ФИНАНСОВАЯ АКАДЕМИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кафедра “Финансы”
Курсовая работа
по дисциплине «Финансы»
Тема: Финансовые аспекты пенсионной реформы в России
“Утверждаю”
Научный руководитель
_________________________
_________________________
_________________________
____ ________________
Исполнитель:
Студент группы Н2-2
______________________
______________________
_______________________
План
Введение 3
1. Реализация пенсионной реформы 8
1.1. Пенсионная реформа 8
1.2. Этапы проведение реформы 11
1.3. Текущее состояние реформы 12
2. Финансовые аспекты пенсионной реформы 14
2.1. Уровень пенсионного обеспечения населения Российской Федерации в 1990-е – начале 2000-х гг. 14
2.2. Источники формирования финансовых ресурсов пенсионной системы 18
2.3. Финансовая цена проблемы поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения 21
2.4. Существующий механизм поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения 24
2.5. Оценка динамики государственных пенсий в условиях действующих механизмов индексации в 2002 г. 26
Заключение 30
Список литературы 33
Введение
Пенсионная реформа является в настоящее время важным, но не единственным направлением реформирования социальной сферы, которое намечено и реализуется Правительством РФ. Тем не менее, в длинном перечне она стоит особняком. Главное отличие - она планировалась и делалась в хорошем смысле «по-русски». Ее разработчики "долго запрягали", но "едут быстро".
Если посмотреть на весь список реформ: здравоохранение, медико-социальное страхование, трудовые взаимоотношения, то пенсионная реформа стала задумываться и первые ее контуры стали проясняться еще 7 лет назад. В это время еще не было опыта принятия Трудового Кодекса, очень мало говорили о серьезных изменениях в финансировании здравоохранения, почти ничего не говорили о проблемах образования в том ракурсе, в котором они ставятся сегодня. Однако уже тогда пенсионная реформа впервые стала всерьез обсуждаться на правительственном уровне с включением обязательных накопительных элементов, и делалось это в рамках Комиссии по экономической реформе Правительства России.
За эти 7 лет пенсионная реформа разрабатывалась, как минимум, в четырех вариантах. Три из них официально рассматривались правительством страны на протяжении 1997, 1998, 2000 годов. Модель пенсионной реформы, которая начала внедряться с 1 января 2002 года отличается от всех этих вариантов. Ее праобразом стала концепция, которая появилась в феврале 2001 года и заметно отличалась от всех предыдущих предложений. Таким образом, и сама программа реформы, и семь основных законопроектов, были разработаны в течение примерно десяти месяцев. Это очень ярко характеризует темпы реализации модели и тот объем работы, которую пришлось проделать разработчикам.
Одним из главных нововведений в пенсионное законодательство стала базовая пенсия, которая в этой форме ни в одном из предыдущих вариантов не предлагалась. Согласно этому пункту каждый гражданин, независимо от того, на протяжении какого периода за него выплачивались взносы в фонд, имеет право на гарантированную пенсию. Прообразом этого базиса является гражданская пенсия в Нидерландах.
Так как российская система будет смешанной, будущие пенсионеры будут получать пенсии из двух источников: распределительной и накопительной составляющих. Такой подход почти полностью повторяет модель шведской пенсионной системы. Как и в Швеции, распределительная составляющая основывается на системе условно-накопительных счетов, а накопительная составляющая в период до 2004 года будет формироваться за счет накопительных взносов, уплачиваемых работодателем за работников в Пенсионный фонд Российской Федерации. Последний инвестирует средства от имени застрахованных посредством негосударственных управляющих компаний. При этом его клиенты, будущие пенсионеры, имеют право самостоятельно выбирать управляющую компанию. И это почти полностью повторяет успешно работающую схему, реализованную в Швеции в конце 80-х - в начале 90-х.
Накопительная составляющая новой пенсионной системы включает и дополнительные досрочные пенсии для работников, занятых в особых условиях труда. Закон о досрочных накопительных пенсиях для этой категории работников, находящийся на завершающейся стадии рассмотрения в Правительстве РФ, был написан фактически еще в 1997 году. Несмотря на ряд модификаций, он принят на рассмотрение без кардинальных изменений в схеме организации профессиональных пенсионных систем.
Российская пенсионная модель богата разного рода возможностями, что связано с большим, чем в шведской и в большинстве других моделей количеством степеней свободы для застрахованных.
Например, будущие пенсионеры смогут с 2004 года изымать свои сбережения из государственного Пенсионного фонда и направлять их в негосударственные пенсионные фонды. Это в шведской системе не предусмотрено.
Такая свобода выбора создает немало трудностей. Проблема номер один - это необходимость наладить четкий и качественный учет пенсионных прав. И именно от того, как скоро Пенсионный фонд готов это сделать, зависит результат. Особенно наглядно "узость" этого места показал опыт польской реформы.
Сегодня в российском фонде действует учетная система, создававшаяся последние 4 года и отвечающая потребностям старой модели, когда требования к персонифицированному учету были проще. Однако теперь система становится многоуровневой, в ней возникают, минимум четыре составные части персонального счета. Так, индивидуальный счет должен отражать страховые взносы, на распределительную составляющую пенсии, объемы взносов и пенсионных накоплений по всеобщей обязательной накопительной пенсии. Для граждан, имеющих право на досрочную накопительную пенсию, должна появиться дополнительная составляющая пенсионного счета, которая регистрирует его права в этой профессиональной пенсионной системе. Кроме этого учету подлежат негосударственные составляющие пенсии.
Если, хотя бы в одном из сегментов этой информации произойдет сбой или Пенсионный фонд не сможет оперативно и достоверно отразить необходимую информацию, то система в целом не будет работать. Вместе с тем, полностью переложить часть груза ответственности по учету на негосударственные фонды невозможно. Без централизованной системы контроля, который должен осуществлять единственный регистратор, невозможен эффективный сбор обязательных взносов, как в государственные, так и частные структуры.
Первоначально у авторов реформы было намерение сделать пенсионные накопления граждан их собственностью, но, практически, это оказалось невозможным, поскольку породило бы большое количество коллизий с действующим законодательством. Поэтому, в соответствии с уже принятыми законами, пенсионные накопления являются собственностью Российской Федерации. Любые инвестиции за счет таких средств, по сути дела, будут означать существенное увеличение доли государственной собственности в российской экономике. Причем к середине жизни нынешнего поколения работников, т.е. к 2029-2030 году эта группа активов достигнет 40-50% ВВП, а к середине столетия превысит 100%-ый объем ВВП страны. И здесь кроется немалая опасность. В связи с этим сейчас рассматриваем вопрос о том, чтобы наложить запрет на осуществление управляющими компаниями, работающими с Пенсионным фондом, функции голосования по пакетам акций, приобретенных на средства пенсионных накоплений.
Далее перед разработчиками реформы стоит, может быть, не столь срочная, но не менее важная задача. Это необходимость обеспечить эффективную, прозрачную, подконтрольную обществу систему надзора и регулирования новой накопительной составляющей пенсионной системы.
Что касается управляющих компаний и спецдепозитариев, то эта инфраструктура уже сформировалась и успешно действует под контролем Федеральной комиссии по ценным бумагам. Доказательством этому служит отсутствие серьезных злоупотреблений со стороны участников рынка паевых инвестиционных фондов, который имеет уже 5 летнюю историю.
Однако проблема регулятора все же существует. Ограничить рынок только контролем, надзором и регулированием пенсионных накоплений со стороны ФКЦБ невозможно. В стране есть множество организаций, которые исторически играют немаловажную роль в регулировании деятельности субъектов инвестирования пенсионных накоплений. Это, прежде всего, Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития, Банк России, который занимается регулированием банковского сектора и Министерство финансов, которое осуществляет регулирование страхового бизнеса. Последнему в новой пенсионной модели тоже отводится весьма существенная роль, особенно в долгосрочной перспективе.
Поэтому законодатели (Правительство и Государственная Дума) сегодня оказались в сложной ситуации. Очень трудно обеспечить действенность регулирования без концентрации всех функций в рамках одного надежного и дееспособного регулятора. Например, Инспекцию негосударственных пенсионных фондов таким регулятором сегодня назначить просто нельзя. Она слишком слаба для тех функций, которые возникают в рамках обязательной накопительной системы. Трудно дать полномочия и ФКЦБ, поскольку этот орган является весьма узко специализированным на данном рынке. В результате в сфере регулирования пенсионных накоплений имеется проблема распыления ответственности.
Тем не менее, Минэкономразвития, как один из разработчиков законодательства этой сферы, имеет целый ряд предложений для ликвидации этих проблем, которые сейчас рассматриваются Государственной Думой и Правительством в ходе подготовки поправок к Закону об инвестировании пенсионных накоплений.
Кроме среднесрочных проблем есть еще и проблемы долгосрочного характера. Самая главная из них связана с тем, каким образом будет осуществляться управление пенсионными активами в период достижения накопительной пенсионной системы зрелости, когда встанет в полный рост проблема начала выплаты из накопительной составляющей пенсионной системы.
В законе "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" мы уже имеем формулу, которая позволяет исчислить размер накопительной части трудовой пенсии. Эта формула предусматривает выплату накопительной пенсии в виде аннуитета, т.е. пожизненного ежемесячного содержания. При этом возникает целый комплекс проблем, требующих решения. Например, каким образом будут управляться пенсионные активы в период выплаты аннуитета, когда они утрачивают характер персональных накоплений. Фактически они списываются со счетов всех застрахованных, когда те выходят на пенсию и объединяются в единый страховой резерв в рамках Пенсионного фонда в связи с необходимостью страхования риска неопределенности продолжительности жизни каждого конкретного пенсионера.
О сложности этого вопроса свидетельствует тот факт, что даже в Швеции в первые годы существования ее первой пенсионной системы, которая очень близка к новой российской модели, этот вопрос не получил окончательного решения. Существующее отечественное законодательство тоже пока не содержит прямых ответов на вопросы о том, как будет финансироваться в России система аннуитетов. Имеются только отсылочные нормы на те законы, которые еще предстоит разработать. К счастью, для этого у нас есть достаточное время, потому что первые пенсионеры с накопительной пенсией по старости у нас появятся через 10 лет в 2012 году.
Еще более серьезно проблема аннуитета обозначится для разобщенных негосударственных пенсионных фондов, не имеющих возможности создания довольно большого пула накоплений, который смог бы снизить риск неопределенности показателей дожития. Это может привести к злоупотреблениям со стороны застрахованных.
Пенсионер, как правило, лучше, чем любой НПФ способен прогнозировать продолжительность своей жизни. Это определяется наличием у него информации о заболеваниях, других рисках, которым он подвергался в течение своей жизни. Имея такое объективное информационное преимущество, будущий пенсионер получает возможность манипуляций системой финансирования аннуитетов в своих интересах. Возможности для этого у него появляются в децентрализованной системе осуществления пенсионных накоплений через негосударственные пенсионные фонды. В ней каждый пенсионный фонд имеет, по сути дела, обособленную систему аннуитетов. Он либо заключает контракт со страховой компанией, которая обеспечивает страхование жизни, либо сам предоставляет эти аннуитеты. Потенциально у каждого застрахованного возникает возможность переходить из одного негосударственного пенсионного фонда в другой в зависимости от того, насколько выгодными для данного человека являются условия предоставления аннуитета. Для того, чтобы эту проблему решить удовлетворительным образом, необходимо провести большой объем исследовательской и практической организационной работы. Потребуется создать и довольно сложную законодательную базу для регулирования рынка аннуитетов. Это именно та долгосрочная задача, которую придется решать на протяжении ближайших 6-8 лет.
Цель работы заключается в изучении финансовых аспектов пенсионной реформы в России. В соответствии с поставленной целью решены следующие задачи:
- отражены этапы проведения реформ пенсионного обеспечения в России,
- проведен анализ уровня пенсионного обеспечения населения,
- определена финансовая цена проблемы поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения,
- отражен существующий механизм поддержки уровня пенсионного обеспечения,
- оценена динамика государственных пенсий.
1. Реализация пенсионной реформы
1.1. Пенсионная реформа
На различных этапах реформы формулировка целей периодически изменялась:
До 1995 г.
· 1991 г. - преодоление проблем с выплатами пенсий и их низким уровнем. Проблема была связана с возникшим дефицитом бюджета. Произошло выделение пенсионного фонда (далее - ПФ) в отдельную структуру. Ранее - пенсии выплачивались из государственного бюджета.
1995 г.
· Совершенствование управления пенсионной системой. Реформирование направлено на факт отсутствия организационной структуры, ответственной за реализацию государственной политики в области пенсионного обеспечения.
· "Более справедливая система начислений пенсии"
:
o Было отмечено что, каждое новое поколение работников за период трудовой жизни выплачивает в пенсионную систему больше денег, чем каждый из них впоследствии получает из пенсионной системы;
o А также тот факт, что пенсионная система в результате реформы должна учитывать не только отработанный стаж, но и размер заработной платы человека.
1995 г. - 1998 г.
· Обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы. Решение проблемы дефицита бюджета пенсионного фонда; обеспечения своевременных выплат пенсий; обеспечение пенсионерам прожиточного минимума.
· Увеличение дифференциации пенсий в зависимости от уровня заработка. Предполагается введение накопительной части пенсии.
1998 г. - 2001 г.
· Обеспечение текущей и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы при ожидаемом усугублении демографической ситуации ("старение населения"). "Поэтапный переход от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль должны играть накопительные механизмы финансирования пенсий на основе рационального сочетания государственных и негосударственных форм пенсионного обеспечения" (По концепции 2001 см. приложении).
· Также в концепции этого периода затронута проблема легализации заработка населения. По заявлениям А. Починка, в соответствии с новым пенсионным законодательством практика нелегализованных отчислений в качестве заработной платы будет приводить к тому, что часть пенсионных выплат у этой части населения будет минимальной.
С 2001 г.
· Председатель Правительства М. Касьянов заявил о том, что одна из основных целей реформы - это создание таких правовых основ пенсионной системы, которые бы "побуждали трудоспособное население вне зависимости от места работы (частного, государственного, промышленного или других секторов) накапливать свои пенсионные права, думать о старости и зарабатывать самостоятельно на ее обеспечение"
.
Пенсионная реформа состоит из трех блоков (финансовая реформа, правовая реформа и административная реформа) и должна осуществляться в общей сложности в течение 20 ближайших лет (с 1 января 2002 г. по 1 января 2022 г.) в несколько последовательных этапов.
Финансовая реформа
2002 год
- Модернизация системы обязательного пенсионного страхования
- Установление нового размера пенсионной части единого социального налога
- Введение страхового взноса по обязательному пенсионному страхованию
- Определение «стартовой» величины части страхового взноса по обязательному пенсионному страхованию, направляемой на финансирование накопительной части трудовой пенсии
- Установление порядка инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии
2003 год
- Введение налогового вычета для страхователей по обязательному пенсионному страхованию
- Введение страхового взноса на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем
- Модернизация системы негосударственных пенсионных фондов
2004 год
- Увеличение части страхового взноса по обязательному пенсионному страхованию, направляемой на финансирование накопительной части трудовой пенсии
- Введение права выбора застрахованным лицом инвестиционного портфеля (управляющей компании)
2005 год
- Увеличение части страхового взноса по обязательному пенсионному страхованию, направляемой на финансирование накопительной части трудовой пенсии
2006 год
- Установление окончательной величины части страхового взноса по обязательному пенсионному страхованию, направляемой на финансирование накопительной части трудовой пенсии
2010 год
- Введение права застрахованного лица на инвестирование пенсионных накоплений в ценные бумаги иностранных эмитентов
Правовая реформа
2002 год
- Модернизация системы государственных пенсий (разделение на пенсии по государственному пенсионному обеспечению, трудовые пенсии и профессиональные пенсии)
- Введение нового порядка исчисления и выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению и трудовых пенсий
- Начало реализации программы поэтапного введения в действия ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, применяемого при определении размера страховой части трудовой пенсии
- Введение механизма конвертации в пенсионный капитал пенсионных прав, приобретенных застрахованными лицами до 1 января 2002 г.
- Введение персональных доплат пенсионерам (дополнительного ежемесячного материального обеспечения к пенсии за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией)
2003 год
- Введение профессиональных пенсионных систем
- Установление продолжительности ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого при определении размера накопительной части трудовой пенсии
2004 год
- Переход на назначение трудовых пенсий по инвалидности в соответствии со степенью ограничения способности инвалида к осуществлению трудовой деятельности
2013 год
- Завершение реализации программы поэтапного введения в действия ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, применяемого при определении размера страховой части трудовой пенсии
- Завершение процесса конвертации в пенсионный капитал пенсионных прав, приобретенных застрахованными лицами до 1 января 2002 г.
- Начало реализации программы поэтапного увеличения ожидаемого периода выплаты пенсии, применяемого при определении размера страховой части досрочно назначаемой трудовой пенсии по старости, на количество лет, недостающих получателям такой пенсии до общеустановленного пенсионного возраста
2022 год
- Завершение реализации программы поэтапного увеличения ожидаемого периода выплаты пенсии, применяемого при определении размера страховой части досрочно назначаемой трудовой пенсии по старости, на количество лет, недостающих получателям такой пенсии до общеустановленного пенсионного возраста
Административная реформа
2002 год
- Завершение процесса передачи функций по назначению и выплате пенсий, осуществлявшихся органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, в ведение Пенсионного фонда Российской Федерации
- Модернизация системы индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных прав застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию
2003 год
- Модернизация законодательной регламентации деятельности негосударственных пенсионных фондов
- Установление законодательной регламентации деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, уточнение его организационно-правового статуса
1.2. Этапы проведение реформы
1990 г
. Комиссией по социальной политике Верховного Совета РФ в 1990 году было подготовлено три законопроекта: "О государственных пенсиях в Российской Федерации"; "О пенсионном фонде"; "Об отмене привилегий для персональных пенсионеров"
. В этот период были проведены следующие шаги реформы:
· Были унифицированы все категории занятых, включая работников различных форм собственности и индивидуальных предпринимателей, священнослужителей, творческих работников и т.д.
· Размер пенсии был поставлен в зависимость от уровня оплаты труда и трудового стажа.
· Декларирован минимальный размер пенсий не ниже установленного прожиточного минимума.
· Была увеличена дифференциация пенсий. Максимальный размер мог превышать минимальный в 3, а не в 2,5 раза, как до 1985 г.
· А также другие изменения.
1990-1995 гг.
В этот период осуществлялись попытки увеличения доходной части пенсионного фонда за счет увеличения налогов. Также проходили индексации пенсий. С 1992 года начали работу Негосударственные пенсионные фонды (далее НПФ).
В настоящее время
реализуется программа пенсионной реформы 2001 г., подготовленная Министерством труда и социального развития (Министр А. Починок
) и Пенсионным фондом России (Председатель правления М. Зурабов
). На ее основе были приняты следующие Федеральные Законы:
· ФЗ от 2001 г. (в ред. 2002 г.) "об обязательном пенсионном страховании в РФ".
· ФЗ от декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в РФ"
.
· ФЗ от августа 2002 г. "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии"
.
· ФЗ от января 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах"
.
· А также ряд других законов.
Принят в первом чтении законопроект "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации"
(14 декабря 2003 г.)
С 1 января 2004 г. негосударственные пенсионный фонды были допущены к формированию выплат накопительной части трудовой пенсии.
1.3. Текущее состояние реформы
По мнению ряда экспертов пенсионная реформа пересекается с некоторыми другими процессами реформирования (в частности с административной реформой).
Предполагаемый общий срок осуществления реформы - в течение около 20-ти лет (с 1 января 2002 г. по 1 января 2022 г.)
Текущий этап реформы характеризуется следующими моментами.
· В качестве положительного момента разработчиками реформы фиксируется, что страховая пенсия накапливается на индивидуальных счетах. Таким образом, появилась зависимость уровня пенсии от суммы отчислений работника (в том числе от заработной платы). А также появилась возможность инвестирования в экономику средств пенсионной системы.
· Существует проблема выбора направлений инвестирования средств пенсионных фондов. Есть ограниченный ряд направлений инвестирования пенсионных накоплений: государственные ценные бумаги, ипотечные ценные бумаги, некоторые виды акций и облигаций. Существует понимание, что пенсионные вложения должны быть преимущественно безрисковыми. Классический вариант безрисковых вложений (на Западе) - это государственные ценные бумаги. Но в России есть некоторые особенности. По мнению некоторых аналитиков государственные ценные бумаги не считаются безрисковыми. В настоящее время управляющие компании (УК) и негосударственные пенсионные фонды (НПФ) работают преимущественно на фондовом рынке, осуществляя краткосрочные спекулятивные операции. В достаточной степени проработанных альтернативных механизмов инвестирования концепция реформы на настоящее время не предусматривает. Также, недостаточно определен вопрос субъекта ответственности за принятие ошибочных инвестиционных решений.
· По одному из мнений экспертов, решения, определяющие ход реформ, принимаются без учета мнения заинтересованных сторон.
· Недостаточная законодательная проработка схемы включения НПФ в формирование накопительной части пенсий.
· Отсутствуют в достаточной степени стимулы населения для передачи средств УК и НПФ. Возможно, это следствие недостаточной информированности населения о пенсионной реформе
· По результатам 2003 г. в числе лидеров по привлечению накоплений находятся УК, пользовавшиеся "административным ресурсом", а не наиболее профессиональные или крупные из них. Этот факт некоторые эксперты отмечает как показатель ограниченной свободы граждан в распределении вложений и отсутствия эффективных механизмов контроля за деятельностью УК в этой сфере.
2. Финансовые аспекты пенсионной реформы
2.1. Уровень пенсионного обеспечения населения Российской Федерации в 1990-е – начале 2000-х гг.
С началом рыночных реформ в России в 1992 г. получатели государственных трудовых и социальных пенсий как лица с фиксированными доходами неоднократно оказывались в положении объектов политических спекуляций. В этот период возникло несколько принципиально ошибочных тезисов, которые стали своеобразными ловушками для общественного сознания, повлиявшими в той или иной мере на действия российских законодателей и правительства в области реформы пенсионной системы. Эти тезисы активно использовались в так называемой «политической» социальной политике.
Тезис (ловушка) 1.
Уровень пенсионного обеспечения в стране крайне низок, и пенсионеры в своей массе являются бедными.
Имеющиеся данные государственной статистической отчетности (табл.
1
) не подтверждают данного тезиса. Напротив, гораздо более острой социальной проблемой для страны стала повышенная вероятность попадания в состав малоимущих бедных экономически активных граждан и молодежи.
В наиболее благоприятном положении оказались, как это можно было предположить и априори, работающие пенсионеры, имеющие возможность получать наряду с трудовыми пенсиями заработную плату. Доля малоимущих среди них оказалась в 2000 г. почти в 2 раза ниже доли малоимущих среди населения в целом, а доля крайне бедных – почти в 3 раза ниже.
Уровень малообеспеченности и бедности среди неработающих пенсионеров, естественно, выше, чем среди работающих пенсионеров. Вместе с тем в целом по данной их категории он оказался ниже, чем среди всего населения. Так, в 2000 г. доля малоимущих среди них оказалась ниже среднего показателя по стране в целом на 25%, а доля крайне бедных – соответственно на 43%. Относительно достаточным (на фоне сложившихся макроэкономических показателей) был уровень государственных трудовых пенсий у пенсионеров по старости: соответствующие доли нуждающихся и крайне бедных были ниже средних показателей по стране в целом на 36 и 45%.
Таблица 1
Относительная бедность среди пенсионеров в Российской Федерации[1]
| Категория населения, период наблюдений |
Доля среди данной категории населения (%) |
Отношение доли малоимущих и крайне бедных среди данной категории населения к доле малоимущих и крайне бедных для населения страны в целом |
||
| малоимущих* |
крайне бедных** |
малоимущих |
крайне бедных |
|
| 1
|
2 |
3 |
4 |
5 |
| Все население |
||||
| 1998 г. |
37,8 |
9,8 |
1,00 |
1,00 |
| 1999 г. |
50,2 |
16,8 |
1,00 |
1,00 |
| 2000 г. |
40,0 |
10,3 |
1,00 |
1,00 |
| Получатели государственных пенсий, из них: |
||||
| 1. Работающие пенсионеры |
||||
| 1998 г. |
15,9 |
2,7 |
0,42 |
0,28 |
| 1999 г. |
25,0 |
5,2 |
0,50 |
0,31 |
| 2000 г. |
18,2 |
3,1 |
0,46 |
0,30 |
| 2. Неработающие пенсионеры |
||||
| 1998 г. |
25,4 |
5,1 |
0,67 |
0,52 |
| 1999 г. |
39,5 |
10,1 |
0,79 |
0,60 |
| 2000 г. |
30,1 |
5,9 |
0,75 |
0,57 |
| в том числе: |
||||
| 2.1. Пенсионеры по старости
|
||||
| 1998 г. |
21,7 |
3,9 |
0,57 |
0,40 |
| 1999 г. |
35,1 |
8,2 |
0,70 |
0,49 |
| 2000 г. |
25,7 |
4,6 |
0,64 |
0,45 |
| 2.2. Пенсионеры по инвалидности
|
||||
| 1998 г. |
41,9 |
11,5 |
1,11 |
1,17 |
| 1999 г. |
53,7 |
18,1 |
1,07 |
1,08 |
| 2000 г. |
43,8 |
11,3 |
1,10 |
1,10 |
| 2.3. Пенсионеры по случаю потери кормильца
|
||||
| 1998 г. |
48,6 |
12,6 |
1,29 |
1,29 |
| 1999 г. |
62,2 |
22,7 |
1,24 |
1,35 |
| 2000 г. |
51,0 |
12,7 |
1,28 |
1,23 |
| 2.4. Получатели социальных пенсий
|
||||
| 1998 г. |
38,9 |
7,9 |
1,03 |
0,81 |
| 1999 г. |
45,4 |
14,5 |
0,90 |
0,86 |
| 2000 г. |
49,7 |
12,9 |
1,24 |
1,25 |
*К малоимущим относится население (домашние хозяйства) со среднедушевыми доходами ниже величины прожиточного минимума.
**К крайне бедным относится малоимущее население (домашние хозяйства) с уровнем располагаемых ресурсов в 2 и более раз ниже величины прожиточного минимума.
Сложнее оказалась ситуация с получателями так называемых социальных (не трудовых) пенсий, в состав которых, помимо собственно «социальных пенсионеров», входят получатели пенсий по инвалидности и пенсий по случаю потери кормильца. Доля малообеспеченных и крайне бедных среди них в 2000 г. была выше, чем среди населения страны в целом. При этом следует отметить, что государству удавалось поддерживать относительно приемлемый уровень жизни инвалидов, в то время как уровень жизни получателей других категорий социальных пенсий действительно был заметно (приблизительно на 1/4) ниже, чем в стране в целом.
Финансово-экономический кризис 1998 г. принципиально не изменил соотношение между уровнями материального благополучия пенсионеров и населения страны в целом. После резкого роста в 1999 г. доли малоимущих и крайне бедных в 2000 г. в большинстве случаев произошло ее менее резкое сокращение. В результате в 2000 г. доли обеспеченных и крайне бедных домохозяйств в стране, в том числе и среди пенсионеров, оказались выше, чем в 1998 г.
Тезис (ловушка) 2.
Пенсионеры в состоянии выйти из бедности (нуждаемости) только в том случае, если они будут проживать в семьях, где другие члены семей имеют относительно высокие уровни доходов.
Результаты обследования бюджетов домашних хозяйств в 1990-е гг. не подтвердили и этот тезис. Например, в декабре 1996 г. удельный вес домашних хозяйств с денежными доходами ниже прожиточного минимума среди домашних хозяйств одиноких пенсионеров составил 6%, в то время как среди домашних хозяйств без детей в целом – 15,7%.
Этот тезис опровергается также и данными табл. 1
, на основании которых можно сделать вывод о том, что некоторые из категорий пенсионеров не только не являются «замыкающим» звеном, или аутсайдерами, по размеру получаемых доходов в домохозяйствах, но, напротив, выступают в роли их лидеров.
Тезис (ловушка 3).
Поскольку уровень нуждаемости (бедности) пенсионеров в России ниже уровня нуждаемости (бедности) населения страны в целом, постольку мероприятия по индексации размеров государственных пенсий не должны рассматриваться в качестве безусловного приоритета социальной политики.
Данный тезис с идеологической точки зрения является прямо противоположным тезисам 1–2 и в принципе имеет право на существование, если принимать во внимание сложившиеся пропорции в экономике и социальной сфере страны.
Однако, согласно данным той же государственной статистической отчетности (табл. 2
, график 1), уровень жизни пенсионеров в его абсолютном измерении (как соотношение между размерами государственных пенсий и прожиточного минимума пенсионеров) в России остается низким. В 2001 г. отношение среднего размера назначенных месячных пенсий к прожиточному минимуму пенсионера оказалось меньше 1 и не вышло на докризисный уровень, когда его значение стабильно превышало 1.
Таблица 2
Отношение размеров государственных пенсий к прожиточному минимуму пенсионеров в Российской Федерации
| Год |
Отношение среднего размера назначенной месячной пенсии (с учетом компенсации) к: |
|
| прожиточному минимуму пенсионера |
среднему размеру начисленной заработной платы |
|
| 1 |
2 |
3 |
| 1992 |
1,169 |
0,260 |
| 1993 |
1,381 |
0,339 |
| 1994 |
1,286 |
0,356 |
| 1995 |
1,010 |
0,398 |
| 1996 |
1,160 |
0,382 |
| 1997 |
1,132 |
0,340 |
| 1998 |
1,147 |
0,360 |
| 1999 |
0,702 |
0,295 |
| 2000 |
0,764 |
0,312 |
| 2001 |
0,895 |
0,316 |
| 2002* |
1,021 |
0,312 |
*По данным сборника Госкомстата «Социально-экономическое положение России. Январь – февраль 2003 года». М., 2003.
График 1. Динамика относительного размера назначенной месячной пенсии в Российской Федерации
В посткризисный период также ухудшилось соотношение между средней назначенной месячной пенсией и средней начисленной заработной платой. В 1993–1998 гг. средняя пенсия составляла не менее 1/3 средней заработной платы, что считалось достаточно разумным показателем. В течение 3-х посткризисных лет значение этого показателя после провала в 1999 г. (на 6,5 п.п.) стало постепенно повышаться, но так и не достигло упомянутой 1/3.
Таким образом, проблема поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации действительно существует.
2.2. Источники формирования финансовых ресурсов пенсионной системы
Модель формирования государственного пенсионного страхования с поэтапным формированием накопления пенси
С 2002 года предлагается снизить до размера, необходимого для финансирования выплаты базовой части трудовой пенсии, ставку единого социального налога в части, перечисляемой в ПФР, с одновременным введением тарифов страховых взносов в пенсионную систему, устанавливаемых федеральным законом на уровне, необходимом для финансирования страховой и накопительной частей трудовой пенсии.
Страховой взнос (налог) на обязательное пенсионное страхование - это индивидуально возмездный обязательный платеж, имеющий персонально целевое назначение - обеспечение права гражданина на получение пенсии, эквивалентной сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете.
Непоступление в Пенсионный фонд Российской Федерации взносов за застрахованное лицо влечет за собой отсутствие обязательств пенсионной системы по выплате соответствующих сумм пенсии по nag`rek|mnls пенсионному страхованию данному гражданину Предполагается, что контроль за поступлением единого социального налога (взноса) в части, зачисляемой в федеральный бюджет, и за поступлением страховых взносов на обязательное пенсионное страхование будет осуществляться органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
При этом правильность начисления и перечисления страховых взносов будет проверяться налоговыми органами, а стороной по спорам, связанным с пенсионными обязательствами, будут являться органы Пенсионного фонда Российской Федерации, обладающие всей полнотой информации на основе сведений индивидуального (персонифицированного) учета.
За счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, будет осуществляться финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии, а также базовой части пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца.
За счет сумм страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации будет осуществляться финансирование выплаты страховой части трудовой пенсии, а также страховой части пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца.
Накопительная часть трудовой пенсии будет финансироваться за счет страховых взносов и инвестиционного дохода, учтенных на специальной части индивидуального лицевого счета.
Порядок финансирования пенсий, которые выплачиваются за счет средств федерального бюджета, не меняется и остается прежним. При этом если при переходе на новую пенсионную систему размер установленной пенсии (в том числе инвалидам и семьям, потерявшим кормильца) превысит величину базовой части трудовой пенсии, разница покрывается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации.
Предполагается также введение в течение 2001 года системы зачисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации фиксированных платежей для лиц, относящихся к самозанятому населению в целях обеспечения их права на пенсии по обязательному пенсионному страхованию. Сумма фиксированных платежей, перечисленных в Пенсионный фонд Российской Федерации, будет составлять расчетный пенсионный капитал самозанятого лица.
Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования за счет части платежей в ПФР создается накопительный (не персонифицированный) резерв, который призван обеспечить безусловное выполнение обязательств государства перед застрахованными лицами при изменениях демографических и макроэкономических условий функционирования социально-экономической системы. Данный резерв формируется при возникновении профицита бюджета ПФР.
Средства накопительного резерва могут также формироваться за счет части доходов от размещения временно свободных средств.
Основными факторами, обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы, являются:
· изменение механизма индексации пенсионных выплат в распределительной части пенсионной системы с целью доведения к 2010 г. среднего размера трудовой пенсии до 125-140% прожиточного минимума пенсионера и последующего поддержания ее покупательной способности на достигнутом уровне;
· реформирование механизмов выхода на пенсию по старости в связи с работой в особых условиях труда, на Крайнем Севере и за выслугу лет путем организации профессионального и территориального пенсионного страхования;
· обеспечение разграничения обязательств по финансированию нестраховых периодов, надбавок, повышений и компенсационных выплат между Пенсионным фондом Российской Федерации и другими источниками, включая федеральный бюджет;
· изменение механизма уплаты страховых взносов и исчисления пенсий для самозанятого населения путем введения для данной категории плательщиков системы фиксированных платежей в суммах, необходимых для обеспечения при выработке страхового стажа пенсии в размере установленной трудовой пенсии;
· законодательное закрепление перечня нестраховых периодов, подлежащих включению в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, а также определение принципов и размеров финансирования возникающих в этой связи обязательств за счет средств федерального бюджета.
При условии выполнения основных параметров макроэкономического прогноза, предлагается:
1. Ввести для самозанятого населения в течение 2001 г. взамен уплаты части единого налога на вмененный доход и единого- социального налога, зачисляемых в ПФР, систему фиксированных платежей в суммах, обеспечивающих при условии выработки данным плательщиком полного стажа, пенсию в размере установленной трудовой пенсии.
С учетом новой схемы платежей в ПФР пересмотреть формулу исчисления пенсии в распределительной части пенсионной системы для самозанятого населения, предусмотрев в ней в качестве главных составляющих учет страхового стажа и поступлений от фиксированного платежа.
2. Индексацию пенсионных выплат в распределительной части пенсионной системы осуществлять таким образом, чтобы к 2010 г. размер трудовой пенсии достиг 125-140% прожиточного минимума пенсионера.
3. На основе актуарных расчетов осуществлять ежегодную корректировку шкалы единого социального налога с тем, чтобы поступления средств в ПФР обеспечивали сбалансированность бюджета Фонда.
4. Начиная с 2002 г. приступить к формированию обязательной накопительной составляющей трудовой пенсии за счет введения тарифа страховых взносов на фонд оплаты труда и довести к 2010 г. тариф страховых взносов на накопление до 8-10% от фонда оплаты труда, с соответствующим снижением ставки единого социального налога в части направляемой в Пенсионный фонд Российской Федерации.
5. Осуществить поэтапный переход к финансированию досрочных пенсий, назначаемых за работу с особыми условиями труда в период до достижения их получателями общеустановленного пенсионного возраста, за счет средств, уплаченных по обязательному дополнительному тарифу работодателями. Указанный тариф должен обеспечить финансирование обязательств ПФР перед пенсионерами, имеющими льготы, связанные с правом выхода на пенсию до достижения общеустановленного пенсионного возраста.
Учитывая начало формирование в государственном пенсионном страховании накопление пенсионных прав и создание дополнительных стимулов для уплаты страховых/ взносов, необходимо рассмотреть в перспективе вопрос о перераспределении обязательств по уплате страховых взносов в накопительную составляющую трудовой пенсии путем перехода к их уплате работодателем и работником на приоритетной основе. При этом рост заработной платы и ее темпы должны превышать и опережать темпы роста ставки страховых взносов, приходящихся на работника.
В рамках перераспределения обязательств по уплате страховых взносов в накопительную составляющую трудовой пенсии в сторону установления паритета ответственности работодателя и самого застрахованного лица будет более обоснованно и последовательно решена задача совершенствования - тарифной политики в отношении индивидуальных предпринимателей, лиц свободных профессий и иных аналогичных категорий плательщиков, участие которых в финансировании пенсионной системы сегодня не адекватно размерам получаемых из этой системы выплат.
2.3. Финансовая цена проблемы поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения
Расчет финансовой цены поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения в стране зависит в первую очередь от того, какое значение будет определено для данного уровня.
Если в качестве такого уровня будет принят прожиточный минимум пенсионера, то тогда годовой объем дополнительных средств на его поддержку может быть рассчитан по следующей формуле:
, (1)
где:
– дополнительные средства, которые необходимы для повышения уровня государственного пенсионного обеспечения до прожиточного минимума, руб.;
– численность пенсионеров, получающих государственные пенсии i-го вида, чел.;
– прожиточный минимум пенсионеров, руб./мес.;
– средний размер государственной пенсии i-го вида;
i
– индекс вида государственной пенсии (i=1, 2,…, n-1, n).
Если в качестве данного уровня принимается не прожиточный минимум, а некоторая величина от него, то формула (1) записывается в виде:
, (1а)
где:
K
– коэффициент повышения прожиточного минимум (например 1,5; 2; 2,5 и т.д.).
В соответствии с данным алгоритмом проведем соответствующие расчеты на примере отдельных категорий пенсионеров, получавших государственные пенсии в Российской Федерации в 2001 г. (табл. 3
). Оговоримся, что при проведении расчетов не учитывались работающие пенсионеры. Это объясняется тем, что механизмы поддержки уровня пенсионного обеспечения работающих пенсионеров должны отличаться от таких механизмов для пенсионеров, государственная пенсия которых является единственным источником их доходов.
Таблица 3
Величина дополнительных средств на некоторые виды государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации в 2001 г.
| Вид государственной пенсии |
При установлении размера государственного пенсионного обеспечения на уровне |
||||
| прожиточного минимума |
1,5 прожиточных минимумов |
||||
| 1 |
2 |
3 |
4 |
||
| 1 |
По старости: – численность получателей, тыс. чел. – средний размер назначенных пенсий, руб./мес. – расчетная величина затрат на выплату пенсий по старости, млрд руб. – прожиточный минимум пенсионера, руб./мес. – дополнительные затраты на выплату пенсий, млрд руб. |
23227 1254,9 349,8 1144 0 |
23227 1254,9 349,8 1144 128,5 |
||
| 2 |
По инвалидности: – численность получателей, тыс. чел. – средний размер назначенных пенсий, руб./мес. – расчетная величина затрат на выплату пенсий по инвалидности, млрд руб. – прожиточный минимум пенсионера, руб./мес. – дополнительные затраты на выплату пенсий, млрд руб. |
4031 940,4 45,5 1144 9,8 |
4031 940,4 45,5 1144 37,5 |
||
| 3 |
По случаю потери кормильца: – численность получателей, тыс. чел. – средний размер назначенных пенсий, руб./мес. – расчетная величина затрат на выплату пенсий по случаю потери кормильца, млрд руб. – прожиточный минимум пенсионера, руб./мес. – дополнительные затраты на выплату пенсий, млрд руб. |
2588 668,9 20,8 1144 14,8 |
2588 668,9 20,8 1144 32,5 |
||
| 4 |
Социальные: – численность получателей, тыс. чел. – средний размер назначенных пенсий, руб./мес. – расчетная величина затрат на выплату социальных пенсий, млрд руб. – прожиточный минимум пенсионера, руб./мес. – дополнительные затраты на выплату пенсий, млрд руб. |
1400 631,7 10,6 1144 8,6 |
1400 631,7 10,6 1144 18,2 |
||
| ИТОГО дополнительных затрат по 4–м видам государственного пенсионного обеспечения: – млрд руб. – в % к фактической величине выплаченных пенсий – в % к ВВП |
33,2 7,0 0,4 |
216,7 45,7 2,4 |
|||
Результаты расчетов, которые приведены в табл. 3
, позволяют сделать вывод о наличии вполне определенных экономически обусловленных «разумных» границ поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения. Например, доведение размеров государственных пенсий до прожиточного минимума не потребует значительного роста государственных расходов. В то же время повышение их до 1,5 прожиточного минимума повлечет увеличение этих расходов приблизительно на 50%. Обеспечение таких выплат неизбежно потребовало бы реструктуризации государственных расходов в пользу системы государственного пенсионного обеспечения (не будем специально останавливаться на ее структуре). Следовательно, получаем дополнительное подтверждение стратегической верности выбранного направления пенсионной реформы в Российской Федерации, предусматривающей упреждающее (на страховой основе) формирование ресурсов на выплату государственных пенсий.
2.4. Существующий механизм поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения
С принятием в декабре 2001 г. пакета из трех федеральных законов – «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» – в стране началась пенсионная реформа. В уже созданной ими части законодательной базы пенсионной сферы существуют определенные регламенты поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения.
Речь идет о механизме индексации пенсий. Рассмотрим вначале механизм индексации трудовых пенсий. Так, в статье 17 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ данный механизм определен применительно к отдельным элементам трудовой пенсии (напомним, что эта пенсия складывается из трех составляющих – базовой, страховой и накопительной).
Пункт 6 данной статьи установил, что: «размер базовой части
(выделено авторами) трудовой пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на соответствующий финансовый год». Таким образом, здесь отсутствуют четкие критерии индексации, а она, по существу, является неформализованной процедурой, поскольку законодатель в том же пункте установил, что «коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством Российской Федерации».
Еще одна проблема, которую законодатель попытался решить в рассматриваемом пункте, связана с поэтапным приближением базовой части трудовой пенсии «к величине прожиточного минимума». Однако и здесь механизм остался неформализованным, поскольку в этом случае размеры базовых частей различных видов трудовых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца) «могут устанавливаться отдельными федеральными законами одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год».
Аналогичен и предложенный механизм индексации страховой части
трудовой пенсии (подпункты 1–3 пункта 7 статьи 17 закона), однако, в отличие от индексации ее базовой части, предусматривается использовать элементарную модель, в качестве ограничения в которой выступает рост цен за каждый календарный квартал. В зависимости от количественного значения этого ограничения возможно использование одного из трех регламентов индексации:
1) при росте цен за каждый календарный квартал не менее чем на 6% индексация проводится ежеквартально с 1-го числа второго месяца очередного квартала (1 февраля, 1 мая, 1 августа, 1 ноября);
2) при меньшем росте цен, но не менее чем на 6% за полугодие, индексация проводится 1 раз в 6 месяцев (с 1 августа и 1 февраля, если индексация в течение соответствующего полугодия не проводилась в соответствии с пунктом 1);
3) при меньшем росте цен индексация проводится 1 раз в год (с 1 февраля, если индексация в течение года не проводилась в соответствии с пунктами 1 и 2).
Однако, как и в случае с индексацией базовой части трудовой пенсии, количественные параметры индексации страховой ее части также не определены. В подпункте 4 пункта 7 статьи 17 закона установлено, что «коэффициент индексации размера страховой части трудовой пенсии определяется Правительством Российской Федерации, исходя из уровня роста цен за соответствующий период». Из этого положения не вытекает, что уровень индексации страховой части трудовой пенсии должен обязательно соответствовать росту цен: де-факто правительство должно его только учитывать. Кроме того, введено еще одно ограничение, заключающееся в том, что этот коэффициент индексации «не может превышать коэффициент индексации размера базовой части трудовой пенсии».
Еще одна возможность индексации страховой части трудовой пенсии связана с динамикой среднемесячной заработной платы в стране (подпункт 5 пункта 7 статьи 17) закона, которым установлено, что «если годовой индекс роста» последней «превысит суммарный коэффициент произведенной индексации», то «с 1 апреля следующего года производится дополнительное увеличение размера страховой части трудовой пенсии на разницу между годовым индексом роста среднемесячной заработной платы… и указанным коэффициентом». При этом введено ограничение, что «дополнительное увеличение размера страховой части трудовой пенсии (с учетом ранее произведенной ее индексации) не может превышать индекс роста доходов Пенсионного фонда… в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий».
В пункте 9 статьи 17 закона установлен также механизм индексации накопительной части
трудовой пенсии, которая производится с годовой периодичностью с 1 июля года, следующего за годом ее назначения или перерасчета «с учетом доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений и изменения ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости». Однако данная проблема в настоящее время не является актуальной, поскольку первые выплаты накопительной части трудовой пенсии будут произведены в стране не ранее 2012 г.
Специальные механизмы индексации приняты в отношении пенсий, которые назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Статьей 25 этого закона установлено, что такие пенсии индексируются следующим образом:
· федеральных государственных служащих – при увеличении их денежного содержания на индекс его увеличения (четкий количественный критерий);
· военнослужащих и членов их семей – в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей» (отсылочная норма);
· военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, участников Великой Отечественной войны, граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, членов семей перечисленных категорий граждан, нетрудоспособных граждан – в порядке, установленном для индексации базовой части трудовых пенсий, предусмотренных Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (это означает, что коэффициент индексации и ее периодичность для этих видов пенсий будут определяться Правительством Российской Федерации).
2.5. Оценка динамики государственных пенсий в условиях действующих механизмов индексации в 2002 г.
Используя некоторые допущения (в тех случаях, когда количественные критерии индексации законодателем не были определены), оценим возможные финансово-экономические последствия предложенного механизма индексации на примере реальных показателей 2002 г.
Результаты первого года действия механизма индексаций, которые были установлены пакетом пенсионных законов в декабре 2001 г., приведены в табл. 4
.
В 2002 г. индексация пенсий проводилась с 1 февраля и с 1 августа, в то время как индексации с 1 мая и с 1 ноября не осуществлялись. Это соответствует законодательно определенным условиям индексации, поскольку индекс потребительских цен в соответствующих кварталах (I и III) был ниже 6% (5,4% и 1,2%). Тем не менее проведенных индексаций оказалось достаточно для того, чтобы повысился не только номинальный, но и реальный размер назначенных месячных пенсий. Если потребительские цены в стране в 2002 г. увеличились на 15,1%, то пенсии – на 27,8%. Таким образом, следует признать, что в результате проведенных индексаций рост среднего размера назначенных месячных пенсий оказался выше роста потребительских цен. Например, следствием проведенной индексации с 1 августа 2002 г. стало повышение средних размеров назначенных месячных пенсий в августе по сравнению с февралем (месяцем предыдущей индексации) на 10,3%, в то время как потребительские цены в марте – августе 2002 г. увеличились на 5,4%, т.е. почти в 2 раза меньше.
Таблица 4
Динамика средних размеров назначенных месячных пенсий и их соотношение с индексом потребительских цен в Российской Федерации в 2002–2003 гг.
| Индекс потребительских цен |
Средний размер назначенных месячных пенсий, руб. |
В % к предшествующему месяцу |
Индекс роста потребитель-ских цен |
Отношение индекса среднего размера назначенных месячных пенсий к индексу роста потребительских цен (гр.3:гр.4) |
| 1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
| 2002 г.
|
||||
| Январь |
1241 |
1,085 |
1,031 |
1,052 |
| Февраль |
1323 |
1,066 |
1,012 |
1,053 |
| Март |
1329 |
1,005 |
1,011 |
0,994 |
| I
|
1298
|
1,135*
|
1,054*
|
1,077
|
| Апрель |
1332 |
1,002 |
1,012 |
0,990 |
| Май |
1334 |
1,002 |
1,017 |
0,985 |
| Июнь |
1337 |
1,002 |
1,005 |
0,997 |
| I
|
1334
|
1,167*
|
1,090*
|
1,071
|
| Июль |
1340 |
1,002 |
1,007 |
0,995 |
| Август |
1459 |
1,089 |
1,001 |
1,088 |
| Сентябрь |
1461 |
1,001 |
1,004 |
0,997 |
| I
|
1420
|
1,241*
|
1,103*
|
1,125
|
| Октябрь |
1461 |
1,000 |
1,011 |
0,989 |
| Ноябрь |
1461 |
1,000 |
1,016 |
0,984 |
| Декабрь |
1462 |
1,000 |
1,015 |
0,985 |
| I
|
1462
|
1,278*
|
1,151*
|
1,110
|
| 2003 г.
|
||||
| Январь |
1464 |
1,001 |
1,024 |
0,978 |
| Февраль |
1501** |
1,025 |
1,016 |
1,009 |
| Январь-февраль
|
1483
|
1,013***
|
1,040***
|
0,974
|
* К декабрю 2001 г.
** Предварительные данные.
*** К декабрю 2002 г.
Источник
: Социально-экономическое положение России (статистические сборники Госкомстата России за различные периоды).
Следует ли из этого, что индексации пенсий проводились с определенным опережением? Для этого необходимо проанализировать количественные параметры каждой из двух проведенных до конца 2002 г. индексаций.
При проведении первой индексации (февраль 2002 г.) учитывалось, что потребительские цены во втором полугодии 2001 г. (первый период, за который проводилась индексация в соответствии с новым законодательством) возросли на 5,3%. В результате индексации средний размер назначенных месячных пенсий в феврале 2002 г. оказался больше, чем в декабре 2001 г., на 15,6%. Следовательно, эта индексация была проведена с заметным опережением.
Однако вторая индексация (август 2002 г.) была проведена уже без опережения. В этом месяце средний размер назначенных месячных пенсий по сравнению с июнем повысился на 9,1%, в то время как потребительские цены в первом полугодии 2002 г. (второй период, за который проводилась индексация) возросли также на 9,1%.
Третья индексация проводилась с 1 февраля 2003 г. и вызвала значительные расхождения между экспертами в оценке ее содержания и последствий. Действительно, потребительские цены во втором полугодии 2002 г. (третий временной интервал, который должен был анализироваться в качестве возможного периода индексации) увеличились на 5,5%. В то же время средний размер назначенных месячных пенсий в феврале 2003 г. оказался больше по сравнению с декабрем 2002 г. всего на 1,3%, или на 39 руб. Однако данная ситуация не противоречит принятому в декабре 2001 г. пенсионному законодательству, согласно которому, как уже отмечалось, при росте цен меньшем, чем на 6% за полугодие, индексация проводится 1 раз в год с 1 февраля. С 1 февраля 2003 г. была проиндексирована базовая часть трудовой пенсии: если на момент вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (1 января 2002 г.) она составляла 450 руб. в месяц, то с 1 февраля 2003 г. – 554 руб. в месяц, или на 23,1% больше. В результате базовая часть трудовой пенсии оказалась недоиндексированной, поскольку, как это видно из табл. 4
, потребительские цены в Российской Федерации в 2002 г. увеличились на 27,8%. При соответствии этих показателей размер базовой части трудовой пенсии должен был бы составить не 554 руб., а 575 руб. в месяц.
Оценивая действующий механизм индексации трудовых пенсий, можно сказать, что в принципе он носит, с одной стороны, достаточно предсказуемый характер с точки зрения сроков проведения индексаций. С другой стороны, анализ уже проведенных индексаций свидетельствует, что сам их размер остался неформализованной величиной, что подтвердило высказывавшиеся нами ранее предположения о значительной роли субъективных факторов при осуществлении индексаций.
Обратимся теперь к уже упоминавшемуся еще одному основанию для индексации страховой части трудовой пенсии, связанному с обеспечением ее соответствия динамике среднемесячной заработной платы в стране. В 2002 г. средняя заработная плата в стране повысилась на 36,2%, в то время как средний размер назначенных месячных пенсий, определенный как совокупность всех их составных частей, увеличился на 27,8%. Следовательно, основание для индексации страховой части трудовой пенсии с 1 апреля 2003 г., по-видимому, сохранялось. Предполагаемый размер ее индексации был определен в 12,6%[2]
.
Последняя величина на самом деле связана с законодательно установленным ограничением индексации размера страховой части трудовой пенсии индексом роста доходов Пенсионного фонда в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий. По расчетам пенсионного фонда, в 2002 г. этот рост составил 30,7%. Однако ранее произведенные индексации обусловили принятие к зачету не этой величины, а только 12,6%.
В целом установленный порядок индексации различных составных частей государственных трудовых пенсий, как это показано на графике 2, несколько изменил динамику роста среднего размера назначенных месячных пенсий. Так, видно, что если соответствующая кривая в 2001 г. имела ступенчатый характер (на ней четко видны 3 ступени, соответствующие февралю, маю и августу), то в 2002 г. очевидны только 2 ступени, соответствующие индексациям, которые на основе положений действующего законодательства были проведены с 1 февраля и с 1 августа.
Заключение
Проведение пенсионной реформы в Российской Федерации и индексация государственных пенсий связаны с преодолением нескольких ошибочных тезисов (ловушек для общественного сознания). В частности, не подтверждаются статистикой тезисы о том, что: 1) уровень пенсионного обеспечения в стране крайне низок, и пенсионеры в массе своей являются бедными; 2) пенсионеры в состоянии выйти из бедности (нуждаемости) только в том случае, если они будут проживать в семьях, где другие члены семей имеют относительно высокие уровни доходов и 3) поскольку уровень нуждаемости (бедности) пенсионеров в России ниже уровня нуждаемости (бедности) населения страны в целом, постольку мероприятия по индексации размеров государственных пенсий не должны рассматриваться в качестве безусловного приоритета социальной политики.
Оценка финансовых последствий поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения в стране зависит от того, какое значение будет определено для данного уровня. Проведенные на примере четырех видов государственного пенсионного обеспечения – по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, социального – расчеты свидетельствуют, что в 2001 г. повышение их размеров до величины прожиточного минимума пенсионеров потребовало бы дополнительных расходов в размере 0,4% ВВП (7% фактической величины выплаченных пенсий), а до 1,5 прожиточных минимумов пенсионера – 2,4% ВВП (соответственно 45,7%).
Необходимость обеспечения таких выплат неизбежно потребовала бы реструктуризации государственных расходов в пользу системы государственного пенсионного обеспечения. Следовательно, стратегически верным является реализуемое направление пенсионной реформы в Российской Федерации, предусматривающее упреждающее (на страховой основе) формирование ресурсов на выплату государственных пенсий.
В принятых в декабре 2001 г. Федеральных законах «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» созданы определенные регламенты поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения. Эти механизмы касаются всех составных частей трудовой пенсии (базовой, страховой и накопительной), а также пенсий, которые назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в частности, федеральных государственных служащих, военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, участников Великой Отечественной войны, граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, членов семей перечисленных категорий граждан, нетрудоспособных граждан).
Достоинством предложенных в законодательстве механизмов индексации является количественная и календарная определенность условий их проведения. Однако сами размеры индексаций в большинстве случаев определяются на субъективной основе (например, отсутствует четко установленная необходимость соответствия размеров индексации базовой части трудовой пенсии росту потребительских цен, решения о размерах индексации принимает Правительство России и т.п.). Оценка полученных в 2002 г. результатов использования действующего механизма индексации на примере трудовых пенсий подтвердила эти соображения. Например, недоиндексированным оказался размер базовой части трудовой пенсии. Таким образом, остаются нерешенными как минимум 2 крупные проблемы.
Первая из этих проблем связана с тем, что созданный механизм индексации трудовых пенсий привязан прежде всего к динамике основных макроэкономических показателей. С одной стороны, такая привязка адекватна, поскольку позволяет согласовать параметры государственного пенсионного обеспечения с реальными ресурсными возможностями элементов системы финансового обеспечения выплаты государственных пенсий. С другой стороны, в качестве исходного уровня для дальнейшей эволюции параметров государственного пенсионного обеспечения было принято его состояние на конец 2001 г., которое не может рассматриваться как идеальное. Таким образом, обязательства (ответственность) государства по поддержанию уровня государственного пенсионного обеспечения были заменены иными обязательствами (ответственностью), связанными с индексацией размеров различных составных частей пенсий в зависимости от таких факторов, как рост потребительских цен, состояние бюджета Пенсионного фонда, изменение средней заработной платы в стране. Такая ситуация может рассматриваться как допустимая для работающих пенсионеров, но в отношении тех, для кого государственные трудовые пенсии и социальные пенсии являются единственным (или основным) источником доходов, подобного рода подмена понятий носит принципиальный характер.
Для данных категорий пенсионеров целесообразен альтернативный механизм индексации пенсий. Суть его состоит в том, что в него должен быть встроен особый порядок такой индексации на период, когда размер базовой части трудовых пенсий индексируется не с учетом показателя инфляции, а в соответствии с долгосрочной программой повышения базовой части трудовой пенсии и социальных пенсий до прожиточного минимума. Основными принципами подобного механизма являются:
· регламентирование в годовом измерении количественных нормативов приближения размера базовой части государственной трудовой пенсии к прожиточному минимуму пенсионера (аналогичный порядок должен быть принят и в отношении социальных пенсий, которые назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»);
· проведение индексации базовой части трудовых пенсий на предлагаемых условиях не всем категориям получателей трудовых пенсий, а только тем из них, для которых пенсия является единственным (или основным) источником доходов, а базовая часть пенсии, в свою очередь, является основной частью получаемой трудовой пенсии.
После доведения базовой части трудовой пенсии до величины прожиточного минимума пенсионера может быть восстановлен в полном объеме ныне действующий механизм ее индексации с обязательным введением законодательной поправки о том, что во всех случаях она должна быть не ниже этой величины.
Вторая проблема связана с необходимостью учета регионального фактора в механизмах индексации базовой части трудовой пенсии и социальных пенсий, в связи с большими их различиями по отношению к прожиточному минимуму пенсионеров в различных регионах субфедерального уровня (в целом по России – почти в 3,5 раза).
К сожалению, положение о необходимости привязки минимального стандарта государственного пенсионного обеспечения (в роли такового и выступает размер базовой части трудовой пенсии) к региональным (а не среднереспубликанскому) величинам прожиточного минимума пенсионера не находит отражения в ходе проведения пенсионной реформы в стране. Индексация ее размера происходит для Российской Федерации в целом. В качестве компромиссного решения можно рекомендовать региональную дифференциацию размеров базовой части трудовой пенсии в отношении тех пенсионеров, для которых ее доля в структуре получаемой пенсии является основной.
Список литературы
Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 184-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год".
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 мая, 31 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 29 июня, 20 июля, 2, 28 декабря 2004 г.).
ПРОГРАММА ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Одобрена Правительством Российской Федерации 17 апреля 2001 г.
Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы"
Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) (утв. постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-I) (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 5 мая 1997 г.)
Пряничников С. Б. Финансовые аспекты реформирования пенсионной системы // Народонаселение. - 2001. - N 2. - С. 153-154
Сборник Госкомстата «Социально-экономическое положение России. Январь – февраль 2003 года». М., 2003.
Смирнов С.Н., Исаев Н.И.. Сычева Л.И., Михайлов Л.В., Тимофеев Е.В., Марушкина Е.В. Пенсионная реформа: социальные и экономические аспекты. М., 2003. 70 с.
[1]
Здесь и ниже в тех случаях, когда это оговорено дополнительно, в качестве исходных данных для расчетов использовались материалы сборников Госкомстата России «Социальное положение и уровень жизни населения России» (официальное издание) за соответствующие годы.
[2]
«Российская газета», 1 апреля 2003 г., № 60 (3174), с. 1.