Опыт отбора видов деятельности в Словацкой Республике
Зачем нужен отбор видов деятельности, проходящих экологическую оценку
Большинство стран, создающих системы оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и связанные с ними системы экологической экспертизы (совокупно называемые дальше системами экологической оценки
, "ЭО"), сталкиваются с проблемой отбора тех видов деятельности для которых проводится ЭО*. С этой проблемой сталкивается и Россия при разработке новых Основных Положений по Оценке Воздействия. Представленный на обсуждение вариант Основных Положений обходит этот вопрос стороной, предполагая неявно, что оценка воздействия будет проводиться для всех видов деятельности, документация по которым проходит государственную экологическую экспертизу в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе", то есть, проще говоря, для всех подряд проектов, планов, программ, проектов законодательства и т.д.
С одной стороны такое стремление требовать ЭО для максимально широкого круга видов деятельности оправдано: чем шире охват экологической оценки тем, вроде бы, "строже", а значит лучше для окружающей среды экологическое законодательство. Многие страны поддаются такому благородному порыву и требуют проведения ЭО для всех без исключения видов деятельности. С другой стороны существует по крайней мере две очевидные причины воздерживаться от такого соблазна. Первая причина - чисто экономическая: заставляя инициаторов всех подряд проектов тратить деньги и время на экологическую оценку, мы создаем неоправданные бюрократические барьеры для нового предпринимательства. Вторая, гораздо более серьезная, причина связана с тем, что устанавливая одинаковые стандарты проведения экологической оценки и для нефтяного терминала и для бензоколонки, мы совершаем одну из двух ошибок. Либо (в том случае если предлагаемая процедура больше соответствует нефтяному терминалу, чем бензоколонке) мы создаем закон, который заведомо невыполним, а значит изначально закладываем возможность уклонения от следования закону и неразрывно связанной с этим коррупции. Либо (в том случае, если предлагаемая процедура больше соответствует бензоколонкам) мы сознательно снижаем стандарт экологической оценки для действительно опасных проектов. Одним из очевидных решений этой дилеммы является проведение разных типов ЭО для разных видов деятельности, однако и здесь возникает ряд проблем. Мы не можем чрезвычайно усложнять законодательство, описывая многочисленные процедуры и методы отнесения проектов к многочисленным категориям.
Настоящая статья рассматривает, как данная проблема решена в Словацкой Республике. Она написана на основе знакомство автором с законодательством этой страны, иными документальными материалами и проведения письменного и устного опроса 10 ведущих специалистов Словакии в области ЭО.
Как происходит отбор в Словакии
Законом Словацкой Республики устанавливается четыре типа процедуры экологической оценки (posudzovane vplyvov na zivotne prostredie
): индивидуальных проектов, линейных сооружений (то есть дорог, трубопроводов и т.д.), проектов, имеющих трансграничные экологические последствия и "стратегических видов деятельности" (то есть программ, национальных и региональных стратегий и планов землепользования). Выделение линейных сооружений в отдельную категорию оправдано тем, что утверждение данных проектов проводится в две стадии: на стратегическом уровне при выборе "коридора" и на местном уровне при выборе конкретного пути прохождения коммуникации внутри коридора. Эти стадии требуют различных подходов к экологической оценке, привлечения различных заинтересованных сторон и т.д. Выделение трансграничных проектов в отдельную категорию диктуется особыми требованиями Конвенции по трансграничной оценке воздействия (1991 года), которая была ратифицирована Словакией. Наконец, стратегические виды деятельности обладают рядом особенностей, не позволяющей проводить по ним, так сказать, "стандартную" экологическую оценку. В частности, стратегические решения зачастую не содержат детально проработанной документации, не представляется возможным предсказать их точные экологические последствия и решения по ним могут приниматься за пределами формальных процедур.
Настоящая статья рассматривает только процедуру отнесения индивидуальных проектов к объектам ЭО в Словакии. Законодательство Словакии содержит две
zamer), содержащее предварительную экологическую оценку (ее состав определен законом) и представляет ее в Министерство Охраны Окружающей Среды (далее Министерство). Министерство рассылает Намерение в заинтересованные организации и органы власти тех районов, на которые может оказать влияние предполагаемая деятельность, которые в свою очередь принимают меры по оповещению общественности и обеспечению ее доступа к тексту "Намерения". На основе предложений заинтересованных сторон, местных властей и общественности и результатов процедуры "отбора" (zidt'ovacie konanie
) принимается решение о необходимости проведения полномасштабной процедуры ЭО. Это решение должно, в соответствии с законом, учитывать следующие критерии:
· тип и масштаб намечаемой деятельности;
· месторасположение активности: "устойчивость экосистем" (unosne zat'azenie
) и наличие особо охраняемых территорий;
· значимость ожидаемых воздействий на окружающую среду;
· письменные замечания представленные в Министерство.
Для проектов, не входящих ни в первую ни во вторую категорию, как правило, экологическая оценка не проводится и заказчик не обязан посылать "Намерение" в Министерство. Однако если местные органы власти считают, что проект представляет экологическую опасность, они могут направить в Министерство просьбу о рассмотрении возможности проведения экологической оценки проекта. В этом случае Министерство запрашивает у заказчика информацию о проекте и принимает решение о том, необходимо ли проведение полной экологической оценки. Министерство также может запросить информацию у заказчика на основе собственной инициативы, просьб местных экологических комитетов или других министерств. Известен ряд случаев, когда заказчики проектов, не входящих в 1-ю и 2-ю категории просили провести процедуру ЭО по собственной инициативе.
Отметим, что все проекты в Словакии должны получать разрешение у местных экологических органов, подчиненных местным органам власти. Описанная система отбора проектов реально работает в Словакии. Около 300 "Намерений" было представлено в Министерство за последние 3-4 года (с момента принятия Закона об экологической оценке), по 1/3 из них и по некоторым дополнительным проектам было принято решение о проведении полномасштабной экологической оценки. Отвечая на вопрос о недостатках системы ЭО в Словакии, ни один из специалистов и представителей общественных организаций не указал то, что ЭО не проводится в тех случаях, когда должна или проводится в тех случаях, когда не должна.
Достоинства системы отбора в Словакии
Система отбора проектов в Словакии обладает следующими достоинствами:
1. гарантируется рассмотрение экологических последствий всех потенциально опасных проектов;
2. гарантируется учет местных условий при принятии решений о проведении ЭО;
3. принимаются меры для учета мнения общественности и заинтересованных сторон при принятии решений об отборе проектов;
4. предварительную оценку воздействия проходит достаточно широкий круг проектов;
5. не проводится ЭО проектов, не представляющих экологической опасности и не вызывающих озабоченности общественности, однако такие проекты все равно лицензируются экологическим отделениями местных органов власти.
Какие мы можем извлечь уроки
Система отбора проектов, отвечающая критериям 1-5 может быть принята в России по модели, аналогичной Словацкой. Такая система имеет большие шансы на выживание, так как ее эффективность опробована в пост-социалистическом обществе. Функции Министерства окружающей среды Словакии могли бы выполняться как Государственным комитетом по охране окружающей среды (для проектов федерального значения), так и его отделениями на местах.
О.Черп