Содержание
Введение..………………………………………………………………………….3
Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений…………….……5
1.1.Сущность, содержание и принципы организации межбюджетных отношений………………………………………………………………………... 5
1.2.Проблема межрегионального неравенства…………………………..11
Глава 2. Бюджетный федерализм как современная форма организации межбюджетных отношений……………………………………………………..14
Глава 3. Межбюджетное выравнивание территорий………………………….21
3.1.Опыт создания отечественной системы бюджетных отношений регионов и федерального центра……………………………………………….21
3.2.Современный этап - трансформация межбюджетного выравнивания…………………………………………………………………….27
Заключение……………………………………………………………………….33
Список используемой литературы……………………………………………...35
Введение
Межбюджетные отношения выступают как отношения между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования и исполнения соответствующих бюджетов. Они являются одним из основных инструментов преодоления последствий отмеченных выше неравенств, проявляющихся в конечном счете в форме дефицита внутренних (собственных) доходных источников бюджетов.
Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок орг-низации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.
Несмотря на особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы такого инструмента межбюджетного регулирования как финансовая помощь нижестоящим бюджетам субъектов Федерации, его применение еще не имеет должного научного обоснования. Сохраняет дискуссионный характер вопрос определения места, роли и специфики субфедеральных отношений в системе межбюджетного федерализма РФ.
Наблюдаемое сегодня многообразие схем горизонтального бюджетного выравнивания, используемых на субфедеральном уровне, выстроенных в основном эмпирическим путем, с одной стороны, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную модель организации межбюджетных отношений на своей территории, с другой, о многоуровневом сложном характере межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации, требующих адекватной методико-методологической поддержки.
Цель исследования состоит в раскрытии сущности межбюджетных отношений и анализа межбюджетного выравнивания.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- исследования содержания бюджетного федерализма как формы организации межбюджетных отношений с учетом межстранового анализа форм организации и особенностей его генезиса в Российской Федерации с целью типологизации механизма его проявления;
- анализа принципов организации процесса бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне в индустриально развитых государствах унитарного и федеративного типа, включая и РФ;
Объектом исследования являются межбюджетные отношения РФ.
Предметом исследования выступает система межбюджетных отношений между субъектом Федерации и территориями.
Теоретико-методологическую базу исследования составили фундаментальные концепции бюджетного федерализма, разработанные отечественными и зарубежными учеными.
Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений
1.1.Сущность, содержание и принципы организации межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме[1]
.
Межбюджетные отношения базируются на следующих принципах:
- распределение и закрепление расходов и доходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
- равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
- равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм в федеральный закон о федеральном бюджете. В аналогичном порядке отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ могут передаваться из бюджета субъекта РФ местным бюджетам.
Финансовые ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджет как доход в форме безвозмездных перечислений.
В течение финансового года органы законодательной, представительной и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не могут принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение доходов.
С целью реализации принципа равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом необходимо установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.
Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.
Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, и другие положения, установленные бюджетным кодексом, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации имеет следующие формы:
- дотации или субвенции на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
- субвенции на финансирование отдельных целевых расходов.
Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, принимает на себя определенные обязательства.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Составление и исполнение бюджетов основано на приоритетном финансировании расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.
Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.
Субвенции бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе:
- расходов по федеральным целевым программам, капитальных расходов;
- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;
- других целевых расходов.
Субъекты РФ привлекают целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, связанных с сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления таких ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых и бюджет субъекта РФ.
Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации имеет право на проведение ревизии бюджета субъекта РФ, получающего финансовую помощь из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязательном порядке.
Ревизия бюджета субъекта РФ проводится контрольным органом Минфина и Счетной палатой РФ.
Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть оказана в следующих формах:
- на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
- субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;
- другие формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ.
Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.
Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются законом субъекта РФ. Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным кодексом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год[2]
.
Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе провести ревизию местного бюджета, получающего финансовую помощь из бюджета субъекта РФ. Ревизию бюджета муниципального образования может проводить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта РФ. Заключение контрольного органа заслушивается при рассмотрении законодательным или представительным органом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ. Если местному бюджету предоставляется финансовая помощь в объеме, превышающем 30% расходов местного бюджета, финансовый орган субъекта РФ может поставить в качестве условия предоставления финансовой помощи исполнение местного бюджета органом, исполняющим бюджет субъекта РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.
Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.
Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) имеет свои особенности:
1) в доходы бюджета ЗАТО в полном объеме направляются псе виды федеральных, региональных и местных налогов и другие поступления, аккумулируемые на его территории;
2) при недостаточности собственных и регулируемых доходов бюджету ЗАТО выделяются из федерального бюджета дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер дотаций утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
3) превышение доходов над расходами бюджета ЗАТО не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы.
Исполнение бюджета ЗАТО производится Федеральным казначейством РФ. Дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, предоставляются органами местного самоуправления соответствующих образований по согласованию с Минфином РФ.
1.2. Проблема межрегионального неравенства
Неравномерность развития различных частей единого государства характерна для всех стран мира как в силу объективных естественно-природных условий, так и в результате хозяйственной деятельности человека. Это часто является причиной недовольства населения и элит как «богатых», так и «бедных» регионов, повышает уровень социальной напряженности в стране и вызывает различного рода конфликты, вплоть до вооруженных. Поэтому проблема ликвидации или, по крайней мере, уменьшения неравномерности в уровне социально-экономического развития регионов относится к числу сложнейших макроэкономических задач и важнейших внутриполитических целей практически любого государства.
Однако степень межрегиональных социально-экономических различий в существенной мере определяется размерами страны.
Если страна невелика и обладает развитой экономикой, то, как правило, дифференциация уровня производства и потребления от региона к региону не бывает большой. Напротив, для крупных стран с территориально неравномерно развитой экономикой, как правило, характерны чрезмерные межрегиональных контрасты в уровне социально-экономического развития. В таких странах несвоевременность и недостаточность принимаемых мер для решения проблемы межрегионального выравнивания инициируют центробежные тенденции и могут привести к распаду государств.
Россия представляет собой государство, уникальное по пространственной протяженности, степени территориальной социально-экономической дифференциации и этнической мозаичности. В основе социально-экономической дифференциации регионов России лежат природно-климатические, культурно-исторические факторы и результаты процесса формирования территориальной структуры хозяйства.
Межрегиональные контрасты в нашей стране на всех этапах ее развития были весьма значительны. Несмотря на то, что в советское время идея равенства была основой идеологического «каркаса» общественного строя СССР, утверждение принципа территориальной справедливости не получило удовлетворительного разрешения. В 1991 году при среднем уровне душевых расходов в размере 1243 руб. они колебались от 139 руб. до 4253 руб. (различие в 31 раз). Разрывы в 3-4 раза по основным социальным показателям были обычным делом.
В современной России по-прежнему весьма контрастны по уровню экономического развития и условиям жизни населения центр и провинция: столица и региональные центры, а в свою очередь, региональные центры и периферия. Для нее характерны беспрецедентные различия между равностатусными по Конституции субъектами федерации:
по уровню урбанизированности территории - от нулевого (100% сельского населения в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе) до максимального (100% городского населения в Москве)
по площади территории - в 388 раз - между республиками Саха и Северная Осетия - Алания
по численности населения - в 454 раза - между Москвой и Эвенкийским автономным округом (в 1996 г. эти же субъекты различались в 434 раза)
по уровню собственных доходов бюджета на душу населения - в 107 раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Дагестан (в 1996 г. между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия разрыв был в 109 раз, а в 1997г. - 178 раз)
по уровню расходов бюджета на душу населения - в 25,7 раза - между Ямало-Ненецким автономным округом и Пензенской областью (в 1996 г. Корякский автономный округ и Пензенская область различались в 14,6 раза, а в 1997г. Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Ингушетия различались в 22,7 раз)
по объему валового регионального продукта на душу населения - в 36 раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия (в 1996 г. Магаданская область и Республика Ингушетия различались в 18 раз).
Вместе с тем, во многих странах с рыночной экономикой проводится достаточно успешная финансовая политика межрегионального выравнивания, основными механизмами которой являются региональная налогово-бюджетная и структурно-инвестиционная политика. К примеру, объем произведенного национального дохода различается между штатами США лишь в 1,3 раза, а собственные бюджетные доходы на душу населения между землями ФРГ - в 1,5 раза[3]
.
Глава 2. Бюджетный федерализм как современная форма организации межбюджетных отношений
Принятие Концепции перехода к устойчивому экономическому росту Российской Федерации и ее субъектов актуализирует проблему организации межбюджетных отношений с учетом объективно сложившихся территориальных (региональных и муниципальных) неравенств.
В качестве основных причин, порождающих территориальное (пространственное) неравенство выделяют:
- резкие различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства;
- масштабы, качество и направление использования природных ресурсов;
- периферийное или глубинное положение территорий, влияющее на величину транспортных расходов, емкость рынка и т. д.;
- неразвитость транспортной и коммуникационной инфраструктуры, отрицательно влияющая на экономическое развитие территорий;
- масштабы и степень износа производственной инфраструктуры;
- агломерационные преимущества и недостатки;
- степень региональной и муниципальной автономии;
- социально-культурные и демографические факторы (степень урбанизации, уровень образованности и т. п.);
- несовпадение во времени и пространстве процессов рыночной трансформации экономики территорий. [4]
Термин «бюджетный федерализм» получил распространение среди российских исследователей после опубликования работы, выполненной в 1992 г. миссией Мирового банка. Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления[5]
.
Федеративное устройство государства является сложным и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки («унитарное», «федеративное», «демократическое» государство), главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.
Понятийный аппарат теории бюджетного федерализма предполагает трактовку факторов, обусловливающих оптимальное сочетание принципов финансовой централизации и бюджетной самостоятельности территориальных образований. Что же касается финансовых взаимосвязей между уровнями бюджетной системы федеративного государства, то они зависят от общих для него правил и порядка бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления. Однако их эффективное воплощение предполагает учет национальной специфики организации межбюджетных отношений, включая особенность сочетания принципов централизации и децентрализации в регулировании финансовых потоков на региональном уровне.
Бюджетный федерализм целесообразно трактовать как многоаспектный механизм формирования и регулирования федеративных отношений на основе особым образом организованных бюджетно-налоговых связей. При этом с одной стороны, бюджетный федерализм относится к сфере регулирования отношений в сфере бюджетных полномочий, а с другой стороны, очень часто выходит за их рамки. Это свидетельствует о тесной взаимосвязи комплекса отношений в рамках фискального и бюджетного федерализма, которые могут быть эффективно реализованы только во взаимодействии друг с другом. В процессе развития этих отношений должны сформироваться механизмы федерализма, позволяющие адекватно разделить полномочия и источники их финансирования в бюджетной сфере, а также построить вертикаль бюджетной системы таким образом, чтобы ни один из уровней власти не господствовал безраздельно над другими[6]
.
Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как процесс регулирования баланса интересов всех участников федеративных отношений с помощью инструментария бюджетно-налоговой политики на базе согласуемых правил.
Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:
- законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;
- правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;
- функционировании механизма финансового выравнивания.
Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.
Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.
В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.
Система же межбюджетного регулирования – более разветвленная, и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств между уровнями бюджетной системы, а с другой – налоговое регулирование бюджетной обеспеченности. Первый механизм регламентирует предоставление временной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также поддержка социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов.
Второй механизм предусматривает закрепление налогов или отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства. Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление дополнительных дифференцированных отчислений от налогов.
Реализация положений муниципальной реформы, диктующих необходимость постоянного, масштабного осуществления с уровня субъекта РФ функций финансового выравнивания в отношении большого числа экономически крайне разнородных поселенческих муниципальных образований осложняет решение задачи устойчивого функционирования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.
Следует отметить, что во многих субъектах Федерации в настоящее время формально вообще не осталось бездотационных муниципальных образований. И дело здесь не в ухудшении общего экономического положения в регионе и в его муниципальных образованиях. Однако даже на фоне устойчивого экономического роста в регионе сохраняется, а порой даже усиливается общая нехватка бюджетных средств, причина которой одна -нарастающая централизация налогового потенциала страны.
В результате складывается ситуация, при которой «глубина» внутрирегионального финансового выравнивания резко дифференцируется в зависимости от финансовых возможностей конкретных субъектов Федерации. Соответственно, будет существенно дифференцирована и степень финансовой обеспеченности аналогичных по уровню муниципальных образований и, соответственно, параметры доступа населения к аналогичным видам бюджетных, и, прежде всего, социальных услуг.
К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ можно отнести:
- их нечеткость, поскольку разграничение расходных полномочий регламентируется не только Бюджетным кодексом, но и множеством других нормативно-законодательных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы;
- низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы – федеральные мандаты, большая часть которых не имеет финансового обеспечения[7]
.
Для бюджетного устройства Российской Федерации как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество административных образований, не одинаковых по размеру территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции федерального бюджета. Она реализуется с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам. Однако, объем финансовой помощи конкретному региону не находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной — от его доходного потенциала. В
Таким образом, эффективная система бюджетного федерализма в Российской Федерации может быть сформирована лишь на основе таких принципов федеративного государственного устройства и управления, как кооперация, специализация и субсидиарность. Государственное же управление становится результативным лишь в случае делегирования федеральному центру тех политических, экономических и других функций, которые не могут быть адекватно выполнены ни субъектами РФ, ни муниципалитетами[8]
.
Таким образом, на основании вышесказанного можно сделать вывод, что модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти
В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование.
Глава 3. Межбюджетное выравнивание территорий
3.1.Опыт создания отечественной системы бюджетных отношений регионов и федерального центра
Федерализм государственного устройства России, изменил существовавшую ранее в унитарном государстве систему взаимоотношений между центральными, территориальными и местными органами власти, радикально повлиял на финансово-бюджетную систему страны, коренным образом изменил принципы ее построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям системы.
В России развитие регулирования налогово-бюджетных отношений центра и регионов прошло несколько стадий.
К середине 1992 г. налоговая и бюджетная системы требовали реформаций, поскольку с началом реформ на региональные бюджеты был возложен основной объем финансирования народного хозяйства - дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно-коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру и др.. При этом рост расходных полномочий региональных бюджетов своевременно не компенсировался соответствующим перераспределением доходов в пользу региональных бюджетов, что привело к росту их несбалансированности.
В этих условиях субъекты РФ добивались налоговых и бюджетных льгот «по взаимной договоренности», а то и просто ставили центр перед фактом неуплаты налогов в федеральный бюджет.
После октября 1993г. в условиях правового вакуума выход из тяжелого финансового положения региональные власти попытались найти в развитии безудержного «налоготворчества». Число только местных налогов перевалило за три сотни (по закону было разрешено не более полутора десятков).
Только после принятия Конституции РФ 1993г. субъекты федерации впервые получили законодательную возможность самостоятельно формировать региональные бюджеты. Аналогичное право, согласно 132-й статье Конституции получили и органы местного самоуправления.
В 1994 году был сделан серьезный шаг в развитии принципов бюджетного федерализма - было принято решение перейти на универсальную схему взаимоотношений центра с регионами.
Для решения проблемы выравнивания межрегиональных диспропорций был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС). Источником его формирования стали 22% отчислений от НДС в части доли, поступающей в федеральный бюджет. Расчет трансфертов из фонда для каждого региона впервые стал проводиться по унифицированной формуле, учитывающей следующие параметры:
налоговые потенциалы территорий (определялись по фактическим доходам в базовом году)
финансовые потребности территорий (определялись по текущим расходам в базовом году и корректировались на условия крупного экономического района и численность населения каждого субъекта федерации).
Механизм осуществления финансовой помощи отдельным регионам основывается на учете фактически сложившейся в базовом году разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами региональных бюджетов.
Регионы, которым оказывалась финансовая помощь, были подразделены на две категории:
«регионы, нуждающиеся в поддержке»
«регионы, особо нуждающиеся в поддержке».
Статус «региона, нуждающегося в поддержке», присваивался тем регионам, у которых их душевой бюджетный доход оказывался ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ.
К «регионам, особо нуждающимся в поддержке» относятся те, у которых после предоставления трансферта для повышения их душевого дохода до среднероссийского полученная сумма доходов, пересчитанная на нормативы в условиях текущего года, оказывается меньше расходов их бюджетов в базовом году.
Предложенная система перераспределения бюджетных средств через ФФПС вызывала серьезные нарекания со стороны субъектов федерации и была усовершенствована в 1999г. Законом о бюджете. В расчеты объемов средств, перераспределяемых через ФФПС, были введены «индексы дискомфортности», разработанные Минэкономики РФ. Эти индексы учитывают такие показатели, как суровость климата, продолжительность светового дня и отопительного сезона, плотность населения, степень сельскохозяйственной освоенности и заболоченности территории, транспортную доступность и т.д.
В соответствии с этими индексами все субъекты федерации были разделены на 3 группы.
В первую группу вошли: Магаданская область, Чукотский АО, Якутия, Камчатская область, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, Ненецкий АО.
Во вторую группу вошли: Мурманская, Архангельская, Томская, Сахалинская, Тюменская, Иркутская, Читинская, Амурская области, республики Коми, Тыва, Алтай, Карелия, Бурятия, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский АО и Еврейская автономная область.
Остальные регионы вошли в третью группу.
В настоящее время существуют четыре основных направления, по которым осуществляется финансовой взаимодействие между уровнями власти:
трансферты Фонда финансовой поддержки субъектов
территориально ориентированные расходы (ТОР)
бюджетные ссуды
взаимозачеты.
На долю трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов федерации в разделе бюджета-96 «Финансовая помощь субъектам РФ» приходится всего лишь 9 % расходов. В этот раздел входят также субвенции г. Москве («для осуществления функций столицы»); дотации «закрытым администpативно-теppитоpиальным образованиям» (ЗАТО), дотации «по содержанию социальной сферы и жилого фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления»; на «поддержку завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местностям с ограниченными сроками навигации»[9]
.
Однако почти все расходы федерального бюджета являются теppитоpиально - оpиентиpованными - они направляются непосредственно в субъекты РФ и там обеспечивают работу и дают людям средства к существованию: расходы на поддержку и санацию угольной промышленности, сельское хозяйство, образование, строительство, социальную политику, здpавоохpанение, из целевых бюджетных фондов и дp. По оценкам, в федеральном бюджете-96 ТОР составляли не менее 2/3 всех бюджетных расходов.
Третий поток скрытой федеральной помощи представляют собой взаимозачеты. Это статья исполнения бюджета, в которой перегруппируются все ТОР, показанные в законе о бюджете (за исключением субвенций ЗАТО), а также не предусмотренные в бюджете расходы, финансируемые из федерального бюджета, которые понесены в течение года.
После того, как средства перечислены региону, федеральные органы не имеют никакого контроля над их использованием.
Четвертый финансовый поток - бюджетные ссуды. Это краткосрочные кредиты, которые предоставляются регионам с целью оказания помощи в деле финансирования «защищенных расходов» (заработной платы, социальных расходов). Они представляют собой беспроцентные кредиты, которые, как предполагается, должны быть погашены в течение одного года. Однако на практике такие кредиты зачастую списываются и включаются в категорию взаиморасчетов.
Несмотря на все ухищрения, правительство пока не может решить проблему межрегионального выравнивания с помощью все усложняющейся системы трансфертов. Число дотационных регионов продолжает увеличиваться: если в 1993 году их было 50, то в 2002 году - уже 66; 2005 году - 78, 2006 году - 75, 2007 - 79 (на сегодняшний день их - 81). В 2005 году выделено 5 «нуждающихся в поддержке» субъектов РФ, 19 «нуждающихся в дополнительной поддержке» и 55, относящихся сразу к двум категориям. Напротив, число регионов-доноров стремительно сокращается.
Ни один из межбюджетных потоков, за частичным исключением трансфертов и федеральных ссуд, не регулируется законодательно. Широкими остаются возможности для установления «неформальных» бюджетных отношений с регионами. Поэтому существующая система межбюджетных взаимоотношений по своему реальному воздействию способствует скорее росту диспропорций, чем бюджетному выравниванию и не может контролироваться ни обществом, ни его представительными органами.
До сих пор налогово-бюджетные взаимоотношения субъектов федерации и центра остаются чрезмерно централизованы. В 1995-1998 гг. доля доходов и расходов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ постепенно возрастала, а с 2000г. вновь начала снижаться.
Несбалансированность бюджетно-налоговой системы, наличие «особых бюджетных режимов», несоблюдение существующих законов - все это наряду с социально-экономическим кризисом в стране, как мы уже установили, лишь усиливают межрегиональные диспропорции.
Результат процесса становления межбюджетных отношений можно проиллюстрировать следующими данными:
Таблица 1
Соотношение расходной части бюджетов разных уровней
| Виды бюджетов |
12000 |
22001 |
22002 |
22003 |
22004 |
22005 |
22006 |
2007 |
| Федеральный |
61.4 |
50.9 |
49.3 |
47.9 |
47.4 |
41.9 |
42,9 |
50,0 |
| Консолидированные бюджеты субъектов федерации |
38.6 |
49.8 |
50.7 |
52.1 |
52.6 |
58.1 |
57,1 |
50,0 |
| В том числе: |
||||||||
| - региональные |
10.1 |
20.3 |
22.1 |
21.5 |
20.6 |
23.7 |
н.св. |
н.св. |
| - местные |
28.5 |
29.4 |
28.6 |
30.6 |
32.0 |
34.4 |
н.св. |
н.св. |
*план ( без учета поступлений от ГТК РФ)
Несбалансированность бюджетно-налоговой системы, наличие «особых бюджетных режимов», несоблюдение существующих законов - все это наряду с социально-экономическим кризисом в странелишь усиливают межрегиональные диспропорции[10]
.
3.2. Современный этап - трансформация межбюджетного выравнивания
В президентском послании «О бюджетной политике на 2004 год» указывалось на необходимость проведения бюджетной реформы в стране, составным элементом которой является реформа межбюджетных отношений. В это же документе сформулирована цель этой реформы как: «переход к единой государственной бюджетной политике, скоординированной в пределах всей бюджетной системы». При этом указывалось, что федеральный центр должен действовать так, чтобы у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления появились стимулы к повышению производственного и налогового потенциала территорий, оздоровлению своих финансов, чтобы было больше регионов-доноров.
В принятых правительством Российской Федерации «Основных направлениях бюджетной политики на 2004 год и на период до 2007 года» к основным приоритетам отнесено совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Для этого правительством разработана «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 2000 г. и на период до 2007 г.»[11]
В основу концепции положена идея усиления централизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального правительства:
существенно сокращаются объемы финансовой помощи из федерального фонда финансовой поддержки регионов, а число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно
ликвидируются субвенции всем городам Российской Федерации
по мере утверждения финансовых нормативов для конкретных видов расходов
расходы региональных бюджетов будут определяться на нормативной основе
постепенно расширяется целевое использование средств, определены обязательные условия их предоставления, через систему Главного управления федерального казначейства
постепенно осуществляется переход к оказанию финансовой помощи инвестиционного характера на принципах совместного финансирования
предусмотрены специальные механизмы, контролирующие увеличение дефицитов региональный бюджетов
предусмотрено введение особого финансового режима, для региона, особо нуждающихся в финансовой поддержке.
В концепции предлагается образовывать следующие фонды бюджетного регулирования:
Фонд финансовой поддержки субъектов федерации - регионов (ФФПР), назначение которого в оказании текущей финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения
Фонд регионального развития (ФРР) - предназначенный для финансирования капитальных вложений в субъектах федерации (в том числе, федеральных программ)
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) - формируемый на возвратной основе для оптимизации бюджетов субъектов федерации посредством содействия реформированию бюджетной сферы. Источниками образования указанного фонда являются кредиты Мирового банка, а также другие средства, определяемые правительством Российской Федерации в каждом конкретном случае
Согласно проекта Методики распределения средств ФФПР субъектов РФ на 2004г. его объем формируется за счет 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов ГТК РФ. Первая часть ФФПР (50%) распределяется между слаборазвитыми субъектами РФ обратно пропорционально среднедушевым валовым налоговым ресурсам. Вторая часть ФФПР по замыслу авторов документа «распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы субъектов РФ (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня».
Таким образом, принятый в 1994 г. подход к межрегиональному бюджетному выравниванию, основанный на кооперативной модели принципиально не изменился. Напротив, постоянное усложнение алгоритма перераспределения бюджетных ресурсов приводит к невозможности оценки его результатов ни по критерию справедливости, ни по критерию эффективности. В итоге значительная часть бюджетных ресурсов, направляемых на межбюджетное выравнивание становится трудно контролируемой.
Поэтому в настоящее время налогово-бюджетная система остается наиболее острой и конфликтной сферой взаимоотношений субъектов федерации с центром.
Проблемы
изменения подхода к межрегиональному бюджетному выравниванию
Как уже было рассмотрено ранее, за рубежом выкристаллизовались две диаметрально противоположные по принципам организации модели финансово-бюджетных отношений центра с регионами: кооперативная немецкая и конкурентная американская. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки и является результатом исторической эволюции финансовых взаимоотношений в условиях конкретной страны. Тем не менее, существенной особенностью кооперативной модели, воплощающей, в основном, принцип справедливого перераспределения «сверху» является достаточно успешно функционирующая экономика в подавляющем большинстве регионов. Тогда есть, что перераспределять и можно применять любые более или менее справедливые формулы.
В современных российских условиях кризиса и фатального бюджетного дефицита применение такой модели «тянет» все регионы в финансовую пропасть и не позволяет развиваться даже относительно благополучным регионам - «полюсам роста». Более того, при такой модели, именно на высокоразвитые и высокоэффективные регионы увеличивается бюджетная нагрузка. Такой «бюджетный федерализм» выгоден центру, но не выгоден российскому государству. Дальнейшее «совершенствование» финансовых взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в рамках кооперативной модели является не просто заблуждением, а граничит с преступлением.
Поэтому стратегической целью государственной политики выравнивания региональных диспропорций в финансово-бюджетной сфере должен стать поэтапный переход к конкурентной модели бюджетного федерализма. Эта модель не только более полно учитывает региональную специфику России, но и будет стимулировать власти субъектов федерации на поиск новых дополнительных источников налоговых поступлений, привлечения внешних инвестиций, мобилизации всех региональных предпосылок развития. Ведь сейчас у нас в стране по-настоящему активных региональных лидеров можно сосчитать по пальцам[12]
.
Трансформация финансово-бюджетной системы может проходить в три этапа.
1. Оптимизация финансовых потоков «регионы-центр»:
сокращение встречных потоков, основанное на принципе максимального оставления регионам тех налоговых и неналоговых поступлений, которых они отчисляют в федеральный бюджет, а затем получают в виде трансфертов и иных перечислений из федерального бюджета. Ведь в последние годы бюджетный потенциал субъектов РФ в среднем превышал их бюджетные расходы в 1,3-1,4 раза
увеличение доли собственных доходов региональных бюджетов за счет перераспределения нормативов налоговых поступлений в пользу регионов. Естественно, что это предусматривает, на первых порах, экономию федерального бюджета за счет сокращения числа федеральных функций и объема их финансирования. При этом часть функций, финансируемых сейчас из федерального бюджета, могла бы финансироваться «в складчину» субъектами федерации на добровольной основе. При таком подходе, даже не поднимался бы, например, вопрос о строительстве нового комплекса зданий Федерального Собрания РФ.
2. Упрощение системы межбюджетного выравнивания, введение понятных всем результатов такого выравнивания. Например, в качестве критерия можно было бы предложить, чтобы результатом межбюджетного выравнивания был бы не более чем двух-трехкратный разрыв в душевой обеспеченности расходной части бюджетов отдельных субъектов федерации.
3. Реализация принципа бюджетной самодостаточности субъектов федерации, переход в межбюджетных отношениях от патернализма к стимулированию. Для этого предлагается разработка и принятие федерального Закона «О статусе субъекта федерации», в котором должен быть перечислен набор требований (критериев), при соблюдении которых данное государственно-территориальное образование может претендовать на статус полноправного субъекта федерации. Главным требованием в этом законе должна стать бюджетная самодостаточность региона. По нашим расчетам, даже в нынешних условиях при ликвидации встречных финансовых потоков, 54 субъекта в 2003г. и 45 - в 2005 г. являлись потенциально финансово самодостаточными[13]
.
В заключении данной главы необходимо отметить, что трансформация финансово-бюджетной системы может проходить в три этапа: Оптимизация финансовых потоков «регионы-центр», упрощение системы межбюджетного выравнивания, введение понятных всем результатов такого выравнивания, реализация принципа бюджетной самодостаточности субъектов федерации, переход в межбюджетных отношениях от патернализма к стимулированию.
В конечном счете, желательно добиваться такой ситуации, когда роль федерального центра по перераспределению бюджетных ресурсов будет сведена к прямой финансовой помощи регионам лишь в чрезвычайных ситуациях.
Заключение
Таким образом, рассмотрев некоторые аспекты межбюджетных отношений, я определил, что межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти, органами власти субъектов федерации органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых федеративные государства, в нашем случае Российская Федерация, должны быть заложены принципы бюджетного федерализма. Однако данный принцип в современное время сглаживается. Напротив, дет высокая централизация денежных средств в руках государства.
Приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности.
Основу отечественной модели бюджетного федерализма должны составлять следующие концептуальные условия:
- рационализация территориальной структуры налоговой системы, определяющей используемую модель распределения доходной базы между бюджетами всех уровней;
- упорядочение функциональной структуры налоговой системы, т.е. оптимизация общего перечня используемых налогов и сборов (налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов и подоходного налога с физических лиц) для повышения эффективности и эластичности действия налоговой системы в целом с точки зрения ее влияния на макро- и микроэкономические процессы;
- выделение типичных внутренних бюджетных и налоговых систем с целью создания единого налогового пространства в государстве.
По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.
Реальное разграничение расходных бюджетных полномочий между субъектами федеративных отношений предполагает не только разделение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и федерацией, но и перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.
Таким образом, решение проблемы повышения эффективности российской модели бюджетного федерализма кроется в адекватном соотношении расходных и доходных полномочий различных органов власти, с одной стороны, и их финансовом обеспечении, с другой.
Список используемой литературы
1. Давыдова Л.В., Ткачева Т.Ю, Рассолова Т.Л. Направления стимулирования экономической активности муниципальных образований. //Финансы и кредит.-2006.-№ 6.-С. 5-9 (0,6 п.л., авторских 0,3 п.л.).
2. Давыдова Л.В., Федорова О.А., Рассолова Т.Л. Реформирование бюджетной системы в переходный период. ОрелГТУ, 2007.- 66 с. (4,1 п.л., авторских 1,5 п.л.).
3. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы: Учебник. – М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2005. – 760 с.
4. Берлин С.И. Теория финансов: Учеб пособие/ С.И. Беолин. - М.,2007.- 387 с
5. Галицкая С.В. Деньги. Кредит. Финансы. / С.В. Галицкая. – М.: Экзамен, 2007. – 224 с.
6. Дробзина Л.А. Финансы: Учебник / Л.А.Дробзина. – М: ЮНИТИ, 2005.- 487 с.
7. Ильин С.С., Васильева Т.И. Экономика: Учебное пособие / С.С. Ильин., Васильева Т.И. – М.: Филол. О-во « СЛОВО», 2007. – 544 с.
8. Кириллова М.В. Бюджетные доходы и налоговые полномочия в регионе // Приложение к журналу «Экономические науки», 2006, № 3. – 0,5 п.л.
9. Кириллова М.В. Механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований Московской области // Приложение к журналу «Экономические науки», 2007, № 2. – 0,3 п.л.
10. Кириллова М.В. Особенности российской модели бюджетного федерализма // Экономические науки, 2007, № 3. – 0,5 п.л.
11.Ковалева В.В. Финансы: Учебник./ В.В Ковалева. – М.: ИНФРА-М, 2005. – 564 с.
12.Колпакова Г.И. Финансы, денежное обращение, кредит: Учеб. пособие/ Г.И.Колпакова. - М.,2007.- 432 с.
13.Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы. – 2007. - №9. – С.11-12
14.Миляков Н.В., Финансы: Учебник. / Н.В.Миляков.– М.: ИНФРА-М, 2005. – 567с.
15.Нешитой А.С. Финансы: Учебник. – 6-е изд., перераб и доп. – М.: « Дашков и К», 2006. – 512 с.
16.Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы. – 2007. - №10. – С.7-8
17.Рассолова Т.Л. Оценка обеспеченности расходных полномочий субъектов РФ. //Система налогового менеджмента, учета, анализа и аудита в современном экономическом пространстве: Материалы науч.- практ. интернет конф.т.3- Орел: Орел ГТУ, 2007.-С. 15-20 (0,4 п.л.).
18.Ковалева В.В. Финансы: Учебник./ В.В Ковалева. – М.: ИНФРА-М, 2005. – 564 с.
19.Колпакова Г.И. Финансы, денежное обращение, кредит: Учеб. пособие/ Г.И.Колпакова. - М.,2007.- 432 с.
20.Миляков Н.В., Финансы: Учебник. / Н.В.Миляков.– М.: ИНФРА-М, 2005. – 567с.
21.Нешитой А.С. Финансы: Учебник. – 6-е изд., перераб и доп. – М.: « Дашков и К», 2006. – 512 с.
[1]
Берлин С.И. Теория финансов: Учеб пособие. - М.,2007.- С.211
[2]
Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы. – 2007. - №10. – С.7-8
[3]
Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы. – 2007. - №10. – С.7-8
[4]
Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы: Учебник. – М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2005. - С.333
[5]
Галицкая С.В. Деньги. Кредит. Финансы.. – М.: Экзамен, 2007. – С.174
[6]
Ковалева В.В. Финансы: Учебник./ В.В Ковалева. – М.: ИНФРА-М, 2004. – С.322.
[7]
Галицкая С.В. Деньги. Кредит. Финансы. / С.В. Галицкая. – М.: Экзамен, 2007. – С.176
[8]
Нешитой А.С. Финансы: Учебник. – 6-е изд., перераб и доп. – М.: « Дашков и К», 2006. – С.432
[9]
Кириллова М.В. Особенности российской модели бюджетного федерализма // Экономические науки. – 2007. -№ 3. – 0,5 п.л.
[10]
Кириллова М.В. Механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований Московской области // Приложение к журналу «Экономические науки». -2008. - № 2. – 0,3 п.л.
[11]
Кириллова М.В. Особенности российской модели бюджетного федерализма // Экономические науки. – 2007. - № 3. – 0,5 п.л.
[12]
Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы. – 2006. - №9. – С.11-12
[13]
Давыдова Л.В., Ткачева Т.Ю, Рассолова Т.Л. Направления стимулирования экономической активности муниципальных образований. //Финансы и кредит.-2006.-№ 6.-С. 5-9 (0,6 п.л., авторских 0,3 п.л.).