27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность
.
27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность
Целевые бюджетные фонды — это промежуточная ступень между бюджетной формой перераспределения средств и внебюджетной. Понятие целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов, и отдельными бюджетными статьями с целевыми поступлениями средств.
С внебюджетными фондами их сближают целевые источники и целевое расходование средств, принадлежность к бюджету определяет все прочие характеристики этих фондов. Включение целевых фондов в бюджет придает им формальные признаки бюджетных средств, не меняя их сущности как ограниченной формы перераспределения определенной части вновь созданной стоимости. Иными словами, выделение целевого фонда в бюджете более существенно с позиции изменения перераспределительной роли, чем его перемещение за рамки бюджета или консолидации в бюджет.
Анализ некоторых внебюджетных фондов выявил ряд недостатков, и прежде всего таких, как распыление государственных средств и ослабление государственного финансового контроля за их целевым использованием. Правда, случай нецелевого использования средств является нередким и для бюджетных средств. В свою очередь, включение внебюджетных фондов в бюджеты приводит к их использованию на другие нужды, не связанные с целевым характером средств. Так, большие разногласия вызывает, например, целесообразность консолидации в бюджеты дорожных фондов. Причина тому — нецелевое использование их средств при самом плачевном состоянии российских дорог.
Представляется, что использование всех трех форм организации государственных финансов: бюджетной, ограниченно бюджетной в виде целевых бюджетных фондов и внебюджетной — в динамично меняющихся условиях переходного периода весьма актуально, а несоблюдение финансового законодательства не должно быть фактором, определяющим форму функционирования государственных финансов.
Состав целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете не постоянен. Так, в бюджет на 1999 г. включены следующие целевые фонды: дорожный, экологический, борьбы с преступностью, развития таможенной системы, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных объектов, управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам; Федеральной службы налоговой полиции РФ. Прослеживая динамику образования и упразднения целевых бюджетных фондов, можно заметить, что их создание связано с появлением целевых источников. Чаще всего это платежи за использование какого-либо ресурса, облаченные в налоговую форму. Так, появление в бюджете 1999 г. двух новых фондов сопровождается введением налога на водопользователей и платы за пользование водными биологическими ресурсами, которые в Бюджетном кодексе РФ фигурируют как сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.
Операции по средствам этих фондов (за исключением средств дорожного фонда), включенных в состав федерального бюджета, проводятся только через органы Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ. Для учета доходов и расходов целевых бюджетных фондов в Главном управлении Федерального казначейства открываются специальные бюджетные счета, управление которыми осуществляют уполномоченные государственные органы.
.
СОДЕРЖАНИЕ
ЦЕЛИ БЮДЖЕТА
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ
Расходы
Бюджет развития
Текущие расходы «произвольной» части бюджета
Льготы по обязательным платежам в бюджет
Целевые бюджетные фонды
Резервный фонд
Доходы
Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТА
Взаимосвязь структур доходной и расходной частей бюджета
Структура региональной Казны
Внешнеторговый региональный баланс
Структура долга
Запас производственных мощностей государственных и муниципальных учреждений
ЦЕЛИ БЮДЖЕТА
Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджет — «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
По сути, бюджет представляет собой форму перераспределения общественного продукта. Перераспределение (уже по определению) не предполагает для каждого индивидуума адекватность изъятий в бюджет доли его личных доходов объему благ, получаемых им за счет бюджета. Кроме того, неизбежны издержки на обеспечение функционирования системы перераспределения (госуправление).
Для стимулирования экономической активности хозяйствующих субъектов, являющейся основой роста национальной (региональной) экономики, необходимо стремиться к снижению бремени обязательных платежей в бюджет. В то же время, членами сообщества признается экономическая целесообразность «коллективного» финансирования определенных мероприятий, и наиболее распространенной формой подобного финансирования является бюджет. Состав таких мероприятий определяется, главным образом, в Конституции (Уставе) сообщества (государства или территориального образования). При этом, государство выступает либо в качестве страховщика (медицина, МЧС и т.п.), либо исполнителя (оборона, МВД и т.п.) с максимальной степенью надежности.
Представляется целесообразным сформулировать задачу бюджета следующим образом.
Задачей бюджета является обеспечение государством своих обязательств при минимизации изъятий в бюджет
, осуществляемых из средств личных доходов граждан и результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Можно заметить, что приведенное определение, как и определение бюджета, изложенное в БК РФ, не оговаривает, что обеспечение государством своих обязательств должно выполняться только
за счет мероприятий, финансируемых из бюджета. Бюджет является лишь одним из инструментов, которыми могут воспользоваться органы власти для решения отдельных задач. Например, право на жилище, предусмотренное статьей 40 Конституции РФ, может быть реализовано предоставлением бесплатного муниципального жилья, построенного за счет бюджетных средств. С другой стороны, государство, используя налоговые инструменты как для повышения уровня доходов населения, так и для снижения себестоимости строительства жилья, а также право на предоставление участков под застройку,
[1] может создать такие условия, при которых уровень личных доходов населения возрастет, а уровень цен на жилье снизится, что позволит значительно увеличить объемы приобретения жилья в частную собственность. Во втором случае поступлений в бюджет будет меньше чем в первом, но, если второй вариант позволяет решить проблему жилья большему количеству нуждающихся, то вполне логично сделать выбор в его пользу. Поэтому, представляется справедливым утверждение, что хороший бюджет не тот, который обеспечивает максимальный объем бюджетных расходов, а тот, который в наибольшей степени способствует повышению уровня жизни (комфортности среды обитания) членов сообщества
. Повышение комфортности условий для ведения бизнеса становится при этом одним из обязательных (но не достаточных) условий достижения максимально возможного результата, т.к. в конечном итоге обеспеченность граждан зависит от объема продукта, который они произведут.
При разработке бюджета, в отличие от широко распространенной практики, необходимо руководствоваться не показателями бюджетной обеспеченности, а обеспеченности благами за счет всех
источников (государственный и негосударственный секторы), которая формируется в условиях
данного бюджета.
[2] Тогда одним из важнейших вопросов, решаемых в процессе проектирования бюджетных показателей, становится поиск оптимального сочетания
структуры изъятий (перечень и ставки налоговых и неналоговых платежей в бюджет) и структуры благ (перечень мероприятий и объемов их финансирования), предоставляемых за счет бюджета.
Эффективность решения этой задачи может быть существенно повышена за счет моделирования результатов исполнения бюджетов, использующих различные комбинации показателей, влияющих на доходную и расходную части бюджета, а также на социально‑экономическую ситуацию в регионе. В этой связи, возможно, было бы целесообразно внесение на рассмотрение законодательных органов власти альтернативных по структуре доходов и расходов вариантов бюджета. В этом случае депутаты, как представители всего населения сообщества, смогли бы выбирать такое сочетание характеристик доходной и расходной частей бюджета, которое, по их мнению, наиболее полно соответствует интересам их избирателей.
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
Бюджеты предыдущих лет оказывают существенное влияние на формирование и исполнение бюджетов будущих лет. Для максимизации эффекта, от их исполнения в долгосрочной перспективе, необходимо наличие соответствующей программы действий, рассчитанной на несколько лет. Основные параметры такой программы определяются бюджетной политикой органов государственной власти и местного самоуправления. Бюджетная политика, являясь частью экономической политики,
[3] использует инструменты, связанные с формированием и расходованием бюджетных средств. Вследствие их прямого влияния на результаты хозяйственной деятельности предприятий и величину чистого личного дохода (через изменение издержек по обязательным платежам в бюджет или получения дополнительных поступлений из бюджета), они отличаются, с одной стороны, достаточно высокой эффективностью, с другой — риском больших потерь в случае ошибочности их применения. Когда речь заходит о привлечении бюджетных механизмов, необходимо максимально учитывать все возможные факторы, способные повлиять на планируемый результат в целом
, а не раздельно по доходам и расходам. Поэтому для решения экономических задач на государственном уровне принято использовать элементы госбюджетирования в комплексе, оперируя ими в рамках единой концепции, называемой бюджетной политикой.
Успешное решение любой задачи, как известно, во многом зависит от корректности ее постановки, а также выбора и реализации метода ее решения. Поэтому при формировании бюджетной политики, прежде всего, необходимо четко определить цели
, которые должны быть достигнутыпри ее реализации. Здесь представляется уместным, сравнить цели бюджетной политики с векторами, которые характеризуются как направлением, так и величиной.
Мероприятия, финансируемые из бюджета, имеют не одинаковую ценность для членов общества. Различные слои населения заинтересованы в различных наборах благ, которые они хотели бы получать из бюджета взамен своих отчислений в него. Поэтому, сформировать перечень направлений расходования бюджетных средств, удовлетворяющий абсолютно всех членов общества, практически невозможно. В этих условиях необходимо определить приоритетность групп
членов сообщества, в соответствии с которой, будут учитываться их интересы при формировании бюджета. Критериями могут служить удельный вес группы в общем числе членов сообщества, удельный вес доли регионального ВВП, создаваемый этой группой, удельный вес поступлений в бюджет от этой группы, иные количественные или морально‑этические характеристики.
Приоритетность интересов групп налогоплательщиков определяет направления
бюджетной политики (направление вектора), в то время как ее цели требуют еще и указания конкретных количественных
показателей (величина вектора), которые должны быть достигнуты. Например, провозглашая одним из направлений «повышение уровня жизни работающего населения», можно указать в качестве цели следующее.
«Обеспечить к 2003 году:
- повышение среднего уровня оплаты труда в регионе до трехкратной величины регионального прожиточного минимума;
- сокращение до 10 процентов от общего количества работоспособных жителей региона количества безработных и занятых на рабочих местах, с уровнем оплаты труда менее полуторократной величины регионального прожиточного минимума».
Цели бюджетной политики должны быть реалистичны
, поэтому необходимо указать мероприятия
, посредством осуществления которых предполагается их достижение. Применительно к рассмотренному выше примеру, это может выглядеть (как вариант) следующим образом:
«Предоставление налоговых льгот предприятиям (в том числе по подоходному налогу для руководителей таких предприятий), не менее 80% сотрудников которых имеют уровень оплаты труда более трехкратной величины регионального прожиточного минимума. Величины снижения налоговых ставок зависят от численности работающих на предприятии».
[4]
В соответствии со статьей 182 БК РФ, одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год должны представляться «Основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год» и «Прогноз социально‑экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год».
Первый документ определяет лишь направления
действий органов власти, но не определяет их интенсивность, и, как следствие, не позволяет депутатам дать однозначную оценку этому документу. Например, планирование роста заработной платы сотрудников бюджетных учреждений можно приветствовать, если при этом идет речь об уровне оплаты труда, превышающем прожиточный минимум, но вряд ли можно признать планируемый рост достаточным при меньшей величине зарплаты.
Второй документ содержит прогноз, поэтому содержащиеся в нем показатели нельзя признать целями бюджетной политики, т.к. «цель» предполагает наличие некой программы действий для достижения конкретного результата
, в то время, как «прогноз» констатирует лишь наиболее вероятный
сценарий развития событий.
Возможно, было бы целесообразно вместо «Основных направлений» и «Прогноза» ввести в бюджетное законодательство понятие такого документа как «Долгосрочная программа социально‑экономического развития территории», утверждаемого и ежегодно корректируемого на законодательном уровне, и содержащим количественные характеристики основных социально‑экономических показателей, которые государственная власть предполагает обеспечить в результате своей деятельности, и мероприятия по их достижению. Предполагается, что подобный документ мог бы в определенной степени снизить риски неопределенности, являющихся одним из основных факторов влияния на деловую активность в регионе, а также на величину издержек хозяйствующих субъектов на хеджирование соответствующих рисков.
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ
В условиях дефицита средств в большинстве бюджетов разных уровней проблема поиска оптимальных пропорций распределения ресурсов между текущими расходами и расходами на развитие приобретает особую значимость. Качество ее решения во многом зависит от наличия системности в формировании расходной части бюджета.
Формальное определение перечня расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней, приведено в статьях 84…87 БК РФ и отражает положения, закрепленные в статьях 71…73 и 130 Конституции РФ. Представляется целесообразным разделить их на следующие пять основных групп (далее — Группы I…V):
I. расходы на финансирование системы госуправления;
II. расходы на финансирование систем жизнеобеспечения;
III. расходы на улучшение условий жизни;
IV. расходы на улучшение условий ведения бизнеса;
V. расходы на погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга.
[5]
Перечень и количественное (в натуральном выражении) содержание конкретных статей по Группам I, II может варьироваться в довольно узком диапазоне. При определении потребностей финансирования этих расходов основное обсуждение может вестись вокруг нормативов
затрат на единицу соответствующих услуг, товаров или работ. Группы III и IV предполагают широкий выбор, как направлений
(мероприятий), так и объемов
возможного расходования по ним бюджетных средств. В Группе V перечень конкретных статей фиксирован, а на объем их финансирования можно повлиять лишь варьированием пропорций погашения и реструктуризации долга, срок обязательств по которому истекает в планируемом году. При этом суммарный объем реструктуризации и погашения не может быть изменен по решению органа, формирующего бюджет.
Наиболее логичным представляется следующий алгоритм формирования бюджетных показателей на предстоящий год.
[6]
1. Определение ожидаемого объема собственных доходов бюджета, при условии сохранения ставок обязательных платежей в бюджет, действующих в текущем году.
2. Определение объема финансирования бюджетных организаций, необходимого для выполнения возложенных на них функций по обеспечению минимальных государственных социальных стандартов.
[7]
3. Определение необходимого объема финансирования пополнения и капитального (восстановительного) ремонта основных средств, принадлежащих государственному или муниципальному образованию (в том числе бюджетных организаций и муниципального жилищного фонда) на уровне, соответствующем штатным условиям эксплуатации.
4. Определение объема финансирования, необходимого для обслуживания и погашения государственного или муниципального долга.
[8]
5. Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета оказывается более суммы необходимого финансирования по п.п. 2…4, то далее расчет ведется начиная с п.7;
6. Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета оказывается менее суммы необходимого финансирования по п.п. 2…4, то:
6.1.определяется объем возможного увеличения собственных доходов бюджета вследствие сокращения объема льгот, увеличения налоговых ставок и размеров неналоговых платежей в пределах действующего законодательства;
6.2.определяется возможный объем привлечения финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня;
6.3.определяется объем заемных средств необходимый для рефинансирования государственного или муниципального долга;
6.4.если осуществление заимствований в объемах, определенных по п. 6.3., не представляется возможным (отсутствие на рынке необходимых объемов заемных средств приемлемой стоимости):
6.4.1.1. определяется возможный объем заимствований;
6.4.1.2. определяется возможный объем реализации государственного и муниципального имущества для последующего использования в качестве источника покрытия бюджетного дефицита;
6.4.1.3. определяется объем возможного уменьшения потребностей по п. 2 и п. 3 вследствие корректировки используемых при расчете нормативов затрат на оплату труда, и перечня восстанавливаемых объектов соответственно.
7. Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета превышает сумму необходимого финансирования по п.п. 2…4, то:
7.1.определяется объем финансирования долгосрочных целевых программ;
7.2.если средств не достаточно для финансирования всех долгосрочных программ, то принимается решение о корректировке программ;
7.3.если после исполнения п. 7.1. образуется остаток бюджетных средств, то в его пределах органы государственной власти или местного самоуправления принимают решения:
- о направлении этих средств на финансирование не являющихся обязательными по действующему законодательству социально‑значимых мероприятий и мероприятий, направленных на улучшение условий ведения бизнеса в регионе;
- об уменьшении ставок обязательных платежей в бюджет;
- о пополнении Казны региона (увеличение государственных и муниципальных активов).
Расходы
Расходы бюджета можно условно разделить на «обязательную» (п.п. 2…4 Алгоритма) и «произвольную» (п. 7 Алгоритма) части. Объем и сама возможность появления «произвольной» части должны определяться только при условии обеспечения «обязательной» в полном объеме. Очередность выделения бюджетных средств на те или иные мероприятия должна определяться принципом «прежде всего — необходимое (вопросы жизнеобеспечения), и лишь затем — желаемое (вопросы повышения комфортности среды проживания и ведения бизнеса)». Расходы бюджета можно представить следующим образом.
| Виды расходов | «Обязательная» часть расходов бюджета | «Произвольная» часть расходов бюджета |
| Текущие расходы | Группы расходов I, II, V
(п.п. 2, 4 Алгоритма)
|
Группы расходов III, IV
(п. 7 Алгоритма)
|
| Капитальные расходы | Группы расходов I, II
(п.п. 2, 3 Алгоритма)
|
Группы расходов III, IV
(п. 7 Алгоритма)
|
«Обязательная» часть бюджета должна формироваться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг (ст. 177 БК РФ), которых, по решению региональных властей, могут превышать
установленные на федеральном уровне минимальные значения (ст. 65 БК РФ). При этом объем упомянутых услуг должен быть не менее
величины, установленной в минимальных государственных социальных стандартах, трактуемых в статье 6 БК РФ как «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации».
Таким образом, на стадии принятия бюджета, предметом обсуждения в законодательном органе власти может быть вопрос об увеличении этих нормативов на предстоящий год по сравнению с утвержденными на федеральном уровне. При условии, что методики, на основании которых исполнительная власть рассчитывает нормативы финансовых затрат, корректны, законодательной власти остается лишь оценить, насколько обоснован прогноз стоимостных показателей на закупаемые по госзаказу товары и услуги, а также уровень оплаты труда госслужащих. Одновременно законодатели решают вопрос о возможном увеличении объемов государственных услуг, предоставляемых за счет бюджета, в физическом (не финансовом) выражении. Например, об увеличение «корзины» лекарственных препаратов, выделяемой на одного человека за счет бюджетных средств, или об увеличение продолжительности отопительного сезона в муниципальном жилом фонде. Тогда потребность финансирования «обязательного» бюджета будет определяться простой подстановкой в расчет (по заранее известным методикам) выбранных законодателями параметров. Это позволит не только значительно повысить достоверность
прогнозирования потребностей бюджетного финансирования, но и оперативно
вносить изменения в бюджет в случае несовпадения планировавшегося роста цен с фактическим на стадии исполнения бюджета. Однако, для реализации предложенной схемы, необходимо создать достаточно полный банк методик
расчета бюджетных показателей, а также базу данных
, содержащую показатели, используемые при расчете потребностей финансирования (количество учащихся в школах, количество нетрудоспособного населения, характеристики помещений, занимаемых государственными организациями, потребность в тепло‑ и электроснабжении на одну расчетную единицу и т.п.)
В статье 65 БК РФ отмечается, что формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единой
методологической основе расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Следовательно, банк методик расчетов бюджетных показателей должен основываться на стандартах, установленных на федеральном уровне. Однако, до настоящего времени таких нормативов нет. Их многообразие и трудоемкость разработки, а также актуальность скорейшего внедрения в практику определяют целесообразность создания на федеральном уровне постоянно действующей специализированной организации. Главной ее задачей должно стать не столько разработка самих методик, сколько их сертификация
. Это позволит максимально полно использовать потенциал как различных научных организаций, так и «инициативы с мест». Органы власти на региональном и местном уровнях смогут, не дожидаясь, когда наиболее актуальные для них методики будут подготовлены на федеральном уровне, разрабатывать любую из них самостоятельно и использовать после получения соответствующего федерального сертификата. После сертификации методика должна вноситься в Единый федеральный реестр методик расчета бюджетных показателей и применяться при формировании бюджетов соответствующего уровня на всей территории Российской Федерации. Обязательным условием сертификации должны быть визы согласования Счетной палаты, Министерства финансов и Министерства экономики и торговли Российской Федерации. Такая схема организации работы, вероятно, позволит не только существенно ускорить работы по формированию единой методологической базы расчета бюджетных показателей, но и значительно сократить расходы федерального бюджета на ее разработку.
Если «обязательная» часть бюджета достаточно жестко регламентирована, то его «произвольная» часть практически полностью представляет собой поле для реализации органами власти своей бюджетной политики. В предельных случаях весь объем «произвольной» части может быть направлен на финансирование мероприятий, повышающих комфортность условий жизни налогоплательщиков или на улучшение условий ведения бизнеса в регионе. Законодатели также могут вообще отказаться от этих расходов, если сочтут, что интересам населения в большей степени будет соответствовать не финансирование из бюджета каких либо мероприятий, сверх установленных законодательством, а сокращение налоговой нагрузки. В пределах «произвольной» части бюджета, органы власти могут финансировать мероприятия, актуальность которых определяется складывающейся в текущий момент социально‑экономической ситуацией.
Расходы этой части бюджета могут носить как инвестиционный характер, так и характер текущих расходов. Первые направлены, как правило, на осуществление структурных преобразований в экономике или на совершенствование социальной инфраструктуры и инфраструктуры бизнеса. Вторые — на финансирование мероприятий, не являющихся обязательными для финансирования из соответствующего бюджета в соответствии с действующим законодательством, и положительный эффект от которых проявляется в процессе осуществления таких мероприятий. Таким образом, «произвольная» часть бюджета состоит из текущих расходов и «бюджета развития» (инвестиционная составляющая).
Бюджет развития
Главная цель бюджета развития — корректирующее воздействие на структуру региональной экономики, являющегося фактором, в наибольшей степени влияющим на объемы и ценовые показатели, как предложения, так и спроса на региональном рынке. Таким образом, бюджет развития является одним из наиболее действенных инструментов государства для повышения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов региона.
Основным средством реализации бюджета развития являются бюджетные инвестиции, осуществляемые как за счет собственных доходов бюджета, так и за счет привлеченных (заемных) средств. При определении, какие мероприятия должны финансироваться за счет собственных средств бюджета, а какие за счет заемных, представляется целесообразным принять во внимание следующее.
Совместное владение и эксплуатация объекта государственным и частным собственниками принципиально не может отвечать интересам обоих одновременно. Цель государства — предоставить гражданам максимальный объем благ по наименьшим ценам (максимально приближенным к издержкам на производство и реализацию) с наименьшим уровнем рисков, а цель коммерческой деятельности, осуществляемой частным собственником, — получение максимальной прибыли. Единственным исключением в данном случае является ситуация, когда негосударственным совладельцем объекта выступает некоммерческая организация, не являющаяся аффелированной по отношению к какой‑либо частной коммерческой организации.
Таким образом, если коммерческий проект может способствовать решению каких‑либо социально‑экономических задач органов государственной власти, представляется целесообразным участие государства в его инвестировании совместно с частными инвесторами по следующим схемам:
Схема 1 (возмещение инвестиций в денежной форме).
Предоставление целевого бюджетного кредита.
Схема 2 (возмещение инвестиций в натуральной форме).
Прямое бюджетное инвестирование на условиях полного владения государства объектом (этап некоммерческой эксплуатации) в течение первых N лет с момента начала эксплуатации объекта, с последующим отказом от права собственности в пользу частных совладельцев объекта (этап коммерческой эксплуатации). При этом объем неполученной прибыли за N лет должен быть не менее объема госинвестиций.
Совместное инвестирование бюджетных средств в коммерческие объекты может быть только возвратным, ввиду того, что в противном случае, частный инвестор в процессе эксплуатации возместит все свои инвестиционные издержки, в то время как бюджет будет лишен этой возможности (налоговые поступления от объекта в данном случае не учитываются, т.к. имеют иную природу), а создаваемые блага будут реализовываться по ценам, превышающим себестоимость этих благ. Безвозмездное бюджетное финансирование отдельных предпринимателей вряд ли может быть отнесено к благотворительной деятельности, которая в ряде случаев может осуществляться за счет бюджетных средств по решению органов законодательной власти.
Возвратное инвестирование в коммерческие объекты может осуществляться не только за счет собственных доходов бюджета, но и за счет заемных средств. Заимствования может осуществить государство и использовать эти средства для предоставления инвестиционного бюджетного кредита («трансбюджетное» кредитование). Но эти же средства могут быть предоставлены инвестору и непосредственно от частного кредитора под гарантию государства. В обоих случаях, риск невозврата средств определяется кредитором исходя из степени надежности государства как заемщика или гаранта, поэтому, в случае предоставления кредита под гарантии государства, кредитор установит практически такую же процентную ставку платежа, как и в случае предоставления займа непосредственно государству.
[10] В то же время, проведение заемных средств через бюджет, предполагает наличие определенных транзакционных издержек (управленческие расходы). Для покрытия указанных издержек государство будет вынуждено предоставлять инвестору бюджетный кредит по более высокой цене. Таким образом, при решении вопроса об использовании «трансбюджетного» кредитования инвестора или кредитования под гарантию, необходимо руководствоваться исключительно стоимостью заемных средств для конечного заемщика (инвестора).
Инвестирование в некоммерческие объекты, полностью находящиеся в государственной собственности,
[11] должно осуществляться, главным образом, из собственных доходов бюджета. В случае использования заемных средств, действующая власть лишает своих приемников возможности реализации некоторых будущих проектов, которые могут оказаться не менее, а возможно и более, актуальными на тот момент, когда придет время погашения займов. Использование заемных средств для финансирования расходов бюджета представляется обоснованным в двух случаях:
- в рамках «обязательной» части бюджета для обеспечения стабильного функционирования систем жизнеобеспечения при недостаточности собственных средств бюджета для полного финансирования мероприятия в короткий промежуток времени;
- в рамках «произвольной» части бюджета для реализации проектов, способствующих увеличению в будущем поступлений в бюджет обязательных платежей от различных групп налогоплательщиков.
Последнее предполагает ситуацию, когда в результатах проекта заинтересовано большое количество негосударственных хозяйствующих субъектов, работающих в различных сегментах рынка. При этом, отличия сегментов столь существенны, что делают инвестиционные риски неприемлемо высокими для любого из заинтересованных субъектов, при реализации проекта «в одиночку». В качестве примера можно привести подвод коммуникаций и создание соответствующей инфраструктуры на новой территории, перспективной для создания и развития объектов бизнеса. Затраты бюджета на эти мероприятия окупятся налоговыми и иными поступлениями от хозяйствующих субъектов, которые в будущем будут вести здесь свой бизнес. Другим примером могут служить субсидии из бюджета Интернет‑провайдерам, предоставляющим информационные услуги региональным налогоплательщикам по льготным расценкам (как известно, качество информационного обмена существенно влияет на активность бизнеса).
Источником средств для осуществления некоторых структурных преобразований в региональной экономике могут быть не только заемные средства или собственные доходы бюджета. В настоящее время для большинства регионов характерно долевое участие государства в коммерческих предприятиях. Как уже отмечалось выше, государство должно обеспечивать предоставление населению соответствующих благ по минимальной стоимости и с минимальным уровнем возможных рисков, а не по ценам, превышающим себестоимость на величину коммерческой прибыли. Поэтому, представляется целесообразным получение в полную государственную собственность объектов, в наибольшей степени влияющих на качество и стоимость выполнения государством своих функций, и пока находящихся в совместной (с частными совладельцами) собственности. К таким объектам могут относиться, например, региональные тепло‑, газо‑ и электросети. Средства для их выкупа можно получить от продажи государственных пакетов акций организаций, осуществляющих коммерческую деятельность в сферах, не оказывающих критического влияния на функционирование систем жизнеобеспечения в регионе. При этом может быть использован как механизм купли‑продажи, так и договора мены.
[12]
Оптимизация структуры региональной экономики за счет средств бюджета развития может и должна проводиться не только в направлении повышения контроля государства над секторами, связанными с системами жизнеобеспечения, но и с учетом обеспечения наилучшей структуры баланса между секторами экономики, связанных с потреблением и производством общественного продукта. Объемы этих секторов должны быть согласованы между собой таким образом, чтобы минимизировать транзакционные издержки перераспределения произведенного регионального продукта через общественный и частный сектора экономики, т.е. производство и система предложения продукта должны соответствовать обеспеченному спросу. Кроме того, необходимо поддерживать определенную структуру внешнеторгового баланса региона, вопрос о которой будет рассмотрен далее в разделе «Устойчивость бюджета».
Текущие расходы «произвольной» части бюджета
В эту группу включаются расходы, направленные на повышение комфортности условий жизни населения и условий ведения бизнеса в регионе, не связанные с государственными инвестициями. Здесь могут быть предусмотрены бюджетные субсидии физическим лицам, расходы на полное или частичное (дотации) бюджетное финансирование услуг, предоставляемых населению в области культуры, образования и т.п. В интересах хозяйствующих субъектов региона может быть предусмотрено, например, финансирование мероприятий по информационному обеспечению бизнеса (конференции, выставки, информационные сайты в Internet и т.п.)
Отдельным образом следует выделить в этой группе такие расходы, как на льготное бюджетное кредитование хозяйствующих субъектов. При условии согласования объемов и сроков предоставления таких кредитов с прогнозируемыми кассовыми разрывами, их можно рассматривать как эффективный способ размещения временно свободных средств бюджета, необходимых для повышения устойчивости бюджета.
Льготы по обязательным платежам в бюджет
Льготы по обязательным платежам в бюджет, по существу, представляют собой одну из форм бюджетного финансирования.
[13] К ним следует прибегать, когда более выгодно оставлять определенные средства у налогоплательщика, чем сначала изымать их в бюджет, а затем возвращать их первоисточнику. При распределении таких средств через бюджет, неизбежны издержки обращения, но повышается адресность финансирования. В случае предоставления льгот, издержки обращения отсутствуют, но возникает вероятность использования налогоплательщиком средств не в соответствии с условиями льготирования. Критерием выбора между бюджетным финансированием и предоставлением льгот должно быть соотношение издержек обращения при первом варианте, и объемом возможного нецелевого использования во втором.
Целесообразно прибегать к применению налоговых льгот лишь в случаях, когда имеется надежный способ контроля целевого использования средств, либо когда нецелевое использование принципиально невозможно или экономически невыгодно (т.е. проблема контроля не актуальна). В противном случае более эффективным представляется налогообложение в полном объеме с последующим целевым финансированием из бюджета. Так, льготы по подоходному налогу для социально не защищенных групп населения, предполагают низкую вероятность нецелевого использования средств (например, в случае наличия у налогоплательщика, формально отнесенного к такой группе, доходов, существенно превышающих среднестатистический уровень по группе).
Льготы являются одним из самых эффективных инструментов государства в проведении структурных преобразований в экономике. При определении целесообразности их использования в указанных целях, следует выделить хозяйствующие субъекты, у которых представляющий для региона повышенный интерес вид деятельности является основным («отраслевые
» предприятия) и хозяйствующие субъекты, у которых такая деятельность основной не является («внеотраслевые
» предприятия). Предоставляя льготы «отраслевым» предприятиям,
[14] государство, снижая таким образом издержки хозяйствующего субъекта, повышает прибыльность в этой отрасли и стимулирует рост инвестиций в нее. При этом эффект достигается вне зависимости от направления расходования льготированных средств (стимулирование инвестиций в эту отрасль обеспечивается более выгодным, по сравнению с другими отраслями, соотношением прибыльности и риска), что значительно снижает актуальность контроля за этими средствами. Льготирование той же деятельности в «неотраслевых» предприятиях, т.е. распространение льготы лишь на часть деятельности, напротив, требует осуществления достаточно эффективного, предполагающего соответствующие затраты, контроля за соответствием между объемом полученных по льготе средств и объемом осуществления этого вида деятельности или объемом инвестиций на его развитие. Поэтому такое «частичное» льготирование представляется нецелесообразным даже в рамках целевых программ. Стимулирование в этом случае должно осуществляться только за счет предоставления государственных гарантий или инвестиционных налоговых кредитов. Преимущество кредитов перед налоговыми льготами при решении инвестиционных задач, состоит еще и в том, что в случае нерациональной реализации инвестиционного проекта, льготированные средства не могут быть возвращены в бюджет.
Целевые бюджетные фонды
Создание целевого бюджетного фонда представляется целесообразным, если имеется логическая связь между источниками его формирования и мероприятиями, финансируемыми за счет средств фонда.
Логическая (функциональная) связь может быть следующих видов:
1. платежи в фонд поступают от ограниченной группы плательщиков, и средства фонда направляются на удовлетворение потребностей участников этой же группы (фонды, оптимизированные по контингенту плательщиков и пользователей);
2. платежи в фонд зависят от объема мероприятий, которые должны осуществляться за счет средств фонда (фонды, оптимизированные по потребностям финансирования);
3. платежи в фонд зависят от результатов деятельности субъектов, на удовлетворение потребностей которых расходуются средства фонда (стимулирующие фонды).
В качестве примеров можно привести: по первому виду — Дорожный фонд (автовладельцы платят за дорожную сеть, основными пользователями которой являются они же). По второму — Экологический фонд (количество и тяжесть экологических правонарушений определяет объем штрафных санкций и объем необходимых восстановительных мероприятий). По третьему — Фонды поощрения правоохранительных и налоговых органов, органов исполнительной власти, ответственных за поступление в бюджет неналоговых платежей, а также органов государственного финансового контроля (в зависимости от достигнутой экономии средств, объема сверхплановых доходов или выявленных нарушений).
Отсутствие или наличие слабой функциональной зависимости между доходами и расходами целевого бюджетного фонда значительно снижают эффективность использования бюджетного ресурса в целом. Так, например, при наличии в составе бюджета целевого бюджетного фонда стимулирования работы налоговых органов, назначение источниками его доходов
Резервный фонд
В настоящее время средства этого фонда расходуются на финансирование непредвиденных расходов, необходимость которых возникает в процессе исполнения бюджета. Эти расходы носят безотлагательный характер и не могут быть предусмотрены на стадии составления проекта бюджета. Таким образом, расходы Резервного фонда носят вероятностный
характер.
В Бюджетном кодексе упоминается необходимость резервирования в бюджете средств на выплаты по государственным гарантиям в случае наступления гарантийного случая. Эти расходы также носят вероятностный характер, поэтому представляется логичным учитывать их в Резервном фонде. При этом объем резервирования на эти цели может определяться по формуле:
|
, |
(1) |
где:
РГ1
— объем резервирования по гарантийным случаям в планируемом году;
Г1
— объем гарантий, действующих в планируемом году;
ГВ0
— объем выплат по гарантийным случаям в предшествующем году;
Г0
— объем гарантий, действовавших в предшествующем году.
Представляется целесообразным консолидировать в Резервном фонде все расходы бюджета вероятностного характера. Тогда этот фонд можно рассматривать как «страховой» резерв бюджета, а его объем определять как сумму всех вероятностных расходов бюджета, рассчитанных по формулам, аналогичным формуле 1.
Доходы
После определения потребностей бюджета в финансовых ресурсах корректируются основные показатели структуры
доходной части бюджета, с сохранением требуемого объема, и определяются:
- пропорции в доходах бюджета платежей, не зависящих от результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков («фиксированных» платежей в бюджет), и зависящих от результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков («переменных» платежей в бюджет);
[15]
- дифференциация ставок по секторам экономической деятельности, исходя из необходимости формирования структуры региональной экономики, наилучшим образом отвечающей задачам бюджетной политики.
Ввиду индивидуальных особенностей региональных экономик, определить какие‑либо общие для всех рекомендации по межотраслевой дифференциации налоговых ставок не представляется возможным. В то же время принципы выбора соотношения «фиксированной» и «переменной» составляющих в доходах бюджета носят системный характер и могут быть использованы при проектировании бюджетов всех уровней.
Представим проект баланса доходов и расходов хозяйствующего субъекта
[16] на предстоящий год в следующем упрощенном виде:
[17]
|
, |
(2) |
где:
ЧВП — частный валовой продукт (личный или корпоративный) в текущем году;
i— индекс инфляции, прогнозируемый на предстоящий год;
g — индекс изменения физического объема ЧВП , прогнозируемый на предстоящий год;
Nc
— «фиксированные» платежи в бюджет (не зависящие от величины ЧВП);
nv
— приведенная ставка «переменных» платежей в бюджет (пропорциональных величине ЧВП);
Zc
— постоянные затраты хозяйствующего субъекта (не зависящие от ЧВП);
zv
— доля переменных затрат хозяйствующих субъектов в ЧВП (пропорциональных ЧВП);
П — чистая прибыль хозяйствующего субъекта.
Наличие множителя i у величины Zc
и его отсутствие у величины Nc
объясняется тем, что постоянные затраты хозяйствующего субъекта в значительной части определяются договорными отношениями с негосударственными поставщиками товаров и услуг. Это в значительной степени влияет на возможность изменения цен закупок в зависимости от складывающейся на рынке конъюнктуры цен. В то же время, изменения ставок платежей в бюджет сопряжены с определенными законодательными ограничениями по срокам их введения, что существенно влияет на возможность оперативной адаптации их к изменениям экономической ситуации.
Из формулы 2 можно выделить объем средств, поступающих от хозяйствующего субъекта в бюджет:
|
, |
(3) |
Из этой же формулы можно определить объем прибыли, остающейся у хозяйствующего субъекта после покрытия издержек производства и обязательных платежей в бюджет:
|
, |
(4) |
При этом можно выделить следующее:
- в обоих случаях (по формулам 3 и 4) частные производные по i и g представляют собой константы, что свидетельствует о линейном характере зависимостей платежей в бюджет и прибыли хозяйствующего субъекта от инфляции и объема произведенного продукта;
- для платежей в бюджет главным требованием можно признать защищенность их от снижения в случае неблагоприятного развития экономической ситуации (превышение фактического уровня инфляции над прогнозировавшимся или меньший фактический рост производства, чем планировалось);
- для прибыли хозяйствующих субъектов критическим условием является ее неотрицательная величина при желательно более высоком коэффициенте положительной связи с объемом произведенного продукта.
Исходя из этого, можно заключить, что увеличение доли «фиксированных» платежей в бюджет с одновременным понижение ставок «переменных» платежей повышает защищенность бюджета от снижения темпов роста региональной экономики, но снижает его защищенность от увеличения темпов роста инфляции. Увеличение «фиксированной» составляющей в платежах в бюджет повышает вероятность убыточности хозяйствующих субъектов в случае неблагоприятного развития экономической ситуации, однако увеличивает объем прибыли, получаемой от каждой дополнительной единицы продукта. Поэтому при определении оптимального соотношения «постоянных» и «переменных» платежей в бюджет необходимо учитывать ряд ограничений.
Из формулы 4 можем записать условие безубыточности хозяйствующих субъектов:
|
, |
(5) |
или:
|
, |
(6) |
или:
|
|
(7) |
Формулы 5 и 6 представляются более удобными для определения допустимых сочетаний значений Nc
и nv
при различных i и g (моделирование вариантов развития экономической ситуации). Формула 7 — для определения граничных экономических условий, при которых обеспечивается устойчивость хозяйствующего субъекта (зона безубыточности). Проблема оптимизации соотношения «фиксированной» и «переменной» составляющих в структуре обязательных платежей в бюджет является одной из центральных для обеспечения устойчивости бюджета и рассматривается в разделе «Устойчивость бюджета» настоящей работы.
Представляется целесообразным также отметить, что смещение акцентов в структуре платежей в бюджет в сторону «фиксированных», вероятно, будет способствовать:
- росту экономической инициативы хозяйствующих субъектов (производство дополнительного продукта более мотивировано), что вызовет повышение темпов экономического развития всего региона, а значит, —увеличение налогооблагаемой базы, рост занятости и т.д.
- сокращению масштабов практики ухода от налогообложения («экономический эффект» от таких операций значительно снизится при сохранении рисков на прежнем уровне).
В дополнение к последнему можно отметить, что при хорошо поставленной системе учета государственного имущества (в т.ч. земельных участков), возможность «ухода» от арендных платежей не нарушая
действующего законодательства существенно меньше, чем в случае с налогами. Кроме того, учитывая, что большинство «фиксированных» платежей связано с имуществом, их увеличение (одновременно с понижением налоговых ставок) может стать дополнительным стимулом к повышению эффективности использования производственных площадей и основных фондов и, как следствие, повышению производительности.
Предельным случаем соотношения «фиксированных» и «переменных» платежей можно считать единый налог на вмененный доход, предусмотренный для определенных видов деятельности. Формула 7 для этого налога (Nc
= max, nv
= 0) преобразуется к следующему виду:
|
|
(8) |
Как видно из формулы 8, такая структура платежей в бюджет снижает устойчивость хозяйствующего субъекта при росте физического объема производства меньшем запланированного или в случае роста инфляции с меньшими, чем предполагалось темпами. Последнее обстоятельство показывает, что в случае улучшения экономической ситуации (при снижении темпов инфляции) даже при увеличении реальных объемов производства хозяйствующий субъект может оказаться в неблагоприятной ситуации. Для снижения этого эффекта, представляется целесообразным определять величину вмененного дохода не в денежном выражении (абсолютных величинах), а в «потребительских корзинах», «прожиточных минимумах» или других относительных величинах, изменение абсолютных значений которых пропорционально темпам инфляции. Тогда величина изъятий в бюджет будет корректироваться пропорционально изменениям уровня фактической инфляции, и формула 8 преобразуется к виду:
|
, где |
(9) |
Т.е. финансовая устойчивость хозяйствующего субъекта и объем платежей в бюджет в реальном выражении перестают зависеть от уровня инфляции (от ошибки прогнозирования инфляции).
Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
Особое место в доходах бюджета занимают средства бюджетных учреждений, получаемые от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые отражаются в бюджете и используются на финансирование этих учреждений по утвержденной смете. Такие доходы учреждение получает, используя государственное имущество, переданное ему не на правах хозяйственного ведения, а в оперативное управление. Имущественный комплекс учреждения используется при этом как для выполнения работ в соответствии с государственным заданием, так и для предпринимательской деятельности. Поэтому, представляется логичным финансировать капитальные и эксплуатационные расходы по имущественному комплексу учреждения совместно из бюджета и предпринимательских доходов учреждения, при сохранении разделения расходов на оплату труда и иные цели из бюджета и предпринимательских доходов. Финансирование кредиторской задолженности по упомянутым расходам, образовавшейся в период осуществления учреждением предпринимательской деятельности, также следует осуществлять солидарно из предпринимательских и бюджетных источников.
Вести раздельный учет и контроль времени, в течение которого осуществлялась эксплуатация имущества в целях выполнения государственного задания и предпринимательской деятельности крайне затруднительно по практическим соображениям. В связи с этим, можно определять доли финансирования расходов на имущественный комплекс пропорционально объему бюджетного финансирования и объему средств, полученных учреждением от предпринимательской деятельности. Такой способ прост в применении и может быть проиллюстрирован следующим образом.
Пусть финансирование учреждения из бюджета за определенный период (например, квартал) предусмотрено в объеме Б, из которого объем бюджетного финансирования имущественного комплекса должен составить Би
, а доходы учреждения от предпринимательской деятельности за тот же период составили П. Обозначив уточненный объем бюджетного финансирования имущественного комплекса
, а часть средств от предпринимательской деятельности, которые должны пойти на финансирование имущественного комплекса Пи
, можем записать следующую систему уравнений:
|
, |
(10) |
Решая систему уравнений 10, получим формулы для определения объемов финансирования имущественного комплекса за счет бюджета и предпринимательских доходов соответственно:
|
|
(11) |
|
|
(12) |
Очевидно, что экономия бюджетных средств при этом будет соответствовать объему Пи
.
Справедливое определение долей финансирования кредиторской задолженности из бюджетных и предпринимательских источников требует учета в расчетах ряда дополнительных показателей.
Пусть вся кредиторская задолженность учреждения по расходам на имущественный комплекс составляет К0
, из которой К0п
образовалась в тот период, когда учреждение осуществляло предпринимательскую деятельность. Тогда, если в объем бюджетного финансирования Б входит погашение кредиторской задолженности в сумме Бки
, условия софинансирования кредиторской задолженности из бюджетных и предпринимательских источников будут определяться следующей системой уравнений.
|
, |
(13) |
Решая систему уравнений 13, получим формулы для определения объемов текущего финансирования имущественного комплекса за счет бюджета и предпринимательских доходов соответственно:
|
|
(14) |
|
|
(15) |
Экономия бюджетных средств при этом будет соответствовать объему Пки
.
Необходимо отметить, что для сохранения достаточного уровня стимуляции учреждения к осуществлению предпринимательской деятельности, ему должна быть предоставлена максимальная (возможно, полная) самостоятельность в определении направлений использования оставшейся после «имущественных» расходов части средств от предпринимательской деятельности
[18] при обязательном
выполнении следующих условий:
- выполнения задания по предоставлению государственных и муниципальных услуг в полном объеме;
- отсутствие задолженности по компенсации потерь бюджета, вследствие допущенных учреждением ранее неэффективного, нерационального или незаконного (в т.ч. нецелевого) использования бюджетных средств.
Расходы на компенсацию задолженностей по указанным позициям осуществляются из средств учреждения от предпринимательской деятельности в первоочередном
порядке.
В случае нарушения первого условия, из предпринимательских доходов учреждения осуществляются компенсационные выплаты потребителям государственных и муниципальных услуг (на основании решений суда, органов государственной власти или местного самоуправления). При нарушении второго условия, эти средства направляются в бюджет до полного погашения задолженности. Вероятно, компенсация потерь бюджета, вызванных нецелевым использованием, должна осуществляться в полном объеме. В то же время потери, связанные с иными видами незаконного использования бюджетных средств, а также неэффективным или нерациональным их использованием, могут компенсироваться частично, с учетом соотношения объективных и субъективных факторов, повлиявших на принятие некорректного управленческого решения. Возврат должен осуществляться на основании решения органов государственной власти или местного самоуправления по представлению органов государственного финансового контроля.
УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТА
Минимизация обязательных изъятий в бюджет желательна для всех налогоплательщиков и является одним из наиболее эффективных стимулов экономической активности хозяйствующих субъектов. В то же время этих доходов должно быть достаточно для финансирования предусмотренных в бюджете расходов. Поэтому, учитывая вероятностный характер большинства доходов бюджета, при его проектировании следует стремиться к соответствию допустимых рисков невыполнения отдельных расходов вероятностям формирования доходов бюджета в меньших, чем запланировано объемах. В условиях нестабильности экономики и, как следствие, плохой прогнозируемости макроэкономических параметров и бюджетных показателей, точность определения такого соответствия приобретает особое значение.
Введем следующие определения:
«устойчивость бюджета первого рода» — достаточность финансовых ресурсов бюджета для проведения в полном объеме всех мероприятий, предусмотренных в бюджете
при отклонении фактических объемов поступлений в бюджет от предусмотренных законом о бюджете;
«устойчивость бюджета второго рода» — достаточность финансовых ресурсов бюджета для проведения в полном объеме всех мероприятий, предусмотренных «обязательной»
[19] частью
бюджета
, при отклонении фактических объемов поступлений в бюджет от предусмотренных законом о бюджете.
Взаимосвязь структур доходной и расходной частей бюджета
Практически на всех уровнях бюджетной системы можно выделить две основные группы доходов — «фиксированные» и «переменные» (об этом уже упоминалось в разделе «Доходы»). Первая состоит из изъятий, не зависящих от финансовых результатов (например, аренда, единый налог на вмененный доход, налог на игорный бизнес, налоги на имущество), а также безвозмездных перечислений.
[20] Вторая группа представляет собой изъятия, величина которых пропорциональна финансовым результатам экономической деятельности хозяйствующих субъектов и доходам населения (например, налоги на доход, НДС, акцизы). Таким образом, доходы бюджета предстоящего года можно условно представить в следующем виде:
| Д = nv
´ВРП´i´g + Nc + S , |
(16) |
где:
ВРП — валовой региональный продукт в ценах текущего года;
nv
— доля «переменных» изъятий в бюджет в структуре ВРП (приведенная ставка налоговых платежей);
Nc
— объем «фиксированных» платежей в бюджет (не зависящих от ВРП);
S — безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов;
i — прогнозируемый индекс инфляции;
g — прогнозируемый индекс изменения физического объема ВРП.
В то же время, с учетом формулы 3, можно преобразовать формулу 16 к виду:
|
, |
(17) |
где:
k — порядковый индекс группы хозяйствующих субъектов, в пределах которой значения nv
и nc
достаточно стабильны (дисперсия их значений у субъектов, входящих в группу, незначительна);
nv
k
— средняя доля «переменных» (налоговых) изъятий в бюджет в структуре ЧВП хозяйствующих субъектов, входящих в k‑ую группу (
);
nс
k
— средняя доля «фиксированных» (неналоговых) изъятий в бюджет в структуре ЧВП хозяйствующих субъектов, входящих в k‑ую группу (
;
);
ВРПk
— объем ВРП, создаваемый субъектами k‑ой группы (
).
Исходя из предложенного в подразделе «Расходы» структуры расходов бюджета, их можно представить следующим образом:
| Р = (Роб
+ Фрез )´i + Рпр ´i , |
(18) |
где:
Роб
— объем «обязательной» части бюджета в ценах текущего года;
Рпр
— объем «произвольной» части бюджета в ценах текущего года;
Фрез
— объем Резервного фонда.
Расходы Резервного фонда в контексте устойчивости бюджета следует приравнять к «обязательным», т.к. они носят безотлагательный характер (что соответствует целям Резервного фонда).
Условия устойчивости бюджета будут выглядеть следующим образом:
|
; |
(19) |
|
|
(20) |
где:
i1,2
— индекс инфляции для ситуаций, соответствующих порогам устойчивости первого и второго рода соответственно;
g1,2
— индекс изменения физического объема ВРП для ситуаций, соответствующих порогам устойчивости первого и второго рода соответственно.
Прогнозируя значения i0
, g0
и учитывая возможные отклонения + Di1,2
, – Dg1,2
, вероятность которых соответствует допускаемой законодателями вероятности невыполнения в полном объеме «обязательной» и «произвольной» частей расходов бюджета, можно определить граничные значения nv
и Рпр
воспользовавшись системой из неравенств 19 и 20. Значения Роб
и Фрез
определяются расчетным путем,
[21] а значение ВРП определяется по факту.
[22] Величину Nc
[23] также можно получить расчетным путем исходя из прогнозируемой базы и проектируемых ставок платежей. При этом для каждой из групп налогоплательщиков должны выполняться условия безубыточности хозяйствующих субъектов по формуле 6, которая в предельном случае (nv
= 0; i = i0
; g = g2
) примет вид:
|
, |
(21) |
Если какие‑либо значения из nc
k
выбраны меньшими, чем предельно допустимые по формуле 21, то, учитывая формулу 5, диапазон возможных значений nv
k
, соответствующих обеспечению устойчивости бюджета второго рода, получим из системы неравенств:
|
|
(22) |
Дальнейшие действия зависят от предпочтений проектировщиков бюджета. Если исходить из приоритета минимизации налоговой нагрузки на налогоплательщика, то, принимая значения nvk(
min
)
, минимально допустимые системой неравенств 22, можно определить Рпр(min)
,т.е. каким финансовым ресурсом располагают проектировщики бюджета для формирования перечня мероприятий, финансирование которых предполагается осуществлять в рамках «произвольной» части бюджета. Для расчета этой величины преобразуем формулу 19 к виду:
|
|
(23) |
Если проектировщики бюджета признают необходимость формирования «произвольной» части бюджета в большем объеме, чем по формуле 19, то предельно допустимый объем Рпр(max)
, который не создаст опасности банкротства хозяйствующих субъектов в рассматриваемых условиях, определяется значениями nv
k
(
max
)
, максимально допустимыми системой неравенств 22.
|
|
(24) |
Приведенные формулы могут быть использованы для предварительного
проектирования основных параметров бюджета и предполагают ограниченность ресурсов бюджета собственными доходами и дотациями из вышестоящих бюджетов без привлечения заимствований.
Рассматривая структуру доходов бюджета по соотношению «фиксированных» и «переменных» платежей, необходимо отметить следующее. Реальный объем финансовых ресурсов определяется не только номинальным объемом денежной массы, но и покупательной способностью денег, изменение которой отражается показателями уровня инфляции. «Фиксированные» платежи гарантируют поступления в бюджет средств в заранее установленном номинальном объеме, реальная ценность которого обратно пропорциональна уровню инфляции. Номинальный объем «переменных» платежей определяется не только объемом хозяйственной деятельности налогоплательщиков, но и уровнем инфляции, что позволяет говорить о наличии встроенного стабилизатора, обеспечивающего корреляцию номинальных поступлений этого вида бюджетных доходов с инфляцией. Темпы роста «переменных» платежей и инфляции, как правило, не совпадают, т.к. на указанное соотношение влияют и темпы изменения объемов производства. Исходя из характера «фиксированных» и «переменных» платежей, можно сделать вывод, что предпочтение первым или вторым следует отдавать в зависимости от состояния экономики. «Переменные» наиболее эффективны при неустановившейся динамике макроэкономических показателей и тогда «фиксированные» выступают исключительно в качестве «гарантии» на случай форс‑мажорного развития событий. «Фиксированные» выглядят более предпочтительными в условиях стабильной (хорошо прогнозируемой) экономики. Т.к. при этом налоговые ставки относительно невелики, то даже незначительным их изменением можно эффективно влиять на стимулирование или сдерживание роста производства (в целях обеспечения сбалансированности региональной экономики).
В условиях низкой исполнительной дисциплины и несовершенства налогового законодательства значительное влияние на устойчивость бюджета оказывает структура налоговых изъятий в бюджет соответствующего уровня. Так, хорошо известно, что хозяйствующим субъектам наиболее проблематично уклоняться от выплат по налогу на добавленную стоимость, но достаточно легко реализовывать различные схемы увода от налогообложения реальной прибыли предприятия и заработной платы его работников. Поэтому, если наиболее «собираемые» налоги концентрируются на каком‑либо одном уровне бюджетной системы, то устойчивость бюджетов других уровней существенно снижается.
Учитывая, что большинство «переменных» налогов, являющихся регулирующими, находятся в федеральном ведении, а также, что для успешного ведения бизнеса не менее чем номинал важна предсказуемость и стабильность будущих изъятий в бюджет, представляется целесообразным использовать на региональном и местных уровнях схему «условно‑переменных» налоговых ставок по платежам в соответствующие бюджеты. Эта схема выглядит следующим образом.
Хозяйствующий субъект заключает с уполномоченным органом государственной власти региона (муниципального образования) договор (на добровольной
основе) о том, что в случае, если его совокупные платежи в региональный (местный) бюджет превысят определенный процент от НДС или иного, оговоренного в договоре показателя, то все
ставки налогообложения по имеющемуся превышению снижаются, например, в 10 раз. При этом превышение должно определяться не по месячным или квартальным объемам, а нарастающим итогом с начала года для снижения возможности недобросовестного манипулирования отчетными показателями хозяйственной деятельности. Такой договор, вероятно, будет стимулировать хозяйствующие субъекты не только к увеличению темпов роста собственного производства для попадания в зону сверхльготного налогообложения, но и к переводу значительной части своей деятельности из теневой в легальную сферу экономики. При этом вероятность получения бюджетом «переменных» доходов в необходимом объеме (упомянутый выше «процент от НДС» определяется исходя из необходимых бюджету объемов) существенно повысится за счет снижения объемов вероятностных доходов сверх необходимого.
Структура региональной Казны
Ввиду особой значимости бюджета в социальном плане и с точки зрения развития экономики в регионе, необходимо рассмотреть меры по обеспечению его устойчивости и в случае не достаточности его доходов для покрытия всех расходов. Предусмотренное на этот случай Бюджетным кодексом РФ секвестирование бюджета представляется крайне жесткой мерой, влияющей на возникновение кредиторской задолженности и штрафных санкций по долгосрочным договорам государственных организаций. Поэтому следует уделять особое внимание обеспечению возможности использования различных источников для финансирования непредвиденного
дефицита бюджета (к таковому не относится дефицит, предусмотренный законом о бюджете на текущий год и прогнозируемые кассовые разрывы).
Согласно ст. 95, 96 БК РФ, источниками финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) могут быть внутренние источники в следующих формах:
- государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- кредиты, полученные от кредитных организаций;
- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности);
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета).
Перечисленные источники существенно отличаются оперативностью привлечения средств и возможностью влияния на условия их привлечения со стороны органов государственной власти региона и органов местного самоуправления, что отражено в приведенной ниже таблице.
| Высокая оперативность привлечения средств | Низкая оперативность привлечения средств | |
| Высокая степень влияния органов государственной власти и местного самоуправления на условия привлечения (объемы и стоимость) средств | - изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета). | - поступления от продажи низко‑ и среднеликвидного имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности); |
| Низкая степень влияния органов государственной власти и местного самоуправления на условия привлечения (объемы и стоимость) средств | - кредиты, полученные от кредитных организаций; - бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.; - поступления от продажи высоколиквидного имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности). |
- государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования). |
Для покрытия непредвиденных дефицитов, требующих оперативного привлечения дополнительных средств, следует, прежде всего, рассматривать источники, указанные во второй колонке таблицы, из которых кредиты и ссуды являются внешними по отношению к региональной (муниципальной) власти источниками, а государственные (муниципальные) высоколиквидные активы, в том числе остатки финансовых средств на счетах бюджета, — внутренними. Одновременно следует отметить, что по экономической сути к имуществу, находящемуся в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности), следует добавить имущественные и иные права (например, связанные с использованием объектов интеллектуальной собственности, государственной символики региона), находящиеся в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности).
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что для повышения устойчивости бюджета в форс‑мажорных обстоятельствах и снижения сопутствующих трансакционных издержек, следует поддерживать определенную структуру активов, составляющих казну региона (муниципального образования), по признаку ликвидности.
Внешнеторговый региональный баланс
Учитывая открытость региональной экономики (по крайней мере, внутри страны), необходимо рассмотреть вопрос о влиянии структуры внешнеторгового баланса территории на ее экономику и бюджет. С точки зрения минимизации экономических рисков, необходимо поддерживать такую структуру внешнеторгового баланса, при которой сокращение отдельных секторов импорта не оказало бы критического влияния на региональную экономику. Не менее важно для стабильного развития региона тщательно оценивать риски сокращения внешнего спроса на продукцию, производимую региональными предприятиями в объемах, превышающих потребности региона. Наиболее эффективными инструментами влияния на развитие или сокращение отдельных секторов экономики представляются налоги и бюджетные инвестиции.
Структура долга
Рассматривая факторы, влияющие на устойчивость бюджета, нельзя не остановиться на таком важном вопросе как проблемы государственного (муниципального) долга. В настоящее время, законодательство содержит ограничения на привлечение заемных средств бюджета и объем государственного (муниципального) долга лишь в текущем или планируемом году. В этих условиях возможны ситуации, когда заимствования будут привлекаться в течение ряда лет в объемах, не противоречащих требованиям законодательства, но сроки погашения по всем этим займам будут приходиться на какой‑либо один год. При этом может оказаться, что объем выплат, необходимых для погашения и обслуживания долга, будет сравним с объемом бюджета, что практически «обвалит» бюджет и приведет к неминуемому дефолту со всеми неблагоприятными для региона последствиями. Для исключения подобных ситуаций, представляется целесообразным внести поправки в действующее законодательство, регламентирующие предельные объемы заимствований и долга, не только на текущий или планируемый год, но и допустимые условия будущих заимствований (стоимость заемных средств и сроки выплат по ним). Также необходимо в законодательном порядке ограничить сроки переоформления просроченной задолженности перед поставщиками товаров и услуг для государственных нужд (кредиторская задолженность) в государственные (муниципальные) долговые обязательства.
Запас производственных мощностей государственных и муниципальных учреждений
В завершении обсуждения проблемы устойчивости бюджета, возможно, следует упомянуть о доходах бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Вопрос о возможности привлечения этих средств в условиях форс‑мажора для использования на возвратной и возмездной основе представляется достаточно дискуссионным, т.к. это может спровоцировать органы власти злоупотреблять таким правом без особой необходимости, что существенно снизит стимулы госучреждений к разработке внебюджетных источников доходов. В контексте повышения устойчивости бюджета, наличие у государственных учреждений доходов от предпринимательской деятельности следует рассматривать как признак наличия у них определенных резервов производственных мощностей, которые, в случае необходимости, могут быть достаточно быстро и без дополнительных затрат привлечены для увеличения объемов предоставляемых государственных услуг.
[1] Например, установив в качестве одного из условий участия в конкурсе на получение прав на застройку участка, предельно допустимый объем построенного инвестором, но не заселенного на момент проведения конкурса, жилья (именно заселенного
, а не проданного посреднику).
[2] Поэтому при рассмотрении вопроса о назначении бюджетных показателей, необходимо учитывать проекты бюджетов государственных территориальных внебюджетных фондов, прогнозы социально‑экономического развития и сводного финансового баланса территории, внесение которых одновременно с проектом закона о бюджете предусмотрено Бюджетным кодексом РФ.
[3] Комплекс организационно‑правовых и хозяйственных мероприятий, направленных на достижение социально‑экономических показателей, наиболее полно отвечающих приоритетам, определенным органами государственной власти (авт.
)
[4] В данном случае предлагается характер стимулирования, аналогичный «условно» регрессивной шкале ставок единого социального налога.
[5] Группа V не отражена в упомянутых статьях Конституции РФ в явном виде, однако, расходы на финансирование госдолга, по сути, можно считать «смещенными во времени» расходами по одной из первых четырех Групп.
[6] Далее — Алгоритм.
[7] Минимальные государственные социальные стандарты - государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).
[8] Здесь и далее предполагается, что кредиторская задолженность прошлых лет оформлена в соответствующие долговые обязательства и входит в состав государственного (муниципального) долга.
[9] В Бюджетном кодексе предписано отражать погашение долговых обязательств в источниках финансирования дефицита бюджета, однако, в целях данной таблицы оно отражено в текущих расходах, т.к. предполагает отвлечение средств как и на любое другое мероприятие, финансируемое из бюджета.
[10] Ставка «под гарантию» может быть немного больше, с учетом возможных судебных и управленческих издержек в случае невозврата средств заемщиком.
[11] Объекты здравоохранения, социального обеспечения, госуправления, охраны правопорядка и т.п.
[12] Более подробно см. статью «Об участии государства в субъектах экономической деятельности», журнал «Финансы», № 5 за 2000 год.
[13] Именно поэтому льготы по обязательным платежам в бюджет рассматриваются в разделе «Расходы», а не «Доходы» настоящей статьи.
[14] Фактически, устанавливается отдельная ставка налога для предприятий отрасли.
[15] Разделение платежей в бюджет на «переменные» и «фиксированные» не полностью совпадает с делением на «налоговые» и «неналоговые» соответственно. Так, например, земельный налог или налог на игорный бизнес не зависят от результатов экономической деятельности налогоплательщика и должны быть отнесены, в контексте предложенной классификации, к «фиксированным» платежам в бюджет.
[16] В данном случае термином «хозяйствующий субъект» определяется весь спектр налогоплательщиков от домохозяйств до корпораций.
[17] В контексте рассматриваемого вопроса представляется допустимым рассматривать хозяйствующий субъект как закрытую систему (без учета заимствований и расходов на их обслуживание и погашение).
[18] В том числе и направление всех оставшихся средств на выплаты сотрудникам учреждения.
[19] См. подраздел «Расходы».
[20] Безвозмездные перечисления следует отнести ко второй группе, т.к. их объем в течение года не корректируется.
[21] См. подраздел «Расходы».
[22] На практике используется величина «ожидаемая за год».
[23]
.
ПОЛОЖЕНИЕ
О порядке формирования и использования Резервного фонда
(Утверждено Попечительским советом Некоммерческой организации «Фонд поддержки и развития образования», Протокол №9 от 17.10.2006 г.)
1. Общие положения
1.1. Настоящее Положение разработано в соответствии с п.п. 4.4. и п.п. 6.8. Устава Некоммерческой организации «Фонд поддержки и развития образования» (далее - Фонд) в редакции 2006 года, а также п.п. 2.13. Положения о Попечительском совете Фонда
1.2. Резервный фонд создается в целях обеспечения стабильности в деятельности Фонда.
2. Порядок формирования Резервного фонда
2.1. Источники формирования Резервного фонда:
- добровольные безвозмездные взносы образовательных учреждений;
- средства, поступившие от погашения векселей;
- купонные доходы государственных ценных бумаг;
- иные поступления из источников, предусмотренных Уставом Фонда.
2.2. В целях эффективного использования средств Фонда в сочетании с минимальными рисками возможных потерь рекомендуется финансовые средства Резервного фонда располагать в государственных ценных бумагах.
2.3. Формирование Резервного фонда осуществляется решением Попечительского совета Фонда в объеме не более 10% от объема доходной части сметы Фонда на 01 января текущего года сроком на один календарный год.
3. Использование Резервного фонда
3.1. Резервный фонд Фонда может быть использован согласно решению Попечительского совета Фонда, а в период между его заседаниями - решению Президиума Попечительского совета Фонда, только на следующие цели:
- неотложная финансовая помощь образовательным учреждениям, направленная на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, террористических актов и др.);
- погашение пени, штрафов и прочих финансовых санкций, примененных к Фонду налоговыми органами;
- погашение пени, штрафов и прочих финансовых санкций, примененных к Фонду федеральными внебюджетными фондами;
- покрытие судебных издержек;
- покрытие прочих непредвиденных потерь (убытков), препятствующих Уставной деятельности Фонда.
3.2. Резервный фонд не может использоваться на цели, не предусмотренные настоящим Положением и Уставом Фонда в части, ему соответствующей.
4. Настоящее Положение вступает в силу с момента его утверждения Попечительским советом Фонда