Министерство Образования и науки РФ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Кафедра конституционного и административного права
Курсовая работа по дисциплине Правовое регулирование налоговых отношений на тему:
«Законодательство о налогах и сборах»
Руководитель: к.ю.н., доц. Попова Ольга Владимировна
Выполнила студентка 3 курса
Факультета социального страхования, экономики и социологии труда
Специальности налоги и налогообложение
Дневного отделения
Хохлова Дарья Александровна
Москва 2010
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность курсовой работы
. Изменения в государственном устройстве России и в жизни российского общества привели к необходимости регулирования новых отношений, которые раньше не существовали, либо не регулировались правовыми нормами. Поэтому изучение системы законодательства Российской Федерации о налогах и сборах является очень важным на современном этапе. Данная научная проблема находится на стыке изучения таких наук как налоговое право, теория государства и права и конституционное право.
Объектом курсовой работы
являются общественные отношения, возникающие в сфере становления и совершенствования современной системы российского законодательства, а так же в ходе его исторического развития.
Предмет работы
- нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты уполномоченных органов и должностных лиц, теории, концепции, взгляды ученых относительно становления института российского законодательства.
Цель курсовой работы
- комплексное правовое исследование института развития, совершенствования и становления российского законодательства.
· Цель исследования определила постановку следующих задач:
· Раскрыть специфику становления российской системы законодательства
· Рассмотреть различные виды структурирования российского законодательства
· Выявить основные проблемы и перспективы развития российского законодательства
Правовой основой исследования явились
: Конституция Российской Федерации 1993 года; федеральные конституционные законы; федеральные законы; постановления Правительства Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда РФ и другие.
Структура исследования
. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, четырех пунктов, заключения, списка нормативных правовых актов и литературы.
Глава
I
. ИСТОЧНИКИ НАЛОГОВОГО ПРАВА
1.1. Понятие и виды источников налогового права
Под источниками права понимают формы выражения норм действующего права.
Система источников налогового права в структурном отношении делится на две части: источники, имеющие внутригосударственную природу, и международно-правовые источники.
В налоговом праве определяющую роль играют внутригосударственные (национальные) источники. К ним относят законы, подзаконные правовые акты, судебную практику (решения органов конституционной юстиции и акты иных судебных органов), правовой обычай.
В регулировании налоговых отношений высока роль подзаконных нормативных актов. В различных странах объем подзаконного регулирования налоговых отношений разный. Однако эти акты издаются на основе и во исполнение законов, имеют «подчиненный» характер.
Судебная практика официально признается источником права, в том числе налогового, в англосаксонских странах. В странах континентальной правовой системы признано, что суд не творит, а применяет право. Однако и здесь судебные акты имеют большое значение в регулировании налоговых отношений.
Правовой обычай – сложившееся в практике обыкновение, ставшее юридически обязательным, в налоговом праве применяется чрезвычайно редко, в основном в сферах, не имеющих прямого отношения к исчислению и уплате налогов.
Определенное влияние на налоговые отношения оказывает и юридическая доктрина – научные труды и теории в области налогового права. Однако необходимо рассматривать ее не как самостоятельный источник права, а как одну из основ развития иных источников налогового права.
Международно-правовые источники налогового права представлены двух- и многосторонними договорами, соглашениями, затрагивающими различные аспекты налогообложения.
Системе источников налогового права свойственно единство, основой которого служат отношения субординации ее элементов.
Субординация исключает конкуренцию различных источников в регулировании одного и того же аспекта налогообложения. Она основана на принципе законности: соответствии всех норм налогового права основным принципам налогообложения, закрепленным или вытекающим из Конституции; соответствия подзаконных нормативных актов законам.
Международные интеграционные процессы приводят к унификации источников налогового права.
Схема
III
-1
1.2. Понятие налогового законодательства
Традиционно в советской теории государства и права понятием «законодательство» охватывались акты различных государственных органов, в том числе органов исполнительной власти, имевшие нормативный характер. Однако принципиальная концепция, лежащая в основе формирования налогового законодательства Российской Федерации,– создание системы законов о налогах прямого действия, исключающей издание конкретизирующих и развивающих их подзаконных актов. Именно законодательная основа налогов, исключающая возможность неоднозначного толкования тех или иных положений, создает необходимые условия для подлинной защиты прав налогоплательщиков.
Статья 57 Конституции РФ определяет, что «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными». Конституция РФ не допускает взимания налога или сбора на основе указа, постановления, распоряжения или другого акта органа исполнительной власти.
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что право устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате – компетенция представительных органов местного самоуправления. Свои полномочия в налоговой сфере представительные органы местного самоуправления реализуют только в соответствии с федеральными законами. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти».
На этих конституционных положениях базируется и Налоговый кодекс Российской Федерации. Согласно п. 1, 4 и 5 ст. 1 части первой
НК РФ понятие «законодательство о налогах и сборах» охватывает, во-первых, законодательство РФ о налогах и сборах, которое состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов; во-вторых – законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, которое состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ. Наконец, это понятие охватывает нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного самоуправления.
Таким образом, акты органов исполнительной власти не составляют законодательства о налогах и сборах.
В действительности налоговые отношения регулируются не только законами, но и подзаконными актами. Однако необходимо учитывать, что только закон налагает на налогоплательщика соответствующие обязанности. Поэтому федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы государственных внебюджетных фондов издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, только в случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Эти акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4 части первой НК РФ).
Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «налог – необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федерации, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства.
С публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств».
Таким образом, законодательную форму установления налоговых обязательств можно рассматривать как своего рода компромисс публичной цели взимания налогов и частного характера источников налога.
Нарушение равновесия одинаково пагубно и для налогоплательщиков и для бюджета. Для налогоплательщиков потому, что ведет к произвольному лишению их части собственности, для бюджета потому, что чревато нестабильностью бюджетных поступлений, пагубно сказывается на выполнении государством его социальных функций. Так, в Постановлении от 1 апреля 1997 г. № 6-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что средства, полученные в результате взимания сбора, введенного правительством с превышением полномочий, не предусмотрены доходной частью бюджета, что ставит под сомнение правомерность их расходования правительством (абз. 8 п. 2). Незаконно собранные средства по общему правилу должны быть возвращены плательщикам. В результате этого остаются нереализованными какие-то запланированные программы. Законодательная форма установления налога в этом смысле выступает гарантией формирования доходной части бюджета в соответствии с намеченными показателями.
Вопрос о налоговом законодательстве – это не только вопрос о видах нормативных правовых актов, но и об отношениях, подлежащих урегулированию именно актами конкретного вида. По форме налоговое законодательство является совокупностью актов законодательных (представительных) органов. По содержанию налоговое законодательство является совокупностью норм, регулирующих вопросы налогообложения и сборов, отнесенные Конституцией РФ к ведению законодательных (представительных) органов власти.
Можно предложить следующее определение. Налоговое законодательство – совокупность норм, содержащихся в законах РФ и принятых на их основе законах субъектов РФ, актов представительных органов местного самоуправления, устанавливающих систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения и сборов, основания возникновения, изменения и прекращения отношений собственников и государства по уплате налогов и сборов, формы и методы налогового контроля, ответственность за нарушения налоговых обязательств
(схема III-2).
Схема
III
-2
1.3. Особенности законодательного установления налогов и сборов
Необходимо выделить ряд требований, вытекающих из Конституции РФ, которым должна соответствовать процедура установления налогов и сборов. Налоги и сборы следует считать «законно установленными» при наличии как минимум следующих условий.
Во-первых, как уже отмечено, федеральные налоги и сборы должны быть установлены федеральным законодательным органом, а региональные и местные налоги и сборы – соответствующими представительными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Во-вторых, они должны быть установлены в надлежащей форме – федеральным законом, законом субъекта Федерации, актом представительного органа местного самоуправления.
Помимо законов представительные органы власти полномочны принимать и другие акты: постановления, декларации, заявления. Однако нормативные акты о налогах и сборах на федеральном и региональном уровнях могут иметь только форму законов. На местном уровне, где принятие законов не предусмотрено, акты о налогообложении облекаются, как правило, в форму решений.
Федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются Налоговым кодексом Российской Федерации. Кодекс также определяет, что налоги и сборы субъектов РФ, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов РФ о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с Кодексом (п. 5 ст. 3).
В-третьих, закон (акт) о налоге должен быть принят с соблюдением установленного Конституцией РФ и законодательством порядка принятия таких актов.
К законам о налогах и сборах применяются общие процедуры принятия законов. Однако имеется ряд специфических требований, закрепленных Конституцией РФ. Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одной из двух палат Федерального Собрания – представительного и законодательного органа РФ. Законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Это и понятно, поскольку на Правительство РФ возложено исполнение государственного бюджета (ст. 114 Конституции РФ), а реальность его исполнения зависит и от наличия необходимых средств. Однако Конституция РФ не устанавливает, что заключение Правительства РФ обязательно должно быть положительным. Фактически эта норма означает, что Правительство РФ должно быть проинформировано о внесенном законопроекте и имеет возможность высказать свои замечания и предложения.
Круг субъектов, способных выступить с законодательной инициативой о налогах и сборах, в РФ не отличается от общеустановленного.
Во многих странах, как и в России, в отношении законопроектов о налогах и сборах допускается смешанная инициатива (правительственная и парламентская).
Смешанная инициатива объясняет и то, что Конституция РФ не предусматривает никаких ограничений права депутатов, парламентских комиссий и парламента в целом на внесение поправок в законопроекты о налогах и сборах.
Принятие Думой закона по вопросам федеральных налогов и сборов подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции РФ). По общему правилу, закрепленному в ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации вправе определять, будет ли он или не будет рассматривать по существу закон, принятый Государственной Думой. В отношении законов о федеральных налогах и сборах это правило не действует. Совет Федерации обязан их рассматривать. Рассмотрение законов о налогах и сборах в Совете Федерации – обязательная стадия законотворческого процесса.
Взимание налога согласовывается с парламентом как представительным органом всего народа, но не согласовывается с каждым конкретным членом общества.
В-четвертых, закон о налоге должен быть введен в действие в соответствии с нормами, закрепленными в Конституции РФ и законодательстве. Этот вопрос имеет два аспекта. Первый – ограничение практики придания законам о налогах и сборах обратной силы, второй – проблема стабильности налогового законодательства.
1.4. Действие актов налогового законодательства во времени
Статья 57 Конституции РФ предусматривает, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.
Правило о непридании законам обратной силы не является специфичным для законодательства о налогообложении. Оно свойственно многим отраслям права. Смысл этого требования состоит в том, что изменения, вносимые в законодательство, не должны пагубно влиять на устойчивость отношений между субъектами права, не должны подрывать уверенность граждан в стабильности их правового и экономического положения, в прочности правопорядка. Упоминание в ст. 57 Конституции РФ о непридании законам о налогах обратной силы является проявлением особой значимости затронутой проблемы именно в области налогообложения.
Применительно к налогам и сборам это правило означает, что условия уплаты налогов (размеры, сроки, порядок и др.) должны быть известны субъектам предпринимательской деятельности заранее, т.е. до того, как они своими действиями приобрели обязанность по уплате налога.
Придание законам о налогах обратной силы означает не только принятие соответствующего закона по истечении срока уплаты налога, но и до этой даты, однако после совершения событий или действий, в результате которых возникла обязанность уплатить налог.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что недопустимо не только придание законам о налогах обратной силы путем прямого указания на это в законе, но и издание законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания на это в тексте закона. В равной степени недопустимо придание таким законам обратной силы в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой.
Закон может не только повышать обязательства налогоплательщиков, но и снижать их. Конституционный запрет придавать законам о налогах обратную силу распространяется только на случаи ухудшения положения налогоплательщиков. Одновременно Конституция РФ не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом благоприятный для субъектов налогообложения характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщику, так и государственным органам, взимающим налоги.
1.5. Кодификация налогового законодательства
Объединение норм налогового законодательства в едином законодательном акте объясняется рядом причин и условий.
Во-первых, налоговое законодательство нуждается в систематизации. Она возможна, поскольку существует внутреннее единство налоговой системы.
Источником уплаты любых налогов выступает доход лица (реальный или предполагаемый). Необходимо установить четкую последовательность уплаты различных налогов. Так, по общему правилу из поступившей выручки от реализации товаров (работ, услуг) в первую очередь уплачиваются косвенные налоги (НДС, акцизы). Затем рассчитываются и уплачиваются поимущественные налоги. Оставшаяся за вычетом указанных налогов сумма служит базой для расчета налогооблагаемой прибыли. Чистая прибыль, оставшаяся после уплаты налога на прибыль,– источник остальных налогов.
Налоги устанавливаются и взимаются на основании общих принципов налогообложения и сборов. Систематизация налогового законодательства способствует более полному и четкому воплощениюэтихпринципов.
Многие понятия, термины, применяемые при установлении того или иного налога, являются «общеналоговыми». Важно, чтобы они применялись единообразно во избежание ненужного усложнения законодательства. Систематизирующий акт призван исключить неоднородность, внутренние противоречия механизма налогообложения.
Поскольку понятие налоговой системы не сводится только к системе налогов, то Налоговый кодекс Российской Федерации регулирует фискальный правопорядок в целом. При этом рассматриваются вопросы установления федеральных, региональных и местных налогов, проблемы возникновения и порядок выполнения обязанностей по уплате налогов, права и обязанности налогоплательщиков, формы и методы налогового контроля, ответственность за совершение налоговых нарушений и др. Это позволяет участникам налоговых отношений получить полную и достоверную информацию о своих правах и обязанностях.
Во-вторых, Налоговый кодекс Российской Федерации выступает основой стабильности налогового законодательства. В вопросе о реформировании налогового законодательства необходимо найти баланс между потребностью следовать изменениям экономических и социальных условий, с одной стороны, и необходимостью гарантировать субъектам предпринимательской деятельности действительность их инвестиционного планирования, долгосрочных расчетов и т.п. – с другой.
В-третьих, Конституция РФ крайне немногословна в отношении налогов. Если в Конституции ФРГ, например, содержится специальный раздел «Финансы», то в Конституции РФ отдельные положения, относящиеся к налогообложению, разрозненны и неполны. Это–одна из причин того, что практика налогообложения в нашей стране знает многочисленные примеры нарушения конституционных принципов, начал.
«Сложившаяся ситуация придает новому НК особое значение.Онпризван компенсировать конституционные «слабости», а значит, максимально полно и последовательно раскрыть все основные принципы российского налогового права»[1]
. В связи с этим Налоговый кодекс Российской Федерации является не просто отраслевым законом. Это – один из важнейших документов российского права, формирующий отношение граждан к государству и праву вообще.
В зависимости от объекта регулирования выделяют общие и специальные налоговые кодексы. Общие налоговые кодексы содержат материальные и процессуальные нормы, регламентирующие налогообложение в целом. Специальные налоговые кодексы регулируют отдельные виды фискальных платежей.
Налоговый кодекс Российской Федерации относится к общим налоговым кодексам. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации принята Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. Она состоит из семи разделов, в которых регулируются отношения, составляющие основу всей налоговой системы. Разделы включают в себя главы (20 глав), главы–статьи (142 статьи). В разделе I «Общие положения» закреплены основные начала (принципы) налогообложения, источники правовых норм о налогах и сборах, основные понятия, система налогов и сборов.
Раздел II посвящен правам и обязанностям участников налоговых отношений – налогоплательщиков и налоговых агентов, а также их представителей.
Основы правового статуса налоговых и таможенных органов, органов налоговой полиции рассматриваются в разделе III.
В шести главах раздела IV – самого большого в Кодексе – устанавливаются общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов.
Налоговой отчетности и налоговому контролю посвящен раздел V.
Виды налоговых нарушений и ответственность за их совершение установлены в разделе VI.
Раздел VII регулирует вопросы обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц.
В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» большинство положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации вводится в действие с 1 января 1999 года.
Налоговый кодекс Российской Федерации – основа налогового законодательства РФ. Остальное законодательство принимается только в соответствии с Кодексом. Статья 1 части первой НК РФ устанавливает, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним
федеральных законов о налогах и сборах.
Соответствие Налоговому кодексу Российской Федерации – непременное требование к законодательству субъектов Федерации, нормативным правовым актам органов местного самоуправления (п. 4,5 ст. 1 части первой НК РФ).
Глава 2. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ НАЛОГОВОГО ПРАВА
2.1. Подзаконные нормативные правовые акты
Налоговые отношения регулируются не только законами, но и подзаконными актами. Значение этих актов было особенно велико на первом этапе становления российского налогового законодательства (1991–1998 гг.). Из более чем тысячи правовых актов, регулирующих налоговые отношения, насчитывается всего 20 законов. Кроме них имеется 100 указов Президента Российской Федерации, 100 правительственных постановлений, а все остальные акты изданы различными ведомствами. Иными словами, в налоговом праве явно преобладают подзаконные акты.
Необходимость такого регулирования отчасти объяснялась низким качеством законов о налогах, их чрезмерной «лаконичностью». Например, Закон РФ от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость» содержал всего 10 статей. А девятью статьями Закона РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» регулировался порядок исчисления и уплаты четырех налогов: налога на пользователей автомобильных дорог, налога с владельцев транспортных средств, налога на приобретение автотранспортных средств, налога на реализацию горюче-смазочных материалов.
Недостатки законодательства восполнялись инструкциями.
Ст 25 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» предусматривала, что инструкции и методические указания по применению законодательства о налогах издаются Государственной налоговой службой Российской Федерации по согласованию с Минфином РФ.
Однако зачастую, и в большинстве случаев обоснованно, ведомственные акты вызывают к себе негативное отношение: на практике инструкциями нередко искажается содержание законов, бюрократизируется система отношений, ущемляются права и законные интересы налогоплательщиков. Органы исполнительной власти должны быть строго ограничены в своих юридических возможностях. Иначе и не может быть, так как закон предполагает использование принуждения для того, чтобы заставить налогоплательщика выполнить свою обязанность. Поскольку налог представляет собой нарушение свободы и права собственности налогоплательщика, то осуществление власти в сфере налогов должно быть ограничено. Важно помнить, что ведомственные инструкции не могут устанавливать или изменять налоговые обязательства налогоплательщиков, их назначение–регламентировать наиболее совершенные и в меру разумной необходимости единообразные способы практической деятельности органов управления, связанной с правильным и своевременным взиманием налогов.
Поэтому совершенствование налогового законодательства должно идти не по пути развития подзаконного нормотворчества, а по пути совершенствования самих законов, установления таких механизмов преодоления пробелов в законодательстве, которые позволяли бы, не прибегая к изданию инструкций, на основании самого закона определять правильный вариант поведения.
Конечно, совсем обойтись при налогообложении без подзаконных нормативных актов невозможно.
Это объясняется рядом причин. Во-первых, некоторые вопросы налогообложения требуют достаточно оперативного решения, что не обеспечивается законодательной процедурой. Например, введение сезонных таможенных пошлин актуально в течение короткого периода. Во-вторых, решение ряда проблем, имеющих технический характер, целесообразно поручить специализированным ведомствам, а не «загромождать» ими закон. Вряд ли является правильным утверждать на законодательном уровне формы налоговых деклараций, расчетов ит.п.
Налоговый кодекс Российской Федерации не включает подзаконные нормативные акты в состав законодательства оналогах и сборах, отводит им исключительно подчиненную роль (схема 111-6).
Схема
III
-6
Выделяют две категории подзаконных нормативных актов – источников налогового права: акты, принятые на основе законодательного делегирования, и акты, издаваемые в развитие законов и имеющие целью обеспечить их выполнение. Обе категории подзаконных актов издаются на основании и в соответствии с законодательством, не могут противоречить ему, изменять его или дополнять.
НК РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления и органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях
издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4).
Министерству финансов Российской Федерации Налоговым кодексом Российской Федерации делегировано полномочие, направленное на восполнение пробелов в законодательстве, которые могутбытьвыявлены в будущем, связанное с определением понятия «источник дохода». Согласно п. 2 ст. 42 части первой НК РФ, если положения Кодекса не позволяют однозначно отнести полученные налогоплательщиком доходы к доходам от источников в РФ либо к доходам от источников за пределами РФ, отнесение дохода к тому или иному источнику осуществляется Министерством финансов Российской Федерации.
Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это требование опре
В соответствии с п. 3 ст. 31 части первой НК РФ Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальные подразделения в пределах своих полномочий утверждают формы заявлений в налоговые органы о постановке на учет, расчетов по налогам и налоговых деклараций и устанавливают порядок их заполнения.
Порядок заполнения налоговых деклараций по федеральным, региональным и местным налогам определяется инструкциями, издаваемыми МНС России по согласованию с Минфином России. В ряде случаев полномочия по изданию таких инструкций могут передаваться нижестоящим органам МНС России. В этих инструкциях должна содержаться информация технического и методического характера, относящаяся именно к заполнению формы налоговой декларации.
Помимо указанных актов МНС России полномочно издавать приказы, инструкции, методические указания в целях единообразного применения налоговыми органами законодательства о налогах и сборах. Однако эти документы являются исключительно внутриведомственными актами, обязательными только для налоговых инспекций. Ссылками на эти приказы и инструкции нельзя обосновать выводы о правах, обязанностях и ответственности налогоплательщиков, поскольку эти акты не относятся к законодательству (п. 2 ст. 4 части первой НК РФ).
Налоговый кодекс Российской Федерации в целях предотвращения принятия подзаконных актов, противоречащих законодательству о налогах и сборах, устанавливает критерии несоответствия.
Согласно ст. 6 части первой НК РФ нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим Кодексу, если он издан органом, не имеющим в соответствии с Кодексом права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка издания таких актов.
Например, если бы МНС России издало инструкцию о порядке заполнения налоговой декларации, не согласованную с Минфином России, то это было бы нарушением установленного п. 7 ст. 80 части первой НК РФ порядка издания таких инструкций. В отношении такой инструкции налогоплательщик может воспользоваться правом не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам (подп. 11 п. 1 ст. 21 части первой НК РФ).
Не может соответствовать НК РФ и нормативный акт, отменяющий или ограничивающий права налогоплательщиков, плательщиков сборов, иных обязанных лиц, либо полномочия налоговых органов, установленные Кодексом.
Например, акт губернатора области о запрете налоговым органам проверять определенное предприятие ограничивает полномочия налоговых органов, определенные ст. 31 части первой НК РФ, и, следовательно, является незаконным.
Статьей 6 части первой НК РФ определено также, что подзаконный нормативный акт не может изменять определенное Кодексом содержание обязанностей участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, содержание понятий и терминов, определенных в Кодексе, и др.
2.2. Решения органов конституционной юстиции
В последнее время в Российской Федерации большое значение в регулировании налогообложения приобрели решения органов конституционной юстиции, прежде всего – Конституционного Суда РФ.
Рассматривая жалобы и заявления граждан, предприятий, государственных органов, КС РФ толкует конституционные нормы, дает конституционное толкование нормативных актов (придает нормативным актам конституционный смысл), интерпретирует общие принципы права. В результате этого модернизируются представления о юридическом содержании конституционной формы. КС РФ не изменяет словесной формы статей Конституции РФ, а толкует их, уточняет их смысл.
Можно сказать, что КС РФ занимается правотворчеством особого рода. Сформулированные им правовые нормы имеют особую форму, которая называется «правовая позиция КС РФ».
Правовая позиция КС РФ – это прецедент толкования конституционной нормы, выраженный в мотивированной части Постановления КС РФ.
Правовая позиция всегда связана с резолютивной частью постановления КС РФ, однако важно запомнить, что понятия «правовая позиция» и «решение по делу» не совпадают. Правовая позиция – это не вывод о несоответствии того или иного закона Конституции РФ, а основание для такого вывода.
Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения КС РФ, включая выраженные в них правовые позиции, обязательны на всей территории РФ.
Эти решения ограничивают усмотрение законодательного органа, поскольку юридическая сила постановления КС РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 79 Закона о Конституционном Суде). Ряд выраженных КС РФ правовых позиций трансформируется законодателем в нормы законов.
Изменение правовой позиции КС РФ возможно, однако это допустимо в исключительных случаях и с соблюдением особой, усложненной процедуры.
Правовые позиции КС РФ в отношении проблем налогообложения выражены в особой форме. КС РФ в ходе рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов о налогах и сборах толкует конституционные нормы и формулирует основные принципы налогообложения и сборов. В случае, если нормативные акты о налогах и сборах противоречат этим принципам, КС РФ объявляет эти акты не соответствующими Конституции РФ.
Поэтому изучение правовых позиций КС РФ по вопросам налогообложения и сборов в основном состоит в изучении сформулированных в постановлениях КС РФ основных принципов налогообложения и сборов, определении их содержания, сфер и способов применения.
В ряде постановлений КС РФ выделил важнейшие критерии, которым должна отвечать практика налогообложения в правовом демократическом государстве. Кроме того, КС РФ дал примеры применения этих критериев в конкретных обстоятельствах и тем самым выразил свою позицию относительно их правового значения.
Сформулированные КС РФ правовые позиции касаются различных сторон налогообложения.
Во-первых, КС РФ рассматривает проблемы соответствия налогообложения основам конституционного строя РФ. В ряде постановлений КС РФ выражены правовые позиции по проблемам полномочий органов государственной власти в определении условий налогообложения, о порядке принятия и вступления в действие нормативных актов о налогах и сборах, о составе налогового законодательства. Именно КС РФ впервые дал нормативное определение налогового платежа.
Во-вторых, важное значение имеют постановления КС РФ по вопросам налогового федерализма, в которых подняты проблемы системы налогов в РФ, полномочий Федерации и субъектов Федерации по определению условий взимания региональных налогов. Особое значение для сохранения экономического единства РФ имеют постановления КС РФ по вопросам единства налоговой политики, распределения сумм налоговых доходов между Федерацией и субъектами Федерации.
В-третьих, большое внимание КС РФ уделяет проблемам содержания законов о налогах, защиты прав налогоплательщиков. Для совершенствования налогового законодательства и правоприменительной практики особый смысл имеют выводы КС РФ о принципе равного налогового бремени, о равноправии в налоговой сфере и др.
Правовые позиции КС РФ во многом учтены при составлении проекта НК РФ. Положения НК РФ о составе налогового законодательства, о системе налогов и сборов в РФ, об основных началах законодательства о налогах и сборах, об основаниях привлечения к ответственности за налоговые правонарушения и другие базируются на выраженных в постановлениях КС РФ правовых позициях.
Поэтому уяснение смысла тех или иных положений НК РФ, правильное их применение невозможно без изучения правовых позиций КС РФ по вопросам налогообложения и сборов.
2.3. Акты судебных органов
Вопрос о судебной практике как источнике права является дискуссионным. Однако нельзя не признать, что решения высших судебных органов – Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации имеют самое непосредственное влияние на практику применения нормативных актов о налогах и сборах.
Конституция РФ установила, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Конституция РФ не исключает возможности проверки судами общей юрисдикции и арбитражными судами соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему бóльшую силу акту. Причем такой контроль может проводиться как при рассмотрении конкретного дела, так и вне связи с его рассмотрением.
Осуществляя эти полномочия, Верховный Суд Российской Федерации рассматривает жалобы граждан и государственных органов о признании недействительными и не подлежащими применению нормативных актов, принятых с нарушением законов, или других актов большей юридической силы. Предметом проверки становятся постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств.
К примеру, Решением ВС РФ от 2 сентября 1998 г. № ГКПИ 98-412 признаны недействительными и не подлежащими применению п. 6 и 7 Постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 800 «О мерах по обеспечению своевременной выплаты государственных пенсий». Этим Постановлением были изменены ставки платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации, порядок исчисления базы для расчета этих платежей.
Имеются многочисленные примеры признания Верховным Судом Российской Федерации недействительными положений, инструкций, нормативных писем Госналогслужбы России, Минфина России.
Решение Верховного Суда Российской Федерации об отмене того или иного нормативного акта порождает новые права и обязанности участников налоговых отношений, и только в этом смысле такое решение является нормотворческим. Однако суд не создает новой нормы права, не определяет правила, подлежащие исполнению. Вместо отмененного акта начинают действовать иные нормы, а в случае, если образуется пробел в регулировании, отношения строятся исходя непосредственно из норм Конституции РФ. Поэтому о нормотворческой деятельности Верховного Суда Российской Федерации можно говорить с долей условности.
В силу ст. 138 части первой НК РФ арбитражным судам подведомственны дела по спорам об обжаловании организациями и индивидуальными предпринимателями нормативных правовых актов налоговых органов, например инструкций.
Другое проявление деятельности высших судебных органов в сфере налогового права – это издание обзоров судебной и судебно-арбитражной практики. Право Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации давать разъяснения по вопросам судебной практики закреплено в Конституции РФ (ст. 126,127).
В качестве примера можно привести информационные письма Президиума ВАС РФ от 10 декабря 1996 г. № 9 «Обзор судебной практики применения законодательства о налоге на добавленную стоимость», от 14 ноября 1997г. №22 «Обзор судебной практики применения законодательства о налоге на прибыль». Помимо этих весьма объемных документов Президиумом ВАС РФ издан ряд информационных писем по отдельным вопросам практики применения налогового законотворчества.
Необходимо учитывать, что информационные письма не являются источниками права, на них нельзя ссылаться в качестве обоснования прав, обязанностей и ответственности спорящих сторон. Однако содержащаяся в них информация, безусловно, является авторитетной, выражающей правоприменительную политику высшей судебной инстанции.
При разработке проектов таких писем рассматриваются различные, порой противоположные решения судов по одним и тем же проблемам, выбирается правильный с точки зрения ВАС РФ подход. Хотя судьи независимы и подчиняются только закону и могут придерживаться собственного понимания и толкования нормативных актов, но авторитет ВАС РФ, угроза отмены принятого решения вышестоящей судебной инстанцией в большинстве случаев определяют принимаемые судебные решения. Поэтому к изучению документов Президиума ВАС РФ надо подходить так же тщательно, как к изучению законов, постановлений, инструкций. В Российской Федерации значение судебной практики в регулировании налоговых отношений зависит от качества налогового законодательства и от степени самостоятельности, независимости судей.
Если судья реально независим и подчиняется только закону, он более свободен в оценках законодательства, не связан инструкциями, приказами административных органов, толкующих и разъясняющих закон. Судебное усмотрение в данной ситуации направлено на выявление смысла нормы закона в ее взаимосвязи с иными нормами, принципами права, международными договорами. Такой судья "принимает к сведению» информацию высших судебных органов, а не слепо следует ей.
Если же независимость только формально провозглашена, то судья находится в положении чиновника, зависящего от начальства. В такой ситуации меньше стремление к самостоятельным оценкам, зато значение актов высших судебных органов чрезвычайно велико.
В обоих случаях судебное толкование законодательства имеет существенное значение, изменяется лишь его характер и назначение.
Таким образом, изучение судебной практики применения налогового законодательства – обязательное условие изучения налогового права .
Схема III-8
2.4. Международные договоры в системе источников налогового права
Кроме внутреннего законодательства огромное практическое значение в налоговой системе имеют международные договоры по налоговым вопросам. Конституция РФ устанавливает приоритет международных соглашений перед внутренним законодательством: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15).
Исходя из этого общего правила Налоговый кодекс РФ установил, что, «если международным договором Российской Федерации, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации» (ст. 7 части первой НК-РФ).
Требование законодательной формы установления, изменения и прекращения налоговых обязательств распространяется и на международные соглашения. С учетом ст. 57 Конституции РФ международные договоры по вопросам налогообложения могут применяться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ. Применение соглашения, заключенного Правительством РФ без надлежащей ратификации, означало бы вторжение в компетенцию законодателя, так как помимо его воли изменялся бы порядок исполнения принятых законов о налогах.
Можно выделить три группы международных соглашений по налоговым вопросам.
1. Акты, устанавливающие общие принципы налогообложения, такие, как Европейская социальная хартия (принята 18 октября 1961г., вступила в действие в 1965 г.), Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.), и др. Непосредственному применению эти акты не подлежат, содержащиеся в них принципы реализуются во внутреннем законодательстве.
2. Собственно налоговые соглашения. Эти двух- или многосторонние соглашения заключаются в целях избежания двойного налогообложения, недискриминации налогоплательщиков, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории зарубежных стран, предотвращения уклонений от налогообложения.
В этой группе соглашений можно выделить три подгруппы.
1. Общие налоговые соглашения (конвенции).
Они охватывают все вопросы, относящиеся к взаимоотношению государств по линии прямых налогов (налогов на доходы и на имущество) или косвенных налогов (например, таможенных тарифов).
Россия имеет более 50 соглашений, касающихся прямых налогов, и интенсивно проводит переговоры о заключении соглашений об избежании двойного налогообложения с рядом стран.
2. Ограниченные налоговые соглашения.
Они посвящены либо отдельным налогам (например, соглашения о налогах на наследства, о налогах по социальному страхованию), либо налогообложению отдельных видов деятельности (например, соглашения об устранении двойного налогообложения морских и воздушных перевозок и т.п.).
Около 20 соглашений, касающихся транспортных перевозок, были заключены СССР с иностранными государствами. Россия является преемницей этих договоренностей.
3. Соглашения об оказании административной помощи по налоговым делам.
Эти соглашения заключаются между налоговыми органами различных стран в целях обмена информацией, усиления налогового контроля и т.п.
В условиях открытых границ внутри СНГ необходимость таких соглашений особенно остра. В 1994 г. Россией заключены первые такие соглашения с Узбекистаном, Арменией, Грузией. В дальнейшем соглашения были заключены и с другими странами.
3. Третью группу составляют различные международные соглашения, которые наряду с другими вопросами рассматривают вопросы налогового права. Так, соглашения об основах взаимоотношений между двумя государствами рассматривают, как правило, вопрос о налоговом равноправии; соглашения об установлении дипломатических и консульских отношений предусматривают взаимные налоговые льготы для дипломатических и консульских сотрудников. Большое значение имеют торговые договоры и соглашения, на основе которых устанавливается режим наибольшего благоприятствования в отношении таможенных пошлин.
Особую подгруппу составляют договоры международных организаций и стран их базирования, которые также рассматривают вопросы освобождения этих организаций и их сотрудников от налогообложения в странах базирования.
Глава 6. Основные направления совершенствования
системы налогового законодательства и его кодификация
Действующая налоговая система Российской Федерации требует серьезного осмысления и проработки правовых основ ее организации и функционирования. Идет интенсивный поиск путей кодификации налогового законодательства и выработки концепции Налогового кодекса РФ. Реализация этих задач сопровождается разными подходами к содержанию проектов и концепций совершенствования налогового законодательства.
При исследовании условий налогового регулирования на уровне непосредственных участников налоговых отношений все более просматривается не столько административно-правовой и финансово-правовой, сколько комплексный характер правового регулирования в области налогообложения, пронизывающий практически большинство отраслей права. Это связано с особенностями современных рыночных отношений, углублением международных хозяйственных контактов, усилением влияния финансовых мер в управлении хозяйством, транснационализацией капитала, расширением прав субъектов Федерации и экономических субъектов, повышением уровня защиты личных имущественных и неимущественных прав человека и гражданина в современном мире.
Налицо усложнение налогово-финансовых взаимоотношений государства и налогоплательщиков, что позволяет говорить о влиянии на налоговые отношения норм различной отраслевой принадлежности.
Принятая в праве регламентация налоговых отношений как исключительно властных, административно-финансовых проистекает из традиционного разграничения правовых методов и остается доминирующей. Однако административный подход не исчерпывает всех юридических аспектов налогообложения. Нормы таких отраслей права, как гражданское, таможенное, валютное, банковское, предпринимательское, применяются если не прямо, то через регулирование имущественных и расчетных отношений. Поэтому в проектах кодифицированных налоговых актов (и в первую очередь Налогового кодекса) предпринимается попытка заимствовать положения институтов других отраслей права, что не всегда оправданно. По этой же причине, а также из-за неясности статуса регионального налогового законодательства, в законах субъектов Федерации допускаются просчеты и отклонения от федерального налогового режима.
При построении системы актов налогового законодательства необходимо сосредоточить усилия на разработке следующих подходов: развитие конституционных основ налогового законодательства; принятие взаимосвязанных между собой и с другими отраслями права Закона об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации и Налогового кодекса; совершенствование структуры, понятийного аппарата, финансово-правовых методов регулирования, содержащихся в законах о налоге на прибыль предприятий и организаций, о налоге на добавленную стоимость, о подоходном налоге с физических лиц, о плате за землю и других специальных налоговых законах.
Реализация данных подходов с целью совершенствования федерального законодательства должна строиться с учетом следующих положений.
Во-первых, разрабатываемые правовые нормы, регулирующие налоговые отношения, не должны противоречить действующим нормам других отраслей законодательства (бюджетного, валютного, инвестиционного, банковского, страхового и др.) как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Во-вторых, принятие новых налоговых актов, изменение и дополнение действующих должно носить характер не постоянных радикальных реформ, а поэтапного развития с учетом экономических потребностей, обеспечения бюджетных и социальных интересов.
В-третьих, эффективность налогового законодательства определяется не только усилением фискальных и карательных мер, но и разработкой норм, стимулирующих инвестиционную, социальную деятельность, сбалансированность налогово-бюджетных систем разного уровня.
Для упорядочения процесса принятия органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления налоговых актов, увеличивающих налоговое бремя, необходимо на федеральном уровне осуществить ряд основных мероприятий в области налогового регулирования:
ограничить число и виды налогов и общий размер налоговых изъятий;
обеспечить меры государственного контроля за налоговой деятельностью субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
нормами федерального законодательства обеспечить защиту инвестиционных и социальных интересов, ограничение введения дополнительных налогов и повышения ставок налогов и платежей, установленных на федеральном уровне, органами субъектов Федерации и местного самоуправления;
принимать налоговые и бюджетные законы субъектов Федерации с учетом норм и условий сбалансированности федеральной налогово-бюджетной системы;
разрабатывать налоговые акты органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, определенной федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
Вышесказанное позволяет сформулировать главное требование, предъявляемое к Налоговому кодексу Российской Федерации: это должен быть нормативно-правовой акт сводного характера, включающий унифицированные нормы, действующие в тех сферах налоговых отношений, которые требуют единообразного урегулирования. В связи с этим можно сформулировать задачи кодекса:
установление правовых основ взаимодействия всех элементов единой налоговой системы;
реализация правовых принципов налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов через закрепленные за ними гарантированные налоговые источники;
формирование правовой базы налогового регулирования, стимулирующей развитие общества и предпринимательства.
Такой документ имеет огромное общественно-политическое и социально-экономическое значение. Однако его концепция еще не сформировалась. Правовые основы налогового федерализма, структуру, принципы налогового законодательства, систему налогообложения и гарантии осуществления налогово-бюджетного регулирования в интересах социально-экономического развития государства должен закрепить закон об общих принципах налогообложения и сборов.
Многие вопросы формирования концепции и системы согласованных норм и актов налогового законодательства до сих пор остаются нерешенными и содержат всего лишь отдаленные подходы к решению проблем налоговой кодификации.
Налоговый кодекс РФ как кодифицированный акт налогового законодательства призван установить нормативные предписания для достижения целей налогового регулирования и контроля в Российской Федерации, урегулировать важнейшие виды налоговых отношений, основанных на властном подчинении, согласовать нормы, касающиеся налоговых имущественных отношений, с нормами других отраслей материального и процессуального законодательства. В нем должны найти отражение унифицированные институты и нормы общего и специального налогового регулирования.
Решению этих задач в какой-то степени может способствовать дополнение или укрупнение упомянутого перечня институтов налогового законодательства путем объединения групп налоговых норм в более объемные разделы Налогового кодекса РФ, такие как: порядок реализации общих принципов налогообложения в Российской Федерации, установление, отмена или изменение налогов; права и обязанности налоговых органов Российской Федерации; налоговое управление, планирование и налоговый контроль; налогообложение малого бизнеса, иностранных инвестиций и других специальных режимов предпринимательства; налоговые льготы; финансовые и другие органы, участвующие в налоговом контроле; процедура осуществления налоговых проверок; налоговый процесс; порядок обращения взыскания на имущество налогоплательщика; права и обязанности налогоплательщиков; объекты налогообложения; принципы учета доходов и расходов при налогообложении; доходы от источников в Российской Федерации; доходы от источников за пределами Российской Федерации, валютное регулирование и валютный контроль; налоговые обязательства, их исполнение, сроки, обеспечение исполнения налогового обязательства, инвестиционный налоговый кредит; ответственность за нарушение налогового законодательства; виды налоговых нарушений; обжалование и рассмотрение решений налоговых органов и др.
Важнейшими концептуальными положениями, включенными в проект Налогового кодекса РФ являются:
1) перечень федеральных, региональных и местных налогов;
2) принципы установления, изменения, отмены региональных и местных налогов, процедура принятия решений по этим вопросам;
3) включение в перечень новых видов налогов (на доходы от капитала, на недвижимость, социальный налог), конкретизация группы налогов на природные ресурсы и обеспечение экологической безопасности;
4) определение правомочий органов исполнительной власти общей компетенции и специальной налоговой компетенции в издании актов налогового законодательства;
5) определение базовых понятий налогового законодательства, таких как налог, сбор, налогоплательщик, налоговый агент, объект налогообложения;
6) использование понятий и институтов других отраслей законодательства и определение условий соотношения с ними;
7) внутренняя согласованность и структурирование системы институтов Кодекса;
8) определение особого характера институтов: исполнение налогового обязательства, отсрочка, рассрочка, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит;
9) разработка специального режима обеспечения исполнения налогового обязательства;
10) применение особого механизма принуждения относительно должников, неплательщиков налога (приостановление операций по счетам в банке, арест имущества);
11) реализация условий функционирования консолидированной группы налогоплательщиков;
12) введение налогового учета и контроля, свобода выбора;
13) регламентация оснований, сроков, процедур и результатов налоговой проверки;
14) соотношение прав, обязанностей и ответственности налогоплательщиков и налоговых органов;
15) права налогоплательщиков на получение информации и консультации в налоговом органе;
16) разграничение полномочий налоговой службы и налоговой полиции;
17) порядок определения умысла и неосторожности в нарушении налогового законодательства;
18) условия привлечения налогоплательщиков к ответственности за нарушения налогового законодательства;
19) составы налоговых административных правонарушений;
20) составы налоговых уголовных правонарушений;
21) составы налоговых финансовых правонарушений;
22) обжалование решений, действий и бездействия налоговых органов и их должностных лиц;
23) принципы определения рыночных цен и стоимости продукции, работ, услуг для целей законного налогообложения.
[1]
* Топорнин Б.Н.
Налоговое право в правовой системе России//В кн.: Налоговый кодекс. Сегодня и завтра. Сб. статей. – М.: ФБК-ПРЕСС, 1997. – С. 6.