Содержание
Введение. 2
1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ.. 7
1.1. Социальная политика как общественная категория. 7
1.2. Модернизация образования как отрасли социальной сферы.. 16
1.3.
Проблемы развития образования в России. 20
1.4. Программа реформирования системы образования. 27
2. СИСТЕМА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ.. 31
2.1. Теоретические основы государственного управления в социальной сфере. 31
2.2. Критерии оценки государственного управления. 44
2.3. Социальная эффективность деятельности управленческих органов. 50
2.4. Человеческий фактор в системе социального менеджмента. 53
3. АНАЛИЗ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЗОВАНИЯ НА ПРИМЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ.. 58
3.1. Правовые основы деятельности Управления образования. 58
3.2.
Система управления образованием администрации Магаданской области. 63
3.3.
Кадровое обеспечение как метод повышения эффективности управления. 69
3.4. Механизм совершенствования управления сферой образования по Магаданской области73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 80
Список использованных источников. 83
Приложения. 86
Введение
Актуальность исследования.
Управление в сфере человеческой деятельности, это управление общественными отношениями и процессами в обществе, управление поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых трудятся люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях: например, в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической (в том числе и этической), культурной, образовательной и семейной сферах.
Примером такой системы служит система государственного управления. Предметом этого вида управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической системы.
Качество нашей жизни находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связано с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.
Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов весьма затруднительны. Концепция устойчивого развития к важнейшим составным частям национального капитала относит образование. Приоритетное развитие, которого, считается определяющим для экономического роста.
Государство регулирует деятельность учреждений и предприятий социальной сферы с помощью правовых, финансовых и административных рычагов. Во многих случаях в социальной сфере не допускается приватизация или коммерциализация, и государство покрывает необходимые расходы по содержанию объектов в интересах гарантирования конституционных прав граждан.
Полномочия в области управления отраслями социальной сферы разделены между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Большинство вопросов развития отраслей социальной сферы решаются местными органами. Федеральные органы обосновывают направления государственной политики в конкретных отраслях, устанавливают порядок лицензирования деятельности по социальному обслуживанию, решают крупномасштабные и острые социальные проблемы.
Главной целью развития образования являются гармоничное развитие личности и творческих способностей человека, повышение интеллектуального и культурного потенциала страны. Образование вооружает человека знаниями о природе, обществе, самом себе, учит, как можно больше производить материальных и духовных благ, повышать качество жизни. Классическое образование формирует и специалиста и человека как личность.
Государство провозглашает гуманистический характер образования, общедоступность и адаптивность его к особенностям развития обучающихся, светский характер государственных и муниципальных образовательных учреждений, плюрализм в образовании, демократизм в управлении им.
Государственная сеть образовательных учреждений создается в соответствии с потребностями городского и сельского населения, с учетом национальных и региональных особенностей. Комплексы среднего профессионального образования ориентируются на запросы населения и местные рынки труда. Система высшего профессионального образования учитывает потребности в специалистах и интересы отдельной личности.
Образование базируется на государственных образовательных стандартах, включающих федеральный и национально-региональный компоненты. Они являются основой объективной оценки квалификации выпускников независимо от форм получения образования. Федеральные компоненты, определяющие обязательный минимум содержания образовательных программ, требования к уровню подготовки выпускников, устанавливают федеральные органы государственной власти.
Состояние образования небезразлично для каждого гражданина, каждой семьи, так как от него зависит будущее сегодняшних детей, будущее страны. Поэтому население всегда готово участвовать в его проблемах вплоть до финансирования учебного процесса.
Для бизнеса тоже важно качество будущей рабочей и интеллектуального уровня. Всеобщая заинтересованность в развитии образования наглядно реализуется стимулированием государством семейных, корпоративных, спонсорских вложений льготами по налогам на доходы, прибыль. Россия пока поддерживает достаточно высокий уровень образования нации, авторитет системы образования, завоеванный в советские годы. Обеспечивается общедоступное, в том числе гарантированное, бесплатное образование на всех ступенях и уровнях системы образования, а на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего и послевузовского образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Финансирование осуществляется на основе государственных и местных нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому типу, виду учреждений. Нормативы финансирования негосударственных образовательных учреждений не могут быть ниже нормативов аналогичных государственных и муниципальных учреждении на данной территории. Негосударственные учреждения после их аккредитации получают право на государственное или муниципальное финансирование.
Однако есть немало признаков неблагополучия в образовании, что грозит большими неприятностями для любой отрасли, сферы хозяйства. Провозглашение образования приоритетом, базовой демократической ценностью не подкрепляется в полной мере практическими делами. На обучение одного ученика общеобразовательной школы расходуется 1,9 тыс. руб. в год при минимальной норме 3 тыс. руб. Средняя заработная плата учителя ниже прожиточного минимума, незначительные периодические ее повышения, надбавки не решают проблемы.
Управление образованием построено на государственно-общественных началах. Функции Минобразования России ограничены, управленческая вертикаль не действует. Федеральные государственные органы управления образованием в пределах своей компетенции могут инспектировать любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, но они не могут самостоятельно принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов управления образованием субъектов РФ и местных органов управления.
Не развиты организационные формы и общественного управления: попечительные советы, самоорганизация родителей и другие, хотя законом об образовании школе предоставлена широкая автономия. Деятельность органов управления образованием в целом направлена на обеспечение федеральной программы развития образования, государственных образовательных стандартов и функционирование системы образования. Чтобы сделать образование доступным, качественным и эффективным, предстоит в первую очередь обеспечить высокий уровень управления системой образования, поднять социальный статус учителя, перевести учебные заведения в ведение субъектов РФ.
Целью дипломной работы является поиск ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления в сфере образования на примере Магаданской области.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
• Рассмотреть специфику госуправления в сфере образования.
• Выявить составляющие эффективности госуправления.
• Провести анализ критериев оценки госуправления.
• Проанализировать систему управления сферой образования Магаданской области.
• Обозначить пути повышения эффективности управления в системе образования Магаданской области на современном этапе. Объект исследования: особенности и механизмы системы государственного управления сферой образования, пути повышения эффективности государственного управления сферой образования.
Предмет исследования: управление образования администрации Магаданской области.
Методологическая и теоретическая основа работы.
В качестве методологической и теоретической основы исследования использованы основополагающие труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления (Г. В Атаманчук, 1997; В.Е. Чиркин, 2003; Н.И. Глазунова, 2002). Анализ работ этих и других авторов позволил выявить специфику государственного управления в различных отраслях и выявить те критерии, которые могут влиять на эффективность государственное управление.
Методы исследования.
При разработке проблемы были использованы следующие научные методы: анализ и синтез, соотношение количественных и качественных оценок, логический анализ, метод дедукции и индукции, графический метод.
Практическая значимость работы состоит в возможности применения разработанного механизма повышения эффективности управления, в подразделениях администрации Магаданской области.
Структура работы; работа состоит из введения, трех глав, выводов, заключения, списка используемых источников и литературы. Общий объем работы 89 стр. Список использованной литературы включает 42 источника.
1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ
1.1. Социальная политика как общественная категория
Отрасли социальной сферы призваны удовлетворять культурные, образовательные, духовные потребности, а также завершать процесс создания материальных благ и их доведение до потребителя. Они предъявляют большой спрос на рабочую силу, различные машины и оборудование, материалы, финансовые ресурсы и в этом проявляется их связь с материальным производством. В свою очередь высокий уровень развития социальной сферы оказывает огромное влияние на формирование человека - работника с активной жизненной позицией, на повышение производительности общественного труда.
Общество - целостная, исторически устойчивая форма (система) совместной жизнедеятельности людей. Целостность и историческая устойчивость (воспроизводимость, возобновляемость) общества обеспечиваются его внутренним строением, структурой[1]
.
Структура общества - это его строение, устройство, расчлененное и качественно воспроизводимое единство взаимодействующих частей. Она удерживает (возобновляет), во-первых, организованность общества как целостности (системы) и, во-вторых, порядок действия частей в обществе, не разрушающий его жизнеспособность.
Общество, его структуру можно воспринимать по-разному. Можно наблюдать (созерцать), улавливать явную связанность событий, явлений, фактов, отмечать сходства и различия, проблемы и интересы. А можно задаться целью понять причины событий, вероятность их возобновления, определить время актуальности (злободневности, значимости) той или иной проблемы, уяснить внутреннюю (закономерную) связанность интересов, проблем, действий, событий. Люди и социальные группы живут и действуют в одном обществе. Формы таких взаимоотношений разнообразны: гражданское согласие, партнерство, союзы, компромиссы, мирная инициатива, конфликты, вражда, давление, забастовка, борьба, пикет, гражданское неповиновение, насилие, угроза, гражданская война и т.д. И все это - политика. Социальная политика, как важный элемент политики в целом, отражает взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения, составляющих его классов, слоев, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народы, население города, поселка, региона и т.п.).
Социальное положение - это основная, комплексная характеристика жизнедеятельности населения в целом и его составных частей. Социальное положение формируется как результат действия системы существенных факторов (причин), которые образуют общественные условия существования и развития структурных частей общества.
В практическом смысле под социальной политикой обычно понимают совокупность (систему) конкретных мер и мероприятий, направленных на жизнеобеспечение населения. В зависимости от того, кто главный инициатор (субъект) этих мер, различают виды социальной политики - государственная, региональная, корпоративная и т.д. Такой терминологический подход имеет право на существование, однако он не дает возможности для глубокого, сущностного понимания социального явления. При таком, узком, толковании социальной политики, например, отсутствие мер и мероприятий дает возможность для вывода об отсутствии социальной политики как таковой. Однако она всегда имеет место - и не только в теоретическом, но и в практическом смысле. Другое дело, социальная политика может быть ошибочной, слабой, деформированной. В широком смысле и при взгляде с научных позиций это не столько система мер и мероприятий, сколько система взаимоотношений и взаимодействий между социальными группами, которых - человек, его благосостояние, социальная защита и социальное развитие, жизнеобеспечение и социальная безопасность населения в целом.
Таким образом, социальная политика - это многогранный процесс и структурно сложное явление. Только по одному - двум показателям и критериям (пусть и очень важным), например, уровню заработной платы, безработицы и т.п., затруднительно давать реальную и исчерпывающую оценку ее состояния. Объект и предмет социальной политики - понятие не линейное, а многоуровневое и системное. По большому счету объект и предмет социальной политики совпадают с главными элементами, блоками и структурами, входящими в крупный единый комплекс - социально-трудовую сферу (СТС)[2]
.
СТС - это система взаимосвязанных компонентов и частей: отрасли социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, спорт, туризм, жилищно-коммунальный сектор и т.д.); рынок труда, занятость, безработица; социальное партнерство; социальная защита; оплата и охрана труда; социальное страхование; пенсионная система и др. Проводя социальную политику, важно держать в поле зрения все ее направления, не оставляя без внимания ни одного из них. Например, вряд ли можно признать сильной и правильной такую социальную политику, в рамках которой отдается предпочтение развитию образования, культуры и т.п. в ущерб решению проблем занятости, пенсионного обеспечения и т.д.
Вышесказанное подтверждает важность выстраивания приоритетов социальной политики, различающихся в зависимости от конкретных этапов и условий развития, региональных и корпоративных аспектов и особенностей. Однако системность и масштабность проведения социальной политики при максимально возможной полноте учета многообразия ее объектов и предмета -гарант действенности и результативности взаимоотношений между социальными слоями и группами общества.
Социальная политика на федеральном уровне, на уровне субъекта Федерации и соответствующих органов управления носит преимущественно рамочный, нормативно-задающий характер (отрабатываются и принимаются соответствующие законы, указы, постановления и т.д.). Реальная, конкретная социальная политика осуществляется, как говорится, лицом к лицу с конкретным человеком, как правило, на районном, муниципальном и корпоративном уровне. Именно здесь она находит свое окончательное воплощение и фиксирует свою результативность и отдачу.
На уровне органов управления городами и районами субъектов Федерации накоплен колоссальный банк идей, предложений и рекомендаций по стратегии и тактике проведения социальных реформ, эффективной реализации социальной политики. Об этом свидетельствуют, в частности, семинары и конференции по проблемам социального развития, проведенные в последнее время Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации в Псковской, Тюменской, Владимирской, Курской, Волгоградской областях, Республике Саха (Якутия), других регионах России[3]
.
К сожалению, многие уникальные предложения и обоснования руководителей и специалистов городского, районного и муниципального уровня власти не доходят до федерального центра, хотя могли бы быть полезными при выработке и проведении современной государственной социальной политики. В этой связи целесообразно систематическое проведение семинаров, совещаний, конференций по проблемам социальных реформ и социальной политики с руководителями глав администраций районов, мэрами городов Российской Федерации, с тем чтобы аккумулировать и распространять передовой опыт социального развития, доводить его идеи до руководителей федерального уровня.
Сущность политики вообще и социальной в частности выявляется через взаимоотношения устойчивых элементов социальной структуры - социальных групп. Устойчивость таких групп воспроизводится благодаря действию комплекса общественных условий их существования и развития.
Социальные группы, структурные части народа (общества) – несомненная реальность. Они могут действовать или бездействовать, осознавать и не осознавать свои интересы, организовываться для действий в обществе или быть политически не организованными. Словом, они могут быть как активными действующими социальными силами (реальными субъектами политики), так и пассивными неорганизованными участниками социальных процессов (потенциальными, формальными субъектами).
Субъекты социальной политики - это реально самостоятельные и фактически действующие социальные группы и представляющие их органы, организации, институты, структуры. Кроме самих социальных групп, к субъектам политики относятся и представляющие их интересы организационные структуры. Получается, что субъекты как бы раздваиваются (удваиваются). К примеру, летчики, писатели, ученые, горняки - разные социально-профессиональные группы. Они создали свои организации:
Профсоюз летного состава гражданской авиации, Союз писателей. Академию наук. Профсоюз горняков. Создаются классовые политические организации, союзы, ассоциации, движения. И все это действующие лица социальной политики, ее субъекты[4]
.
Обозначим круг основных функций социальной политики. Обеспечение социальной устойчивости, социальной безопасности общества. Социальная структура может быть разной в разных обществах, качественно меняться в истории и одного общества в результате революций и революционных реформ. Но она должна обладать свойствами устойчивости и самовозобновляемости (динамичности), иначе данное общество приходит в упадок, разрушается, перестает существовать. Социальная структура должна быть настолько устойчивой, чтобы выдержать как внутренние, так и внешние опасности и вместе с тем выносить в себе потенциал качественного обновления путем реформ и революций.
Все существующие ныне общества и современный мировой порядок основаны на принудительном социальном донорстве одних социальных групп и стран в пользу других (на эксплуатации). Отношения принудительного социального донорства в основе своей антагонистичны. Проблемы социальной устойчивости в том и состоят, чтобы избежать открытых проявлений антагонизма, включая войны между странами и гражданские войны.
Господствующие классы накопили исторический опыт силовой консервации антагонизмов, подавления восстаний и революций, запрета и дискредитации освободительных идеологий, движений и партий. Но ими же, особенно в XX в., накоплен и богатый опыт поддержания социальной безопасности путем компромисса интересов стран и классов, налаживания механизмов социальной направленности антагонистически противоречивых процессов. Примеры известны: социальное рыночное хозяйство, социальное государство, международная помощь слаборазвитым странам и др.
Центральным пунктом в таких случаях всегда является крупномасштабное властное (государственное) перераспределение части эффекта в пользу социальных доноров, что и компенсирует их потенциальное массовое недовольство социальной несправедливостью эксплуататорской системы.
Обеспечение политической устойчивости власти. Такая устойчивость по-разному достигается в обществах разного типа и в разных конкретных исторических условиях, но суть всегда сводится к такому распределению реального участия социальных групп (классов) в политических решениях, которое удерживало бы доминирующее влияние во власти господствующего класса. В противном случае меняется классовый тип власти, и становятся неизбежными революционные преобразования. Среди них так же приоритетным становится обеспечение политической устойчивости, но уже новой власти.
Обеспечение такого распределения власти в хозяйстве (собственности), которое признавалось бы большинством справедливым, не требующим борьбы за передел. Налаживание такой системы распределения экономических ресурсов и экономического эффекта, которая, более или менее устраивала бы подавляющее большинство населения. От распределения экономических ресурсов в решающей мере зависят материальные условия жизни людей в обществе, возможности решения проблем разных социальных групп. Инвестиции и их структура, уровень и дифференциация доходов, совокупный размер и структура ежегодных социальных расходов, условия и размеры социальной помощи и поддержки - эти и иные экономические параметры имеют социальный смысл и социальное предназначение.
Обеспечение обществом и государством необходимого и достаточного уровня социальной защищенности как населения в целом, так и каждой из социальной групп.
Социальная защищенность - одна из общественных ценностей, она предполагает объективную положительную социально-психологическую оценку социальными субъектами данного конкретно-исторического общества как жизненной среды. Чувство социальной защищенности возникает и бывает устойчивым, если социальная группа или население в целом осознают, что социальные риски целенаправленно понижаются обществом и государством до степени, когда они не могут существенно нарушить нормальное общественное положение.
Социальными называются риски социального происхождения, а именно вероятные опасности, угрозы нарушения нормального (для данного общества) социального положения, вызываемые неустранимыми для данного общества причинами, коренящимися в самом его конкретно-историческом устройстве[5]
.
Социально значимым нарушением можно считать существенное отклонение от социальной нормы какого-либо или нескольких важнейших параметров социального положения той или иной социальной группы.
Риски нарушения нормального социального положения имеют разную природу, т.е. возникают и могут воспроизводиться по разным причинам (стихийные бедствия, военные действия, эпидемии, революции, государственные перевороты, демографические взрывы и провалы и т.п.). Социальные риски выделяются в системе рисков тем, что они возникают и существуют не в чрезвычайных, а в обычных (нормальных) условиях развития общества, закономерно (а не случайно) сопровождают нормальное функционирование общества и, более того, имеют своими причинами именно базовые общественные отношения, нормальные (повседневные, регулярные) общественные порядки.
Эффективность реализации социальной политики любого уровня (федерального» регионального, корпоративного), как известно, во многом зависит от экономики, бюджетного обеспечения, финансовых ресурсов государства, субъектов Федерации, муниципалитетов, предприятий и т.д. Без достаточных финансовых средств сложно говорить об адекватном развитии образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального сектора, рынка труда, об обеспечении социальной защиты населения, о своевременной выплате заработной платы, пенсий, пособий и т.д.
Неудовлетворительное развитие социальной сферы, рост нищеты, безработицы, в том числе в скрытых формах, провалы в обеспечении жилищно-коммунальными услугами населения, живущего, прежде всего на территориях российского Севера, другие острые социальные потрясения во многом объясняются экономическими проблемами и ошибками формирования расходной части бюджетов, когда на финансирование социальных мероприятий предусматривают необоснованно ограниченные средства.
При правильном подходе сама социальная политика и социально-трудовая сфера, являющаяся ее основой, могут и должны оказывать активное влияние на экономический рост, финансовые потоки и бюджетную политику. Логика обоснования этого тезиса следующая.
Выход России и ее регионов из кризиса связан, прежде всего, с решением проблем развития производства. Именно в этот вопрос упирается, и проблема формирования доходной части бюджетов, дефицита финансов и денежных ресурсов, в том числе для реализации социальной политики.
Вполне очевидно, что социальная политика и социально-трудовая сфера не пассивны. Они, требуя значительных финансовых средств на самозапуск и развитие, в то же время активно влияют на экономику, экономический рост, динамику ВВП, траекторию движения общества к прогрессу. Например, предельно ясно, что без эффективной занятости, организации системы мощных стимулов труда, систем образования, здравоохранения, культуры и т.д. нельзя развивать производство, увеличивать объемы товаров и услуг (О), других микро- и макроэкономических показателей. А это требует соответствующего отношения к социально-трудовой сфере и социальной политике со стороны государства, его законодательных и исполнительных органов, работодателей, предпринимателей и собственников.
Примеров обратного влияния социальной политики и социально-трудовой сферы на общество, экономику можно привести много. Вот один из них. Государство, работодатели затрачивают огромные средства на разработку и реализацию пенсионной системы. Казалось бы, это чисто социальная мера, не имеющая выхода на экономическую составляющую. Ведь пенсионер уже не работает, он не производит продукцию, не участвует в создании ВВП и т.д. Но это поверхностный взгляд. На самом деле, если пенсионная система отработана с позиций социальной справедливости, если размер пенсии напрямую зависит от результатов и качества «прошлого» труда в допенсионном возрасте и об этом знает работник, то такая пенсионная система будет хорошим стимулом производительного труда и развития производства.
Аналогичная взаимосвязь существует между экономической эффективностью, с одной стороны, и решением проблем занятости, охраны труда социального страхования, развития отраслей культуры, здравоохранения, науки, образования - с другой. Таким образом, экономика и социальная политика органично взаимосвязаны и взаимозависимы, что требует правильного и взвешенного выбора приоритетов их согласованного развития как на федеральном, так и на региональном уровне.
1.2. Модернизация образования как отрасли социальной сферы
Образование - автономная система, имеющая относительную самостоятельность, способная оказывать активное воздействие на функционирование и развитие общества. Как отрасль социальной сферы образование - это процесс и результат, система учреждений и государственная политика в области получения гарантированного Конституцией образования[6]
.
Образование всегда было и остается неотъемлемой и важной сферой человеческой деятельности. В этой области заняты одновременно около миллиарда учащихся и пятидесяти миллионов педагогов.
Являясь фактором социально-экономического прогресса, образование относится к приоритетным аспектам политики государства. Человек как субъект процесса, выступая производительной силой в общественном производстве, должен по своим качествам соответствовать уровню современного социально-экономического развития государства, в котором живет и трудится.
От уровня образования напрямую зависит качество трудовых ресурсов, а, следовательно, и состояние экономики. Образование выступает фактором воспроизводства социально-профессиональной структуры общества. Система образования формирует гражданина, тем самым оказывает воздействие на политическую сферу общественной жизни. Через культурно-воспитательную функцию образование оказывает влияние на духовную жизнь общества. Формирование общей культуры является условием любой профессиональной подготовки в будущем, создает условия и предпосылки для социальной мобильности человека или социальной группы, сохраняет и передает культурное достояние общества из поколения в поколение.
Современное образование - это одно из средств решения важнейших проблем не только общества, но и отдельных индивидов. В любом государстве характер системы образования определяется социально-экономическим и политическим строем, а также культурно-историческими и национальными особенностями страны[7]
. Требования общества к образованию выражаются в системе принципов государственной образовательной политики. Целями государственной политики в этой сфере является создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества.
Заботой государства становится не просто гарантия получения образования, а проблема выхода из острейшего кризиса цивилизации через получение качественного, соответствующего эпохе и ее гуманным целям образования, определяющего будущее развитие.
Как говорилось в докладе ЮНЕСКО о положении дел в мировомуобразовании, политика, направленная на борьбу с бедностью, сокращение детской смертности и улучшение здоровья общества, на защиту окружающей среды, укрепление прав человека, улучшение международных взаимоотношений и обогащение национальной культуры, не даст эффекта без соответствующей стратегии в области образования. Без этого усилия, направленные на обеспечение и поддержание конкурентоспособности в области освоения передовых технологий, будут неэффективны.
В последнее десятилетие во всем мире дают о себе знать проблемы, которые не удается разрешить в рамках традиционных методических подходов, все чаще говорят о всемирном кризисе образования. Сложившиеся образовательные системы не могут выполнить своей основной функции -формировать созидательные силы общества. В зависимости от условий, сложившихся в странах (развитых и развивающихся, богатых и бедных, издавна славящихся своими учебными заведениями или с трудом создающих их сейчас), этот кризис проявляется в разных формах.
В конце XX в. ситуация стала еще тревожнее. Констатация кризиса образования из научной литературы перешла в официальные государственные документы. Даже США, обеспокоенные слабой подготовкой учащихся в области науки и техники, определили ситуацию как «безумное образовательное разоружение»[8]
. До недавнего времени кризис образования считался советскими специалистами исключительно зарубежной проблемой. Сегодня наличие кризиса отечественной системы образования уже никем не оспаривается, однако кризисная ситуация не тождественна упадку. Российская система образования обладает рядом достоинств, выгодно отличающих ее от систем этой сферы США и Европы. В России кризис образования развернулся на фоне глобального кризиса образования и под мощным воздействием общего кризиса нашего государства, всей его социально-экономической и общественно-политической системы.
За последние десять лет практически все развитые страны проводили различные по глубине и масштабам реформы национальных систем образования, вкладывая в это огромные финансовые средства. Реформы образования получили статус государственной политики, так как государства начали осознавать, что уровень образования в стране определяет ее будущее.
Развитие науки и связанных с ней технологий производства потребовало реформирования как структуры, так и содержания образования. Среди основных направлений идущей в России в конце XX - начале XXI в. реформы образования можно выделить: демократизацию системы обучения и воспитания; гуманитаризацию и гуманизацию процесса образования; компьютеризацию; интернационализацию процесса образования.
В настоящее время в России образовательная политика строится на следующих принципах: гуманистический характер образования; приоритет общечеловеческих ценностей; право личности на свободное развитие; единство федерального образования при праве на своеобразие национальных и региональных культур; общедоступность образования; адаптивность системы образования к потребностям обучаемых; светский характер образования в государственных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления и самостоятельность образовательных учреждений[9]
.
Неуклонно продолжается становление новой системы образования, ориентированной на вхождение в мировое образовательное пространство. Свободное перемещение через национальные границы ресурсов, людей, идей - доминирующая тенденция современности. Одно из проявлений этой тенденции - сближение, интеграция национальных систем образования. Сегодня Россия задействована во многих международных проектах, активно участвует в обмене учащимися, профессорско-преподавательским составом; традиции и нормы мирового образования свободно проникают в страну. Происходит культурная трансформация общества, которая выражается, с одной стороны, в глобализации и интернационализации культуры, с другой - в желании сохранить свою самобытность (культурную, языковую). Средства аудиовизуальной коммуникации (телевидение, Интернет), использование английского языка в работе над международными проектами ведут к стиранию граней в культурном пространстве. Одновременно идет поиск путей поддержки и сохранения культурной самобытности. Гармонизация этих разнонаправленных тенденций есть условие для устойчивого развития сферы образования. Меняется и система отношений между институтом образования и религиозными институтами.
Система образования в России переживает сейчас радикальные изменения, затрагивающие все ее элементы и звенья.
Переход к 12-летнему среднему образованию, введение единого стандартизированного федерального выпускного экзамена, позволяющего без экзамена поступать в любой вуз в случае набора нужного числа баллов, хотя и вызывают много споров, но идут в русле тенденции сближения с мировой практикой системы образования.
Новой государственной социальной политикой становится политика субсидиарного государства. Наряду с государственными учебными заведениями возникают альтернативные, в том числе и частные. Расширяются возможности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т.д.). Параллельно с системой бесплатного образования существует платное во всех звеньях - от детских садов и до университетов. Государство заботится о том, чтобы бюджетное финансирование образовательных учреждений, проектов было прозрачно, контролируемо, а оплата каждого учащегося осуществлялась из бюджета адресно, индивидуально. Бюджетные средства на выполнение образовательных проектов как госзаказ станут распределяться на конкурсной основе между образовательными учреждениями как государственными, так и негосударственными. Привлечение инвестиций в сферу образования, инвестиции в человека становятся государственной политикой. Развивается нормативная правовая база в области образования: постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены типовые положения обо всех основных типах и видах образовательных учреждений, государственные образовательные стандарты среднего и высшего профессионального образования. Государственные социальные гарантии обучающимся в основном выражаются в реализации прав граждан на бесплатное общее образование.
1.3.
Проблемы развития образования в России
Расходы на образование увеличиваются год от года. В 1998 г. из бюджета было выделено на эти цели 17,3 млрд руб., в 1999 г. - 20,90 млрд, в 2000 г. - 32 млрд, а в 2001 г. благодаря реформе образование получило почти 50 млрд руб[10]
.
В стране функционирует сеть дошкольных образовательных учреждений, которые посещают около 4,5 млн детей. Число их в связи с демографическим кризисом и финансовыми трудностями оплаты пребывания ребенка сокращается в среднем на 4,5% в год. Их посещает лишь 50% всех детей дошкольного возраста (в 1990 г. - 71%)»[11]
.
Количество общеобразовательных школ, в том числе негосударственных, за 2000 г. по сравнению с 1999 г. сократилось на 1,6% в связи с за 2000 г. по сравнению с 1999 г. сократилось на 1,6% в связи с демографической ситуацией и составило 65,9 тыс. (было 66,7 тыс.), в них обучается 19,82 млн. человек (было 21,1 млн). Обучение в школах продолжает вестись на 80 языках народов России[12]
.
В 1999 г. в стране работало свыше 4 тыс. учреждений начального профессионального образования. В 2000 г. проводилась их структурная реорганизация в целях рационализации использования материально-технической базы и экономии бюджетных средств на содержание. В результате общее количество этих учреждений в 2000 г. сократилось на 3,4% и составило 3911, хотя общее число обучающихся осталось прежним (1,7 млн человек).
Количество учреждений среднего профессионального образования к 2000 г. также не изменилось. В 2000 г. принято 119,4 тыс. учащихся, что на 4,2% больше, чем в 1999 г. На платной основе учится на 3,6% учащихся больше, чем в 1999 г[13]
.
Уникальной сферой, охватывающей 68,9% общеобразовательных учреждений российской Федерации, являются образовательные учреждения сельской местности. В детских домах и школах-интернатах для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, численность воспитанников в 2000 г. составила около 95 тыс. человек. Функционирует сеть школ-интернатов для детей с отклонениями в развитии. В обеспечении социальной защиты, адаптации и реабилитации детей и молодежи велика роль вечерних (сменных) общеобразовательных школ. В образовательных учреждениях общего образования и начального профессионального образования занято свыше 2,4 млн. педагогических работников.
Реализации различных образовательных запросов способствует структурная перестройка сети образовательных учреждений. Число лицеев, профессиональных лицеев, гимназий достигло 2547, общее число обучающихся в них - 1.7 млн. человек[14]
.
Учреждения дополнительного образования продолжают способствовать обогащению культуры и традиций воспитания детей. Для начального профессионального образования введены новый, значительно сокращенный перечень профессий и новые государственные образовательные стандарты, разработан новый базисный учебный план.
Формируются система и основные процедуры лицензирования деятельности образовательных учреждений, их аттестации и государственной аккредитации.
В системе высшего профессионального образования четко обозначилась тенденция интеграции науки и педагогического процесса. Не только сохранен, но и значительно увеличен интеллектуальный потенциал: число докторов наук в высших учебных заведениях страны значительно возросло. Сформировав авторитетные научные школы, высшие учебные заведения продолжают работу в соответствии с научно-техническими и инновационными программами. В государственные учреждения высшего профессионального образования было зачислено 586,1 тыс. студентов, из которых 67% будут обучаться на бюджетной основе, остальные на условиях полного возмещения затрат на их обучение юридическими и физическими лицами. По сравнению с 1999 г. число студентов, принятых на бюджетную форму обучения, возросло на 4,1 %, на платную - на49,8%[15]
.
В 2000 г. в соответствии с государственными планами подготовки
управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации осуществлялась переподготовка менеджеров, занимающих руководящие должности высшего и среднего звена в организациях народного хозяйства путем их обучения в российских образовательных учреждениях и прохождения стажировки на зарубежных предприятиях. Отбор менеджеров на обучение проводился на конкурсной основе. В 1999/2000 учебном году 4 926 управленцев прошли обучение в российских образовательных учреждениях.
В организации программ зарубежной стажировки принимали участие Германия, Япония, США, Великобритания, Нидерланды, Италия, Канада, Швеция, Франция. Всего с 1998 по 2000 г. прошли зарубежную стажировку 4251 человек.
Развитие образования в России идет с большими трудностями. Целый ряд факторов осложняет деятельность образовательных учреждений. Это социальная и экономическая нестабильность в обществе; острый дефицит финансовых средств в связи с кризисным положением в экономике; неполнота нормативной правовой базы и систематическое неисполнение норм законодательства в области образования и т. д.
Растет угроза нарушения единства образовательного пространства в части обучения русскому языку как государственному. Увеличиваются разночтения федеральных и национально-региональных стандартов гуманитарных дисциплин. Наблюдается не регулируемое государством увеличение выпуска вариативных учебников, часто низкого качества. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации многие школы не обеспечены учебниками; возникают трудности с подготовкой и изданием учебников на языках народов российской Федерации.
Ухудшается положение с подготовкой кадров для образовательных учреждений, расположенных в сельской местности, в районах Крайнего Севера, на Дальнем Востоке и в Сибири[16]
. Обеспечение прав граждан, проживающих в сельской местности, на получение качественного образования является особенно большой проблемой. Уменьшается количество дошкольных образовательных учреждений и посещающих их детей. Увеличилось число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Достижение современного уровня содержания общего образования, его гуманизация, ориентация на развитие личности - эти и другие принципы лежат в основе реформирования образования в России.
С апреля 2000 г. Федеральная программа развития образования является организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования. Программа, рассчитанная на 2000-2005 гг., определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры по ее реализации, а также предусматривает обеспечение нормального функционирования и устойчивого развития системы. Основные цели и задачи программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации в области образования к ведению субъектов Российской Федерации[17]
.
Реализация целей программы обеспечивается посредством как текущего финансирования за счет бюджетов всех уровней, так и дополнительного целевого финансирования мероприятий и проектов программы, направленных на решение задач развития системы на основе достижений науки и практики.
Главная цель программы - развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности во имя экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.
Органы государственной власти, общество, система образования при реализации программы обеспечивают достижение следующих целей:
• предоставление гражданам общедоступного бесплатного: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатного среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование определенного уровня граждане получают впервые; создание социально-экономических условий для реализации конституционных прав граждан на образование;
• гармоничное развитие личности и ее творческих способностей на основе формирования мотивации необходимости образования и
самообразования в течение всей жизни;
• дальнейшее развитие нормативных правовых, социальных, экономических, организационных и содержательных основ реализации государственной политики в сфере образования;
• обеспечение правовых, социальных и экономических гарантий функционирования и сбалансированного устойчивого развития системы образования в интересах личности, общества и государства;
• сохранение и развитие единого образовательного пространства в Российской Федерации с учетом особенностей многонационального государства;
• формирование системы демократического, государственно-общественного управления образованием;
• совершенствование взаимодействия государственных органов власти, органов местного самоуправления и общественных организаций в области развития системы образования;
• разграничение компетенции в области образования между органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством об образовании, другими нормативными правовыми актами и заключение договоров, касающихся конкретных аспектов совместного ведения;
достижение эффективности и высокого качества образования, научной и научно-технической деятельности образовательных учреждений;
• поддержка и развитие механизмов интеграции систем образования государств - участников Содружества Независимых Государств и обеспечение государством содействия в удовлетворении образовательных потребностей соотечественников;
• развитие равноправного, взаимовыгодного, социально и экономически целесообразного сотрудничества системы образования Российской Федерации с системами образования иностранных государств и международными организациями.
Основными позициями в области государственных и социальных гарантий обучающимся являются[18]
:
• обеспечение реализации права граждан на бесплатное общее, в том числе среднее полное образование, начальное профессиональное образование и дополнительное образование детей;
• расширение доступности получаемого впервые бесплатного (на конкурсной основе)среднего, высшего и послевузовского профессионального образования с реализацией дополнительных гарантий права на образование детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
• предоставление возможности выбора профессиональных образовательных программ, индивидуализация обучения, создание условий, обеспечивающих профессиональное самоопределение и трудоустройство обучающихся;
• обеспечение условий для получения обучающимися полноценногопитания в столовых образовательных учреждений, в том числе на льготных финансовых условиях или бесплатно;
• предоставление финансовых льгот обучающимся при пользовании услугами организаций социально-культурного назначения (общежитиями, государственными и муниципальными библиотеками, музеями, объектами культурно-массовою и физкультурно-оздоровительного назначения) и транспортом;
• развитие самоуправления обучающихся в учебе и в быту;
• разработка и реализация системы мер охраны жизни и здоровья обучающихся;
• обеспечение условий для получения профессионального образования лицами с ограниченными возможностями из-за состояния здоровья;
Федеральная программа развития образования РФ. М., 1999.
• разработка системы мер поощрения за успехи в учебе и научной
деятельности;
• выделение бюджетных ассигнований на содержание объектов социально-культурной инфраструктуры системы образования и социальную поддержку обучающихся в соответствии с законодательством об образовании;
• разработка системы мер по созданию рабочих мест для обучающихся на период прохождения учебно-производственной практики с оплатой выполненной работы;
• совершенствование правовых основ взаимоотношений педагогических работников, обучающихся и их родителей (законных представителей).
1.4. Программа реформирования системы образования
Механизм реализации программы предусматривает ежегодное формирование рабочих документов. Составляется перечень первоочередных работ, вытекающих из системы мероприятий программы, с разграничением деятельности исполнителей, источников и объема финансирования. Создается координационный план совместных действий Министерства образования Российской Федерации с другими федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В целях реформирования и модернизации образования осуществляется разработка нормативных правовых актов.
В рамках реализации комплексных программ готовятся специальные сборники, в которые включены нормативные, а также инструктивно-методические материалы.
Контроль за реализацией программы осуществляется Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством об образовании. На начальном этапе государство поставило перед собой ряд задач.
Контроль за реализацией программы осуществляется Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством об образовании.
На начальном этапе государство поставило перед собой ряд задач социально-экономического развития отраслей социально-культурной сферы.
Вобласти образования предполагалось продолжить реструктуризацию сети образовательных учреждений, в том числе[19]
:
• разработать порядок оптимизации сети мало комплектных сельских школ;
• продолжить работу по созданию университетских комплексов, объединяющих образовательные учреждения, реализующие программы различных уровней профессионального образования, научно-исследовательские, производственные и другие подразделения;
• осуществить формирование адресной системы стипендиального обеспечения студентов (академические и социальные стипендии);
• начать переход к нормативно-подушевому принципу бюджетного финансирования учреждений образования;
• начать переход к финансированию высшего образования на основе
•государственного заказа на подготовку специалистов, осуществляемого на конкурсной основе;
• повысить прозрачность финансовых потоков, направляемых учреждения образования, в первую очередь за счет создания в них;
• попечительских советов, внедрения практики публичной отчетности образовательных учреждений;
• осуществить концентрацию государственных инвестиций на вводимых объектах, объектах высокой строительной готовности и социальной значимости Основные мероприятия Федеральной программы развития образования:
• обеспечение условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней;
• создание нормативной правовой базы в области образования,
• обеспечивающей функционирование и развитие системы образования в интересах личности, общества и государства;
• формирование и реализация экономических механизмов, развития системы образования и др[20]
.
Выводы:
Социальное управление это разновидность глобальной технологии, которая определяет место страны в геополитическом пространстве, - выделяет приоритеты в реализации коренных социальных интересов той или иной нации, содержит механизмы их реализации (экономические, международные, культурно-духовные, образовательные, военные) и является основополагающей для определения стратегических целей социальной политики, определения социальных ориентиров реформирования, выработки любого вида политики для выражения интересов граждан.
Процесс его выработки предполагает объективный научный анализ сложившейся социально-экономической ситуации, трезвую оценку прошлого исторического опыта, изучение внешних факторов, ведущих тенденций мирового развития, геополитического пространства.
На этой основе госуправление:
1) выделяет главные национальные интересы, соответствующие перспективным целям государства;
2) определяет те первоочередные ресурсы, которые могут быть использованы для достижения стратегических социальных целей, сохранения и развития генофонда нации, увеличения продолжительности жизни людей, снижения смертности, повышения уровня образования, словом, для повышения качества жизни своих граждан.
Следует заметить, что в России идет процесс формирования современного управления развития общества как теоретической основы общих исходных положений не только социальной, но и остальных видов политики.
Социальное управление раскрывает наиболее общие представления о:
· определение границ социальной сферы, которая является объектом управленческих воздействии;
· оценка проблемной ситуации в этой области;
· выработка алгоритма разработки социальной программы действий, как долгосрочных, так и среднесрочных;
· выявление принципиальных механизмов социального обустройства общества, которыми руководствуются при разработке концепций социальной безопасности.
2. СИСТЕМА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
2.1. Теоретические основы государственного управления в социальной сфере
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. И имеет определенную классификацию. (Рис. 1).
Исходя из классификации социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Классификация видов управления
Рисунок 1. Классификация видов управления
Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно, В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от тех конкретного назначения, а также общественные объединения. Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность).
Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Основы государственного управления включает в себя множество направлений. (Рис. 2).
Рисунок 2. Основы управления
Рационализация системы государственного управления усиливает потребность в научной разработке проблем ее функционирования, организации структуры государственного органа. Если логически решить следующую задачу: по вертикали - все органы исполнительной власти в их иерархии, по горизонтали расположим все исполняемые ими виды управляющих воздействий. То:
• Картина предметно - деятельностного управляющего воздействия.
• Виды наиболее часто встречающегося воздействия у различных органов, т.е. обнаружим дублирование функций.
• Установим пробельность в реализации отдельных общественно-значимых видов управляющего воздействия.
• Сопоставим распределение функций по вертикали и горизонтали власти и получим представление об уровне централизации (децентрализации) управления.
• Функциональное и структурное построение часто дублируют друг друга.
Итак, результаты подобного анализа помогают устранить нечеткость и разбухание внутренних структур госаппарата, дублирование в их деятельности, более предметно обосновать многообразие правового регулирования деятельности субъектов управления, создать целостную систему законодательных и иных нормативных актов, определяющих статусные, структурно-организационные и процессуальные элементы, в должной мере согласовать их между собой. Однако задача эта не так проста, как может показаться на первый взгляд.
Политика переходного периода в России, курс реформ могут потерпеть крах, если цели, национальные приоритеты так и останутся невыясненными, не понятыми и не принятыми обществом.
Таким образом, в механизме госуправления важнейшим его блокам является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.
Сформулировать и обосновать цели госуправления - это крайне сложная и ответственная задача. Целеполагание в госуправлении на ближайшую перспективу следует определять только в контексте качества жизни: упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование. Столь масштабная цель госуправления была обоснована еще в XIX в. одним из основателей школы государственников, выдающимся русским мыслителем В. Соловьевым в его теоретическом труде «Оправдание добра».
Концепция общественного развития, ориентированная на повышение качества жизни граждан, - это своего рода показатель интеллекта власти. Если принятая обществом концепция будет служить первоисточником для законотворческой, контролирующей деятельности парламента, руководящим началом в госуправлении, только тогда можно будет говорить о власти интеллекта, готовности нашего общества принять вызов XXI в.
Целями государственного управления в современной России являются:
· обеспечение внутренней и внешней безопасности страны;
· развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны;
· Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция;
· формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей;
· поддержание позитивной экологической обстановки;
· поддержание рыночных механизмов;
· грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.
Это весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление. Но особенно важным является создание «древа целей», в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Построение абсолютной иерархии целей государственного управления, конечно, проблематично, как и познание абсолютной истины. Вся история человечества свидетельствует, что формулирование целей государственного управления - дело крайне сложное.
Построить дерево целей, значит осмыслить соотношение целей, их согласованность и субординацию в каждом конкретном случае при принятии управленческого решения. Конечно, деление целей в госуправлении во многом условно, является предметом логических размышлений, но оно позволяет лучше понять управленческую практику с точки зрения того, что она должна дать и что дает обществу. (Рис. 3).
Дерево целей
Рисунок 3. Дерево целей
Цели, представленные в определенном дереве, должны соответствовать главному требованию - быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.
Все цели совокупно и каждая в отдельности должны быть обеспеченными в ресурсном отношении, как с материальной стороны, так и с интеллектуальной - только тогда цели станут возможными.
Ресурсы органов государственного управления выступают важнейшим элементом в механизме госуправления. Как известно, реализация управленческого решения, действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели и преобразования общественных отношений. Ресурсы органов госуправления - это все средства, методы, блага, обладание которыми и их использование повышают способность и возможность управляющего воздействия. Особое значение имеют природные и человеческие ресурсы - самые ценные и к тому же ограниченные. Нехватка, некомплектность ресурсов часто является причиной провалов и неудач. Если ресурсов выделено недостаточно, работники понимают, что задание невыполнимо и соответственно относятся к нему. Другая проблема ресурсного обеспечения госуправления связана с возникающими во все времена противоречиями между теми, кто выделяет ресурсы, и теми, кто их использует. Известно, у кого больше ресурсов, у того больше власти и возможностей.
Итак, результаты деятельности никогда не совпадают абсолютно с полагаемой целью как идеальным предвосхищением будущего, ибо реальные связи всегда богаче, многостороннее любого идеального образа, существующего в сознании субъекта в момент постановки цели. С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор ресурсов для ее достижения, с другой - та совокупность ресурсов, которыми располагает субъект, в общем, предопределяет реально достижимые цели.
Неправильный выбор средств означает невозможность достижения цели. Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют, по крайней мере, 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе.
Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, государственное управление как его производная, является с одной сторон тем элементом, который осуществляет насилие, т. е так называемы «легитимным насилием», а с другой стороны оно играет подчиненну обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересам общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще ликвидации данной функции. Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактор когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос произвол.
Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке те общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализации Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как современном обществе мы являемся свидетелями уменьшена государственного сектора (приватизация в данный момент рассматриваете одним из основных способов повышения эффективности в государственно; секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений,
Функция - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государстве Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т.е конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задач ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.
Деятельность любой организации направлена как на внешние, так и на внутренние задачи. Каждый госорган реализует не одну, а набор, или систему, функций. Анализ распределения каждой функции по вертикали и по горизонтали, т.е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, форме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Итак, цели организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.
Функции управления
Рисунок 4. Функции управления
По объему управляющего воздействия различаются четыре уровня функций:
· функции госуправления как воздействие на общество в целом;
· функции исполнительной власти как административное управление государственными делами;
· функции конкретного госоргана, публичной службы;
· функции индивидуального должностного лица.
Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.
К числу важнейших функций государственного управления относятся регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входят выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т.д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т.д.), а значит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности.
В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы функции правительственной администрации, определенные ст. 114, состоят в следующем[21]
:
· разработка и представление на утверждение законодательному органу бюджета и обеспечение его исполнения;
· распоряжение и управление имуществом, относящимся к собственности государства; разработка и осуществление программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;
· осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
· принятие в пределах своей компетенции правовых актов (постановления, распоряжения);
· осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;
· обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в воздействий, субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.
На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.
Функции основные, публично-управляющего воздействия по характеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.
Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Политика - это деятельность вне законом урегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.
Административные функции характеризуют ведомство как институт, предоставляющий услуги физическим и юридическим лицам, при этом не предусматривается диспозитивность в отношении с клиентами, потребителями государственных услуг. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистративной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.
Функции управления, как и основные функции социальных систем, клиентов. Функции управления, как и основные функции социальных систем, нуждаются в организационном обеспечении, т.е. формировании для их осуществления организационных структур и штатных аппаратов (выделении отдельных структурных подразделений, должностных лиц).
Если говорить о принципах государственного управления, то принцип (от лат. «princium» - первоначало, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами.
Рассматривая систематизацию принципов государственного управления, можно наблюдать некую неоднородность, что свидетельствует о больших трудностях в данной области. В данной работе использована систематизация, позаимствованная из труда Г.В Атаманчука «Теория государственного управления»[22]
.
Принципы государственного управления:
• Общественно-политические (сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития).
• Функционально-структурные (раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий).
• Организационно-структурные (отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий).
• Государственно-управленческой деятельности (раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций.)
Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами особенно актуальных проблем:
• Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны.
• Федеративное построение государственного управления.
• Целостность, рациональность, эффективность государственного управления.
• Единство законодательного регулирования и дифференциации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств.
• Прочность государственно-правовых устоев.
Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер, носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа.
Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но, уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России[23]
. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы.
Итак, попытаемся выделить несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России.
1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление.
Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата. Возникает вопрос: Не является ли эта традиция непреодолимой и оправданной? Правомерен вопрос и о том, не есть ли централизация необходимое и естественное состояние для страны.
Такой же, очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов.
Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна. Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов.
В этом плане следует, прежде всего, учитывать, что это отсутствие развитого гражданского общества в России. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что полностью изменяет изначальный смысл этих социальных образований. Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, распространением российских владений по территории Евразии.
Тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, распространением российских владений по территории Евразии.
Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором.
2. Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления. Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления должна особенно касаться регионального звена государственного управления Российской Федерации.
Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали
3. Учет решения задач государственного управления в контексте общемирового аспекта. Исторически и геополитически Россия - это решающий фактор процессов на евразийском континенте. Ее влияние на населяющие этот ареал народы велико и неизбежно. В российском обществе достаточно остро дебатируется вопрос о применимости к России известных в мире моделей развития и устройства. Очевидно, что российская модель устройства стала конкретной и оригинальной. В то же время методологически ценно использовать зарубежный опыт для поиска выхода из кризисной ситуации, решения задач, стоявших перед страной[24]
.
2.2. Критерии оценки государственного управления
Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов его системы: государства, его органов, служащих и общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур. Эта эффективность носит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов.
Часто именно поведение и поступки людей, входящих в состав управляемых объектов, их смекалка, работоспособность, терпеливость и многое другое обеспечивают успех того или иного дела, но его результаты нередко приписываются исключительно управляющим компонентам (органам государственной власти и местного самоуправления, их должностным лицам), особенно высокого уровня. Следовательно, необходимы анализ и оценка состояния организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами.
Этой цели служит следующий класс критериев - критерии специальной социальной эффективности государственного управления[25]
.
Если буквально следовать смыслу критериев специальной социальной эффективности государственного управления, то они раскрывают и характеризуют качество (уровень) всей совокупности (системы) органов государственной власти и местного самоуправления в единстве их целеполагания, организации и функционирования.
Во-первых, это целеориентированность (целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется степенью соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Реально проявляющаяся, ощутимая, воспринимаемая и оцениваемая обществом через соответствующие результаты цель функционирования государственно-управляющей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта государственного управления. Причем речь идет не только и не столько о целях, зафиксированных в правовых статусах управляющих структур, других политических документах либо законодательных актах, сколько о целях, которые практически реализуются в жизни.
Целеориентированность организации и функционирования управляющих систем (подсистем) определяется путем изучения и оценки их организационной, нормативной и другой деятельности с точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них. Таким способом можно не только познавать смысл активности любой структуры государственного управления, но и избегать дублирования, параллелизма, а также тех положений, при которых какие-нибудь участки общественной жизнедеятельности остаются вне необходимых управляющих воздействий[26]
.
Ко второму критерию специальной социальной эффективности государственного управления относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций. (Рис. 5)[27]
. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от «входа» до «выхода» в государственно-управляющей системе в целом (в государственном аппарате), соответствующих подсистемах и организационных структурах.
Исторически давно выведен закон экономии времени, характеризующий очень многое в жизни людей и созданного ими общества.
Учитывая иерархический характер государственного управления, его широкую горизонтальную специализацию, актуальность комплексного подхода с его стороны к общественным процессам и другие особенности, параметры затрат времени на собственно управленческую жизнедеятельность его субъекта имеют для общества исключительное значение. Дело в том, что любое управленческое решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям и факторам, так сказать, моменту дня[28]
.
Такое решение, тем более, принятое на высшем или центральном уровне, необходимо как можно быстрее «пропустить» и дифференцировать по соответствующей иерархии и довести до исполнителей, в том числе находящихся в управляемых объектах. Промедление с движением управленческой информации с каждым днем снижает значение управленческого решения, сужает его потенциал, постепенно низводит на нет его цели и ресурсы.
Таблица 1
Требования, предъявляемые к управленческим решениям
| 1 | Четкая целевая направленность |
| 2 | Всесторонняя обоснованность |
| 3 | Адресность |
| 4 | Согласованность с ранее принятыми и другими принимаемыми решениями |
| 5 | Правомочность |
| 6 | Эффективность |
| 7 | Своевременность |
| 8 | Полнота, краткость, четкость |
| 9 | Компромиссность |
Третьим критерием специальной социальной эффективности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур[29]
.
В данном случае речь идет не о нормативно установленных правовых, организационных формах и методах осуществления соответствующей компетенции тех или иных органов, а о реальной практике управленческого поведения конкретных должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что должно быть или вменено кому-то в обязанность.
Стиль функционирования зависит и от уровня организации и от функционирования соответствующей управляющей структуры. Тем самым понять и оценить стиль функционирования отдельной структуры, не говоря уже о конкретном управленце, можно только на основе всего многообразия фактов, действующих в данной системе (подсистеме) управления и влияющих на конкретный стиль исполнения государственных должностей.
Четвертый критерий специальной социальной эффективности государственного управления отражает сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев. На первый взгляд (и многим) кажется, что сложность не имеет непосредственного отношения к социально-экономическим и функционально-организационным характеристикам государственного управления.
Но это большое заблуждение, ибо сложность той или иной организационной структуры непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функций) и формирование управляющих воздействий (осуществление внешних функций).
Можно представить, как трудно продвигать и обрабатывать управленческую информацию, сколько необходимо пройти согласований для принятия того или иного управленческого решения, какие возникают проблемы при попытках его практического исполнения. Ведь каждый уровень стремится по меньшей мере к тому, чтобы доказать актуальность своего существования. Если к этому добавить горизонтальную расчлененность государственного аппарата, то обнаруживаются большие препятствия в координации функционирования множества узкоспециализированных органов исполнительной власти.
В свое время при критике авторитарной бюрократии очень многие аналитики обращали внимание на чрезмерную громоздкость и усложненность. Ведь доказано, что в любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсистем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возможности уступать ей, так как координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого[30]
. Но это правило постоянно игнорируется, что приводит к соответствующим последствиям для государственного управления.
Важное общественное значение принадлежит пятому критерию, отражающему общие (совокупные) - экономические, социальные, технические, кадровые и другие - издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур[31]
.
При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда входят расходы на содержание персонала управления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику, компьютеры и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на общественное развитие.
Становление правового государства с принципом разделения власти, некоторое упорядочение и демократизация финансовых и бюджетных процессов привели к тому, что расходы на государственное управление стали выделяться в бюджетных расходах более четко, но дальше общих сумм дело пока не двинулось[32]
. Все сводится к тому, чтобы вписаться в отведенные пределы.
Социальная ценность и социальная эффективность государственного управления пока не определяются. Еще хуже положение в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, переведенных на коммерческие начала и ориентированных на рынок. Здесь какой-либо контроль за расходами на управление практически отсутствует. Поэтому роль этого критерия в перспективе будет возрастать[33]
.
Взятые во взаимосвязи «цели - время - стиль - сложность - затраты» и рассмотренные под углом зрения содержания и силы порожденных ими управляющих воздействий способны в качестве критериев характеризовать функционирование государства как субъекта управления общественными процессами[34]
.
2.3. Социальная эффективность деятельности управленческих органов
Важная роль в измерении государственного управления» принадлежит критериям конкретной социальной эффективности деятельности каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения[35]
.
Эти критерии необходимы потому, что общая и специальная социальная эффективность государственного управления является следствием («суммой») конкретной социальной эффективности отдельных управленческих усилий. Обществу, государству, людям нужны данные о характере и уровне функционирования не только системы государственного управления в целом (общая социальная эффективность), государственно-управляющей системы и ее крупных блоков (специальная социальная эффективность), но и соответствующих единичных (конкретных) элементов.
В государственном управлении каждый из его органов обладает своей компетенцией, характеризующей цели, содержание, возможности и пределы компетенцией, характеризующей цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а в нем каждая государственная должность - своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа. Это нормативная модель управленческой деятельности, которую вполне можно рассматривать в качестве средства упорядочения, рационализации и обеспечения эффективности управления. Поэтому степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным (первым) критерием конкретной социальной эффективности. Из такого критерия следует, что любое отклонение от компетенции органа, функций и правомочий должностного лица или проявление активности в другом направлении либо в иной сфере не должно признаваться рациональным и эффективным. В системе государственного управления каждый должен заниматься своим делом.
Следующий (второй) критерий конкретной социальной эффективности видится в законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Как уже отмечалось, законность представляет собой не только правовое явление, но и социологическое, связанное с обеспечением и защитой всеобщих и частных интересов, с проведением в жизнь принципов гражданского общества. Соблюдение законности придает государственному управлению определенную целенаправленность и упорядоченность.
Деятельность управленческих органов и должностных лиц находит внешнее выражение в правовых и организационных формах, которые призваны нести соответствующий «заряд» целеориентации, организации и нормативного регулирования для управляемых процессов - совершенствования управляющих компонентов субъекта и особенно управляемых объектов. Реальность управляющих воздействий есть один (третий) из критериев конкретной социальной эффективности государственного управления.
Государственное управление посредством деятельности своих управляющих компонентов обязано представлять и обеспечивать в реализации коренные и комплексные потребности, интересы и цели жизни людей. В принципе каждое управленческое решение и действие должны служить людям, помогать им в решении их проблем. Поэтому содержание любых управленческих актов (решений, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие выступает критерием (четвертым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
С указанным критерием непосредственно связан следующий (пятый), состоящий в характере и объеме взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения. Этот критерий «охватывает» уровень демократизма управленческой деятельности. Ведь чем теснее и многообразнее взаимосвязи управленцев с гражданами, чем шире демократизм их деятельности, тем больше объективных предпосылок для рациональности и эффективности этой деятельности. Государственная должность, особенно высокого уровня, пользуется в обществе значительным престижем, и часто человек, занимающий такую должность, ассоциируется с ней. Порой проходит много времени, чтобы понять, соответствует ли личность престижу должности. Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующих органа и государственной должности служит наглядным критерием (шестым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
Многое в управленческой деятельности раскрывает седьмой критерий, который характеризует правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими органами и должностными лицами. Обманувшему один раз верить больше нельзя. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для управленческого органа или должностного лица, в систему государственного управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все процессы с использованием такой информации извращаются. Последним (восьмым) критерием конкретной социальной эффективности государственного управления является нравственный, состоящий в морально-идеологическом влиянии управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на людей, с которыми управленческие органы и должностные лица соприкасаются, взаимодействуют, совместно решают различные проблемы. Здесь управленческое поведение, как позитивное, так и негативное, формирует многие ценности и установки людей, предопределяет их отношение к государству[36]
.
2.4. Человеческий фактор в системе социального менеджмента
Другой стороной медали является субъективный фактор государственного социального менеджмента, то есть люди, персонал, который должен обеспечивать проводимость решений. Реформирование государственной службы РФ объективно потребовало обеспечить органы власти надежными, инициативными, профессионально грамотными менеджерами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции[37]
. Необходимым условием решения поставленной задачи является нормативно-правовое регулирование деятельности государственной службы и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров. Этот критерий нашел свое юридическое выражение в принятии Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»[38]
. Закон позволяет поставить работу с персоналом органов государственной власти на прочную законодательную основу и научный фундамент. Среди двенадцати принципов государственной службы, содержащихся в ст. 5 ФЗ, к проблемам управления персоналом относится семь:
1. равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
3. гласность в осуществлении государственной службы;
4. ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо не надлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
5. внепартийность государственной службы;
6. стабильность государственных служащих в государственных органах.
С одной стороны, закон четко определил требования к чиновнику, с другой - определил права и гарантии служащего в отношениях с государством. Управление персоналом - это внутреннее качество системы (государственной службы), основными элементами которой являются субъект - управляющий элемент (руководитель органа государственной власти и кадровая служба этого органа) и объект - управляемый элемент (персонал органа государственной власти), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации.
Эффективность управления персоналом может быть обеспечена только на основе четкого определения субъектов и объектов этого воздействия, разграничения функций руководства и кадровой службы в решении кадровых вопросов, тем более преувеличение роли последнего. В подготовке и нормативном оформлении решений велика роль кадровых служб органов государственной власти, но их функции в управлении персоналом сводятся к проблемам улучшения качества персонала, его профессионального развития, подготовки, переподготовки, консультирования.
Следовательно, управление персоналом государственной службы выступает как целенаправленное упорядоченное воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемые непосредственно субъектом управления. В серьезном научном обосновании нуждаются функции управления персоналом. Функции управления связаны с деятельностью и являются отражением свойств функционирующего объекта (субъекта управления), конкретной формой проявления по сущности. К универсальным функциям относятся: планирование, организация, координация, регулирование, контроль. Именно они отражают сущность процесса управления[39]
.
К специфическим функциям кадровых служб и служб управления персоналом относятся: административная, функция прогнозирования, социальная, повышения качества служебной деятельности мотивации, информационно-аналитическая[40]
.
Управление персоналом государственной службы явление многогранное. Оно одновременно выступает как система организации, как процесс, как структура. Анализ действующего законодательства и современных тенденций развития государственной службы в РФ позволяет сделать основные выводы относительно направлений реформы государственной службы[41]
.
1. Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций от профессионального и точного осуществления, которых зависит существование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в свой организм профессиональный служебный корпус, организации и деятельность которого регламентируются законодательными актами. Современная государственная служба России представляет собой с юридической точки зрения правовую материю, которая находится в постоянном движении. Современное законодательство позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества.
Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях политическом нейтралитете служащих и качественным исполнением ими служебных обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и позитивного развития государственности.
2. Реформа государственной службы в РФ началась с утверждением указа Президента РФ от 22 декабря 1993 года «Положения о федеральной Российских кадров России были также опубликованы тезисы концепции развития государственной службы. Авторы тезисов реформы государственной службы определили несколько этапов реформы.
Однако в этих тезисах трудно увидеть конкретную цель правовой реформы государственной службы. Социально-политическая цель реформы, показывающая практический желаемый результат, предельно ясна: она заключается в том, чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой - осуществлять порядок и управление, не нарушая прав и свобод граждан.
Правовое регулирование государственных служебных процессов в настоящее время отстает от уровня развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Ведь государственная служба как правовой институт или отрасль права должна обеспечить стабильное управление. Она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешении действий различных политических сил.
3. Государственная служба представляет собой систему правоотношений,которые регулируются не только административно-правовыми нормами, но и нормами других отраслей права: государственного, муниципального, трудового.
4. Устанавливая в законодательном порядке классические государственно-правовые, служебные отношение, необходимо законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частно-правовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе.
Таким образом, результаты государственного управления наглядно видны в экономике и благосостоянии людей, в социальной и духовной сфере, в общественной безопасности и правопорядке, в международном сотрудничестве и в других сторонах жизни. И все общество в целом, и каждый человек в отдельности имеют свое мнение относительно рациональности и эффективности государственного управления. Однако подобное ценностное общественной безопасности и правопорядке, в международном сотрудничестве и в других сторонах жизни. И все общество в целом, и каждый человек в отдельности имеют свое мнение относительно рациональности и эффективности государственного управления. Однако подобное ценностное отношение людей к государственному управлению социальное сферой в особенности, не заменяет необходимости специальной, т.е. квалифицированной и общественно значимой, оценки качества государственного управления или его отдельных проявлений в тот или иной исторический момент. Обществу нужны не только периодические изменения в управлении (реформы, реорганизации и резкие преобразования), а такое его состояние, при котором совершенствование государственного управления носило бы постоянный, профилактический, предупредительный характер и в каждый данный момент гарантировало его высокий уровень.
3. АНАЛИЗ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЗОВАНИЯ НА ПРИМЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1. Правовые основы деятельности Управления образования
Управление образования администрации Магаданской области (далее «Управление») является органом управления администрации Магаданской области и юридическим лицом, имеет обособленное имущество, расчетный и другие счета и банке, гербовую печать, выступает в судебных инстанциях в качестве истца и ответчика самостоятельно.
Управление является правопреемником департамента образования Магаданской области, имеет права и отвечает по обязательствам департамента образования администрации области.
Управление осуществляет свою деятельность, руководствуясь федеральным и областным законодательством об образовании. Уставом Магаданской области, постановлениями Губернатора области, в соответствии с федеральной и областной программами развития образования.
Управление осуществляет создание, реорганизацию и ликвидацию образовательных учреждений областного подчинения в соответствии с п. 2д ст. 29 Закона РФ «Об образовании». Решение о создании, реорганизации и ликвидации образовательного учреждения областного подчинения принимает Губернатор области. Порядок ликвидации определяется областной Думой в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
Управление представляет интересы Магаданской области по вопросам образования на федеральном и международном уровне.
Главными целями и задачами Управления являются:
• обеспечение федеральной, областной программ развития образования государственных образовательных стандартов и функционирования систем образования на уровне государственных нормативов.
• обеспечение исполнения Закона РФ «Об образовании» и Закона Магаданской области «Об образовании в Магаданской области» на территории Магаданской области.
Управление в соответствии с возложенными на него задачами:
• разрабатывает перспективные планы, концепции и программы развития образования, включая международные и межрегиональные, организует работу по их реализации;
• обеспечивает государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования;
• осуществляет аналитическую работу;
• организует на договорной основе проведение научными учреждениями, вузами и временными научными группами научных исследований и разработок но вопросам развития образования области;
• осуществляет научно-методическое и медико-педагогическое обеспечение проводимых в области экспериментов, касающихся обучения, воспитания, охраны жизни и здоровья учащихся;
• организует региональные экспериментальные площадки для отработки различных образовательных новаций;
• разрабатывает в пределах своей компетенции, региональный областной компонент государственного стандарта образования, соответствующие учебные планы, программы, пособия;
• осуществляет аттестацию, аккредитацию и лицензирование общеобразовательных учреждений, находящихся па территории Магаданской области:
дошкольных, общеобразовательных (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); специальных коррекционных для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; учреждения дополнительного образования взрослых;
учреждений дополнительного образования детей, находящихся в ведении муниципальных органов управления образования и других образовательных учреждении, осуществляющих образовательный процесс;
• осуществляет информационное обеспечение образовательных учреждений, подготовку к изданию учебников, учебно-методической литературы для национальных школ;
• вносит предложения по открытию новых факультетов, специальностей и педагогических учебных заведениях области, руководит повышением квалификации педагогических и руководящих кадров; изучает, сообщает и пропагандирует передовой опыт. Вносит в установленном порядке предложения о награждении работников образования. Разрабатывает перечень дополнительных льгот по социальной защите детей, учащихся и работников образования, устанавливает порядок проведения аттестации педагогических работников образовательных учреждении различных типов и видов. Организует и проводит аттестацию педагогических и руководящих работников государственных, муниципальных образовательных учреждений и организаций Магаданской области;
• организует своевременное рассмотрение к разрешение. предложений, заявлении и жалоб граждан, принимает по ним необходимые меры, проводит прием граждан по вопросам образования;
• обеспечивает выполнение законодательных актов и правительственных документов по охране и защите прав детей и подростков;
• организует и проводит областные мероприятия с учащимися и работниками образования;
• разрабатывает нормативы финансирования образовательных учреждений, а также материально-технического обеспечения и оснащенности образовательного процесса;
• обеспечивает выполнение законодательных и нормативных актов по образованию, осуществляет контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов, охраной труда и техникой безопасности в образовательных учреждениях;
• разрабатывает предложения по формированию областного бюджета, создает и распределяет фонд для финансирования областных программ развития образования;
представляет интересы Магаданской области в вопросах образования на международных и республиканских уровнях.
Управление осуществляет свою деятельность через муниципальные органы управления образованием, руководит подведомственными ему учреждениями и организациями:
• руководствуясь законами России, постановлениями и распоряжениями администрации области, нормативными документами Министерства образования России, Положением об управлении образования администрации Магаданской области, обеспечивает соблюдение Закона России «Об образовании» в учреждениях и организациях системы образования, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности;
• вправе своим предписанием частично приостановить деятельность образовательного учреждения до решения суда в случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в части образования и (или) своего Устава;
• выходит с предложениями по вопросам образования в Администрацию области, Министерство образования России, готовит проекты постановлении и распоряжений Администрации области по вопросам функционирования и развития системы образования 41 области;
• разрабатывает и реализует региональную программу развития дополнительного профессионального образования;
• обеспечивает деятельность подведомственных образовательных учреждений, осуществляющих послевузовское профессиональное образование;
• формирует и обеспечивает обучение резерва работников образования, осуществляет контроль за постоянным совершенствованием их профессиональной и компетентности.
В соответствии с Соглашением между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и администрацией Магаданской области о сотрудничестве в сфере образования Управление наделяется следующими дополнительными правами и полномочиями:
• инспектировать в порядке надзора все образовательные учреждения и муниципальные органы управления образованием, находящиеся на территории Магаданской области (кроме учреждении высшего и среднего профессионального и после вузовского образования федерального подчинения);
• проводить аттестацию, государственную аккредитацию муниципальных учреждений дошкольного образования, общеобразовательных учреждении дополнительного образования детей, начального профессионального образования, а также, по доверенности Министерства, образовательных учреждений, реализующих программы среднего профессионального и дополнительного профессионального образования;
• осуществлять контроль за соблюдением государственного образовательного стандарта образовательными учреждениями общего, начальною, среднего, высшего профессионального и послевузовского образования, предусмотренного лицензией на право ведения образовательной деятельности, а также принимать участие в контроле за соблюдением законодательства в части обеспечения права граждан на образование в средних и высших учебных заведениях федерального подчинения.
Совместно с государственными органами исполнительной власти Магаданской области разрабатывает научно-методическое обеспечение для проведения федеральных экспериментов на территории области по вопросам развития образования.
Осуществляет лицензирование образовательных, учреждений, реализующих программы дошкольного, основного и среднего (полного) общего образования, дополнительного образования детей, начального профессионального и среднего профессионального образования, образовательных подразделений учреждений, ведущих профессиональную подготовку, независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности, государственных, муниципальных и негосударственных организаций дополнительного профессионального образования; а также аттестацию и государственную аккредитацию муниципальных учреждении дошкольного образования, основного и среднего (полного) общего образования, учреждении дополнительного образования детей, начального профессионального образования, а также, по доверенности Министерства общего и профессионального образования РФ, образовательных учреждении, реализующих программы среднего профессионального и дополнительного профессионального образования (за исключением академии, институтов повышения квалификации и образовательных учреждении, имеющих указанный статус).
3.2.
Система управления образованием администрации Магаданской области
Структура Управления образования администрации Магаданской области представлена в Приложении 1.
Управление возглавляет начальник. Начальник управления назначается на должность и освобождается от должности Губернатором области по согласованию с Министерством образования РФ.
Заместители начальника назначаются начальником Управления.
Руководители муниципальных органов управления образованием назначаются на должность и освобождаются от должности в порядке, предусмотренном п.7 ст.31 Федерального закона «Об образовании», по I согласованию с Управлением.
Начальник управления:
· утверждает структуру Управления, в пределах утвержденного фонда оплаты труда определяет численность и штаты аппарата Управления. Руководит деятельностью Управления, является председателем коллегии, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Управление задач, устанавливает степень ответственности заместителей, начальников отделов и других подразделений Управления;
· утверждает должностные инструкции всех специалистов управления;
· в пределах своей компетенции издаст приказы и другие нормативные акты, обязательные для всех органов, учреждений и организаций системы образования области.
Модернизация системы образования, реализация областной программы развития образования в Магаданской области до 2005 года невозможны без качественных изменений в управлении образованием.
Система управления образованием в нашей области представлена государственным органом - управлением образования администрации области и 10 муниципальными органами управления образованием. (См. табл. 1).
Таблица 1
Сведения о количественном составе администрации управлений (отделов) образования в динамике
В 2003 году сохранилась тенденция сокращения штатной численности управленческих кадров в образовании, что вызвано уменьшением сети дошкольных и общеобразовательных учреждений области.
В 2003 году Омсукчанский и Северо-Эвенский школьные округа реорганизованы в отделы образования администрации районов. Произведенные изменения объясняются приведением областных нормативных актов в соответствие с федеральными.
Возросла роль государственно-общественных органов в системе управления образованием. Эффективным механизмом межведомственной координации являются Совет по образованию и науке, комиссии, создаваемые при Губернаторе области.
В результате согласованных усилий ведомств общественных организаций успешнее решаются проблемы летнего труда, отдыха и охраны здоровья детей, социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проведения областных смотров, слетов школьников.
Системным фактором управления являются регулярно проводимые управлением образования Коллегии, совещания и семинары с руководителями муниципальных органов управления образованием и государственных образовательных учреждений.
Изменилось содержание работы Коллегии управления образования. Значительная часть рассматриваемых вопросов ориентирована на формирование образовательной политики по одному или нескольким перспективным направлениям деятельности. В 2002 году Коллегией рассмотрены вопросы: «О проекте Концепции регионального содержания образования в Магаданской области», «Внедрение системы развивающего обучения в школах Магаданской области», «О состоянии и мерах по улучшению обеспеченности педагогическими кадрами образовательных учреждений области».
Важным фактором обеспечения взаимодействия государственного и муниципальных органов управления образованием является организационная работа по выполнению областной и муниципальных взаимосвязанных программ развития образования на 2002-2005 годы.
В 2002 году управлением образования была проделана большая организационно-методическая работа по разработке локальных актов «Об инспекционной деятельности управления образования», положение «О Коллегии управления образования», положения о комиссиях, экспертных группах, создаваемых управлением образования, методические рекомендации о локальных актах муниципальных органов управления образованием и образовательных учреждений, всего более 20. Приведена в соответствие с существующим 45 законодательством нормативно-правовая база образования Магаданской области.
В течение года управлением образования издано 105 приказов организационного характера и 33 - по итогам проводимых мероприятий и результатам инспектирования.
Областной Думой внесены изменения и дополнения в Закон Магаданской области «Об образовании в Магаданской области» по инициативе управления образования, подготовлен ряд проектов постановлений и распоряжений губернатора области.
Постановлением Губернатора области утверждены новые положения о Совете по образованию и науке. Коллегии управления образования. Изменен их состав.
Совершенствование процедуры лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений являлось важным
1 фактором повышения качества управленческой деятельности всех звеньев. В течение года была обновлена вся нормативная база, проведено обучение специалистов органов управления образованием. Получен положительный опыт муниципальных органов управления образованием Сусуманского, Ягоднинского районов, управления образования мэрии г. Магадана. В течение года аттестовано 20 учреждений, аккредитовано 15.
Ведущее место в совершенствовании системы управления занимает рациональное распределение прав и полномочий между уровнями управления.
Соглашение между Министерством образования Российской Федерации и администрацией Магаданской области о сотрудничестве в сфере образования и государственной молодежной политики предусматривает передачу полномочий Министерства в осуществлении контроля за деятельностью образовательных учреждений высшего профессионального образования, их филиалов и представительств, а также подведомственных Минобразования России образовательных учреждений среднего профессионального образования, расположенных на территории области, в части соблюдения ими перечня реализуемых образовательных программ, контрольных нормативов и предельного контингента обучающихся, зафиксированных в лицензии, сроков ее действия.
В целях реализации данного документа по осуществлению государственной политики в области образования, сохранению единого образовательного пространства России и развитию системы образования Магаданской области управлением образования заключено Соглашение о сотрудничестве в сфере образования с Северным Международным Университетом. Соглашение с Магаданской Епархией русской Православной Церкви.
Для улучшения информационного обеспечения управлением образования возобновлено издание сборников нормативных документов.
Системный характер приобрела работа со средствами массовой информации. Регулярно публиковались статьи об основных направлениях деятельности органов управления образованием, проводимых мероприятиях.
Идет становление работы по повышению квалификации государственных служащих в управлении «Учебно-информационный центр администрации области». За 2003 год трое сотрудников областного управления приняли участие в проблемных семинарах и курсах за пределами области.
Инспектирование муниципальных органов управления образованием государственных образовательных учреждений свидетельствует о наметившихся положительных тенденциях в обеспечении прав граждан на образование, исполнении нормативных правовых актов регламентирующих деятельность органов управления образованием и образовательных
учреждений.
К ряду проблем по совершенствованию системы управления образованием на государственном и муниципальных уровнях относится:
• отсутствие плановой работы по подготовке и повышению квалификации специалистов органов управления;
• недостаточное изучение опыта работы других государственных органов управление образованием;
• не в полной мере использовался опыт управленческой деятельности муниципальных органов для проведения семинаров, стажировок для вновь принятых работников, обмене опытом работы, его обобщения.
Основные направления управленческой деятельности на 2005-2006 год:
• отработка вновь возложенных управленческих функций в соответствии с Соглашением с Министерством образования Российской Федерации по контролю за выполнением контрольных нормативов и лицензионных требований;
• организация систематической работы по повышению квалификации работников органов образования;
• усиление межведомственной координации государственных и муниципальных органов по вопросам образования.
В 2003 году управлением образования, муниципальными органами управлений образованием была продолжена работа по лицензированию аттестации государственной аккредитации образовательных учреждений.
По состоянию на 1 января 2003 года в области имели лицензии 55 общеобразовательных (67% от общего числа), 40 дошкольных образовательных учреждений (74% от общего числа), 10 (50% количества) учреждений дополнительного образования детей.
Всего имели лицензии на осуществление образовательной деятельности образовательных учреждений или 60% от их количества.
На этот же период в области аттестовано 42 (25%) образовательных учреждений, в том числе 38 - общеобразовательных (42%), два дошкольных одно - специальное (коррекционное), два - общеобразовательных учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Свидетельства о государственной аккредитации имеют 29 из 42 аттестованных образовательных учреждений.
Наиболее активно и целенаправленно проводили работу по аттестации общеобразовательных учреждений отделы образования администрации Ягоднинского, Сусуманского, Среднеканского районов, управление образования мэрии г. Магадана. В 2003 году приступили к аттестации образовательных учреждений отделы образования администрации Тенькинского и Омсукчанского районов, Ольского и Хасынского округов г. Магадана.
Вместе с тем, анализ итогов лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений свидетельствуют о серьезных недостатках в организаторской работе муниципальных органов управления образованием.
Не обеспечили контроля за подготовкой и представлением в управление образования материалов образовательных учреждений для лицензирования управление образования мэрии г. Магадана, отделы образования администрации Ягоднинского и Северо-Эвенского районов. В результате к 01. 01. 2003 года истекли сроки действия лицензий и не представлены документы на лицензирование в 6 общеобразовательных, 10 дошкольных образовательных, 4 учреждениях дополнительного образования г. Магадана, 6 общеобразовательных, 2 дошкольных образовательных, 2 учреждениях дополнительного образования детей Ягоднинского района. Неудовлетворительно на протяжении двух лет решаются вопросы лицензирования и аттестации в Северо-Эвенском районе.
Затянуты сроки аттестации образовательных учреждений в Тенькинском районе, Ольском, Хасынском, Арманском муниципальных округах. Процедуры аттестации и государственной аккредитации не проведены в 41 общеобразовательном 51 дошкольном образовательном учреждениях, 21 учреждении дополнительного образования детей.
3.3.
Кадровое обеспечение как метод повышения эффективности управления
В течение последних лет в области сохраняется достаточно высокий кадровый потенциал образовательной среды.
В 2003 году в системе образования области работало 7168 человек, из них педагогических работников с совместителями 4010 человек.
В школах области наблюдается снижение уровня сменяемости руководящих кадров в 2001 году сменился 51 руководитель, в 2002 году - 49 в 2003 году - 38 руководителей.
Ежегодно сокращается потребность в педагогических кадрах, в 2001 году было 181 вакантное место в 2005 году - 144, что отчасти объясняется уменьшением сети образовательных учреждений внутриобластной миграцией специалистов и возросшим количеством молодых специалистов, работающих в школах. В 2002 году приступило к работе 34 молодых специалиста, в 2003 году -уже 51 специалист.
Сохраняется устойчивая тенденция старения педагогических работников Процент педагогов пенсионного возраста от общего числа учителей составляет 33,7% в городских школах - 35 5% в сельских школах - 19 9%.
В текущем году из школ области выбыло на 170 педагогов меньше чем в 2003 году и составляет 262 человека. Однако продолжается отток из | образовательных учреждений специалистов трудоспособного возраста мужчин, что ведет к старению и феминизации состава педагогических коллективов.
В течение ряда лет не удовлетворяется потребность в педагогах по следующим дисциплинам: английский язык, математика, физика география, химия и биология физическая культура музыка, труд (гоноши) а также в «логопедах и психологах Управлением образования принимаются кардинальные меры, позволяющие в ближайшей перспективе изменить ситуацию в обеспечении образовательных учреждений педагогическими кадрами.
Советом по образованию и науке при губернаторе области утверждена областная программа «Кадры».
Совместная Коллегия управления образования и Ученого совета Северного международного университета 21 февраля 2003 года «О ходе выполнения программы совместных мероприятий по обеспечению педагогическими кадрами учреждений образования Магаданской области» определила основные направления работы
В 2004 г увеличилось количество выпускников общеобразовательных учреждений поступивших в Северный международный университет на педагогические специальности, по целевому набору укомплектована группа подготовительного отделения Центра народов Севера
Возобновлено проведение педагогической практики студентов в образовательных учреждениях области.
Расширилась география школ принимающих студентов-практикантов с целью их последующего закрепления на эти рабочие места. Определена потребность в педагогических кадрах на 5 лет (2002-2006 годы).
Успешно решаются вопросы социальной защиты педагогических 1 работников. По инициативе управления образования областной Думой принят . Закон Магаданской области «Об образовательных учреждениях удаленных от городских центров Магаданской области» от 4 мая 2001 года № 183-03, что позволило выплачивать надбавки в размере 25 процентов оклада (тарифной сетки) работающим в учреждениях приравненных к сельской местности
Большое значение управления образования придает поощрению педагогических и руководящих работников за их вклад в развитие образования Магаданской области Орденами и медалями награждены 39 человек, имеют звание «Заслуженный учитель Российской Федерации» 61 человек, поощрены отраслевыми наградами Министерства образования Российской Федерации 623 человека, имеют звание «Почетный работник образования Магаданской области» 29 человек, награждены Почетными грамотами управления образования 601 человек.
В 2003 году награждены:
• медалью ордена «За заслуги перед Отечеством II степени» - 1 человек;
• отраслевыми наградами Министерства образования Российской Федерации - 68 человек;
• присвоено звание «Почетный работник образования Магаданской области» - 4 человекам.
Почетными грамотами управления образования - 145 человек. Успешно выполняется план повышения квалификации педагогических кадров: так в 2005 году Магаданский областной институт повышения квалификации • педагогический кадров (далее по тексту ИПК ПК) продолжил реализацию личностно-ориентированного подхода к повышению квалификации специалистов образования.
План повышения квалификации педагогических кадров, сформированный на основе заказов, поступивших от управления образования администрации области, муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений выполнен.
Повышение квалификации (по состоянию на 01. 01. 2003 года) проведено на 45 потоков, количество слушателей составило 1083 человека.
Обучением были охвачены все категории педагогических кадров Квалификацию повысили 208 руководителей образовательных учреждений 530 работников общеобразовательных школ и 217 - дошкольных учреждений, 102 специалиста системы специального (коррекционного) обучения, 26 работников учреждений дополнительного образования.
Продолжена практика проведения курсовых мероприятий на базе образовательных учреждений г. Магадана (4/89), в районах области (11/238 - в Среднеканском, Омсукчанском, Ягоднинском, Северо-Эвенском и Тенькинском районах).
Без отрыва от производства повысили квалификацию 220 педагогов, 15 специалистов и руководителей образования прошли курсовую подготовку в Республиканской Академии повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров.
Информация о повышении квалификации педагогических кадров на базе ИПК ПК в динамике по годам приведена в табл. 2.
Таблица 2.
Ежегодно проводимые конкурсы «Педагог года», авторских программ и образовательных проектов способствует выявлению творчески работающих педагогов, являются стимулом для повышения профессионального уровня.
В соответствии с Положением о порядке аттестации педагогических и руководящих кадров государственных и муниципальных образовательных учреждений, утвержденным приказом Министерства образования Российской Федерации от 26. 06. 2000 г. № 1908, в 2003 году продолжалась работа по организации и проведению аттестации педагогических и руководящих работников образовательных учреждений области. (Табл. 2)
Таблица 3
Основные направления работы управления в 2003-2004 году:
1. Повышение эффективности организации работы по целевому набору выпускников школ и педагогической практики студентов.
2. Организация системной работы с резервом на руководящие должности.
3. Социальная защита работников образования.
3.4. Механизм совершенствования управления сферой образования по Магаданской области
В соответствии с критериями оценки управления, для повышения эффективности администрация Магаданской области в лице.
Управления образования, ведет следующую работу, управленческих кадров.
Аттестационная комиссия по аттестации государственных служащих управления образования администрации Магаданской области утверждается приказом начальника управления и состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии.
Количественный и персональный состав комиссии утверждается приказом начальника управления. В состав комиссии входят заместитель начальника управления, начальники структурных подразделений, ответственных за ведение кадровой службы, руководитель профсоюзного органа, специалисты управления образования.
Начальник управления может привлекать к работе Комиссию независимых экспертов - специалистов соответствующих отраслей в зависимости от специфики должностных обязанностей аттестуемых служащих.
Количественный состав аттестационной комиссии не может быть менее человек.
Председателем комиссии назначается начальник управления образования управления Магаданской области Председатель Комиссии:
• председательствует на заседаниях Комиссии;
• организует работу Комиссии;
• распределяет обязанности между членами Комиссии;
• ведет личный прием, организует работу Комиссии по приему государственных служащих и рассмотрению предложений, заявлений, жалоб;
• определяет по согласованию с другими членами Комиссии порядок рассмотрения вопросов.
В случае временного отсутствия (болезни, отпуска и других уважительных причин) председателя Комиссии, полномочия председателя Комиссии по его поручению осуществляет заместитель председателя либо один из членов Комиссии.
Комиссия является постоянно действующим органом. В своей деятельности Комиссия руководствуется Законом Магаданской области от 10 июля 2002 г. № 262-03 «Об аттестации государственных и муниципальных служащих в Магаданской области» и Положением об аттестационной комиссии управления образования Магаданской области от 09.12.2002 г. Аттестационная комиссия создается для;
• проведения аттестации служащих управления образования;
• проведения квалификационного экзамена для присвоения квалификационного разряда государственным служащим управления образования. Оценка деятельности служащего основывается на:
• его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой должности;
• определении его участия в решении поставленных перед управление образования;
• сложности выполняемой им работы, ее результативности;
• степени самостоятельности выполнения работы, ответственности.
При этом должны учитываться профессиональные знания служащего, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а также в отношении соответствующей группы должностей организаторские способности.
Решение об оценке качеств служащего, а также рекомендации
аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым (большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов служащий признается соответствующим замещаемой должности. Проходящий аттестацию служащий, являющийся членом аттестационной комиссии, в голосовании не участвует.
В результате аттестации служащего аттестационная комиссия дает одну из следующих оценок его деятельности:
• соответствует замещаемой должности;
• соответствует замещаемой должности при условии
выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;
• не соответствует замещаемой должности.
Аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе внести на
рассмотрение начальника управления образования администрации области мотивированные рекомендации о повышении служащего в должности, присвоении квалификационного разряда, об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), включении в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность.
Управление образования Магаданской области осуществляет систематическую подготовку управленческих кадров, в том числе и с выездом в г. Москву и в другие регионы.
В течение 2002-2003 года государственные служащие управления образования Магаданской области приняли участие в ряде семинаров и курсов в рамках специфики выполняемой ими деятельности и занимаемой должности.
В частности, 12 сотрудников управления образования посетили семинары по финансово-экономической направленности, по управленческой деятельности, а также семинары для подготовки специалистов в области использования компьютерных технологий в рамках управленческой деятельности в образовании.
В частности, сотрудники управления посетили следующие семинары и курсы.
1. По финансово-экономической направленности:
• курсы повышения квалификации финансовых работников, бухгалтеров органов государственной власти и местного самоуправления Магаданской области по проблеме «Финансово-бюджетная политика: региональный аспект», проводимые Учебно-информационным центром администрации Магаданской области (апрель 2002);
семинары «Финансово-хозяйственная деятельность и оплата труда в
образовании» и «Бухгалтерский учет и отчетность и оплата труда в образовании», проводимые Институтом повышения квалификации информационных работников (г. Москва, апрель-май 2002);
• семинары для главных бухгалтеров организации «Учет имущества и обязательств организаций (бухгалтерский и налоговый)», «Бухгалтерский и налоговый учет в бюджетных средних учебных заведениях», «Материально-техническое обеспечение деятельности предприятия в 2002 году», «Реформа пенсионной системы в России», «Новые требования к бухгалтерской отчетности и налогообложению предприятий, имеющих на балансе столовую и автотранспорт», «Новое во взаимоотношении головной организации и ее филиалов в 2002 году», «Управление затратами и оборотным капиталом», «Сложные вопросы применения трудового кодекса РФ», проводимые Государственной академией профессиональной подготовки и повышения квалификации руководящих работников инвестиционной сферы Министерства образования РФ (ГАСИС), образовательным Центром 000 «Диплом» совместно с ведущими специалистами
Министерства труда РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, Высшего Арбитражного суда РФ (г. Москва, апрель-май 2003 г.);
• семинар «Капитальный ремонт, реконструкция учебных зданий и комплексов», проводимый Государственной Академией профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы (г. Москва, июнь 2003 г.), в работе которых был рассмотрен ряд финансово-экономических вопросов относительно работы управленцев, организующих деятельность в бухгалтерии и финансовых отделах бюджетных организаций.
2. По управленческой деятельности: семинар «Правовое регулирование деятельности образовательного учреждения», проводимый Институтом экономики и управления в промышленности (г. Москва, март 2003), где были рассмотрены следующие вопросы:
• Государственное управление образованием в Российской Федерации.
• Основные аспекты государственной политики в области образования.
• Правовые основы функционирования органов управления образованием.
• Их роль в системе управления образованием в Российской Федерации, функции, полномочия.
• Организация контроля и надзора образовательной деятельности • лицензирование, аттестация, аккредитация, государственная стандартизация в области образования.
• Организация и финансовое обеспечение единого государственного
экзамена.
• Особенности контроля за деятельностью негосударственных образовательных организаций.
• Судебная защита прав, свобод, охраняемых законом интересов участников образовательной деятельности.
• Образовательная организация - юридическое лицо и некоммерческая организация.
• Учредительство и учредительные документы образовательной организации.
• Отношения собственности в образовательной организации.
• Правовое регулирование платного образования.
• Договор оказания платных образовательных услуг.
• Предпринимательская деятельность образовательных организаций.
• Гражданско-правовая ответственность в области образования.
• Социальные права, льготы обучающихся, педагогических работников.
• Правовое регулирование пенсионного обеспечения работников образования.
• Новое трудовое законодательство и образование.
3. Семинары для подготовки специалистов в области использования компьютерных технологии в рамках управленческой деятельности в образовании, проводимые Управлением развития образования (г. Москва, апрель 2002 г), включали в свою программу рассмотрение следующих вопросов:
• Подготовка статистической текстовой информации с помощью текстового процессора.
• Использование операционной системы Виндоуз. Сохранение информации в виде файла, подготовка данных для передачи по каналам связи, обеспечение безопасности информации».
• Использование компьютерных сетей для сбора и передачи статистической информации. Интернет. Электронная почта.
• Использование в системах сбора и обработки статистических данных, электронных таблиц и баз данных.
В целом участие в работе семинаров дало возможность служащим управления образования Магаданской области применять и использовать на практике полученные знания, а также принять участие в различного рода совещаниях с целью донесения до своих коллег информации, полученной на семинарах и курсах повышения квалификации.
ВЫВОДЫ
1. Аттестация педагогических кадров позволяет определить уровень соответствия аттестуемых занимаемой должности, а ее результаты -наметь план работы с педагогическими кадрами на ближайшую перспективу.
2. Повышение квалификации государственных служащих сферы образования проводится как с отрывом от производства, так и без таковой.
3. С целью повышения квалификации работники образовательной сферы принимают участие в выездных семинарах, в семинарах, проводимых в городе Магадане и в городе Москве, а также обучаются на курсах повышения квалификации. Таким Образом, специалисты управления образования имеют возможность повышать свою квалификацию не только в рамках города и области, но и на базе учебных центров г. Москвы и Санкт-Петербурга.
4. Целенаправленная работа в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих позволяет не только стабилизировать работу последних, но и открывает широкие перспективы для их профессионального роста.
5. В Управлении образования ведется целенаправленная аналитическая работа, результаты которой показывают, что год от года растет число специалистов, повышающих свою квалификацию.
6. Исходя из текущей и перспективной потребности в государственных служащих планируется и организуется их подготовка путем обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, а также путем приобретения стажа и опыта работы по специальности, необходимых для выдвижения на вышестоящие должности.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственное управление социальной сферой, как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными организации общественной жизни.
Повышение эффективности государственного социального управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами.
Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью.
Еще одно важное общественное требование к государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Положение, складывающееся на современном этапе, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску.
Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А это возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний.
И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества,
Хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и ; искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей, и многое другое.
Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека.
Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.
Данная ситуация обуславливает необходимость в высококвалифицированных управленческих кадрах. Текущая и перспективная потребность в современных специалистах обосновывается соответствующей структурой государственных органов, степенью и качеством их укомплектованности, а также возможными изменениями в составе государственных служащих по различным причинам.
Необходимо точно определить, каких специалистов в России не хватает, каких - избыток, каких - достаточно. Поэтому нужно иметь четкое представление об уровне профессионального образования, опыте работы по специальности лиц, уже находящихся на государственной службе, а с другой стороны - квалификационных требованиях, предъявляемых к служащему по той или иной должности.
Задача подготовки и переподготовки состоит в том, чтобы уровень профессионализма, знаний и опыта государственного служащего соответствовал его должности, уровню, который он занимает в Реестре государственных должностей государственной службы.
Проблема подготовки и повышения квалификации государственной службы является актуальной не только в централизованном варианте, но и на местах.
В частности, мы рассмотрели особенности осуществления подготовки и повышения квалификации государственных служащих управления образования администрации Магаданской области.
Результаты анализа говорят о том, что работа по подготовке, переподготовке и повышении квалификации педагогических кадров как в управлении образования администрации Магаданской области, так и под его эгидой, проводится целенаправленно и в системе. Количество государственных служащих, проходящих профессиональную переподготовку, непрерывно растет
Список использованных источников
1. Конституция РФ
2. Трудовой кодекс РФ
3. Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (с изм. и дополнениями от 07. 11. 00)
4. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении положения о федеральной государственной службе»
5. Указ Президента РФ от 11 января 1995г. №33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих»
6. Указ Президента РФ от 9 марта 1996г., №353 «Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего»
7. Указ Президента РФ от 22 апреля 1996 г., № 578 «Об утверждении Положения о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим»
8. Указ Президента РФ от 6.09.1995 г. № 900 «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации ФЗ «Об основах государственной службы РФ»
9. Указ Президента РФ от 30.01.1996 № 123 «О квалификационных требованиях по государственным должностям Федеральной государственной службы».
10. Указ Президента РФ от 7 февраля 1995 г. № 86 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих».
11. Алёхин АЛ., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2001,
12. Алехин А.П. Административное право РФ. - М., 1995.
13. Агеев В. С., Базаров Т. Ю., Скворцов В. С. Методика составления социально-психологической характеристики для аттестации кадров. - М, 1986.
14. Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М., 1990.
15. Атаманчук Г. В. Управление - социальная ценность. - М., 1995.
16. Атаманчук Г. В. Общая теория управления. - М., 1994.
17. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. - М., 1997.
18. Атаманчук Г. В. Функционирование государственного аппарата управления. - М., 2000.
19. Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1999.
20. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1997.
21. Базаров Т. Ю. Технология центров оценки для государственных служащих. Проблемы конкурсного отбора. - М., 1995.
22. Базаров Т. Ю., Скобеев К. М. Аттестация представителей Президента Российской Федерации: проблемы построения технологии оценки. - М.: Вестник государственной службы, 1993, № 9.
23. Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М., 2002.
24. Гневко В.А. Государственное и муниципальное управление: менеджмент территорий и отраслей. - СПб, 2001.
25. Гончаров В. В. В поисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала. - М., 1999.
26. Госслужба: кадровые вопросы. - М., 1998.
27. Государственая служба. Сборник нормативных документов. - М., 2000,
28. Государственное управление и государственная служба за рубежом. Ред. Чубинского В. В. - СПб., 1998.
29. Гришковец А.А, Проблемы реформы государственной службы в РФ // Государство и право, 2001, № 12.
30. Кадры: Подбор. Подготовка. Расстановка Эффективность использования. - М.,1991.
31. Клепцов М. Я. Информационные системы органов государственного управления. - М., 1996.
32. Кравченко А.И. Социология для экономистов. - М., 2000.
33. Краткая философская энциклопедия. - М., 1994.
34. Культурология / Курс лекций под ред. А. А. Радугина. - М., 1998.
35. Лазарев Б.М. Государственная служба. -М., 1993.
36. Лытов Б.Н. Государственная службы: проблемы прохождения. - М., 2002.
37. Гуревич П. С. Человек и культура. Учебник. М.: 1998.
38. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. - М., 1997.
39. Манохин В.П., Адушкин В.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М., 1996.
40. Овсянко Д.М. Государственная служба в российской Федерации. - М., 1996.
41. Организационное консультирование как ресурс развития общества, государства, политики и бизнеса. - М., 1995.
42. Осадчая Г.И. Социология социальной сферы. Уч. пособие. - М., 2003.
43. Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ. - Воронеж, 1996.
44. Социальный менеджмент: Под ред. В.Н. Иванова. - М., 2002
45. Удальцова М.В. Социология управления. - М., 2002.
46. Философский энциклопедический словарь. - М., 1993.
47. Чиканова Л. А. Государственные служащие. - М., 1998.
Приложения
[1]
Философский Энциклопедический словарь, М. 1993 стр. 389
[2]
Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. – М.: 1995, С- 57.
[3]
Управленческие информационные системы/УПроблемы теории и практики управления.- 2003. № 2. С. 15-17.
[4]
Чиркин В.Е. Государственное управление. - М. 2003, С. 147-149.
[5]
Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002, С. 406.
[6]
Социальный менеджмент; Под ред. В.Н. Иванова. - М., 2002, С- 49.
[7]
Басова И.А. Социально-экономическое образование и воспитание учащихся. // Народное образование. -2001. -№10.-С.21
[8]
Новые педагогические и информационные технологии в системе образования//Под ред. Е.С. Полат. -М, 1999, С 30.
[9]
Мишин Б.И. Образовательные стандарты и перспективы развития экономического образования в России. - М. //Экономика. Вопросы школьного экономического образования. - Новосибирск; 1998, С. 58-59.
[10]
Федеральный затон от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О Федеральном бюджете»,//Парламентская газета. №6-7, 09,01.2002.
[11]
Федеральный закон от 30.12.1999 № 89-ФЗ «О Федеральном бюджете», // Парламентская газета, № 9.
[12]
Сборник программно-методических материалов по экономике для общеобразовательных учреждений. - М.: Бита-пресс. 2000.
[13]
Там-же
[14]
Сборник программно-методических материалов по экономике для общеобразовательных учреждений. - М.: СВАР, 2008. – С. 194.
[15]
Там-же
[16]
Удальцова М.В. Социология управления. – М.: 2002, С. 8-9.
17
Федеральная программа развития образования РФ. - М.: 1999.
[18]
Федеральная программа развития образования РФ. – М.: 1999.
[19]
Осадчая Г.И. Социология социальной сферы. Уч. пособие. - М., 2003, С. 58.
[20]
Осадчая Г.И. Социология социальной сферы. Уч. пособие. - М-, 2003, С. 62.
[21]
Атаманчук Г. В. Функционирование государственного аппарата управления. - М., 2000. С. 257.
[22]
Атаманчук Г.В. Общая теория управления. - М.: 1994, С. 100.
[23]
Ротбард М. Власть и рынок: Государство и экономика. /Под ред. Гр. Сапова. - Челябинск. 2003, С 55.
[24]
Концепция внешней политики Российской Федерации от 28 июня 2000 г, - М., С. 5.
[25]
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. - М., 1997
[26]
БахрахД.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1999
[27]
Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации. - М., 1996.
[28]
Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993. ^Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2003.
[29]
Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2003.
[30]
Атаманчук Г. В. Управление - социальная ценность. - М., 1995.
[31]
Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2003
[32]
Атаманчук Г. В. Функционирование государственного аппарата управления. – М., 2000.
[33]
Гончаров В. В. В поисках совершенства управления; Руководство высшего управленческого персонала. - М.: 1999.
[34]
Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ. - Воронеж, 1996
[35]
Глазунова Н.И- Система государственного управления. - М., 2002.
[36]
Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М., 2002.
[37]
Лытов Б.Н. Государственная службы: проблемы прохождения. - М,, 2002.
[38]
Закон РФ «Об основах государственной службы РФ», от 12.01. 1993г.
[39]
Удальчова М.В. Социология управления. - М, 2002.
[40]
Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993
[41]
ГришковецА.А, Проблемы реформы государственной службы в РФ//Государство и право, 2001,№ 12.