Введение
Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 г. бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты (по принципу «собранной матрешки», когда каждый нижестоящий бюджет включался в качестве составной части в вышестоящий бюджет), утверждался высшим законодательным органом власти страны — Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной, принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области). В становлении и развитии бюджетного учета в советский период можно выделить такие этапы:
1917-1938
гг
. – бюджетный учет ведется в соответствии с тремя планами счетов: - для учета операций выполнения сметы расходов бюджета; - для учета операций с внебюджетными средствами; - для учета операций в неуставных подсобных хозяйствах. Учет регламентировался «Инструкцией по счетоводству и отчетности для сравнительных административных учреждений» (1923), «Инструкцией по ведению учета по простой схеме» (1927), «Инструкцией о бухгалтерском учете по простой системе в учреждениях, которые находятся на Государственном бюджете СССР» (1932). 1939-1955гг.
В это время внедряется двойная система учета. В1938 году утверждают «Инструкцию по бухгалтерскому учету по двойной системе учета в учреждениях, находящихся на государственном и местных бюджетах» и «Инструкцию о бухгалтерском учете (по простой схеме) в учреждениях, состоящих на государственном и местных бюджетах». Первая инструкция предполагала введение раздельного учета: по исполнению сметы расходов учреждений по бюджету и внебюджетным средствам; операций по капитальным вложениям и подсобным хозяйствам, находящимся на хозрасчете. Согласно указанным инструкциям бухгалтерский учет велся по двойной или простой системе в зависимости от объема работы бюджетного учреждения и размера получаемого финансирования. В этом же году был утвержден единый счетный план №1, содержащий перечень счетов, необходимых для отражения всех операций по исполнению смет. Уставные подсобные хозяйства бюджетных учреждений должны были руководствоваться счетными планами, установленными для учета основной деятельности предприятий соответствующих отраслей народного хозяйства. В связи с этим бюджетные учреждения стали составлять два баланса. 1955-1987гг.
В 1955г. утверждается «Положение о бухгалтерской отчетности и балансах в учреждениях и организациях, которые находятся на Государственном бюджете СССР». Оно определило права и обязанности главных распорядителей кредитов, правила составления балансов, оценку их статей и другие вопросы. В том же году были изданы новые инструкции по ведению учета по двойной и простой системам. Для учреждений, ведущих учет по двойной системе, был утвержден единый план счетов, они стали составлять один баланс по исполнению сметы расходов. В 1958 г. Министерство финансов утверждает «Методические указания из бухгалтерского учета централизованных бухгалтерских бюджетных учреждений». Позже были разработаны учетные регистры для машинной обработки учетной информации. 1988-1999г.
Развитие бюджетного учета в это время характеризуется: - централизацией и децентрализацией учета; - широким использованием современных вычислительных машин (ЭВМ) для обработки учетной и экономической информации; - переводом бюджетных учреждений на двойную систему учета; - принципиальной переработкой нормативных актов в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете, и Положения о бухгалтерских отчетах и балансах; - учетом показателей коммерческой деятельности учреждений и внебюджетных источников их финансирования; - интеграцией учета, финансовой и планово-экономической работы в централизованных бухгалтериях.
1 Сущность бюджетной системы РФ
В Бюджетном кодексе (Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ) дано следующее определение бюджета
: форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов государства и местного самоуправления.
Вообще бюджет - это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет
- это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета. В юридическом смысле бюджет
- это финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов различного уровня, утверждаемый соответствующими представительными государственными и муниципальными органами для обеспечения функций государственных и муниципальных образований. Почему бюджет все-таки, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план поступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой и не образуется. Поэтому бюджет скорее представляет собой схему поступления и расходования средств, т.е. финансовый план государства. Бюджет является основным, универсальным финансовым планом государства, поскольку кроме него действуют и другие финансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муниципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществляет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов. Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствующим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета и, кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану. Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Соответственно и бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Однако в условиях финансового кризиса и инфляции в принятии бюджетов практикуется принятие бюджета на более короткий срок (квартал).
Бюджетное устройство
- это структура и принципы построения бюджетной системы. Бюджетная система РФ
- совокупность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права. Она состоит из бюджетов трех уровней: - I уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; - II уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; - III уровень - местные бюджеты.
Рис.1 Бюджетная система РФ
Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим Законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 г. Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены: - республиканскими бюджетами республик в составе РФ; - областным бюджетом автономной области; - окружными бюджетами автономных округов; - краевыми бюджетами краев; - областными бюджетами областей; - городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербурга; - местными бюджетами.
2
Принципы построения бюджетной системы
Характеристика бюджетной системы предполагает не только определение состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействия друг с другом. Статья 28 Бюджетного кодекса РФ
определяет следующие принципы бюджетной системы РФ: 1) единства; 2) самостоятельности бюджетов; 3) разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; 4) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; 5) полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 6) сбалансированности бюджета; 7) эффективности и экономности использования бюджетных средств; 8) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; 9) гласности прозрачности (открытости); 10) достоверности бюджетов; 11) адресности и целевого характера бюджетных средств; 12) подведомственности расходов бюджетов;
13)единства кассы. Представляется правомерной точка зрения экономистов, которые полагают, что только три первых принципа являются принципами построения собственно системы, определяющими формы взаимосвязей между звеньями и видами бюджетов, а остальные — характеризуют основы функционирования каждого из бюджетов, порядок их составления и исполнения. 1.
Принцип единства бюджетной системы,
означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Данный принцип радикально отличается от принципа единства бюджетной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, означавшего консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете.
2.
Самостоятельность бюджетов всех уровней
. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);
- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
- недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
- недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
3. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.
Реализация принципа самостоятельности тесно связана с применением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ. Он означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Закрепление полномочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и многих других законодательных актов. Разграничение доходов между бюджетами основывается на делении налогов по уровням управления, квотировании налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с методами распределения доходов и перераспределения бюджетных средств. Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий. Бюджетное регулирование
- это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
4. Принцип
равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом.
Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие настоящему Кодексу, являются недействительными.
5.
Принцип
полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов
означает необходимость их отражения в бюджетах в полном объеме и в обязательном порядке. Внебюджетные средства - это финансовые ресурсы государства, имеющие целевое назначение и не включаемые в бюджет. Внебюджетные средства находятся в распоряжении органов государственной власти соответствующего уровня и концентрируются в специальных фондах, предназначенных для финансирования определенных мероприятий. Таким образом, внебюджетные фонды - это способ организации государственных финансовых ресурсов. Необходимость создания внебюджетных фондов состоит в следующем: в рамках бюджета практически отсутствует закрепленность доходов за конкретными видами расходов, существует возможность перелива средств по статьям расходов, сокращения финансирования по важным статьям расходов, в частности, социальным. Выходом из такой ситуации является формирование финансовых ресурсов за пределами бюджета и использование их для финансирования отдельных общественных потребностей на основе оперативной самостоятельности. Источниками внебюджетных фондов могут быть специальные налоги и сборы, субсидии из бюджета, займы. Конкретный перечень источников определяется задачами, для реализации которых создаются фонды. По принадлежности фонды могут быть федеральными, региональными, муниципальными (в соответствии с уровнями государственного управления). В зависимости от целей использования они делятся на экономические и социальные. В российской практике с началом реформ в бюджетной системе право создавать внебюджетные фонды было предоставлено органам государственной власти всех уровней управления. Только на федеральном уровне было сформировано более 20 целевых внебюджетных фондов, в которых сосредотачивалось до 20% ВВП, при этом на долю централизованных фондов приходилось 60% всех внебюджетных ресурсов. Каждый внебюджетный фонд имел самостоятельную структуру управления, что ограничивало возможность контроля со стороны правительства за движением денежных средств. С 1994 года централизованные (федеральные) внебюджетные фонды, доходы которых формировались за счет обязательных платежей предприятий, были консолидированы в федеральном бюджете. Таким образом, на федеральном уровне, как самостоятельные, существуют четыре социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования. Данные фонды имеют территориальные отделения. Региональные и местные органы государственной власти обладают полной самостоятельностью в решении вопросов формирования внебюджетных фондов за счет местных источников. В частности, это могут быть: - фонды развития территорий; - фонды природоохранных мероприятий; - фонды социальной поддержки населения; - валютные фонды. Общими направлениями использования средств внебюджетных фондов являются: - расходы, обусловленные назначением фондов; - расходы на учредительскую деятельность; - инвестиции. По основным направлениям своей деятельности фонды освобождаются от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин. Бюджетный кодекс РФ четко регулирует структуру бюджетного законодательства, определяя приоритет его норм над нормами федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных законодательных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также Указов Президента РФ, нормативных актов исполнительных органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом при возникновении противоречий между указанными правовыми актами и Бюджетным кодексом РФ применяются положения БКРФ. Принцип полноты бюджетной системы имеет два аспекта: в бюджетную систему, с одной стороны, должны включаться бюджеты всех государственных и муниципальных образований, существующих в Российской Федерации, а с другой, принцип полноты бюджетной системы означает требование включения в соответствующие бюджеты практически всех видов источников государственных доходов, а также отражения всех направлений расходов. Существование внебюджетных специальных фондов, специальных счетов казначейства должно быть сведено к минимуму.
6.
Принцип сбалансированности бюджета
означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
7.
Принцип
результативности и эффективности использования бюджетных средств
означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Денежные средства, поступающие в государственный бюджет, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Поэтому некоторые программы (чаще входящие в бюджет развития) не получают достаточного финансового обеспечения. Для финансирования отдельных расходов создаются целевые государственные фонды. Главной отличительной чертой этих фондов является то, что денежные средства, поступающие на отдельные индивидуальные счета фондов, не могут идти ни на какие другие цели, кроме определенных в положении о конкретном фонде. Эти средства изъятию не подлежат. Существование целевых фондов позволяет более успешно осуществлять фискальную функцию государства. Дело в том, что лицо с гораздо меньшим нежеланием отдает свои деньги, если знает, что они будут использованы на вполне конкретные, определенные, социально полезные цели. Источники средств целевых фондов определяются в том же положении о конкретном фонде. Основная масса денежных средств фонда образуется с помощью обязательных платежей физических и юридических лиц, хотя не исключены и добровольные пожертвования.
8. Принцип
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов
означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено зако
- субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
- добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;
- отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
9. Принцип
прозрачности (открытости) означает
: - обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
- обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);
- стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
10.
Принцип достоверности бюджета
означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета, их адекватность существующему экономическому положению. Принцип достоверности бюджетной системы относится, прежде всего, к доходной части бюджетов, которая должна обеспечиваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает налоговое законодательство РФ: бюджет должен основываться на конкретных источниках доходов, закрепленных в специальном законодательстве. Кроме того, реальное осуществление доходной части бюджета зависит от добросовестности прогноза социально-экономического развития страны. Немаловажное значение в этом отношении имеет и сбалансированность бюджета. Превышение расходной части над доходной должно компенсироваться дополнительными поступлениями средств (например, от выпуска в обращение государственных ценных бумаг). В противном случае должен действовать механизм чрезвычайного расходования средств. Возможно и другое понимание принципа достоверности бюджетной системы: элементы бюджетной системы и система связей между ними законодательно закреплены и существуют в реальной действительности. В этом смысле принцип реальности проводится не всегда последовательно. Нарушение этого принципа ведет к серьезным финансовым последствиям. Примером может служить бюджетный кризис 2009г. и секвестр бюджета (пропорциональное снижение государственных расходов по всем статьям бюджета, кроме защищенных).
11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
означает, что бюджетные средства выделяются в адрес конкретных получателей с обозначением цели их использования. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет передачи расходных полномочий на региональный и местный уровень без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к несбалансированности большинства местных бюджетов, росту их дефицитов, и муниципального долга. Сохраняется очень высокой доля межбюджетного перераспределения средств через различные формы (дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, субвенции, взаимные расчеты). При этом механизм финансовой поддержки регионов и муниципальных образований имеет ряд существенных недостатков: он слабо увязан с конечными целями и задачами развития субъектов РФ и муниципальных образований, недостаточно стимулирует региональные органы власти и органы местного самоуправления укреплять собственную налоговую базу, не в полной мере учитывает реальные потребности регионов в средствах, не предполагает необходимой прозрачности методик расчета финансовой помощи. В целях преодоления указанных недостатков и совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней принята и реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2015 г. Основными задачами Программы являются: - упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; - четкое разграничение расходных полномочий между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления; - разграничение на постоянной основе налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; - формирование объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований; - повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровне. Решение этих задач предъявляет высокие требования к качеству бюджетного законодательства, определяющего основы взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Четкое разграничение прав, полномочий и выполняемых органами власти и органами местного самоуправления функций, определение ответственности за выполнение своих обязательств в бюджетном процессе, создание механизма реальной судебной защиты бюджетных прав региональных органов власти и органов местного самоуправления, законодательное закрепление механизмов предоставления финансовой помощи являются необходимыми условиями эффективного функционирования бюджетной системы РФ на принципах бюджетного федерализма.
12. Принцип подведомственности расходов бюджетов
означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 БК РФ.
Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.
Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.
13.Принцип единства кассы
означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
3
Развитие бюджетного учета в РФ
Министерством финансов РФ издан приказ от 30.12.2008г. №148н об утверждении Инструкции по бюджетному учету. Данный приказ зарегистрирован в Минюсте России 12.02.2009 г. (регистрационный номер№13309) и вступил в действие 17 марта 2009г.
Действие Инструкции №148н распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2009г. С введением в действие Инструкции №148н утрачивает силу ранее действовавшая Инструкция по бюджетному учету, утвержденная приказом Министерства финансов РФ от 10.02.2006 № 25н (Инструкции №25н). Это означает, что учетная политика бюджетных учреждений для целей бухгалтерского учета должна быть соответствующим образом скорректирована, а все хозяйственные операции, начиная с 1 января 2009г., следует отражать в бюджетном учете с учетом требований новой инструкции. При этом необходимо отметить, что Министерством финансов РФ пока не изданы рекомендации о порядке перехода на новую инструкцию.
Инструкция № 148н не содержит кардинальных изменений порядка организации и ведения учета по сравнению с требованиями, содержащимися в Инструкции №25н.
Прежде всего в тексте Инструкции №148 н нашли отражение многочисленные изменения, внесенные Федеральным законом от 26.04.2007 №63-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ, касающийся организации бюджетного учета в условиях среднесрочного планирования бюджета. Введены новые счета для ведения балансового и забалансового учета, в отдельных случаях изменена нумерация и наименования ранее действовавших счетов синтетического и аналитического учета. Изменения коснулись также порядка ведения учета нефинансовых активов, начисления амортизации, переоценки активов, учета санкционирования расходов и других вопросов организации и ведения бюджетного учета.
В п.1 Инструкции 148н уточнен состав участников бюджетного процесса. В разд.1 Инструкции №148н и других ее разделах, включая приложения, вновь используются понятия «финансовые органы» и «органы казначейства» вместо громоздких словосочетаний «органы, организующие исполнение бюджетов» и «органы, осуществляющие кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
В Инструкции № 25н все субъекты учета были названы учреждениями, в п. 3 Инструкции № 148н содержится 3 категории субъектов учета:
- учреждения;
- финансовые органы;
- органы казначейства;
Эти изменения продиктованы изменениями, внесенными в бюджетное законодательство.
Представляется весьма важным, что в п.9 Инструкции №148н содержится уточнение, касающееся внесения дополнительных разрядов в код счетов.
Пункт 9 Инструкции №25н органам государственной власти, органам управления государственных внебюджетных фондов, органам управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органам местного самоуправления было предоставлено право вводить в код аналитического у
чета Плана счетов бюджетного учета разряд для получения дополнительной информации, необходимой внутренним пользователям. Теперь такое право предоставлено только финансовым органам, органам казначейства и учреждениям.
Кроме того, при отсутствии в корреспонденции счетов бюджетного учета операций, отражающих отраслевую деятельность учреждений, главные распорядители средств бюджета имеют право определять необходимую для отражения в их учете корреспонденцию счетов в части, не противоречащей Инструкции №148н. В качестве Приложения №1 к рассматриваемой Инструкции приведен перечень типовых корреспонденций счетов. Это означает, что данный перечень не является исчерпывающим, предусматривается возможность применять также иные, не содержащиеся в данном приложении, бухгалтерские записи по исполнению бюджета в рамках требований, предусмотренных Инструкцией. Такое право предоставлено Федеральному казначейству, финансовым органам, главным распорядителям средств бюджетов.
В план счетов бюджетного учета внесены изменения, как в части нумерации, так и в части названий счетов. Введены также новые балансовые и забалансовые счета. Рассмотрим эти изменения более подробно.
Балансовые счета.
Счет 0 104 07 000 «Амортизация библиотечного фонда». В соответствии с ранее действовавшими правилами амортизация данного актива в бюджетном учете не начислялась. В связи с этим последовательно изменилась нумерация других счетов, на которых отражались суммы начисленной амортизации. Так к счету «Амортизация прочих основных средств» присвоен номер 0 104 08 000 (был 0 104 07 000), счету «Амортизация нематериальных активов» - 0 104 09 000 (был 0 104 08 000).
Для учета имущества в составе казны в план счетов введены новые аналитические счета: 0 108 01 000 «Недвижимое имущество в составе имущества казны»; 0 108 02 000 «Движимое имущество в составе казны»; 0108 03 000 «Нематериальные активы в составе имущества казны»; 0 108 04 000 «Непроизводственные активы в составе имущества казны»; 0 108 05 000 «Материальные запасы в составе имущества казны» и соответствующие им счета амортизации: 0 104 10 000 «Амортизация недвижимого имущества в составе казны»; 0 104 11 000 «Амортизация движимого имущества в составе имущества казны; 0 104 12 000 «Амортизация нематериальных активов в составе имущества казны» (амортизация непроизводственных активов и нематериальных запасов не начисляется).
Кроме того, появились следующие новые счета: 0 215 00 000 «Вложения в финансовые активы» (аналог счета 0 106 00 000 «Вложения в нефинансовые активы», применяемого для формирования стоимости объектов нефинансовых активов); 0 210 01 000 «Расчеты по поступлениям с органами казначейства»; 0 502 02 000 «Принятые обязательства по приносящей доход деятельности»; 0 504 00 000 «Сметные назначения по приносящей доход деятельности».
Забалансовые счета: 20 «Списанная задолженность, не востребованная кредиторами»; 22 «Материальные ценности, полученные по централизованному снабжению»; 23 « Периодические издания для пользования».
Рассмотрим некоторые изменения наименований счетов. Синтетический счет 0 302 00 000 «Расчеты с поставщиками и подрядчиками» теперь называется «Расчеты по принятым обязательствам»; счет 0 304 04 000 «Внутренние расчеты между главными распорядителями и получателями средств» переименован во «Внутриведомственные расчеты»; счет 1 304 05 000 «Расчеты по платежам из бюджета с органами, организующими исполнение бюджета» назван «Расчеты по платежам из бюджета с финансовыми органами»; счет 1 502 01 000 «Принятые обязательства» имеет теперь название «Принятые бюджетные обязательства». Забалансовый счет 01 «Арендованные основные средства» прерименован в «Основные средства в пользовании».
В преамбуле к разд. 1 гл. III Инструкции №148н в обобщенном виде изложены принципы формирования стоимости нефинансовых активов для отражения в бюджетном учете. В инструкции № 25н эти принципы были приведены по каждому из активов в отдельности.
В п. 12 Инструкции № 148н предусмотрено дополнительное основание для изменения стоимости объекта нефинансовых активов – разукомплектация. В связи с выделением имущества казны из состава основных средств отметим особенности учета основных средств в рамках новых требований. На балансовом счете 0 101 00 000 «Основные средства» учитываются с 1 января 2009г. лишь объекты основных средств, которые в соответствии со ст. 296 ГК РФ закреплены за бюджетными учреждениями на праве оперативного управления.
Инвентарные номера не присваиваются теперь объектам стоимостью до 3 000 руб. включительно (п. 16 Инструкции №148н).
В п. 21 Инструкции 148н содержится корреспонденция счетов по операциям принятия к учету объектов основных средств, поступивших в натуральной форме, которой не было в прежней инструкции. А в п.60 Инструкции содержится аналогичная операция по материальным запасам, принятым в натуральной форме в возмещение ущерба. Объекты основных средств, находящиеся в пользовании (например арендованные) следует, как прежде, учитывать за балансом на счете 01, который назван Основные средства в пользовании». Имущество казны следует перенести на соответствующие аналитические счета балансового счета 1 108 00 000 «Нефинансовые активы имущества казны».
Выдача в эксплуатацию объектов основных средств стоимостью до 3 000 руб. за единицу (вместо 1 000 руб. по прежнему порядку) оформляется Ведомостью выдачи материальных ценностей на нужды учреждения. Как и прежде, такие объекты списываются с баланса учреждения при выдаче в эксплуатацию.
Изменен порядок отражения в бюджетном учете операций по передаче объектов основных средств, по которым сформирована балансовая стоимость, между бюджетными учреждениями. Такие операции отражают теперь у принимающей стороны без отражения на счете 0 106 01 000 «Капитальные вложения в основные средства».
С января 2009г. изменился порядок начисления амортизации основных средств. Согласно п. 43 Инструкции №148н, амортизация не начисляется по объектам стоимостью за единицу до 3 000 руб. включительно, амортизация начисляется в размере 100% балансовой стоимости по объектам стоимостью свыше 3 000 до 20 000 руб. включительно, а также по объектам библиотечного фонда стоимостью за единицу до 20 000 руб. (при выдаче книг в эксплуатацию). По объектам стоимостью свыше 20 000 руб. амортизация начисляется ежемесячно в соответствии с рассчитанными в установленном порядке нормами.
Поскольку библиотечный фонд отнесен к амортизируемому имуществу, следует учесть при расчете месячной нормы амортизации, что фонды библиотек относятся к седьмой амортизационной группе со сроком полезного использования от 15 до 20 лет (постановление Правительства РФ от 01.01.2002 № 1 в редакции последних изменений). Расчет производится, исходя из максимального срока 20 лет. Исключение составляют издания картографические, которые относятся к пятой амортизационной группе. При этом следует иметь в виду, что согласно подп. 6 п. 2 ст. 256 НК РФ библиотечный фонд не амортизируется. То есть в налоговом учете амортизация библиотечного фонда не отражается.
Еще одна новация – правила начисления амортизации по имуществу, находящемуся в казне. Согласно п. 44 Инструкции № 148н не начисляется амортизация по имуществу, включенному в состав имущества казны (с даты включения). На счетах амортизации имущества казны (1 104 10 000, 1 104 11 000 и 1 104 12 000) отражаются суммы ранее начисленной амортизации нефинансовых активов. Аналитический учет амортизации имущества казны не ведется.
Расчет и единовременное начисление амортизации за время нахождения имущества в казне осуществляет учреждение, получившее амортизируемый объект в оперативное управление.
В Приложении №1 к Инструкции в приведенном перечне корреспонденции счетов приводятся не только номера счетов, но и коды бюджетной классификации к каждому аналитическому счету, а в ряде случаев – и коды вида деятельности, что позволяет бухгалтеру понять, как следует правильно формировать первые 18 разрядов аналитического счета в каждой из приведенных бухгалтерских записей.
В приложении №4 к Инструкции № 148н приводится код бюджетной классификации, соответствующий каждому счету аналитического учета, что является большим подспорьем для начинающего бухгалтера-бюджетника. В качестве примера можно привести следующие счета из указанного приложения:
- КДБ 1 210 02 000 «Расчеты по поступлениям в бюджет с финансовыми органами»;
- КДБ 1 304 05 000 «Расчеты по платежам из бюджета с финансовыми органами»;
- КИФ 0 201 05 000 «Денежные документы»;
- г КБК 3 304 01 000 «Расчеты по средствам, полученным во временное распоряжение». Приведенные сокращения означают:
- КДБ – код главного администратора доходов бюджета;
- КРБ – код главного распорядителя бюджетных средств, код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов бюджета;
- КИФ – код главного администратора источников финансирования дефицита бюджета;
- КБК – код главы по Бюджетному кодексу РФ, в 4-17 разделах номера счета указываются нули.
Номера счетов в данном приложении в отдельных случаях приведены с указанием конкретного вида деятельности. Например, если указан код вида деятельности «1», это означает, что данный счет может применяться исключительно для отражения операций по бюджетной деятельности. То же относится к приложению №1.
Заключение
Сложившаяся бюджетная система РФ недостаточно хорошо обеспечивает рациональное и целевое использование бюджетных средств, что связано с относительно высоким уровнем коррупции в стране. Необходимость совершенствования и развития бюджетной системы назрела уже давно. Возможно, что новая президентская кампания уделит больше внимания этой застарелой проблеме. Например, следует увеличить штрафные санкции, налагаемые на организации (прежде всего на руководителей организаций и иных должностных лиц) за нецелевое использование бюджетных средств. Целесообразно также навсегда (а не на короткий срок) запретить лицам, ранее привлеченным к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, занимать руководящие посты в бюджетных учреждениях и организациях. Следует пересмотреть УК РФ с тем, чтобы ввести статью, предусматривающую уголовную ответственность лиц, осуществляющих финансовый контроль за формированием и расходованием бюджетных средств, за неисполнение ими своих должностных обязанностей. Любые действия, направленные на обеспечение сбережения бюджетных средств и их целевого расходования, следует рассматривать, прежде всего, как действия, направленные на уменьшение уровня коррумпированности государственных служащих, что, несомненно, вызовет одобрение в обществе. Необходимо постоянно совершенствовать систему проведения государственных закупок товаров, работ и услуг на средства из государственного бюджета. Такие закупки должны проводиться исключительно на конкурсной основе с объективной оценкой всех участников конкурса. К сожалению, зачастую победители определяются еще до официального объявления конкурса, поэтому в настоящее время такого рода конкурсы или тендеры носят чисто формальный характер.
Список используемых источников
1.
Бюджетный кодекс Российской Федерации. М: Проспект, 2009г.
2.
Инструкция по бюджетному учету №148н, утвержденная приказом МИНФИНА, вступающая в силу 1 января 2008г.
3.
Белов А.Н. Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях 2-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2009г.
4.
Гервиц Л.Я., Масталыгина Н.А. Планирование и анализ в бюджетных организациях. М.: Проспект, 2009г.
5.
Жоромская Н.Н., Долгая В.М. Бухгалтерский учет в бюджетных организациях. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Феникс, 2009г.
6.
Подольский В.И. Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях М.: ИНФРА-М., 2009г.
7.
Соколова Л.В. Особенности составления бухгалтерской отчетности в бюджетных учреждениях М.: ИНФРА-М., 2009г.
8.
Е.В. Макарова, корреспондент журнала бюджетный учет «История развития бюджетного учета» журнал бюджетный учет январь 2009г.
9.
Н.П. Ольховская, преподаватель Военного Университета Министерства обороны РФ «Изменения в правовом регулировании принятия к учету бюджетных обязательств» журнал учет в бюджетных и некоммерческих организациях 4 (220) – 2009г.
10.
Г.М. Федина, заведующая отделом методологии Управления бухгалтерского учета и отчетности Министерства финансов Московской области «Новые правила ведения бюджетного учета» журнал учет в бюджетных и некоммерческих организациях 8 (224)- 2009г.
11.
www.MINFIN.ru (раздел бюджетного учета)
12.
www.glavbux.ru (раздел бюджетного учета)