Социально-экономические инструменты экологически устойчивого развития сельских территорий

Анна Зубкова (Институт аграрных проблем РАН, Саратов)

Изучение мирового опыта показывает, что сельское хозяйство вступило в полосу перехода от периода постоянного роста производства к периоду экологических ограничений, обусловленных необходимостью сохранения устойчивых агроэкосистем. По нашему мнению, в этом вопросе России следует присоединиться к позиции Европейского Союза, отстаиваемой в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Согласно этой позиции, сельское хозяйство следует рассматривать как многофункциональную систему, целями которой являются не только производство товарной продукции, но и решение эколого-экономических, а также социальных проблем каждого конкретного региона.

Политика устойчивого развития сельских территорий, с нашей точки зрения, должна базироваться на пяти взаимосвязанных составляющих:

1)экономическое регулирование - использование экономических инструментов (налоги, дотации, компенсации) стимулирования природоохранной деятельности сельскохозяйственных землепользователей;

2)экологическое просвещение - развитие экологических ценностей у населения и вовлечение сельских жителей в процесс принятия решений;

3)технико-технологическая политика - разработка экологических нормативов и технологий, техническое обеспечение природоохранной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей;

4)экологический мониторинг - контроль за состоянием всех природных компонентов, в том числе земельных ресурсов;

5)правовое и организационное государственное обеспечение экологической деятельности субъектов сельскохозяйственных отношений.

Сочетание мер государственного регулирования и рыночных механизмов природопользования в агросистемах, по нашему мнению, должно строиться на принципе "нарушение природоохранных требований ведет к уменьшению прибыли землепользователей". Экономическое стимулирование природоохранных мероприятий в аграрной сфере в настоящее время предусматривает два пути: либо на это непосредственно выделяются бюджетные средства (как правило, через федеральные и региональные целевые программы), источником которых являются платежи за пользование землей и штрафы за нарушение земельного законодательства; либо за счет бюджета полностью или частично компенсируются убытки собственникам земли, причиненные снижением их доходов при передаче земель под государственные и муниципальные лесонасаждения или иные природоохранные объекты, а также компенсируются произведенные затраты на использование и охрану земель.

Прямыми экономическими регуляторами в данной области являются рентные платежи (земельный налог и арендная плата), дотации на производство экологически чистой продукции, компенсационные выплаты на возмещение экологических затрат, штрафы за нарушение экологического законодательства, страхование экологических рисков, субсидии, капитальные вложения. Существуют также косвенные экономические регуляторы, создаваемые рынком. К таковым относится, например, увеличение нормативной (и, как следствие, рыночной) цены земельного участка за счет благоприятной экологической составляющей, либо дополнительная прибыль, полученная за счет увеличения цен на экологически чистую сельхозпродукцию, от продажи побочной продукции (например, древесины, ягод, грибов, добываемых в лесонасаждениях на сельскохозяйственных землях) или увеличения продуктивности сельхозугодий вследствие средостабилизирующего влияния особо охраняемых природных территорий.

В апреле 2002 года автором статьи под руководством ведущего научного сотрудника, доктора экономических наук С.А. Андрющенко был проведен экспертный опрос специалистов в области сельского хозяйства и анкетирование глав крестьянских (фермерских) хозяйств Лысогорского района Саратовской области. Целью экспертного опроса было выявить возможность применения единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН) и арендной платы в качестве инструментов стимулирования рационального землепользования в интересах нынешнего и будущих поколений. Для этого требовалось:

_ установить насколько необходимо регулирование землепользования, если собственниками земли являются фермеры, самостоятельно обрабатывающие принадлежащие им и арендованные земли;

_ определить возможные пути и приемы государственного вмешательства в процесс эксплуатации сельхозугодий;

_ оценить возможные способы применения ЕСХН и арендной платы в качестве эффективного инструмента регулирования рационального землепользования.

Лысогорский район был выбран для проведения социологического исследования по ряду причин. Во-первых, он входит в число районов с высокоэффективным использованием сельскохозяйственных угодий. В 2001г. в районе не обрабатывалось лишь 2% (2139 га) от общего количества пашни, в то время, как в остальных районах области - от 6 до 25%. Лысогорский район от других отличает также высокий показатель аренды: арендуется каждый пятнадцатый гектар сельскохозяйственных угодий, в основном, за счет использования земель фонда перераспределения. Район занимает третье место в Саратовской области по числу зарегистрированных крестьянских (фермерских) хозяйств. На 1.01.2001 г. насчитывалось 376 КФХ, которым принадлежало 101209 га сельскохозяйственных угодий. Из них реально занимается сельскохозяйственным производством 286 КФХ. Средний размер земельной площади одного крестьянского хозяйства - 270,5 га. Этот показатель в 1,5 раза превышает среднеобластную величину землеобеспеченности крестьянских (фермерских) хозяйств. И наконец, с 1999 по 2001 г. в районе проводился эксперимент по введению единого налогообложения сельхозтоваропроизводителей - единого земельного налога. Результаты эксперимента, проведенного в Саратовской области, были положены в основу разработки механизма единого сельскохозяйственного налога.

Нестабильное финансирование исследовательского проекта не позволило опросить глав всех действующих на территории района крестьянских хозяйств. Все же, несмотря на небольшую выборку (81 респондент), в результате экспертного интервью с главами КФХ и специалистами в области сельского хозяйства Лысогорского района удалось получить исчерпывающие ответы на поставленные вопросы. Это было достигнуто за счет широкого охвата территории района. Экспертами являлись: глава районной администрации, главный агроном района, председатель районного земельного комитета, председатель крупнейшего в районе фермерского сельскохозяйственного потребительского кооператива "Русь". Средний возраст респондентов-фермеров - 45лет (самому молодому - 34, самому пожилому- 62 года), что свидетельствует о значительном жизненном опыте и повышает доверие к личностной оценке ситуации. К тому же подавляющее большинство респондентов (90%) имеет уровень образования выше среднего.

Три четверти фермеров обладает значительными земельными угодьями (от 200 га и выше) и более половины из них (69%) арендует землю. Причем у 30% опрошенных арендуемой земли больше, чем находящейся в личной собственности. В структуре сельскохозяйственных угодий преобладает пашня, но также значительна доля пастбищ (их имеет 61% респондентов) и сенокосов (39% респондентов). В своих ответах фермеры подтвердили предположение о том, что они переводят малорентабельную пашню в пастбища и/или сенокосы с целью, во-первых, облегчить налоговое бремя; во-вторых, сохранить землю, и, в-третьих, для развития личного подсобного хозяйства*. В то же время, перевод пашни в пастбища и сенокосы является одним из способов восстановления естественного растительного покрова и мест обитания животных, что в итоге приводит к оздоровлению окружающей природной среды в целом.

Следует отметить, что фермеры дают неоднозначную оценку нынешнему состоянию личных или арендуемых сельскохозяйственных угодий. Однако никто из них не ожидает улучшения качества своей земли в предстоящие 20лет при существующих экономических условиях. Большая часть опрошенных считает, что состояние сельскохозяйственных угодий ухудшится (ненамного - 32% или даже значительно - 26%). Некоторая часть фермеров (13%) предвидит катастрофическое ухудшение качества земли: изменение ее состояния от удовлетворительного в настоящее время к неудовлетворительному в будущем. Иными словами, эти фермеры предсказывают потерю своих земель для сельскохозяйственного производства, что негативно скажется не только на продовольственной безопасности региона, но и на экологической ситуации в нем.

В основе беспокойства земельных собственников лежит удовлетворенность исходным качеством земли (100% опрошенных оценили качество своих угодий как хорошее или удовлетворительное) и боязнь снижения личного дохода, поэтому фермеры признают необходимость и полезность мероприятий по восстановлению сельхозугодий. Но возникает закономерный вопрос: насколько фермеры отдают себе отчет в том, что компоненты окружающей природной среды тесно связаны друг с другом, и нарушение одного из них обязательно приведет к нарушению остальных? Несмотря на то, что все опрошенные фермеры отмечают уникальность природной среды Лысогорского района и выражают озабоченность ее состоянием, из всех видов природоохранных мероприятий прерогатива ими отдается мероприятиям по охране и восстановлению плодородия сельскохозяйственных земель (Рис.1).

Как видно из этой диаграммы, природоохранная деятельность фермеров носит нерегулярный характер. Ответы на вопросы анкеты позволяют выделить три основные причины нерегулярности выполнения фермерами природоохранных мероприятий на личных или арендуемых землях: отсутствие необходимых денежных средств; отсутствие необходимой техники; отсутствие поддержки со стороны государства (см. таблицу). Причем необходимость государственной поддержки природоохранной деятельности фермеры ставят на первое место.

Таким образом, результаты анкетирования и опроса экспертов еще раз подтвердили потребность в разработке экологических государственных программ. Они должны включать меры по обеспечению финансирования как почвоохранных и почвовосстановительных, так и других видов природоохранных работ в аграрной сфере, экономическую и организационную поддержку производства, распространение техники и материалов, необходимых для выполнения этих работ, организационные меры по объединению усилий фермеров и государственных органов. Что касается ныне существующих федеральных программ ("Плодородие", "Возрождение Волги", "Леса России" и др.), то они, в силу несовершенства управленческого механизма, не выполняют своих функций. Экспертный опрос специалистов в области сельского хозяйства Лысогорского района показал, что финансовые средства, выделяемые данными программами на экологические мероприятия, по назначению не доходят, либо их недостаточно. Например, за 2001 год по ФЦП "Плодородие" Лысогорский район получил всего 20 (!) тысяч рублей. Поэтому землепользователи, в большинстве своем, ничего не знают об этих программах.

Рис. 1. Виды природоохранной деятельности фермеров Лысогорского района Саратовской области%

1 - Внесение минеральных и органических удобрений, др. почвоулучшающие мероприятия.

2 - Соблюдение агротехники возделывания сельхозкультур.

3 - Проведение ухода за лесополосой в границах или рядом с земельным участком.

4 - Облесение склонов оврагов, берегов водоемов, краев полей.

5 - Залужение склонов оврагов, берегов рек и прудов.

6 - Перевод малорентабельной пашни в пастбище.

7 - Изменение сроков обработки почвы, сева, пастьбы, норм пастбищной нагрузки.

светлый - осуществляется периодически

темный - осуществляется регулярно

Таблица. Причины нерегулярного выполнения фермерами Лысогорского района природоохранных мероприятий на личных и арендуемых землях

Рис. 2. Выбор респондентами экономических инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности

1 - единый сельскохозяйственный налог

2 - экологический и др. специализированные налоги

3 - налоговые льготы

4 - компенсационные выплаты

5 - производственные дотации

6 - субсидии

7 - изменение арендной платы

8 - увеличение нормативной цены земли

9 - долгосрочное кредитование

10 - нет ответа

Рис. 3. Условия природоохранной деятельности арендаторов.

Как следствие, наблюдается следующая негативная тенденция. В настоящее время главы крестьянско-фермерских хозяйств практически не готовы к ситуации, когда качество земли ухудшится настолько, что ее обработка станет нерентабельной. Только треть опрошенных в этом случае начнет осуществлять почвовосстановительные мероприятия. В основном, это руководители хозяйств, обрабатывающих небольшие или средние по районным меркам участки земли. Около четверти фермеров попытаются тем или иным способом избавиться от земли (сдать в фонд перераспределения, сдать в аренду, продать), остальные затруднились с ответом.

Анкетирование глав КФХ Лысогорского района подтвердило гипотезу, что весьма напряженные ставки единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН) способны стимулировать природоохранную активность фермеров (так считает почти 95% опрошенных). В списке экономических инструментов рационального землепользования абсолютно все респонденты выбрали ЕСХН, а земельный, экологический или другие специализированные налоги не указал никто (Рис.2). Безусловно, ЕСХН может работать только в сочетании с другими экономическими мерами: предоставлением налоговых льгот к нему, прямых дотаций и субсидий, компенсационных выплат, долгосрочного кредитования и пр.

Помимо прямых экономических регуляторов рационального землепользования в сельском хозяйстве, эффективны могут быть также косвенные меры - например, повышение нормативной цены (а в конечном итоге и рыночной) земельного участка, обладающего благоприятным экологическим режимом, либо дополнительная чистая прибыль, полученная вследствие увеличения урожайности сельскохозяйственных культур в результате оздоровления экологической обстановки на сопредельной с земельным участком территории. Диаграмма (Рис.2) демонстрирует, что фермеры недооценивают, а, возможно, и недопонимают те выгоды, которые они могут получить от проведения природоохранных мероприятий, в том числе и на сопредельной с личным земельным участком территории.

Другим доступным экономическим рычагом государственного управления рациональным землепользованием в случае частных земельных собственников является изменение требований к аренде сельскохозяйственных земель и формированию величины арендной платы. Согласно действующему Земельному кодексу (ст. 13, 22, 46), арендатор несет материальную ответственность за ухудшение качества арендуемой земли. По окончании срока аренды арендатору вменяется в обязанность восстановить плодородие на используемом им земельном участке до исходного состояния. Либо, в случае необратимости деградационных процессов, возместить арендодателю в полном объеме убытки и потери сельскохозяйственного производства. Гарантом соблюдения прав земельного собственника выступает договор аренды, заключаемый между арендатором и арендодателем на определенный временной срок. Договор аренды содержит почвоохранные и другие необходимые природоохранные требования к конкретному земельному участку. При составлении договора аренды специалистами районного земельного комитета должна проводиться оценка состояния земельного участка, а при его окончании- повторная экспертиза, на основании которой может быть рассчитана величина компенсационных выплат земельному собственнику со стороны арендатора.

В действительности, только половина респондентов имеет нотариально заверенные договора аренды. Среди них преобладают лица, арендующие государственные земли. Те фермеры, которые взяли в аренду землю у частных лиц, обговаривают условия аренды в устной форме, либо составляют договор в письменной форме, не регистрируя его. Поэтому более 2/3 арендаторов не осведомлены о том, содержит ли заключенный ими договор аренды какие-либо природоохранные требования к арендуемому земельному участку.

Опрос специалистов в области сельского хозяйства Лысогорского района позволил установить, что арендная плата за земельный пай имеет здесь обычно натуральное выражение. В 2001г. в расчете на земельный пай она составляла: 1 т зерна (пшеница, рожь), 2 т сена, 100 кг муки, 40 кг подсолнечного масла, сельскохозяйственные услуги (вспашка огорода, доставка сельхозпродукции). В денежном эквиваленте арендная плата за земли, находящиеся в частной собственности, приблизительно составляет 45 р./га, т.е. ненамного превышает земельный налог. Тем не менее, с момента введения на территории района единого налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей наблюдается постепенное изменение формы арендных выплат в сторону увеличения количества денежных платежей за 1 га арендуемых сельхозугодий. По результатам анкетирования глав крестьянских (фермерских) хозяйств установлено, что в настоящее время преобладает переходная, смешанная форма арендных платежей, имеющая одновременно и натуральное, и денежное выражение.

По мнению респондентов, именно денежная форма арендной платы наиболее эффективно стимулирует экологичное поведение арендаторов. С этой целью должны быть выработаны новые подходы к определению ее величины, а также условий и сроков ее внесения. По мнению профессора А.В.Голубева (ГолубевА.В. Адаптивная агроэкономика. М.: Колос, 1996), арендная плата будет регулятором экологического поведения арендатора только в том случае, если ее величина многократно превысит земельный налог, причем все необходимые природоохранные затраты для конкретного земельного участка должны быть включены в величину арендной платы. Однако, как показывает диаграмма (Рис. 3), мнение самих арендаторов опровергает данную точку зрения.

Почти 80% респондентов для осуществления природоохранных мероприятий желали бы в той или иной степени уменьшить арендную плату (снизить арендную ставку, установить возвратный процент ставки в качестве компенсации природоохранных затрат или "скользящую" величину арендного платежа). Еще 16% хотели бы получать отсрочки арендных платежей для того, чтобы иметь возможность снизить финансовую нагрузку на бюджет крестьянского хозяйства. И только пять процентов, которые относятся к многоземельной категории респондентов, действительно согласны с увеличением арендной платы в результате включения в нее экологических затрат.

Если проанализировать ответы респондентов в разрезе деления на условные категории (много-, средне- или малоземельные), то различие между ними оказывается невелико. Для представителей малоземельной категории, испытывающих острую нужду в оборотных средствах, предпочтительнее снижение арендной платы. И они, вполне естественно, категорически против ее повышения в результате включения в качестве составляющей природоохранных затрат. Казалось бы, на это с большей готовностью должны пойти средне- и многоземельные фермеры. Однако то обстоятельство, что в аренде у них значительные земельные площади, также заставляет фермеров данной категории желать отсрочек арендных платежей, снижения или возврата части арендной платы в качестве компенсации природоохранных затрат.

Что касается арендодателей, то почти две трети из них (64%) предпочли бы получить разовую компенсацию за снижение качества принадлежащей им земли либо в денежной, либо в натуральной (в виде процента от урожая) форме. Однако приблизительно четверть земельных собственников согласилась бы с проведением силами арендатора почвовосстановительных и других природоохранных мероприятий. Приблизительно 6 % потребовали бы от арендатора предоставления в качестве компенсации различных услуг (сельхозобработка личных полей, транспортировка урожая, строительные услуги, услуги по переработке и хранению сельхозпродукции и др.). Таким образом, можно сделать вывод, что землевладельцы ориентированы на экономические выгоды от аренды даже при условии снижения качества сельскохозяйственных угодий. Они не в полной мере осознают, что их благополучие в долгосрочной перспективе напрямую зависит от экологического состояния земли. В настоящее время арендатору проще выплатить (а арендодателю - получить) денежную компенсацию за снижение качества земли, чем тратить усилия и средства на ее охрану и восстановление.

Наше социологическое обследование фермерских хозяйств Лысогорского района Саратовской области позволило прийти к следующим выводам.

_ Уровень государственного контроля за рациональным использованием земли в случае мелких и средних земельных собственников весьма низок; полностью отсутствует государственная поддержка почвоохранных и природоохранных мероприятий на фермерских землях.

_ Ускоряющаяся деградация природных (в том числе земельных) ресурсов заставляет фермеров самостоятельно изыскивать материально-технические возможности для реализации в минимальном объеме мероприятий по восстановлению и охране сельскохозяйственных земель;

_ ЕСХН и арендная плата лишь частично выполняют функцию экономических инструментов управления экологической деятельностью фермеров (в противоположность тому, как они действуют в развитых странах).

_ Государством должны активно использоваться, наравне с ЕСХН, другие экономические регуляторы, удовлетворяющие насущным потребностям частного сектора аграрного производства (льготное кредитование, дотирование, субсидирование, лизинг и др.).

_ Назрела необходимость экологического просвещения работников КФХ, ориентирующего землепользователя на экономические выгоды от реализации природоохранных мероприятий.

_ Требуется пересмотр функций и расширение полномочий земельных комитетов. По нашему мнению, именно через земельные комитеты должны распределяться средства на природоохранные мероприятия на землях сельхозпредприятий, через них должна вестись экологическая пропаганда среди фермеров. Земельные комитеты могут проводить оценку уровня экологических мероприятий и давать соответствующие представления на каждого землепользователя в налоговые органы и органы министерства сельского хозяйства для предоставления ему необходимых льгот и дотаций. Либо они могут рассчитывать размер компенсационных выплат, штрафов, а также арендной платы, опираясь на нормативы, базирующиеся на эколого-экономической оценке земли (см. также постановление Правительства РФ "О государственном земельном контроле" - с. 50 этого выпуска СБ).

_ Новая система налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей безусловно может заметно изменить характер взаимоотношений между сельскохозяйственными землепользователями и окружающей средой, возможные последствия ее внедрения требуют тщательного изучения.