Документирование результатов является одним из центральных элементов процесса ЭО. Вообще, о процессе или процедуре, состоящей из определенных этапов, имеет смысл говорить лишь в том случае, когда результаты каждого этапа определенным образом документируются, а затем используются на последующих этапах. Поэтому в той или иной форме документирование результатов необходимо на всех этапах процесса, от принятия решения о необходимости ЭО до этапа корректировки проектных решений по результатам прогноза воздействий и принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятельности.
Многие задачи, возникающие в ходе ЭО, могут быть решены лишь на основе документации. Так, недокументированные результаты с трудом поддаются учету в процессе принятия решений, не могут быть предметом систематической оценки. Контроль качества ЭО государственными органами или другими заинтересованными сторонами практически всегда основан на анализе документации (подробнее см. ниже). Наконец, документы создают реальную основу для взаимодействия различных сторон в ходе экологической оценки.
В силу этих причин в ряде стран с развитой системой ЭО существуют специальные требования, определяющие содержание документов, отражающих результаты тех или иных этапов процесса, их публикации или обсуждения с заинтересованными сторонами. Ниже перечислены некоторые этапы экологической оценки, для которых в тех или иных системах приняты подобные требования.
1. Предварительная оценка, целью которой является принятие решения о необходимости проведения полномасштабной экологической оценки (подобное требование принято, например, в США, где соответствующий документ носит название Environmental Assessment
). Во многих странах (например, в Словакии) готовится не только документ, содержащий выводы предварительной оценки, но и основанное на нем решение о проведении (не проведении) полномасштабной ЭО.
2. Определение задач экологической оценки. Например, в Нидерландах готовятся так называемые Scoping Guidelines
, в Финляндии, Литве и Латвии — “Программа экологической оценки”.
3. Оценка качества ЗВОС государственным или независимым органом. Например, в документы, содержащие результаты оценки качества ЭО, готовятся в Нидерландах и Словакии.
4. Принятие окончательного решения об осуществлении намечаемой деятельности. Например, в США готовится специальный “протокол принятия решения” — Record of Decision
, который объясняет, каким образом решение по намечаемой деятельности учитывает результаты экологической оценки.
5. План осуществления мероприятий по снижению отрицательных воздействий, а также экологического мониторинга может описываться в так называемом плане экологического менеджмента, подготовка которого требуется, например, экологическими процедурами Всемирного банка.
Однако практически во всех системах ЭО существует требование о подготовке и обсуждении с заинтересованными сторонами центрального документа, отражающего основные результаты процесса экологической оценки в целом. Этот документ, как правило, называют “Environmental Impact Statement
” (EIS), или “Заявление (отчет) о воздействии на окружающую среду
” (ЗВОС). Именно этому документу, его роли в процессе ЭО, его содержанию и методам контроля его качества посвящено дальнейшее изложение в этой главе.
2. Функции ЗВОС
В ряде стран требование подготовки специального документа, отражающего предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду, предшествовало принятию каких-либо требований к характеру процедуры ЭО. Так, в США подобное требование послужило толчком к формированию всего механизма ЭО. Все дальнейшее развитие нормативно-правовой базы в этой области с формальной точки зрения выглядело как уточнение процедур, связанных с подготовкой этого документа, его обсуждением с заинтересованными сторонами и использованием при принятии решений. ЗВОС выполняет следующие основные функции в системе экологической оценки:
· используется при принятии решений по намечаемой деятельности;
· служит основой для обсуждения с заинтересованными сторонами.
В развитых системах ЭО ЗВОС ориентирован на широкий круг пользователей и содержит все сведения, необходимые заинтересованному читателю, который может обладать или не обладать специальными научно-техническими знаниями, необходимыми для понимания экологических аспектов намечаемой деятельности. В роли такого читателя могут выступать лица, принимающие решения, представители заинтересованной общественности, в том числе ученые, специализирующиеся в области охраны окружающей среды, общественные организации, представители населения и т.д.
С начала 70-х годов в различных странах накоплен богатый опыт подготовки таких отчетов. Этот опыт отражен в нормативных и методических документах, рекомендациях, научных публикациях. К настоящему времени сформировались устоявшиеся представления о структуре и содержании отчетов по результатам экологической оценки проектов. Мы кратко рассмотрим их в следующем разделе. Кроме того, во врезке приведены требования к документации по ЭО, устанавливаемые некоторыми международными документами.
"Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" (ЕЭК, 1991)
Дополнение II. Содержание документа об оценке воздействия на окружающую среду. Информация, подлежащая включению в документацию об оценке воздействия на окружающую среду в соответствии со статьей 4, как минимум, содержит: а) описание планируемой деятельности и ее цели; b) описание, при необходимости, разумных альтернатив (например, географического или технологического характера планируемой деятельности, в том числе варианта отказа от деятельности; с) описание тех элементов окружающей среды, вероятно, будут существенно затронуты планируемой деятельностью или ее альтернативными вариантами; d) описание возможных видов воздействия на окружающую среду планируемой деятельности и ее альтернативных вариантов и оценка их масштабов; е) описание предохранительных мер, направленных на то, чтобы свести к минимуму вредное воздействие на окружающую среду; f) конкретное указание на методы прогнозирования и лежащие в их основе исходные положения, а также соответствующие используемые данные об окружающей среде; g) выявление пробелов в знаниях и неопределенностей, которые были обнаружены при подготовке требуемой информации; h) при необходимости, краткое содержание программ мониторинга и управления и всех планов послепроектного анализа; и i) резюме нетехнического характера, при необходимости, с использованием визуальных средств представления материала (карт, графиков и т.д.). |
7.3. Структура и содержание ЗВОС
Как правило, в состав ЗВОС должна входить следующая информация:
Законодательные рамки.
Краткая характеристика нормативно-правовых актов различных уровней (международного, национального и местного), под действие которых подпадает намечаемая деятельность и процесс ее экологической оценки.
Основные сведения о проекте и альтернативах.
Должны быть кратко описаны цели осуществления проекта, а также возможные альтернативные варианты достижения поставленных целей. Должны быть приведены основные характеристики проекта, в том числе по потребляемым ресурсам, объемам отходов, физическим параметрам, используемой технологии и т.д.
Характеристика исходных природных условий и компонентов окружающей среды.
Должна быть обоснованно определена зона предполагаемого воздействия намечаемой деятельности и описаны природные условия и компоненты окружающей среды. Как уже было сказано, “условия и компоненты” понимаются в расширенном смысле, к ним обычно относят не только состояние природных сред (почвы, воды, атмосферного воздуха), климат, фауну и флору, но и историко-культурные ценности, здоровье населения, а также существующие или возможные взаимосвязи между вышеперечисленными факторами.
Директива Совета Европейского сообщества 85/337/EEC "Об экологической оценке некоторых государственных и частных проектов" (в редакции Директивы 97/11/EEC)
Ст. 5(3). Информация, предоставляемая разработчиком, <…> должна включать, как минимум: · описание проекта, включая информацию о районе его осуществления, цели и масштабе; · описание мер, направленных на избежание, снижение и, если возможно, устранение последствий существенных неблагоприятных воздействий; · данные, необходимые для выявления и оценки основных вероятных воздействий проекта на окружающую среду; · краткое описание основных альтернатив, изученных разработчиком и основных причин выбора, сделанного разработчиком, принимая во внимание воздействие на окружающую среду; · не носящее специального характера резюме информации, упомянутой в предыдущих пунктах. |
Характеристика потенциальных факторов воздействия проекта на окружающую среду, предсказание возможных связанных с ними изменений.
Должны быть выявлены и описаны все значимые воздействия: как непосредственные, так и непрямые, как краткосрочные, так и долгосрочные, происходящие на всех стадиях жизненного цикла проекта. Должны документироваться воздействия на все элементы окружающей среды, перечисленные в предыдущем пункте. Методы предсказания воздействий должны быть указаны и обоснованы. Отчет должен давать представление не только о величине, но и о значимости воздействий. При оценке значимости воздействий необходимо учитывать мнение заинтересованных сторон и общественности.
Воздействия должны описываться для каждой из изучаемых альтернатив.
Описание мероприятий по смягчению воздействий и обоснование выбора предпочтительной альтернативы.
Должны приводиться критерии сравнения альтернатив и быть ясно указаны причины, по которым из рассматриваемых альтернатив выбрана предпочтительная.
Описанные природоохранные мероприятия должны быть обоснованы и, прежде всего, направлены на уменьшение наиболее значимых отрицательных воздействий. Должна быть оценена их эффективность, охарактеризовано “остаточное воздействие”. В последнее время получает все большее распространение требование о включении в ЗВОС плана экологического менеджмента.
Дополнительные требования к документации по ЭО часто включают необходимость описания процедур консультаций (или согласований) с заинтересованными сторонами и общественностью
. В этом случае ЗВОС может включать список мероприятий общественного участия, результаты опросов общественного мнения, протоколы общественных слушаний, согласовывающие документы государственных организаций и другую подобную информацию.
Форма документации по ЭО
практически настолько же важна для эффективности всего процесса экологической оценки, как и ее содержание. ЗВОС или аналогичный документ должен быть понятным для участников процесса оценки воздействия на окружающую среду.
Некоторые рекомендации Совета по качеству окружающей среды США по подготовке ЗВОС
Документ должен: · носить "аналитический, а не энциклопедический" характер (т.е., целью документа должно быть не пространное описание всех возможных экологических аспектов планируемой деятельности, а получение выводов, применимых для принятия решений); · быть сосредоточенным на анализе значительных воздействий; · уделять достаточное внимание рассмотрению альтернатив; · избегать "оправдания проектных решений post hoc" (т.е., целенаправленного подбора аргументов, представляющих принятые решения как оптимальные); · носить междисциплинарный характер (в т.ч., использовать подходы и методы и не только естественных, но и гуманитарных наук); · быть кратким (concise), написанным ясным языком, не перегруженным специальными терминами; · содержать необходимые графические материалы. Источник: Wood, C., 1995.
|
Это, с одной стороны, лица, принимающие решение, а с другой — заинтересованные организации и общественность. Читатель документа может не иметь специальной научно-технической подготовки в областях знаний, необходимых для подготовки ЗВОС. Это накладывает определенные требования на стиль изложения и структуру документации. ЗВОС как целое должен быть четко структурирован, чтобы облегчить поиск необходимого материала. Он должен начинаться с содержания, списков таблиц и иллюстраций. Во многих национальных системах требуется включение в ЗВОС специального “резюме”, написанного языком, понятным неспециалисту и излагающего основные выводы экологической оценки. В США рекомендованный объем такого резюме не должен превышать 15 страниц, для сложных и крупных проектов — 30 страниц. Кроме того, предлагается начинать с краткого изложения содержания каждую главу ЗВОС, заканчивая ее формулировкой выводов. ЗВОС должен быть написан понятным языком, избегая ненужного жаргона и технических терминов. Узкоспециальные термины и сокращения должны быть разъяснены в специальном глоссарии. Рекомендуется использование диаграмм, таблиц, фотографий, карт и другого графического материала для иллюстрации основных выводов экологической оценки (Council of Environmental Quality, 1978).
Требования к ЗВОС касаются не только того, насколько профессионально написан и оформлен документ, но и насколько сбалансированно и объективно излагаются результаты
экологической оценки. Описанию существенных воздействий, которые трудно предотвратить, следует уделять больше внимания, чем описанию незначительных или легко устранимых воздействий. Сравнимые по значимости отрицательные и положительные воздействия на окружающую среду должны занимать сравнимые по объему части ЗВОС. Следует проводить четкую границу между величиной воздействия и его значимостью, поскольку разные группы интересов, соглашаясь с оценкой величины воздействия, могут по-разному оценивать его значимость. Наконец, следует избегать использования “оценочных” характеристик предлагаемого проекта и его воздействий. Например, употребляя такие выражения, как “незначительное изменение” или “экологически чистая технология”, необходимо приводить разъяснение по сравнению с чем данное изменение “незначительно” и как измерялась “экологическая чистота” технологии.
В качестве примера во врезке приведены некоторые рекомендации Совета по качеству окружающей среды США, относящиеся к общему характеру ЗВОС и представлению информации в нем.
Существуют многочисленные критерии, позволяющие достаточно быстро и объективно оценить полноту и адекватность документов такого рода. Набор этих критериев, объединенный в так называемый “Пакет контроля качества ЗВОС” (“пакет Ли — Колли”), приведен в приложении 1. В приложении 4 приведен один из возможных вариантов структуры ЗВОС для конкретного объекта (в данном случае — проекта ТЭЦ).
4 Контроль качества экологической оценки
Экологическая оценка — это инструмент подготовки и принятия решений. Принимая решение, необходимо знать, насколько полна и достоверна информация, положенная в его основу. Для проверки этого в большинстве национальных систем предусмотрены специальные процедуры контроля качества ЭО. Оценка
Проверка качества ЭО может осуществляться через оценку документации
по ЭО или оценку процесса
ЭО. Разумеется, проверку документации организовать гораздо легче. Процесс оценивать сложнее, особенно если предметом такой оценки является не просто наличие тех или иных его составляющих, а их качество. Для этого необходимо либо иметь подробную и надежную информацию о процессе ЭО (одним из основных источников которой все равно является документация), либо присутствовать при самом процессе, что не всегда возможно. Кроме того, именно документация является тем результатом предшествующих этапов ЭО, который затем используется при принятии решения. В силу этих причин подавляющее большинство подходов к контролю качества ЭО основаны на оценке качества документации, прежде всего — ЗВОС, основного документа экологической оценки. В официальных документах и в научных публикациях соответствующий этап часто характеризуется как оценка качества (экспертиза) документации
.
7.4.1. Цели, задачи и результаты контроля качества
Итак, основная цель контроля качества экологической оценки — оценить пригодность результатов ЭО для использования при принятии решений. Задачи, которые в общем случае могут решаться в ходе контроля качества документации
(ЗВОС), можно сформулировать следующим образом:
· оценить полноту информации, проанализированной и представленной в ЗВОС, а также необходимость представления дополнительной информации;
· оценить точность и достоверность информации, адекватность использованных методик;
· оценить качество представления информации в ЗВОС, как описано выше.
Кроме того, во многих системах ЭО контроль качества экологической оценки совмещен с независимой оценкой самой намечаемой деятельности, задачи которой состоят в том, чтобы:
· оценить значимость предполагаемых последствий намечаемой деятельности;
· оценить достаточность предложенных мер по предотвращению или уменьшению отрицательных воздействий, а также необходимость принятия дополнительных мер;
· сформулировать рекомендации о возможности или невозможности осуществления намечаемой деятельности, а также об условиях ее осуществления.
В конкретных системах ЭО в качестве приоритетных могут рассматриваться те или иные задачи из этого перечня. Нередко присутствуют и определенные элементы контроля соблюдения процедуры на предыдущих этапах ЭО, осуществляемого, как правило, на основе представленной документации. В некоторых системах, в том числе, в большинстве бывших социалистических стран, в цели совмещенной процедуры контроля качества ЭО и оценки намечаемой деятельности входит и принятие носящего обязательный характер решения о возможности или невозможности осуществления деятельности.
Иногда орган, выполняющий оценку качества, наделен правом запросить у инициатора деятельности дополнительную информацию или потребовать повторного представления ЗВОС.
Шкала для оценки адекватности проекта ЗВОС, принятая в Агентстве по охране окружающей среды (США)
1. Адекватный.
2. Недостаток информации.
3. Неадекватный.
Источник: Wood, C., 1995.
|
Результаты контроля качества могут быть сформулированы в специальном документе. Часто этот документ, наряду со ЗВОС, рассматривается при принятии решения о возможности осуществления намечаемой деятельности. Во многих системах существует положение об обязательной публикации или открытости этого документа. Характер выводов, которые могут быть сделаны в результате контроля качества ЭО, показан на примере США. Другая врезка иллюстрирует выводы, которые могут быть результатом оценки собственно намечаемой деятельности.
4.2. Как оценивать качество документации ЭО?
Возможны различные подходы к проверке качества документации
по ЭО. Прежде всего, можно проверять ее соответствие законодательным требованиям, относящимся как к документации по ЭО, так и к самой намечаемой деятельности — предмету оценки. Такая проверка необходима, однако часто она не является достаточной — требования нормативных актов, как правило, недостаточно детальны и специфичны. Еще один возможный подход — сравнение с документом, принятым ранее в ходе процесса ЭО (техническим заданием или программой ЭО) и определяющим задачи экологической оценки. Такой подход часто применяется в тех странах, где существует законодательное требование о подготовке такого документа, например, в Нидерландах.
Шкала для оценки приемлемости воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, принятая в Агентстве по охране окружающей среды (США)
LO (Lack of Objection):
EC (Environmental Concerns):
EO (Environmental Objections):
EU (Environmentally Unsatisfactory):
Источник: Wood, C., 1995
|
Наконец, для оценки качества документации по ЭО часто применяются систематические наборы критериев. Один из наиболее распространенных наборов — уже упоминавшийся пакет оценки качества ЗВОС Ли — Колли
(Lee N. et al
, 1999), созданный в начале 90-х годов в Манчестерском университете Великобритании. Версии этого пакета, адаптированные с учетом местных условий и требований законодательства, применяются, кроме Великобритании, в Германии, Швеции, Венгрии, Словакии, Польше, Болгарии и ряде других стран. Были разработаны также варианты пакета, учитывающие специфику конкретных видов намечаемой деятельности. Пакет оценки качества Ли-Колли, переведенный на русский язык с незначительными изменениями и дополнениями, приводится в приложении 1.
Пакет состоит из четырех разделов:
· описание намечаемой деятельности, района осуществления деятельности и исходных условий;
· выявление и оценка ключевых воздействий;
· альтернативы и мероприятия по уменьшению и предотвращению воздействия;
· представление результатов ЭО.
Каждый раздел включает набор критериев, позволяющих полуколичественно (на основе шкалы оценок от A до D) оценить, насколько качественно выполнен тот или иной раздел экологической оценки. Более подробная инструкция по применению пакета проверки качества документации приводится в приложении 1.
Как правило, пакеты критериев рассчитаны на применение теми, кто может не иметь достаточной квалификации в областях, относящихся к намечаемой деятельности (например, специалистами административных органов). Однако их применение оправданно и в других случаях, например, если документация рассматривается комиссией из квалифицированных экспертов. Использование системы критериев позволяет организовать рассмотрение документации, сделать его систематичным.
Отметим, что область применения критериев не ограничивается контролем качества ЭО уполномоченными органами. Пакеты критериев могут также использоваться заинтересованными сторонами, например общественными организациями, для неформальной оценки качества ЗВОС. Наконец, систематические пакеты критериев, детально описывающие “показатели качества ЭО”, могут использоваться исполнителем экологической оценки в качестве одного из руководств при подготовке ЗВОС.
В настоящее время не существует методов оценки качества процесса
ЭО, столь же признанных и детально разработанных, как системы критериев для оценки качества документации. Однако ряд исследований в этой области предлагает использовать такие критерии, как интенсивность взаимодействия с заинтересованными организациями и общественностью в ходе ЭО, квалификация экспертов, количество и характер изменений, внесенных в проект в результате проведения ЭО, и т.д. Разрабатываются также подходы к оценке качества отдельных элементов процесса ЭО. В частности, в приложении 2 приведены предложенные авторами критерии для оценки качества организации мероприятий по участию общественности, проводимых в ходе ЭО.
4.3. Контроль качества в национальных системах ЭО
В национальных системах ЭО контроль качества может быть законодательно закреплен как специальный этап в процессе экологической оценки. Такая ситуация имеет место, например, в Словакии или Нидерландах. В этом случае контроль качества проводят подразделения министерства охраны окружающей среды или независимые органы, созданные специально для этой цели. Так, в Нидерландах контроль качества ЭО относится к компетенции национальной Комиссии по ЭО, которая финансируется из бюджета, однако является независимым органом (т.е. не входит в состав ни одного из государственных ведомств). Для каждого случая экологической оценки Комиссия формирует группу из числа штатных и внештатных экспертов, обладающих необходимой квалификацией, которой и поручается оценка качества ЗВОС. Эта оценка проводится по истечении срока, отведенного для консультаций и предоставления комментариев со стороны общественности. Поэтому материалы консультаций и участия общественности также используются при оценке качества документации. Результаты оценки качества публикуются в виде специального общедоступного документа.
В других системах контроль качества осуществляется параллельно с этапом “комментирования” — консультациями и участием общественности, которые следуют за публикацией ЗВОС. Например, в США проект ЗВОС, подготовленный инициатором деятельности, направляется для консультаций в ряд организаций, в том числе в Агентство по охране окружающей среды. Хотя формально это агентство является лишь одной из многих комментирующих организаций, в его обязанности входит систематический анализ и оценка документации в целом, а не только комментарии по отдельным ее аспектам или отражение точки зрения тех или иных групп.
Примеры недостатков, обнаруженных в ходе оценки качества ЗВОС в Нидерландах
Цель намечаемой деятельности рассматривается слишком узко
В качестве намечаемой деятельности рассматриваются различные варианты строительства автомобильных дорог. В то же время цель этой деятельности - перемещение людей и грузов - может быть достигнута также путем развития железнодорожного и других видов транспорта. Описание намечаемой деятельности не охватывает всех ее аспектов
В документации намечаемая деятельность описана как строительство промышленного предприятия, однако, не приведена информация о сооружении трубопроводов и других средств транспортировки сырья и готовой продукции. Не предусмотрены разумные меры по уменьшению и предотвращению воздействия
Проект полигона для твердых бытовых отходов не предполагает использования системы для сбора выделяющегося метана - взрывоопасного и токсичного газа. Существенные возможные воздействия не описаны или описаны неадекватно
В ЗВОС полигона для захоронения твердых бытовых отходов не описаны последствия возможных нарушений в работе дренажной системы Использованы недостаточные, неадекватные или устаревшие исходные данные, методики или расчетные модели
время как доступны аналогичные данные для конкретной местности. Источник: Wood, C., 1995
|
Проверка качества может проводиться по инициативе государственных или иных организаций и там, где ее необходимость не закреплена законодательно. Так, в Великобритании нет специального органа, ответственного за контроль качества ЭО. Тем не менее, на практике местные управления планирования, принимающие решение по намечаемой деятельности, оказываются перед необходимостью оценки качества представляемых материалов ЭО. Далеко не всегда эти управления располагают специалистами, необходимыми для такой оценки. Поэтому значительную роль в оценке качества ЭО в Великобритании играют исследовательские центры.
В России и некоторых других странах элементы контроля качества ЭО (“полноты оценки воздействия на окружающую среду”) осуществляются на стадии прохождения государственной экологической экспертизы намечаемой деятельности.
И наконец, отметим, что контроль качества играет существенную роль не только при оценке каждого конкретного проекта, но и в развитии практики ЭО в целом. Эффективное выполнение оценки качества, доступность ее результатов и их последующее обобщение позволяет выявить типичные ошибки и недочеты при проведении ЭО, сильные и слабые стороны принятой практики. Это позволяет затем выработать рекомендации по улучшению методической и нормативной базы ЭО.
Завершая обсуждение вопросов документирования ЭО и контроля качества этой документации, следует отметить, что в ряде стран созданы специальные библиотеки или депозитарии (хранилища), в которые передаются ЗВОС после завершения процесса ЭО. Эти библиотеки доступны для заинтересованных лиц — практиков, исследователей, студентов. Доступность таких хранилищ вносит значительный вклад в улучшение практики ЭО, способствует как качественной подготовке ЗВОС в конкретных случаях, так и развитию национальной системы ЭО в целом. Хранилища существенно ускоряют накопление, анализ и распространение опыта в этой области.
Подобные хранилища могут создаваться при соответствующих государственных органах или исследовательских центрах. По образному выражению сотрудника Комиссии по оценке воздействия на окружающую среду Нидерландов, подобное хранилище (библиотека, обеспечивающая доступ ко всем
ЗВОС, подготовленным когда-либо в Нидерландах) представляет собой “экологическую память нации”.
Литература
:
"Экологическая оценка и экологическая экспертиза" Авторы:
О.М.Черп, В.Н.Виниченко, М.В.Хотулёва, Я.П.Молчанова, С.Ю.Дайман