Анализ действующей в России нормативной документации, регулирующей рынок вторичного сырья, оценка ее ограничений и недостатков, препятствующих развитию рынка
Основные положения законодательной базы, регламентирующей обращение с отходами как со вторичным сырьем
Нормативно-правовые документы, регламентирующие обращение с отходами и вторичным сырьем в Российской Федерации подразделяются на:
- Федеральные законы, Кодексы и Постановления Правительства;
- санитарные нормы и правила;
- строительные нормы и правила;
- стандарты и технические условия;
- нормы и правила по обращению с опасными веществами и по работе на опасных объектах.
Федеральный закон №89-ФЗ от 24 июня 1998 года "Об отходах производства и потребления" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом № 169-ФЗ от 29 декабря 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" определяет цели и основные принципы государственной политики в области обращения с отходами. Этот Закон не рассматривает отходы как вторичные материальные ресурсы. Согласно ст.13, организация раздельного сбора отходов возложена на местные органы самоуправления. Законом регламентируются также правовые основы определения отходов как права собственности, нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами, правовые основы экологического контроля.
В качестве экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами (ст. 24) обозначено понижение размера платы за размещение отходов и применение ускоренной амортизации, что не может служить заметным стимулом из-за своей незначительности.
Согласно ст. 4, организация покупающая опасные отходы (даже в качестве вторичного сырья) должна иметь лицензию на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами.
Статья 9 Закона обязывает лицензировать деятельность по обращению с опасными отходами.
Федеральный закон №128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 года, согласно статье 17, лицензированию подлежат следующие виды деятельности:
- деятельность по обращению с опасными отходами;
- заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;
- заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.
Согласно этому закону и формулировке "опасные отходы" в законе "Об отходах производства и потребления" лицензирование не распространяется на деятельность по обращению отходов V класса опасности (практически неопасные).
Федеральный Закон №96-ФЗ от 4 мая 1999 года «Об охране атмосферного воздуха», регламентирует требования к предотвращению вредного воздействия на атмосферный воздух отходов производства и потребления при их хранении, захоронении и обезвреживании (ст. 18).
Земельный Кодекс РФ в статье 13 обязывает землепользователей защищать земли от захламления отходами производства и потребления, загрязнения.
Федеральный закон №52-ФЗ от 30 марта 1999 года "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регламентирует санитарные требования (ст.22) к порядку, условиям и способам сбора, использования, обезвреживания, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, которые также должны устанавливаться местными органами самоуправления и иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии указанного порядка санитарным правилам.
Федеральный закон №154-ФЗ от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.6 п.17) к вопросам местного значения относит организацию утилизации и переработки бытовых отходов.
Закон РФ "О недрах" регламентирует общие требования к обращению с отходами добычи и обогащения полезных ископаемых, а также использованию искусственных и естественных полостей, выемок недр для целей хранения и захоронения отходов.
Согласно Федеральному закону №184-ФЗ "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года технический регламент устанавливает минимальные требования, обеспечивающие безопасность продукции или технологического процесса, обязательные к выполнению. Закон отменяет обязательный характер применения государственных стандартов (ст.12, 15). Технический регламент вводиться в действие законом. Согласно ст.17, любая организация может разработать и применять собственный стандарт, а также разработать и зарегистрировать собственную систему сертификации.
Кодекс "Об административных правонарушениях" №195-ФЗ от 30 декабря 2001 года устанавливает ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических правил при обращении с отходами (ст.8.2), а также ответственность за загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами (ст.8.31).
В статье 247 Уголовного Кодекса РФ предусмотрена ответственность за производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил.
Закон №7-ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года (ст.39) обязывает к обезвреживанию и безопасному размещению отходов, а ст.24 обязывает нормировать образование и лимитировать размещение отходов. Ст. 30 Закона обязывает лицензировать некоторые виды деятельности в области охраны окружающей среды согласно устанавливаемому Правительством перечню.
Экологические требования в области обращения с отходами регламентируются также в «Водном кодексе Российской Федерации», «Лесном кодексе Российской Федерации», Уголовном кодексе Российской Федерации.
Постановление Правительства РФ № 554 от 24.07.2000 г. «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации» регламентирует требования к санитарно-эпидемиологическому нормированию сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления.
Регламентация учета и отчетности
В своем Постановлении № 818 от 26.10.2000 г. "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведении паспортизации опасных отходов" Правительство РФ поручает Министерству природных ресурсов РФ вести государственный кадастр отходов. Организация и ведение государственного кадастра отходов в части, касающейся обращения с бытовыми отходами, осуществляется этим Министерством и его территориальными органами совместно с Госстроем РФ. Министерству природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральным горным и промышленным надзором России, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Государственным комитетом Российской Федерации по статистике и Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии поручается разработать и принять в установленном порядке нормативные правовые акты, регламентирующие правила инвентаризации объектов размещения отходов, отнесения отходов к конкретному классу опасности, учета в области обращения с отходами, а также порядок предоставления информации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами.
Одним из элементов государственного кадастра отходов является банк данных о технологиях использования и обезвреживания отходов. Информация для формирования банка данных технологий использования и обезвреживания отходов предоставляется владельцами и разработчиками технологий переработки отходов на добровольной основе. Для формирования банка технологий используется регистрационная карта.
Приказ Министерства природных ресурсов РФ №786 от 2 декабря 2002 года "Об утверждении федерального классификационного каталога отходов" вводит в действие систему классификации отходов, основанную на видах источников образования отходов и их состава. Приказ №663 от 30 июля 2003 года "О внесении дополнений в федеральный классификационный каталог отходов" вводит расширенную классификацию, а также идентификацию по классу опасности, однако основанием для отнесения отхода к классу опасности при получении лицензии на обращение с опасными отходами это не является.
Данная система классификации отходов применяется при лицензировании, учете и отчетности, а также при определении платы за размещение отходов и установлении лимитов на размещение отходов.
Приказ МПР РФ №785 от 2 декабря 2003 года "Об утверждении паспорта опасного отхода" утверждает форму и инструкцию по заполнению паспорта опасного отхода. Согласно этой инструкции паспорт опасного отхода составляется на отходы, обладающие опасными свойствами и на отходы I-IV класса опасности для окружающей среды. Таким образом, отходы, не обладающие опасными свойствами и относящиеся к V классу опасности, признаются неопасными. Об этом говорит также п.3 ст.14 Закона "Об отходах производства и потребления" - на опасные отходы должен быть составлен паспорт.
Приказ МПР России №511 от 15 июня 2001 года "Критерии отнесения отходов к классам опасности для окружающей природной среды" устанавливает правила классификации отходов, в зависимости от нагрузки на окружающую среду. Эти критерии не учитывают способность отходов изменять свои свойства с течением времени, под воздействием природных факторов, а также не учитывают опасность продуктов горения отходов.
Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 144 от 16 июня 2003 года "О введении в действие СП 2.1.7.1386-03" вводит в действие "Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления. СП 2.1.7.1386-03". Эти правила определяют только 4 класса опасности токсичных отходов.
Постановлением Госкомстата РФ №157 от 25 июля 2002 года введена форма федерального государственного статистического наблюдения № 2ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" для юридических лиц и частных предпринимателей, осуществляющих деятельность по обращению с отходами. Приказ МПР РФ №734 от 5 ноября 2002 года "Об организации работ по осуществлению федерального государственного статистического наблюдения по форме государственного статистического наблюдения № 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" регулирует ведение отчетности по форме 2-ТП (отходы).
Перечень конкретных отчитывающихся субъектов хозяйственной деятельности определяется территориальными органами МПР России. Класс опасности отхода для окружающей природной среды устанавливается по Федеральному классификационному каталогу отходов, а при отсутствии в каталоге сведений об отходе, на основании Критериев по отнесению опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденных приказом МПР РФ №511 от 15 июня 2001 года.
Для предприятий, осуществляющих заготовку, переработку и реализацию лома и отходов черных и цветных металлов, имеющих соответствующую лицензию, введена форма федерального государственного статистического наблюдения № 14-МЕТ (лом) (Постановление Госкомстата России №32 от 31 января 2003 года). Форма №14-МЕТ (лом) распространяется только на лицензиатов и не охватывает оптовых торговцев. Форма не учитывает количество заготовленного бросового лома (только купленного или переданного в качестве давальческого сырья).
Постановление Госстроя РФ №169 от 27 декабря 2002 года "О введении в действие "Классификационного каталога отходов потребления (твердых бытовых и приравненных к ним отходов), находящихся в технологическом цикле объектов инженерной инфраструктуры городских и сельских поселений" вводит в действие систему классификации ТБО, основанную на специфике коммунального хозяйства и виде отходов с точки зрения материалов, составляющих ТБО, а также перспективы организации их раздельного сбора (виды вторичного сырья, заготавливаемые из ТБО).
Учет образования и использования отходов носит обязательный характер, однако, перечень предприятий, осуществляющих такой учет, определяется местными органами управления МПР России. Не приняты "Правила отнесения опасных отходов к конкретному классу опасности", разработка которых поручена МПР России по согласованию с заинтересованными ведомствами (Госстроем России и Минздравом России) согласно Постановлению Правительства №818 от 26 ноября 2000 года (п.2). Такое положение обусловило существование двух различных классификаторов отходов, разработанные отдельно МПР России и Госстроем России, а также существование двух систем классификации опасности отходов (для окружающей природной среды и токсичности).
Таким образом, учет образования и использования отходов не охватывает целиком все образующиеся и используемые отходы. Учет твердых бытовых отходов не налажен.
Нормирование образования, использования и размещения
Постановление Правительства РФ № 461 от 16.06.2000 г. "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" регламентирует требования к установлению лимитов на размещение отходов, в том числе порядок предоставления документации, обосновывающей лимиты на размещение, а также установление нормативов образования отходов производства и потребления. Разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение должна проводиться на основании методических указаний Министерства природных ресурсов РФ (утверждены Приказом МПР РФ от 11 июля 2002 года №115).
Лимиты на размещение отходов устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.
Размещение отходов должно осуществляться на специально оборудованных объектах с разрешения природоохранных органов и с установлением лимитов.
Захоронение токсичных промышленных отходов I, II и III классов опасности допускается только на полигонах токсичных отходов, удовлетворяющих требованиям СНиП 2.01.28-85 "Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных отходов. Основные положения по проектированию".
Платежи за размещение отходов, льготы по платежам за размещение отходов
Постановление Правительства РФ № 632 от 28.08.92 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» устанавливается порядок определение платы за размещения отходов производства и потребления на специализированных полигонах и санкционированных свалках.
Постановление Правительства РФ №344 от 12 июня 2003 года "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" устанавливает базовые ставки платежей за размещение отходов:
I класс опасности - 1739,2 руб./т.
II класс опасности - 745,4 руб./т.
II класс опасности - 497 руб./т.
IV класс опасности - 248,4 руб./т.
V класс опасности - 0,4 руб./т. или 15 руб./куб. м.
При сверхлимитном размещении отходов размеры платежей увеличиваются в 5 раз. При отсутствии у хозяйствующего субъекта оформленного в установленном порядке
Платежи за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия относятся к фискальным сборам за право осуществления какой-либо деятельности, в частности - за право загрязнять окружающую среду (Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 284-О от 10.12.2002г.). Платежи носят компенсационный характер, однако их размер вызывает сомнение в адекватности. В частности, поступающих платежей нахватает на финансирование рекультивации земель, занятых под свалками.
Регламентация трансграничного перемещения
Трансграничные перевозки опасных отходов регламентируются требованиями Федерального Закона №49-ФЗ от 24 ноября 1994 года «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничными перевозками опасных отходов и их удалением».
Согласно статье 17 Закона "Об отходах производства и потребления" ввоз на территорию Российской Федерации опасных отходов с целью их захоронения или обезвреживания запрещен.
Постановление Правительства №442 от 17 июля 2003 года "О трансграничном перемещении отходов" устанавливает Правила трансграничного перемещения отходов. Утвержден Перечень №1 отходов ввоз (вывоз) которых на территорию Российской Федерации осуществляется по лицензии Минэкономразвития России с разрешения МПР России. Утвержден Перечень №2 отходов, ввоз (транзит) которых на территорию России запрещен, а вывоз осуществляется по лицензии Минэкономразвития России с разрешения МПР России. Перечни включают токсичные и трудно перерабатываемые виды отходов.
Согласно Правилам разрешение необходимо получать в МПР России на каждое трансграничное перемещение опасных отходов. Для осуществления трансграничного перемещения опасных отходов заявитель обязан иметь лицензию на обращение с опасными отходами.
Ввоз опасных отходов допускается в целях их экологически безопасного использования. Трансграничные перевозки (транзит) отходов должны быть обеспечены финансовыми и страховыми гарантиями в соответствии с пунктом 11 статьи 6 Базельской конвенции.
Льготы по налогам
Специальных налоговых льгот, затрагивающих деятельность по обращению с отходами и вторичными ресурсами нет. С учетом того, что индустрия переработки вторичных ресурсов достаточно капиталоемкая отрасль, льготы, предусмотренные для субъектов малого предпринимательства малоэффективны. В частности, согласно Главе 26.2 "Налогового Кодекса" субъектами малого предпринимательства, при определенных условиях, может быть использована упрощенная система налогообложения.
Регламентация сбора вторичного сырья
Организация раздельного сбора вторичных ресурсов возложена на органы местного самоуправления и федеральным законодательством не регламентируется.
Накопление отходов в местах образования должно осуществляться в специальные емкости, требования к которым определяются в соответствии с классом опасности собираемых отходов. Транспортировка опасных отходов должна осуществляться специализированным транспортом с соблюдением требований по безопасной транспортировке опасных грузов.
Заготовка вторичного сырья регламентируется "Санитарными правилами по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья" № 2524-22 от 22 января 1982 г., действие которых распространяется на следующие виды вторичного сырья, заготавливаемого от населения, предприятий и организаций:
-сырье вторичное (тряпье) необработанное, состоящее из бывших в употреблении тканных, нетканых, вязаных, стеганых, шубных изделий, выработанных из натуральных, химических и смешанных волокон;
-макулатура бумажная и картонная необработанная;
-кость животных, собираемая в домашних условиях и на предприятиях общественного питания, санитарных и лечебных учреждениях (кроме указанных в п.4 настоящих правил);
-твердые полимерные материалы.
Кроме того, в статье 6. СаНПиН 2524-82 регламентируется сбор вторичного сырья на свалках, который разрешается производить только специально организованными бригадами с соблюдением всех необходимых мер предосторожности по согласованию с местными органами санитарно-эпидемиологической службы. Также разрешается заготавливать вторичное сырье, извлеченное из бытового мусора на механизированных мусороперерабатывающих заводах и обезвреженное в соответствии с настоящими санитарными правилами. Сбор вторичного сырья (металлолом, макулатура) школьниками регламентируется «Санитарными правилами по сбору школьниками вторичного сырья» №2398-81 от 02.06.81 г., утвержденными Главным санитарно-эпидемиологическим управлением Минздрава СССР.
Порядок обращения и отчуждения лома и отходов черных металлов определяется "Правилами обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения", утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 года №369 "Об утверждении правил обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения". Согласно этим правилам, на каждую партию составляется приемосдаточный акт, который является документом строгой отчетности. В процессе переработки правила обязывают производить отбор (извлечение) сопутствующих лома и отходов цветных металлов с оформлением соответствующего акта. При транспортировке лома и отходов черных металлов груз должен сопровождаться документами, устанавливающими право собственности и удостоверением о взрывобезопасности. В соответствии с этими правилам, никто не вправе заготавливать бесхозный лом, т.к. в этом случае будут отсутствовать указанные документы.
Постановление Правительства РФ от 11 мая 2001 года №370 "Об утверждении правил обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения" вводит в действие Правила, регламентирующие организацию, порядок приема и учета лома и отходов цветных металлов, а также перечень документов и их формы. Согласно правилам, прием лома производится на основании письменного заявления лица, сдающего лом и отходы цветных металлов. Как и в случае приема лома и отходов черных металлов, составляется приемосдаточный акт строгой отчетности. Правила предписывают хранить отдельно бытовой и промышленный лом. Также предписано при транспортировке иметь документ о праве собственности и удостоверение о взрывобезопасности
Требования этих правил делают невозможным сбор и заготовку бесхозного лома и отходов черных и цветных металлов. Фактически разрешается только скупка.
Однако стоит отметить, что в соответствии с Законом "Об отходах производства и потребления" (ст.4 п.4) брошенные отходы могут быть обращены в собственность владельцем земельного участка, водоема или объекта, на котором находятся брошенные отходы. Таким образом, заготовитель также не имеет права обратить в свою собственность брошенные отходы, т.к. это право имеет только владелец территории. Фактически такую заготовку можно осуществлять по договору передачи прав собственности (купли-продажи, например). Причем, владельца территории можно принудить к ее очистке согласно Земельному Кодексу, Кодексу "Об административных правонарушениях" и Закону "Об охране окружающей среды".
"Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СП 2.1.7.1038-01" введены в действие Постановлением Минзрава РФ от 30 мая 2001 года №16. Согласно п.2.9 на полигонах не разрешается сбор вторичного сырья непосредственно из мусоровозного транспорта. Сортировка и селективный сбор отходов допускаются при соблюдении санитарно - гигиенических требований.
Сбор твердых, жидких бытовых и пищевых отходов, а также уборку населенных мест и объектов с обособленной территорией (пляжи, рынки, парки) регламентируют "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (СанПиН 42-128-4690-88).
Транспортные средства, используемые для перевозки вторичного сырья, должны регулярно подвергаться дезинфекции. Транспортировка вторичного сырья не должна производиться на пассажирском транспорте или транспорте, предназначенном для перевозки пищевых или сельскохозяйственных отходов.
"Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03", введены в действие 15 июня 2003 года. Правила распространяются на объекты по размещению и обработке отходов производства и потребления, включая приемные пункты вторичного сырья, мусороперерабатывающие заводы и мусоросортировочные станции. Правила допускают временное складирование отходов в приемных пунктах сбора вторичного сырья, а также временное складирование отходов IV класса опасности вне территории предприятия.
Регулирование отношений между потребителями и исполнителями в сфере услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, в части защиты прав потребителя, осуществляется в соответствии с "Правилами предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 года №155.
Регламентация лицензирования деятельности
Отходы образуются в процессе любой деятельности человека, в быту, на производстве, в учреждениях и на транспорте. Таким образом, согласно положениям закона "Об отходах производства и потребления" и утверждению, что все отходы опасные, следует, что лицензию на обращение с опасными отходами должны иметь все юридические лица и индивидуальные предприниматели.
Постановление Правительства №135 от 11 февраля 2002 года "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет лицензирующие органы и общие требования к порядку выдачи лицензий. В частности за лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами отвечает МПР России.
Постановление Правительства №340 от 23 мая 2002 года "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами" и Приказ МПР России №451 от 18 июля 2002 года "О лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами" устанавливает лицензионные требования к предприятиям, деятельность которых связанна с обращением опасных отходов, перечень предоставляемых документов, и требует проведение экологической экспертизы намечаемой деятельности. Приказом МПР РФ №483-р от 2 декабря 2002 года утверждены "Методические рекомендации по организации лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами на территории Российской Федерации".
В связи с тем, что понятие "опасные отходы" сформулировано недостаточно четко, а Правил отнесения отходов к конкретному классу опасности до сих пор нет, деятельность по обращению с опасными отходами также не может быть однозначно сформулирована и описана. По сути, лицензированию подлежит деятельность, связанная с обращением опасных отходов, на которые составляется "Паспорт опасного отхода", фактически, этот документ является признанием отхода опасным.
Постановление Правительства №552 от 23 июля 2002 года "Об утверждении положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов" устанавливают требования к предприятиям, занимающимся вторичными цветными металлами.В частности, лицензионные требования определяют минимальное техническое оснащение предприятия и необходимую квалификацию персонала. Определением Верховного Суда РФ от 06.02.2003 N КАС 03-24 вынесено решение, которым абзац 4 подпункта "б" пункта 4, устанавливающий в качестве лицензионного требования и условия наличие на каждом объекте пакетировочного пресса, признан противоречащим федеральному закону и не действующим со дня вынесения определения.
Постановление Правительства №553 от 23 июля 2002 года "Об утверждении положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов" устанавливают требования к предприятиям, занимающимся вторичными черными металлами. Положение не распространяется на оптовую торговлю ломом черных металлов (транзитные поставки).
Лицензионные требования к деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов накладывают существенные ограничения для предприятий малого бизнеса. В случае, когда юридическое лицо или индивидуальный предприниматель занят только сбором металлолома, ему согласно лицензионному требованию вменяется иметь производственные площади, ломоперерабатывающее оборудование и лабораторию, что для этого вида деятельности ненужно. Эти ограничения также тормозят развитие раздельного сбора бытовых (коммунальных) отходов, таких как бытовая техника, отработанные аккумуляторы и элементы питания, электроника и пр.
Выводы
Сложившаяся в Российской Федерации система государственного регулирования не выделяет переработку вторичных ресурсов в качестве автономного объекта государственного управления. Исключение составляют черные и цветные, обращение с которыми требует лицензирования.
В этой связи, на обращение со вторичными ресурсами распространяется требования нормативно-правовых документов, регламентирующих обращение с отходами в целом.
Законодательство Российской Федерации не обязывает использовать отходы производства и потребления в качестве вторичных ресурсов, хотя статья 3 Закона "Об отходах производства и потребления" декларирует в качестве государственного принципа использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Лицензионные требования накладывают ограничения на развитие заготовки вторичных ресурсов, требуя от заготовителей иметь производственные мощности для переработки вторичных ресурсов. Особенно это касается сбора и заготовки вторичных черных и цветных металлов. Необоснованным полагается передача всех полномочий по вовлечению вторичных ресурсов в хозяйственный оборот местным органам самоуправления, т.к. их ресурсные возможности не соответствуют масштабам проблемы. При этом сбор вторичных ресурсов из рассеянных источников не развивается, а в ряде регионов такие работы финансируются из бюджета.
Порядок установления лимитов на размещение отходов фактически не может служить стимулом ресурсосбережения и вовлечения вторичных ресурсов в хозяйственную деятельность т.к. расходы за размещение отходов значительно меньше необходимых затрат на совершенствование технологий.
Функции по управлению отходами в различной степени возложены на Министерство природных ресурсов, Минздрав, МЧС и Госстрой, а также на Госкомстат, Госгортехнадзор и Госстандарт России. Действия этих ведомств несогласованны.
По данным Министерства природных ресурсов РФ восполнимые природные ресурсы России практически не уменьшаются, что не позволяет опираться на доводы экономного их использования. Высокая доля экономически недоступных вторичных ресурсов может быть вовлечена в хозяйственный оборот только за счет повышения стоимости природных ресурсов (лесов, недр, земли и пр.) и платы за размещение отходов.
Затраты, связанные со сбором вторичных ресурсов из некомпактных источников превышают прибыль от реализации заготавливаемого вторичного сырья. Самостоятельное рыночное развитие этой инфраструктуры невозможно, что показывает зарубежный опыт.
Алексей Масленников