх бюджетних витрат і це не змінилась навіть по відношенню до 80-х років [8,c.62]. У 1996 році це співвідношення змінилось на користь Державного бюджету – воно складалотрохи більше 80 відсотків, залишивши тим самим на частку місцевих бюджетів менше 20 відсотків коштів, що витрачаються через них [28,c.3].
Таким чином, місцеві бюджети не мають стабільних, закріплених за ними доходів. Частка закріплених доходів місцевих бюджетів не перевищує, як правило, 30 відсотків [8,c.61]. Навіть у бюджетах найбільших міст з населенням понад 1 млн. чоловік у 1995 році цей показник знаходився в межах 12-57 відсотків,
причому обсяг закріплених доходів щорічно переглядається. Досить сказати, що в країнах з розвинутою ринковою економікою частка закріплених доходів у місцевих бюджетах коливається від 50 до 80 відсотків.
У цьому зв¢язку кандидати економічних наук Лісовська Л.П. та Ганевич Д.М. вважають необхідним закріпити за місцевими бюджетами прибутковий податок з громадян, який свого часу вже був закріпленим введений [10,c.12]. В умовах активізації політичної діяльності трудящих закріплення цього податку за місцевими бюджетами дає право кожному платнику податку вимагати ефективного використання цих коштів в інтересах як усього регіону, так і конкретного платника податку.
Заслуговує також на увагу система місцевих податків і зборів. Законом України «Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про систему оподаткування» від 2 лютого 1994 року встановлено 16 місцевих податків і зборів. Практика застосування цих податків показала, що у своєму нинішньому вигляді вони не можуть відігравати суттєвої ролі у формуванні доходів місцевих бюджетів. Так, у 1994 році понад 6000 місцевих Рад, чи половина їх чисельності, взагалі не вводила на своїй території місцевих податків.
Тому, на погляд вищевказаних авторів, необхідно суттєво розширити перелік місцевих податків і зборів. При цьому необхідно встановити дві межі кожного податку - мінімальну і максимальну, щоб надати можливість місцевим Радам диференціювати окремі ставки податків. Поряд з цим має смисл визначити обов¢язковий перелік податків, який повинен бути введений на кожній території. У випадку неприйняття цих податків на своїй території місцевими Ралами податкові органи зобов¢язані стягувати їх за мінімальними ставками. Разом з тим необхідно розширити повноваження місцевих Рад по введенню цих податків. Слід надати їм право введення на своїй території податків, не передбачених Декретом про місцеві податки і збори.
Чинними законодзвчими документами досить широко і доступно викладені шляхи збалансування місцевих бюджетів при перевищенні витрат над доходами. Перевищення доходів над витратами і механізм передачі цього перевищення із нижчестоячих бюджетів до вищих законодавчо не закріплені. Тому, як свідчить проведений нами аналіз, балансування бюджетів у таких випадках здійснюється вільно в кожному регіоні.
Реальна практика настійно вимагає прийняття відповідного директивного документа, який би законодавчо визначав права і порядок балансування бюджету у випадку перевищення доходів над витратами. При цьому, вилученню повинна підлягати сума тільки в межах величини одержаних регулюючих джерел. Решта повинна залишатись у місцевих бюджетах. Наявність такого документа зняла б протиріччя між працівниками виконавчої і представницької влади відповідних Рад народних депутатів.
Застосування податку на прибуток підприємств і організацій до цих пір викликає гостру полеміку серед учених і практиків. Ряд авторів вважає, що податок доцільно встановлювати не на прибуток, а на валовий дохід. Інша точка зору грунтується на тому, що податком слід обкладати не прибуток, а затрати підприємства, спрямовані на одержання прибутку, тобто фонд оплати праці чи обсяг реалізації продукції [26,c.30].
Лісовська і Ганевич вважають, що застосування податку до фонду оплати праці суттєво скоротить останній і загострить і без того напружені соціальні обставини.
Встановлення податку до обсягу реалізованої пролукції, на їх погляд, необгрунтовано. До обсягу реалізованої продукціЇ входить податок на додану вартість (ПДВ). Відсутність механізму відшкодування вхідного ПДВ призвело до різкого зростання цін і підвищення рівня інфляції. Тому встановлення податку до обсягу реалізованої продукції призведе до надмірного збільшення суми податку і вилученню у підпрпємств разом з прибутком і значної частини оборотних коштів.
Тому збереження податку на прибуток у сучасних умовах є більш прийнятним. При зростанні прибутку пропорційно будуть збільшуватись і надходження до бюджету. При його зниженні відрахування до бюджету пропорційно скоротяться.
Таким чином, перехід до ринкових відносин тісно пов¢язаний з введенням цілісної податкової системи, яка спроможна забезпечити концентрацію в руках держави фінансових ресурсів, необхідних для вирішення стратегічних задач економічного і соціального розвитку держави.
Висновки
1. Наявність у фінансовій системі сучасної правової держави місцевих фінансів як самостійної, об¢єктивно необхідної складової є закономірністю. На початку 90-х років в Україні склалися передумови для відродження місцевих фінансів у процесі становлення національних фінансів, зумовлені заснуванням інституту місцевого самоврядування, розмежуванням функцій і завдань центральних та місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування.
2. Місцеві фінанси є складною системою, що має у своїй структурі ряд взаємопов¢язаних елементів. Вони є системою формування розподілу й використання місцевими органами влади грошових та інших фінансових ресурсів для виконання покладених на них функцій і завдань як власних, так і делегованих центральною владою. Місцеві фінанси як взаємопов¢зана система включають такі структурні елементи: видатки, доходи, способи формування доходів, фінансові інститути, суб¢єкти та об¢єкти, відносини між суб¢єктами системи і між системою та іншими ланками фінансів держави в цілому. Ключовим елементом місцевих фінансів є видатки, які відображають функції та завдання, що покладаються на місцеву владу.
3. Місцеві фінанси як галузь фінансової науки - це система знань: про місцеві інтереси і розподіл функцій та завдань центральних, місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг; про роль місцевих фінансів в економічній системі держави як інструментів перерозподілу ВВП, комунального (муніципального) регулювання соціально-економічного розвитку, надання громадських послуг, забезпечення економічного зростання та фіскальних функцій; про роль і функції територіальної громади як носія місцевого самоврядування; про фінансову автономію територіальних громад та показники її кількісного виміру; про систему місцевих фінансових інститутів; про внутрішні міжурядові фінансові відносини; про основи державної регіональної фінансової політики і фінансове вирівнювання, систему управління місцевими фінансами. Теорія місцевих фінансів України відкриває новий перспективний напрямок наукових досліджень, який матиме важливе практичне значення, пов¢язане із формуванням фінансової системи держави якісно нового змісту і структури, із значно більшими можливостями забезпечити розширене відтворення фінансових ресурсів та вищий рівень життя людей.
4. Вирішальне значення для становлення й розвитку місцевих фінансів має їхні організаційне та правове закріплення, становлення відповідних норм, традицій і культурних звичаїв.
5. Центральним елементом міжурядових фінансових взаємовідносин є міжбюджетні взаємовідносини. Нинішня система міжбюджетних взаємовідносин в Україні, в основному, дісталася їй у спадок від колишнього СРСР і потребує докорінного реформування, шляхом відмови від старих та запровадження нових інструментів їхньої організації. Основними інструментами організації міжбюджетних взаємовідносин в Україні є: власні та закріплені доходи, регульовані доходи, нормативи відрахувань від регульованих доходів, дотації, субсидії та субвенції, внески до державного бюджету, бюджетні позички, міжбюджетні взаєморозрахунки. Доцільно відмовитися від таких інструментів як регульовані доходи, нормативи відрахувань від регульованих доходів, міжбюджетні взаєморозрахунки та звернути більшу увагу на систему транафертів, що більш широко використовується у розвинутих країнах. Доцільно законодавчо встановити порядок надання таких форм трансфертів, як дотації, субсидії та субвенції. У цілому нова система міжбюджетних взаємовідносин в Україні має базуватися на основі власних та закріплених доходів різних рівнів влади, розподілених на стабільній основі спільних податках різних рівнів влади, внесків територій (громад) до державного бюджету та регіональнихфондів фінансового вирівнювання, дотацій, субсидій, суб-венцій та інших трансфертів, бюджетних позичок.
6. Необхідно створити нову систему управління місцевими фінансами в умовах становлення та розвитку фінансової автономії місцевих органів влади. Основними елементами системи управління місцевими фінансами є компетенція місцевих органів влади в галузі фінансів, місцеві фінансові органи, функції та завдання, що покладаються на ці органи, фінансовий контроль і аудит, організація касового виконання місцевих бюджетів. Необхідно утворити власні фінансові органи територіальних громад, які б не входили до складу фінансових органів виконавчої влади. Доцільно забезпечити перехід до касового виконання місцевих бюджетів системою комунальних банків, засновниками яких мають бути органи місцевого самоврядування. Слід утворити Центральний інвестиційний банк комунального кредиту. Розширення фінансової автономії територіальних громад потребує запровадження спеціальних процедур державного фінансового контролю й аудиту їхніх рахунків та фінансових операцій, створення системи внутрішнього і зовнішнього контролю й аудиту фінансів місцевого самоврядування.
7. Необхідно створити правові основи місцевих фінансів України. Має бути розроблено й прийнято закони: про місцеві державні адміністрації, про територіальний устрій, про право комунальної власності, про місцеві податки і збори, про комунальні підприємства, про господарську діяльність територіальних громад, про фінанси місцевого самоврядування, про фінансове вирівнювання, про комунальний кредит і комунальні цінні папери, про державний бюджет і бюджетні процедури, про загальні засади організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин в Україні тощо. Необхідно внести зміни до банківського законодавства в частині надання права органам місцевого самоврядування створювати власні фінансово-кредитні установи. Україна має внести зміни до національного законодавства у зв¢язку з приєднанням до Європейської хартії про місцеве самоврядування, зокрема з організації місцевих фінансів на основі міжнародних стандартів.
8. Проблематика місцевих фінансів України включає ряд нових наукових проблем, які мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:
— проблеми та шляхи формування фінансової системи України, якісно нової природи і структури, зумовленої наявністю в ній місцевих фінансів;
— проблеми визначення нової природи державних фінансів України як системи, зі складу якої виведено місцеві фінанси;
— проблеми взаємодії державних і місцевих фінансів, місцевих фінансів та інших структурних складових фінансової системи України;
— проблеми й шляхи розв¢язання суперечностей між місцевими та суспільними інтересами в цілому, розроблення моделей погодження їх. Основи теорії місцевих фінансів можуть стати базою для подальших досліджень шляхів становлення та розвитку місцевих фінансів в Україні. Стосується це шляхів формування територіальних громад, вибору їхніх оптимальних розмірів та подальшого обгрунтування завдань цього інституту; вибору моделей організації місцевих фінансів та міжбюджетних взаємовідносин, механізмів функціонування самостійних місцевих бюджетів, розвитку системи місцевого оподаткування, комунального кредиту, комунальних платежів, фінансів комунальних підприємств та інших місцевих фінансових інститутів, розподілу функцій і завдань державної влади та місцевого самоврядувайня у сфері надання громадських послуг, розроблення математичних моделей і формули фінансового вирівнювання, структури та переліку державних мінімальних соціальних стандартів, розподілу податкових повноважень держави і територіальних громад, забезпечення доступу органів місцевого самоврядування до ринку позичкового капіталу та механізмів регулювання їхнього боргу, ефективної організації фінансів комунальних підприємств, фінансово-кредитних установ місцевого самоврядування тощо.
Список використаної літератури
1. Альвианская Н.В. Местные бюджеты: понятие, механизм функционирования.// Финансы.-1995.-№9.-с.7-11.
2. Аптекарь С., Краснов В. О формировании местных бюджетов.// Экономика Украины.-1994.-№4.-с.42-47.
3. Богачева О. Бюджетные механизмы в бюджетной практике развития депрессивных и отсталых регионов//Вопросы экономики.-1996.-№6.-с.100-112.
4. Гушта О.В. Шляхи зміцнення бюджетів органів місцевого самоврядування.//Фінанси України.-2000.-№2.-с.69-73.
5. Демкив О. Местные бюджеты США.// Экономика Украины.-1995.-№6.-с.81-84.
6. Конституція України.-К.: Вікар, 1996.- 64 с.
7. Кравченко В. Місцеві фінанси. Навчальний посібник.-К.: Знання,1999.
8. Кравченко В. Фінансові проблеми місцевих органів влади України.//Фінанси України.-1995.- №1.-с.61-63.
9. Кузьменко Н.А. Удосконалення міжбюджетних відносин.// Фінанси України.-1998.-№1.-с.26-27.
10. Лісовська Л.П., Ганевич Д.М. Формування місцевих бюджетів.//Фінанси України.-1996.-№7.-с.11-14.
11. Луніна І. Місцеві бюджети України: пошук нових підходів до проведення реформ.// Економіка України.- 1998.-№3.-с.31-41.
12. Мельник С., Криниця С. Про формування місцевих бюджетів.// Економіка України.-2000.-№2.-с.17-23.
13. Мойсеєнков В. Роль місцевих органів самоврядування у формуванні та використанні місцевих бюджетів.// Економіка Украіни.-1996.-№5.-с.25-28.
14. «Об общих принцыпах организации местного самоуправления в Российской Федирации»:Федеральный Закон от 12 августа1995г.//Российская газета.-1995.-1 сентября.
15. О Федеральном бюджете на 1997 год: Федеральный Закон Российской федерации// Российская газета.-1997.-4 марта.
16. Падалка В.М., Михайлик Ю.О., Крапивка В.І. Економетричні моделі як засіб прогнозування доходів регіональних бюджетів.//Фінанси України.-1999.-№6.-с.8-17.
17. Положення про місцеву державну адміністрацію / Затв. Указом Президента України №394/92 від 24 липня 1992р.//Голос України.-1992.-8 серпня.
18. Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію; Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію/ Затв. Указом Президента України №760/95 від 21серпня 1995р.// Урядовий кур¢єр.-1995.-29 серпня.
19. Постанова ВРУ «Про основні напрямки бюджетної політики на 2000 рік (бюджетна резолюція)».// Голос України.-1998.-№136.-с.6-10.
20. Про Автономну Республіку Крим: Закон України від 17 березня 1995р.// Урядовий кур¢єр.-1995.-21 березня.
21. Про бюджетну систему України: Закон України від 29 червея 1995 року//Голос України.-1995.-18 липня.
22. Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування: Закон України від 27 березня 1992р.// Відомості Верховної Ради України.-1992.-№28.-с.907-940.
23. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року//Урядовий кур¢єр.-1997.-14 червня.
24. Про представника Президента України: Закон України від 5 березня1992 року//Голос України.-1992.-20 березня.
25. Робочі матеріали фінансового відділу Київської міської Державної адміністрації за 1997-2000 роки.
26. Сало І. Методи формування і регулювання бюджету та позабюджетних фондів//Економіка України.-1995.-№10.-с.24-33.
27. Семеко Г.В. Государственное субсидирование и выравнивание местных бюджетов во Франции.// Финансы.-1995.-№.4.-с.52-59.
28. Терьохін С. Розкіш надмірної централізації.//Українські ділові новини.-1996.- №11.-с.3.
29. Ханс Георг Хаузер. Система финансового выравнивания между федирацией и землями в Германии.// Финансы.-1995.-№5.-с.53-56.
30. Хурсевич С.Н. Использование нормативного подхода при организациибюджетного выравнивания.// Финансы.-1996.-№11.-с.10-13.
31. Чирка Д.М. Напрямки збалансування місцевих бюджетів.//Фінанси України.-1998.-№1.-с.22-25.