М.Д. Гиряев
В Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003–2010 годы, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г., отмечается, что решение проблем устойчивого развития лесного хозяйства в настоящее время предполагает обеспечение качественного воспроизводства лесных ресурсов, как обязательного элемента лесопользования, а также расширение защитного лесоразведения в малолесных районах.
Не покрытые лесной растительностью лесные земли в лесном фонде России на 01.01.2002 г. занимали 104 млн. га, из них фонд лесовосстановления – 33 млн. га.
В связи с лесными пожарами 2002 г., по данным учета лесного фонда на 01.01.2003 г., можно ожидать прирост площадей гарей, подлежащих лесовосстановлению в Центральном (где площадь, пройденная лесными пожарами возросла в 5 раз), Сибирском и Дальневосточном регионах.
В то же время, в связи с резким спадом объемов лесозаготовок, изменилось соотношение объемов лесовосстановительных мероприятий и сплошнолесосечных рубок главного пользования. Ранее, в течение длительного периода, в целом по стране объемы рубок леса по площади преобладали над объемами лесовосстановительных работ. Начиная с 1989 г. площади, на которых ежегодно проводят лесовосстановительные мероприятия, превышают площади сплошных рубок.
В последние годы сплошными рубками ежегодно вырубают около 600 тыс. га леса. Лесовсстановительные мероприятия на вырубках и других не покрытых лесной растительностью землях ежегодно проводят на площади свыше 800 тыс. га.
За последние 10 лет площадь наиболее доступных земель фонда лесовосстановления, в том числе лесокультурного фонда, сократилась в 2 раза.
В целом по лесному фонду лесоустройством запроектировано, с учетом лесоводственных требований, создание лесных культур в объеме 444 тыс. га в год, а принято на втором лесоустроительном совещании – в размере 337 тыс. га, или 76% лесоводственно обоснованной нормы; содействие естественному возобновлению соответственно 853 тыс. га и 794 тыс. га, или 93% лесоводственно обоснованной нормы.
Фактически выполняемые объемы лесовосстановительных работ превышают лесоустроительные нормы по всем областям Южного региона, а также в целом по Дальневосточному региону. Наибольшее отставание выполняемых объемов лесовосстановительных работ от объемов, определенных лесоустройством по лесоводственно обоснованным требованиям, отмечается в Северо-Западном (республики Коми, Карелия, а также Архангельская и Вологодская области) и Центральном (Липецкая, Тамбовская, Калужская, Костромская и другие области) регионах.
Из применяемых в настоящее время способов лесовосстановления преобладают меры содействия естественному возобновлению леса. Они планируются и выполняются на уровне 90...97% к рекомендациям лесоустройства. В то же время объем выполняемых мероприятий по содействию естественному возобновлению методом сохранения подроста ценных пород значительно отстает от рекомендаций лесоустройства.
Объемы создания лесных культур пока еще не достигли уровня, рекомендованного лесоустройством. Фактически выполняемые работы превышают рекомендации лесоустройства только в Южном регионе. Наибольший разрыв между фактическим выполнением этого вида работ и рекомендациями лесоустройства в сторону уменьшения отмечается в Сибирском, Северо-Западном и Уральском регионах.
Давая оценку достигнутому уровню лесовосстановления в сравнении с рекомендациями лесоустройства в целом по МПР России, следует иметь в виду, что эти рекомендации во многих регионах существенно устарели и не учитывают современную динамику ежегодного освоения расчетной лесосеки по главному пользованию.
Итоги работ по лесовосстановлению в 2002 г. в целом по лесному фонду, находящемуся в ведении МПР России, характеризуются следующими показателями.
Лесовосстановительные мероприятия (посадка и посев леса, содействие естественному возобновлению леса) проведены на площади 816.4 тыс. га, посадка и посев леса – на площади 226.1 тыс. га. Установленные объемы работ по данным показателям выполнены соответственно на 102 и 103%.
Агротехнические уходы за лесными культурами проведены на площади 1.1 млн. га, что на 220 тыс. га больше, чем в 2001 г. Подготовка почвы под лесные культуры 2003 г. произведена на площади 201 тыс. га – в большинстве территориальных органов МПР России почва для весенних лесокультурных работ подготовлена.
В лесных питомниках выращено 1.4 млрд. стандартных сеянцев и саженцев. В целом по МПР России весенние лесокультурные работы обеспечены посадочным материалом. В течение года заготовлено около 383 т семян лесных пород, в том числе около 50 т мелкохвойных (сосна, ель, лиственница), 39 т кедра, 237 т дуба.
В 2002 г. продолжались работы по созданию резервных запасов семян, формированию постоянной лесосеменной базы. По состоянию на 1 января 2003 г., в хранилище федерального фонда имелось 5.08 т семян ели и лиственницы. Объекты постоянной лесосеменной базы заложены на площади 1.2 тыс. га, в том числе лесосеменные плантации – на 0.15 тыс. га, постоянные лесосеменные участки – на 1.04 тыс. га.
В 2003 г. намечено осуществить лесовосстановительные работы на площади 750 тыс. га, в том числе посадку и посев леса – на 200 тыс. га; обеспечить ввод молодняков в категорию хозяйственно-ценных насаждений на площади 1.13 млн. га. Эти объемы обеспечивают выполнение заданий, предусмотренных Федеральной целевой программой «Экология и природные ресурсы России» (20002–2010 годы), которая утверждена Правительством Российской Федерации. В развитие этой программы, по заданию МПР России, разработана специальная «Программа лесовосстановления в лесном фонде Российской Федерации на 2002–2010 годы». На основании показателей этой программы разрабатываются региональные программы лесовосстановления, которые утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Система программных мероприятий по лесовосстановлению в лесном фонде Российской Федерации состоит из ряда взаимосвязанных блоков, включающих совершенствование законодательной и нормативной базы, объемы лесовосстановительных мероприятий, схему их финансирования, техническое перевооружение, научные и проектные разработки.
Стоимость создания 1 га по нормативам: лесных культур – 4.0 тыс. руб. (фактически – 3.5 тыс. руб.), содействия естественному возобновлению леса – 340 руб. (фактически – 90 руб.).
При разработке программы, в целях минимизации затрат на лесовосстановление, в основу расчетов был заложен принцип максимального использования потенциала естественного возобновления леса, при условии выбора оптимальных для этих целей способов рубок и лесовосстановления. По приоритетности они располагаются в следующем порядке:
непрерывное естественное лесовозобновление ценными породами при выборочных рубках;
постепенное естественное лесовозобновление ценными породами в комплексе с постепенными рубками;
предварительное естественное возобновление с проведением мер содействия естественному возобновлению леса и сохранением подроста ценных пород при рубках леса;
последующее естественное возобновление ценных пород с мерами содействия естественному возобновлению леса при сплошных рубках;
искусственное лесовосстановление в условиях, когда другие методы возобновления ценных пород неэффективны.
Разрабатываемые и применяемые на практике методы и технологии лесовосстановления, в том числе создания лесных культур в соответствии с особенностями ведения лесного хозяйства на зонально-типологической основе, дифференцированы с учетом целевого назначения лесов.
В период проработки программы, в связи со значительными объемами и спецификой лесовосстановления на гарях, формируются в рамках НИР, проверяются в опытных условиях и осваиваются на практике эффективные малозатратные технологии лесовосстановления. При этом ставится задача максимально использовать возможности естественного возобновления при сохранении источников обсеменения, а также создавать лесные культуры, в том числе с частичной расчисткой участков и обработкой почвы.
Для повышения продуктивности и ценности лесов предусматривается обеспечить реконструкцию малоценных насаждений, образовавшихся в условиях коренных групп типов леса, с восстановлением по регионам:
кедрово-широколиственных лесов – на Дальнем Востоке;
кедровников – в Западной и Восточной Сибири;
сосняков – практически во всех регионах страны;
дубрав – в лесостепной и степной зонах европейской части, а также других целевых насаждений по регионам и типам лесорастительных условий.
В период выполнения программы планируется получить следующую научно-техническую продукцию (для практического внедрения):
региональные подсистемы лесовосстановления, включающие взаимоувязанные способы рубок главного пользования, мер содействия естественному возобновлению и создания лесных культур;
способы, технологии и технические средства для закладки и выращивания целевых лесных культур с заданными параметрами продуктивности, в том числе лесосырьевых, углерододепонирующих, санитарно-гигиенических, ландшафтных, водоохранных, почвозащитных и другого назначения;
технологии и технические средства для выращивания, хранения и транспортировки укрупненных сеянцев хвойных пород с повышенной жизнеспособностью и быстротой роста в лесных культурах;
эколого-сберегающие малозатратные способы, технологии и технические средства для проведения на сплошных вырубках активных мер содействия естественному возобновлению и создания лесных культур, обеспечивающих сохранение биоразнообразия выращиваемых насаждений и их высокую продуктивность;
способы и технологии восстановления на вырубках насаждений ценных пород (дуб, сосна сибирская, кедр корейский и др.);
методику и оценку лесоводственной и экономической эффективности работ по созданию и выращиванию лесонасаждений на вырубках и гарях.
Проектно-изыскательские работы предполагается сосредоточить на следующих направлениях:
оценка хода естественного возобновления леса на не покрытых лесной растительностью землях (вырубки, гари) и
разработка рекомендаций по созданию насаждений повышенной пожароустойчивости;
анализ, изучение состояния и разработка рекомендаций по ведению лесного хозяйства в плантационных лесных культурах с укороченным оборотом рубки для получения балансов;
изучение состояния объектов единого генетико-селекционного комплекса в субъектах Российской Федерации и разработка проектов по улучшению их состояния, а также генеральной схемы лесного семеноводства на селекционно-генетической основе;
разработка технической и нормативной документации по лесовосстановлению, лесному семеноводству и выращиванию посадочного материала.
Главной проблемой в области лесовосстановления в настоящее время является недостаточное финансирование расходов на воспроизводство лесов. Согласно Лесному кодексу РФ (статьи 106 и 108), работы по воспроизводству лесов должны финансироваться, в основном, за счет бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, определяемыми федеральным органом управления лесным хозяйством.
В соответствии с нормативами, утвержденными МПР России, для воспроизводства лесов в 2002 г требовалось 4.7 млрд. руб., в том числе за счет бюджетов субъектов федерации 2.6 млрд. руб. В бюджетах субъектов Российской Федерации было предусмотрено 1.2 млрд. руб., или 45.1% необходимого объема финансирования. На выполнение комплекса работ по воспроизводству лесов в 2002 г фактически израсходовано 2.2 млрд. руб., из них 1.1 млрд. руб., или 50%, составили собственные средства лесхозов. Средства бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления составили 1.0 млрд. руб., или 45% фактически израсходованных средств и 38% необходимого финансирования за счет субъектов Российской Федерации.
На 2003 г. в бюджетах субъектов Российской Федерации на воспроизводство лесов предусмотрено 1.3 млрд. руб. (54.2%), при нормативной потребности из бюджетов субъектов Российской Федерации 2.4 млрд. руб.
Ряд субъектов Российской Федерации – Свердловская обл., республики Татарстан, Саха (Якутия), Северная Осетия, Дагестан, Коми-Пермяцкий АО – запроектировал в 2003 г. выделение средств на воспроизводство на уровне, близком к нормативам.
Значительная часть работ по воспроизводству лесов и, прежде всего, их техническое обеспечение осуществляются за счет внебюджетных источников, в основном собственных средств лесхозов. С 2002 г был изменен порядок распределения средств от платежей за пользование лесным фондом. При этом возможность лесхозов финансировать расходы на лесовоспроизводство существенно уменьшилась. В связи с этим требуется переработка Лесного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части порядка финансирования расходов на воспроизводство лесов. Необходимо законодательно закрепить направление части платежей за пользование лесным фондом непосредственно территориальным органам управления лесным хозяйством на выполнение работ по воспроизводству лесов.
В проект новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации, разрабатываемой институтом "Росгипролес", вводятся нормы, в соответствии с которыми работы по воспроизводству лесов осуществляются в порядке, определяемом федеральным органом управления лесным хозяйством, что требует разработки соответствующего ведомственного нормативного правового акта МПР России.
В законопроекте предусматривается, что объемы работ по воспроизводству лесов не должны допускать накопление не покрытых лесной растительностью земель лесного фонда, снижение лесистости территории. К работам по воспроизводству лесов на подрядной основе могут допускаться лесопользователи, другие юридические лица и граждане.
Решение проблемы финансирования воспроизводства лесных ресурсов невозможно без усовершенствования системы платежей за пользование лесным фондом. В Концепции развития лесного хозяйства на 2003–2010 гг. отмечено, что в этот период принцип "лесопользователь платит за лесовосстановление вырубленных площадей" должен стать основой лесной политики.
Институт «Росгипролес» по заданию МПР России, в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации разрабатывает законопроект «О платежах за пользование лесным фондом Российской Федерации».
Законопроект предусматривает следующие виды платежей за пользование лесным фондом:
лесные подати при краткосрочном пользовании участками лесного фонда;
арендная плата при аренде участков лесного фонда;
разовые платежи при проведении лесного конкурса или аукциона.
Ставки лесных податей устанавливают методом определения лесной ренты, т.е. внесения в качестве платы за пользование лесным фондом части дохода лесопользователя от реализации продукции (оказания услуг), добытой в установленном порядке при пользовании лесным фондом.
Ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, дифференцируются по породам, товарной структуре, иным критериям, включают нормативы затрат на воспроизводство аналогичной по своим характеристикам древесины и не могут быть менее указанных нормативов.
Ставки лесных податей по всем видам лесопользования утверждаются ежегодно федеральным органом управления лесным хозяйством с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и могут быть пересмотрены не чаще одного раза за календарный год.
Правила расчета ставок лесных податей и перечень работ, включаемых в состав нормативных затрат на воспроизводство лесов, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Размер арендной платы, подлежащей уплате в соответствии с условиями договора аренды, определяется исходя из предусмотренных договором аренды видов лесопользования как произведение установленных объемов лесопользования (площади арендованного участка лесного фонда) и соответствующих ставок лесных податей.
Разовые платежи при заключении договора аренды участка лесного фонда или право выписки лесорубочного билета (лесного билета) для осуществления краткосрочного пользования участком лесного фонда производятся победителем лесного конкурса или лесного аукциона.
Размер разовых платежей при проведении конкурса или лесного аукциона устанавливается по результатам лесного конкурса или лесного аукциона и является одним из критериев определения победителя.
В связи с принятием настоящего федерального закона потребуется внесение изменений и дополнении в некоторые законодательные акты Российской Федерации.
Предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации следующие изменения.
1. Статью 48 дополнить новыми частями, 12-й и 13-й, следующего содержания:
«Средства от платежей за пользование лесным фондом Российской Федерации, за исключением средств в размере нормативов затрат на воспроизводство лесов, указанных в ставках платы за древесину, отпускаемую на корню, распределяются следующим образом:
20% – в доход бюджета муниципального образования по месту нахождения участка лесного фонда;
20% – в доход бюджета субъекта Российской Федерации;
60% – в доход федерального бюджета.
Часть средств, указанных в ставках платы за древесину отпускаемую на корню учитывается в доходах федерального бюджета и зачисляется на лицевые счета органов управления лесным хозяйством, открытые в Федеральном казначействе Российской Федерации, и используется на воспроизводство лесов».
2. В Лесном кодексе Российской Федерации статью 108 изложить в следующей редакции:
Финансирование расходов на государственное управление в области использования охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и на ведение лесного хозяйства.
"Расходы на содержание федерального органа управления лесным хозяйством его территориальных органов на ведение лесного хозяйства и на все виды работ связанных с лесным хозяйством, финансируются за счет средств федерального бюджета».
Ставки лесных податей, в соответствии с законопроектом устанавливаются методом определения лесной ренты, т.е. внесения в качестве платы за пользование лесным фондом разницы между ценой реализации продукции и затратам на нее плюс обоснованная прибыль.
Эта методика приемлема для финансирования расходов на воспроизводство лесов на вырубках в многолесной зоне. Работы по воспроизводству лесов в малолесных районах, как и защитное лесоразведение должны финансироваться за счет средств федерального бюджета.
Решение проблемы финансирования работ по воспроизводству лесных ресурсов позволит лесоводам успешно решать задачи по устойчивому управлению лесным хозяйством, а также улучшению социальных условии для работников лесного хозяйства.
Правительство РФ приняло решение о реформировании системы оплаты труда работников бюджетной сферы, в том числе работников лесного хозяйства, в котором предусматривается:
утверждение схем должностных окладов, которые поручено разработать институту «Росгипролес»;
утверждение показателей для отнесения организаций к группам по оплате труда, квалификационные характеристики положения об аттестации служащих, дополнение к ЕГСК по профессиям рабочих, тарифные ставки рабочих, разработка которых поручена Госкомтруду.
Институтом «Росгипролес» разработаны схемы должностных оклдов лесхозов и других организаций.
Средняя заработная плата на конец 2002 г с учетом надтарифных выплат в среднем по лесному хозяйству составила 2430 руб., в том числе лесников – 1634, мастеров леса – 3236, лесничих – 5437, директоров лесхозов – 10 006 руб.
В директивных указаниях Минтруда РФ подчеркивается, что доля надтарифных выплат в заработной плате не должна превышать 40%.
Отраслевым тарифным соглашением по лесному хозяйству Российской Федерацил на 2002–2003 гг. предусматривается, что надтарифные выплаты в заработной плате в сочетании могут превышать 100%. Ухудшение оплаты работников с принятием новой отраслевой системы оплаты труда неприемлемо. Обязательства перед работниками в области оплаты труда необходимо сохранить, рассмотрев вопрос об обеспечении лесхозов дополнительными внебюджетными источниками в объеме 2.3 млрд. руб. для надтарифных выплат.